于晶晶

(蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

前 言

2019年6月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱<指導意見>)對自然保護地體系構(gòu)建做出了整體設計。其中第十八項“探索全民共享機制”明確指出自然保護地應“建立志愿者服務體系，健全自然保護地社會捐贈制度，激勵企業(yè)、社會組織和個人參與自然保護地生態(tài)保護、建設與發(fā)展?！焙茱@然，公眾參與制度已經(jīng)成為了自然保護地體系建設中的重要內(nèi)容。其中公眾意指《環(huán)境保護法》第五十三條中列舉的公民、法人和其他組織。自然保護地意指在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、自然景觀、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮重要作用的地區(qū)，其外延為生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位的區(qū)域[1]。然而，公眾參與制度作為一項重要的環(huán)境法制度，在自然保護地體系構(gòu)建研究中更多情況下成為了管理模式選擇時的一個考量因素，其真正的制度意義還沒有得到足夠重視?；诖?，本文旨在結(jié)合《指導意見》以現(xiàn)有有關(guān)自然保護地內(nèi)公眾參與的法律法規(guī)為參考，探討現(xiàn)階段自然保護地法律體系中公眾參與制度面臨的諸多問題，并致力于提出具有創(chuàng)新性、建設性的完善建議，為進一步完善自然保護地立法提供學理支撐。

1 自然保護地內(nèi)公眾“位多權(quán)重”現(xiàn)狀

公眾在自然保護地的管理與保護過程中扮演著重要角色，隨著自然保護地面積的不斷擴張和公眾權(quán)益不斷得到重視，公眾在自然保護地體系中呈現(xiàn)出“位多權(quán)重”的現(xiàn)狀。僅以自然保護區(qū)為例，“位多”即是指自然保護區(qū)內(nèi)人口產(chǎn)業(yè)密集，“權(quán)重”即是指自然保護區(qū)內(nèi)公眾參與權(quán)利地位提升。

1.1 自然保護區(qū)內(nèi)人口產(chǎn)業(yè)密集

以我國自然保護區(qū)中的居民分布為例，根據(jù)“全國自然保護區(qū)基礎調(diào)查與評價”專項調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，截至 2014 年底，全國 1 657個已界定范圍邊界的自然保護區(qū)內(nèi)，共分布有居民 1 256萬人[2]。自然保護區(qū)內(nèi)人口在總?cè)丝谥袑⒔紦?jù)18%的比重，東、中、西部各個地區(qū)呈現(xiàn)出不同的狀況。另外，自然保護區(qū)內(nèi)的大量居民不僅居住在保護程度較低的試驗區(qū)，而是在各個功能區(qū)(核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū))內(nèi)均有分布，并呈現(xiàn)出人口密度按核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗區(qū)依次遞增的趨勢。截至2014年底自然保護區(qū)內(nèi)共分布有約1 109萬人，其中核心區(qū)內(nèi)102萬人，緩沖區(qū)內(nèi)196萬人，實驗區(qū)內(nèi)811萬人。

1.2 自然保護區(qū)內(nèi)公眾參與權(quán)利地位提升

1.2.1 新《環(huán)境保護法》確立公眾參與權(quán)利基礎

公眾參與的權(quán)利基礎是公眾環(huán)境保護權(quán)利，意指在環(huán)境保護過程中，公眾享有獲取環(huán)境信息、通過表達意愿參與環(huán)境決策以及對損害環(huán)境公共利益的行為進行監(jiān)督的權(quán)利，為公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)稱。2014年《環(huán)境保護法》新增的“信息公開和公眾參與”這一篇章作為第五章與第二章、第三章、第四章并列，共同對第一章總則規(guī)定的內(nèi)容進行落實?！董h(huán)境保護法》第53條是第五章的統(tǒng)領(lǐng)性條款，即從獲取環(huán)境信息、參與相關(guān)決策程序和監(jiān)督環(huán)境保護等三個方面規(guī)定了公眾享有環(huán)境保護權(quán)利。該章節(jié)下的54條至58條對53條規(guī)定的內(nèi)容進行了落實[3]。

