李赟

冷戰(zhàn)后，隨著兩極體系瓦解，世界核大戰(zhàn)陰云消散，作為美國核武器指揮控制系統(tǒng)重要環(huán)節(jié)之一的“核手提箱”，逐漸淡出了大眾視野。但在特朗普就任美國總統(tǒng)后，陸續(xù)頒布新版《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略報告》和《核態(tài)勢評估》等，再次將大國競爭視為美國首要安全威脅。特別是2018年，特朗普在推特上發(fā)文，“炫耀”美國的“核按鈕”就在自己的桌子上，并且“更大、更厲害，而且真的管用”。美版“核手提箱”一度沖上媒體關注頭條。

1月20日，美國當選總統(tǒng)拜登正式入主白宮。此前，關于總統(tǒng)權力能否順利交接，尤其“核手提箱”的交接成為媒體關注的焦點。通常，在新任總統(tǒng)就職典禮上，卸任總統(tǒng)會將“核手提箱”進行交接。

“核手提箱”里有什么

美國“核手提箱”真的如特朗普所言，是個放在辦公桌上一觸即發(fā)的“核按鈕”嗎？顯然不是。

據(jù)媒體披露，美版“核手提箱”是一個包裹著黑色皮革的超堅固鈦制密碼包，里面沒有所謂的“核按鈕”，而是4份文件：一是黑色手冊，羅列了打擊力度不同的多份行動方案，記錄著美國核武器的數(shù)量、部署地點及預定發(fā)射路線等；二是一份機密名單，記載著發(fā)生緊急事態(tài)時可供總統(tǒng)使用的秘密基地（避難所）名單；三是緊急廣播程序，記錄著遭受核襲擊后總統(tǒng)向全國廣播的程序；四是寫有總統(tǒng)認證號碼的認證卡，此卡不被確認時，以總統(tǒng)名義下達的任何命令都無效。

此外，手提箱里還有衛(wèi)星信號發(fā)射接收器（安全保密電話），用以傳達總統(tǒng)命令。一旦總統(tǒng)決定對敵實施核打擊，他首先需要確定使用黑皮書中的何種打擊方案，而后通過保密電話使用認證卡向五角大樓驗證自己的身份。一旦總統(tǒng)的身份得到驗證，命令成功下達，擁有美國核力量指揮權的戰(zhàn)略司令部就將實施核打擊。這時，總統(tǒng)的命令就會通過指揮系統(tǒng)傳遞到部署于世界各地的轟炸機、導彈發(fā)射井和潛艇操作人員，進而啟動核武發(fā)射。

總統(tǒng)能自己決定發(fā)射核武器嗎

佩洛西等人之所以如此緊張，不僅是擔心在總統(tǒng)就職儀式上“核手提箱”能否順利移交給拜登，更擔心“任性”的特朗普是否會做出冒天下之大不韙之事。2020年11月，特朗普曾在一次圓桌會議上詢問高級顧問，美國對伊朗的主要核基地是否有采取行動的選擇權。

僅就程序而言，是否發(fā)射核武器，似乎完全取決于總統(tǒng)個人意志。但在實際操作中，遠非如此簡單。

首先，總統(tǒng)命令的傳遞離不開軍方的支持和配合。如果是在軍方首先探測到美國已經或即將遭受核打擊，并已經報告總統(tǒng)的情況下，一旦接到總統(tǒng)的命令，軍方必然堅決執(zhí)行。如果沒有迫在眉睫的核威脅，總統(tǒng)卻下令實施核打擊，就很可能受到軍方的懷疑和抵制。2017年，美軍時任戰(zhàn)略司令部司令在參加國際會議時曾表示，如果特朗普下達“非法”的打擊命令，他將拒絕服從，并將和總統(tǒng)一起尋找合法的解決方法。