1.2.2 《環(huán)境保護公眾參與辦法》的細化規(guī)定

《環(huán)境保護公眾參與辦法》起草過程充分聽取了社會各界，包括專業(yè)人士和普通公眾的意見建議，從制定本身開始就貫徹公眾參與、民主決策的原則?！掇k法》對公眾參與適用范圍、參與原則、參與方式、各方主體權(quán)利、義務和責任、配套措施做出了更加詳細的規(guī)定。在當前生態(tài)環(huán)境保護的新形勢下，《辦法》的出臺恰逢其時，為環(huán)境保護公眾參與提供了重要的制度保障，進一步明確和突出了公眾參與在環(huán)境保護工作中的分量和作用?！掇k法》從頂層設計上統(tǒng)籌規(guī)劃，全面指導和推進全國環(huán)境保護公眾參與工作，對緩解當前環(huán)境保護工作面臨的復雜形勢、構(gòu)建新型的公眾參與環(huán)境治理模式、維護社會穩(wěn)定、建設美麗中國具有積極意義。

1.2.3 自然保護地法規(guī)中公眾參與規(guī)范性文件

當前以自然保護區(qū)為中心的自然保護地規(guī)范涵蓋了對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等區(qū)域的管理規(guī)定。在規(guī)范性質(zhì)方面，其中不僅包括國務院發(fā)布的《指導意見》《總體方案》中的指導條款，更多的表現(xiàn)為具體的規(guī)范條款，例如《自然保護區(qū)條例》第七條規(guī)定了“一切單位和個人都有保護自然保護區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告”。這些條款對公眾參與權(quán)利提供了更確切的來源。在權(quán)利類型方面，各個規(guī)范性文件中對不僅大量規(guī)定了公民的“檢舉權(quán)”和“獲得獎勵權(quán)”，還規(guī)定了公民可以通過捐資、志愿參與、從事科研、教學、旅游等活動參與自然保護地的管理和保護。這些權(quán)利在一定程度上形成了對行政監(jiān)管職能的補充，也有助于社區(qū)共管模式的形成。

2 現(xiàn)行自然保護地公眾參與存在問題

2.1 現(xiàn)有制度下公眾參與程度受限

謝莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)著名論文《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)中從類型學角度將公眾參與分為三個層次八個階梯[4]。借鑒“階梯理論”，在中國政治體制和國情背景下，規(guī)劃公眾參與可被劃分為四種類型：宣傳告知性參與、征詢意見性參與、利益相關(guān)者參與、公私合作性參與。四種類型是共存的，適應于參與活動的不同階段；參與程度是遞進的，有助于理解公眾參與的內(nèi)涵，指引公眾參與實踐。其中宣傳告知性參與是指把活動的相關(guān)信息提供給公眾，保障公眾知情權(quán)。宣傳告知是一種單向的信息傳遞，是公眾參與的第一步；征詢意見性參與是指邀請公眾反映問題，提供建議和意見，此階段公眾參與了過程；利益相關(guān)者參與是指在此階段利益相關(guān)者參與活動的決策過程，公眾開始對決策結(jié)果具有一定的影響力，這是真正意義上公眾參與的開始；公私合作性參與，這是最高階段，政府和公眾合作共同制定活動準則，共同執(zhí)行準則。此階段，權(quán)利被重新分配，市民社會和民主政治發(fā)育到達較高水平。

根據(jù)對我國自然保護地法規(guī)中“參與內(nèi)容”概括，我們發(fā)現(xiàn)公布草案、鼓勵捐資志愿參與、從事科研、教學、旅游活動、信息公開查閱、鼓勵聯(lián)合開發(fā)等均屬于宣傳告知性參與；征詢意見性參與主要表現(xiàn)為檢舉權(quán)、獲得獎勵權(quán)、征求意見三種形式；至于利益相關(guān)者參與和公私合作性參與并沒有得到規(guī)定。因此，我國現(xiàn)有的自然保護地規(guī)范體系雖然對公眾參與的權(quán)利進行了多樣化的規(guī)定，但是最有效的參與條款少之又少，沒有達到公眾參與制度的設計初衷，一定程度上也是對立法資源的浪費。

2.2 政府主導下公眾參與動力不足

在我國自然保護地的建設與管理過程中，大多數(shù)情況下都是政府占據(jù)主導地位，社會和市場參與不足。一定意義上是由于利益相關(guān)者參與和公私合作性參與制度設計缺失導致。具體表現(xiàn)如下。

2.2.1 利益相關(guān)方參與機制缺乏

在自然保護地設立階段，區(qū)域界線劃定和規(guī)劃環(huán)評等事項一般情況下都是由政府機關(guān)推動，社區(qū)、所涉企業(yè)和公眾參與不足。例如《風景名勝區(qū)條例》(2016年修訂)第十條規(guī)定：“設立國家級風景名勝區(qū)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出申請，國務院建設主管部門會同國務院環(huán)境保護主管部門、林業(yè)主管部門、文物主管部門等有關(guān)部門組織論證，提出審查意見，報國務院批準公布?！痹谧匀槐Ｗo地管理階段，保護地也往往采取封閉式管理措施，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)不能得到有效保障。

2.2.2 協(xié)議保護制度安排缺乏

在自然保護地的管理中，缺乏協(xié)議保護、公私合營制(PPP)等方面的制度安排，社會力量難以介入。例如ppp模式對自然保護地管理意義重大。PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴的合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比單獨行動更為有利的結(jié)果。在自然保護地構(gòu)建運行過程中，地方政府通過與特許經(jīng)營公司通過合同建立一種伙伴關(guān)系，引入社會資本，緩解參政壓力。同時，通過特許經(jīng)營公司提供一系列包括基礎設施建設、公共信息公開、智慧交通、智慧教育的運營服務，也可以幫助提高提高服務質(zhì)量，實現(xiàn)服務型政府的轉(zhuǎn)型。

2.2.3 公益組織參與制度缺乏

我國自然保護地建立與管理過程中缺乏公益組織參與的鼓勵和保障制度。這方面英國的公益組織在自然保護地的建設與管理過程中發(fā)揮了重要作用。參與的主體主要有政府部門、當?shù)鼐用窈凸娼M織，這三者對于國家公園的管理均具有決策參與的作用，而參與決策的平臺則是公園管理局。政府部門在管理中承擔法律保障、宏觀規(guī)劃、資金提供的作用；當?shù)鼐用裨诠芾碇谐袚４孀匀贿z產(chǎn)和原生文化、自發(fā)提供經(jīng)濟動力的作用．公益組織在管理中承擔維護公眾利益、運作監(jiān)督的作用[5]。

2.3 地域條件下公眾參與渠道不暢、效果受限

根據(jù)我國自然保護地在我國地理位置上的分布情況，可以總結(jié)出如下信息：第一，重點生態(tài)功能區(qū)和國家級保護區(qū)大多分布于屬于極貧困區(qū)和貧困區(qū)的東北或者西部地區(qū)。第二，自然保護區(qū)、國家公園、風景名勝區(qū)等保護地主要分布在人口相對密集的東南沿海地區(qū)。第三，重點生態(tài)功能區(qū)和國家級保護區(qū)成“面狀”分布，縱橫面積廣闊；自然保護區(qū)、國家公園、風景名勝區(qū)等保護地成點狀分布，具有較強的分散性。就面積最廣的重點生態(tài)功能區(qū)和國家級保護區(qū)而言，地理條件和經(jīng)濟條件使得環(huán)境信息的收集和公開成本較高，環(huán)保部門怠于進行有效的公開[6]。公眾尋求主動公開的成本較高，加之當?shù)鼐用裎幕潭容^低，公眾參與意識不強，往往只有影響到自身利益時才會尋求補救，錯失公眾參與的最佳時機。公眾的意見或建議能否被合理采納或解決，事關(guān)公眾參與作用的真正發(fā)揮，并會進一步影響到公眾參與的積極性[7]。長期性的參與機會落空和參與建議被忽視必然會影響公眾參與的效果。