其次，內閣成員也存在制約總統(tǒng)決定的可能性。一般而言，在做出實施核打擊這樣重大的決策時，總統(tǒng)應首先征詢副總統(tǒng)、總統(tǒng)國家安全事務助理、國防部長、國務卿等高官意見。雖然在程序和法律上，沒有明確規(guī)定總統(tǒng)使用核武器必須得到上述高官的贊同，但如果總統(tǒng)無視高官反對堅決動武，會使自己的行為看起來荒謬和不合法，將削弱軍方執(zhí)行其核打擊命令的決心。

最后，根據(jù)美國憲法修正案第25條，如果超過一半的內閣成員認為總統(tǒng)無法履職，可以剝奪總統(tǒng)職權并由副總統(tǒng)繼任。2021年1月6日，在特朗普支持者攻占國會事件發(fā)生后，就曾有政界人士提議，依據(jù)該修正案提前解職特朗普。

可以說，上述這些因素都可對美國總統(tǒng)肆意使用核武器構成制約。

核武器使用主導權之爭

雖然有諸多因素制約美國總統(tǒng)濫用核武器，但理論上，如果總統(tǒng)把所有反對他的閣員及軍方高官全部解職并換成與其“志同道合”的人，那么他還是能獨斷專行實施核打擊。鑒于此，長久以來美國政界就有一種聲音認為，將動用世界最大核武庫的終極決定權交由個人是有風險的，必須引入國會的監(jiān)督。

動用核武器屬于重大戰(zhàn)爭行為，其背后是美國行政權和立法權對于戰(zhàn)爭發(fā)動權的爭奪。依據(jù)美國憲法，總統(tǒng)和國會都擁有一部分戰(zhàn)爭權力。其中，國會負責宣戰(zhàn)和軍隊供給，總統(tǒng)作為美軍統(tǒng)帥，負責戰(zhàn)爭指揮。但在實踐中，總統(tǒng)可不經國會宣戰(zhàn)而發(fā)動戰(zhàn)爭，而后須獲國會追加授權；同時，國會也可利用戰(zhàn)爭撥款權干涉總統(tǒng)的作戰(zhàn)指揮。

引入國會制約總統(tǒng)使用核武器的法理依據(jù)在于：使用核武器等于進入全面戰(zhàn)爭狀態(tài)，只要國會不宣戰(zhàn)，總統(tǒng)就無法使用核武器；同時，美軍所有武器裝備（包括核武器）都由國會撥款購買，國會可認為自己對核武器擁有一定的控制權。因此，早在1972年，美聯(lián)邦參議員威廉·富布萊特就曾嘗試推動議案，謀求規(guī)定：除非已受到核攻擊或面臨不可逆轉的核攻擊，或者已獲國會“預先和明確”授權，總統(tǒng)不得使用核武器，但該議案被大比例否決。

“富布萊特法案”被否決的原因在于：一是法理上，核武器雖由國會撥款購買，但一旦交付軍隊，其使用就屬總統(tǒng)職權，國會無權繼續(xù)過問；二是動用核武器往往面臨十分緊急的情況，甚至需要立刻先發(fā)制人打擊，如交由國會討論，將貽誤戰(zhàn)機。當年設置“核手提箱”的初衷之一，就是為了將核武器使用權集中于總統(tǒng)手中，以便在冷戰(zhàn)期間兩大集團尖銳對峙的情況下，總統(tǒng)能及時做出核打擊決策。正是出于上述原因，2017年，民主黨參議員提出的“禁止總統(tǒng)首先使用核武器，除非國會已經宣戰(zhàn)并已授權進行核打擊”的“限制首先使用核武器法案”也未獲國會通過。

有鑒于此，部分專家和議員退而求其次，提出可以立法規(guī)定：總統(tǒng)在下令使用核武器時，必須得到國防部長和參謀長聯(lián)席會議主席的同意。這樣既不與憲法抵觸，也不涉及立法權與行政權之爭，同時又在一定程度上規(guī)避了將動用世界最大核武庫的終極決定權交由個人的風險。

（摘自《環(huán)球》2021年第2期。作者為軍事科學院助理研究員）