3 自然保護地公眾參與制度完善建議

如上所述，在現(xiàn)有規(guī)范、政府主導和地理位置的影響下公眾參與程度、參與主體和參與效果方面尚有缺陷，使得公眾參與制度在現(xiàn)行環(huán)境保護地法規(guī)體系中尚未發(fā)揮出其應有之意義。為此，在新的環(huán)境保護地法規(guī)體系下應注重完善立法體系，構(gòu)建政府主導、多元共治的管理體系，并細化現(xiàn)有規(guī)范保障公眾參與多方面落實。

3.1 完善立法、構(gòu)建公眾參與制度體系

人是理性的動物。亞里士多德在《政治論》中提出“理性實為人類所獨有”[8]。從理性經(jīng)濟人的角度出發(fā)，人在進行各種活動時會做出對自己最有利的選擇。以此為基礎的公眾參與制度設計應以人為出發(fā)點，考慮公眾進行參與的基礎動因。因此在構(gòu)建公眾參與制度體系應該注重幾個方面。

一是考慮對“公眾”進行二元性區(qū)分，針對“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”兩種不同的主體，規(guī)定有區(qū)別的參與權(quán)利和程序[9]?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”在環(huán)境行政程序中享有行政正當程序的相關(guān)權(quán)利，并且享有實體法上的請求權(quán)，“無利害關(guān)系的公眾”，則包括由法律授權(quán)的環(huán)保社會組織和其他社會公眾等。二是注重“公眾”對參與程序的申請權(quán)和參與形式的選擇權(quán)。在自然保護地建設過程中應根據(jù)建設項目對環(huán)境影響的程度，在不同的行政程序中，分類規(guī)定公眾參與的申請權(quán)和參與形式選擇權(quán)。對某些參與形式，在特定條件下也應賦予公眾申請參與的權(quán)利，即參與啟動權(quán)。對不同類型的公眾規(guī)定相適應的參與形式，各類參與主體可以結(jié)合自身情況自主選擇參與形式和具體參與程序。三是注重參與程序的合法性與合理性設置，通過座談會、專家論證會、聽證會、調(diào)查問卷等手段進行配置。對于專家、社會組織，因為主要是聽取專業(yè)意見，討論專業(yè)意見的科學性、合理性，可考慮采取論證會的形式。對于受環(huán)境利用行為影響的周邊居民，參與程序的核心是確保公眾參與過程中真實表達其對環(huán)境開發(fā)利用行為的意見，即公眾參與及其意見表達的真實性，因此可考慮更多采取聽證會和調(diào)查問卷等形式。四是加強環(huán)境公眾參與的司法審查，完善參與程序的監(jiān)督和救濟機制，實現(xiàn)舉報權(quán)、控告權(quán)、環(huán)境公益訴訟三者機制協(xié)調(diào)互助。對自然保護地公眾參與的實體審查可以通過審查公眾參與的真實性與有效性來判斷行政機關(guān)做出的行政行為是否合理。在程序?qū)彶榉矫?，自然保護地的公眾參與程序也是判斷行政行為程序是否合法的重要環(huán)節(jié)。法院不僅應審查行政程序是否形式合法，而且應審查行政程序的實質(zhì)合法與否，特別是環(huán)境公眾參與程序是否合法。

3.2 構(gòu)建政府主導、多元共治管理體系

針對現(xiàn)階段存在的政府主導下公眾參與不足的問題，無疑需要擴大現(xiàn)階段參與公眾的范圍和公眾參與的程度，打通政府、企業(yè)、社會公眾三方之間的隔膜，建立起三者有效溝通的橋梁[10]。在生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)一監(jiān)管下，根據(jù)各類保護地的特點逐漸探索出政府主導、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督的多元治理模式(下圖)。以此緩解單一的政府治理面臨的能力不足、資金缺乏等問題。

圖 自然保護地多元共治管理體系示意圖Fig. Schematic diagram of multiple co-governance management system of protected natural areas

政府主導指政府發(fā)揮法律保障和宏觀規(guī)劃的作用。在政府提供的平臺上，企業(yè)、個人和公益組織各司其職。在我國，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用的職能部門是包括生態(tài)環(huán)境部和各級生態(tài)環(huán)境保護部門。政府通過采取激勵機制引導企業(yè)參與環(huán)境保護，并監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境利用行為。同時，政府以國家公信力為保障為自然保護地公眾參與提供最后防線，在一般公眾因參與問題產(chǎn)生爭執(zhí)時實現(xiàn)制衡。企業(yè)參與自然保護地管理主要通過公私合營與特許經(jīng)營等方式實現(xiàn)。在政府的監(jiān)督和激勵下，企業(yè)應充分發(fā)揮自身積極性，利用市場機制主動踐行生態(tài)環(huán)保理念。在涉及一般公眾環(huán)境利益時，應進行充分的信息公開，依法履行組織公眾參與的法定義務。例如根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第二十一條，在進行自然保護地建設項目環(huán)境影響評價時，對環(huán)境可能造成重大影響的、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。公眾作為自然保護地多元共治管理體系中的重要一元，在自然保護地法律體系中最典型的公眾即是原住民。對公眾環(huán)境保護的參與主要通過對環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障加以實現(xiàn)。在自然保護地保護過程中，公眾既可以通過信息公開方式被動獲取環(huán)境信息，也可以通過環(huán)境自測手段主動獲取相關(guān)信息，既應注重企業(yè)信息公開獲得企業(yè)環(huán)境保護信息，也應注重政府信息公開獲取相關(guān)環(huán)境行政行為信息。

3.3 細化規(guī)范、保障公眾參與多方面落實

在落實自然保護地公眾參與制度過程中，要根據(jù)《環(huán)境保護法》及《辦法》的規(guī)定，考慮公眾參與階梯理論，形成全過程、多形式、有深度、可持續(xù)的公眾參與體系。具體內(nèi)容如下：一是實現(xiàn)全過程參與。自然保護地的全過程參與指的是在自然保護地的選址、調(diào)查階段公眾群體就應該介入，對自然保護地如何劃分界限、如何進行規(guī)劃環(huán)評等問題發(fā)表意見。在其后的建立和管理階段對有關(guān)實體違法與程序違法的事項進行監(jiān)督，充分行使公眾的參與權(quán)。同時正確行使檢舉權(quán)和控告權(quán)，配合環(huán)境行政部門的監(jiān)查，針對在自然保護地內(nèi)進行違法活動的單位和個人，進行有力而廣泛的監(jiān)督；二是構(gòu)建多形式參與渠道。針對具體內(nèi)容靈活采用宣傳欄、宣傳手冊、平面廣告、電視臺、互聯(lián)網(wǎng)、問卷調(diào)查、座談會、專題研討會、專家論證會、專題群眾活動等形式；三是注重公眾深度參與。在自然保護地體系形成過程中，廣泛征求意見；形成初步方案后，深度參與方案論證；自然保護地成立后，鼓勵公眾深度參與管理保護；四是實現(xiàn)參與信息反饋。對公眾提出的意見和建議，進行實質(zhì)性反饋，并形成常態(tài)機制。

4 結(jié) 論

公眾參與制度的完善是我國自然保護地建設得以順利進行的重要內(nèi)容。自然保護地建設與保護過程中出現(xiàn)的諸多制度困境，不僅要求相關(guān)部門將公眾的有效參與放在首位，更要求其建立切實有效的常態(tài)化參與機制。只有切實保障人民群眾的生態(tài)利益與環(huán)境權(quán)益，才能推動我國生態(tài)文明建設的可持續(xù)發(fā)展。因此，在未來有關(guān)自然保護地的理論研究和立法活動中更應突出人民群眾的主體地位，注重對公眾參與程序與效用的關(guān)注。