黎田 王渤飛

摘 要：健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是堅持和完善新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要舉措，是貫徹馬克思主義黨的學(xué)說和國家學(xué)說的必然要求，是對近百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)，是全新歷史方位上堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新成果。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，不僅有助于系統(tǒng)闡明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念的科學(xué)內(nèi)涵，彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)型政黨的政治定位，而且有助于推動新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系更加科學(xué)完備，鞏固國家制度和國家治理體系顯著優(yōu)勢。立足新時代國家治理全局，要通過維護制度權(quán)威、完善法律法規(guī)、注重宣傳闡釋、凝聚價值共識、增強制度供給等路徑，不斷提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度效能。

關(guān)鍵詞：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度;新時代;黨的領(lǐng)導(dǎo)

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“黨的十八大以來中國廉政治理方略研究”（20AKS022）;國家社會科學(xué)基金項目“新時代加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論與實踐研究”（19BZZ020）。

[中圖分類號] D26 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）003-0030-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.003.003

黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨引領(lǐng)社會革命、推動自我革命的根本政治力量，深刻塑造了現(xiàn)代中國的歷史發(fā)展進程和國家政治形態(tài)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)表明：新時代黨統(tǒng)籌治國理政和管黨治黨各項工作全面展開。黨的十九大報告再次強調(diào)：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵1]16黨的十九屆四中全會提出構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其中將健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度列為六項具體舉措之一。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度凸顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的顯著特質(zhì)，折射出黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)屬性、影響范圍和主要形式，是新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論與實踐的制度產(chǎn)物。深入系統(tǒng)研究健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的戰(zhàn)略舉措，對于堅持和完善新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，鞏固并提升中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢具有重要現(xiàn)實價值。

一、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基本依據(jù)

制度是承載特定價值理念和行為意旨的系統(tǒng)規(guī)范。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的構(gòu)建體現(xiàn)了新時代中國共產(chǎn)黨人對黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵地位及其政治特性的深刻體認，是在黨和國家各領(lǐng)域、各系統(tǒng)和各層級內(nèi)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的制度表達，有著深厚的理論淵源和實踐基礎(chǔ)。

（一）理論根基：貫徹馬克思主義黨的學(xué)說和國家學(xué)說的必然要求

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者間的互動形態(tài)，是探究各類重大政治關(guān)系特質(zhì)、結(jié)構(gòu)及其變遷的邏輯起點。馬克思和恩格斯立足19世紀歐洲波瀾壯闊的革命運動，對無產(chǎn)階級及其政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題進行了開創(chuàng)性探索。恩格斯論證了壟斷全部生產(chǎn)工具和生活資料的資產(chǎn)階級已“無力繼續(xù)支配那越出了它的控制力量的生產(chǎn)力”，社會在資產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)下必然會“迅速奔向毀滅”[2]。由此恩格斯認為社會主義革命即為：“生產(chǎn)者階級把生產(chǎn)和分配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從迄今為止掌握這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)但現(xiàn)在已經(jīng)無力領(lǐng)導(dǎo)的那個階級手中奪過來?！盵3]在無產(chǎn)者的“生存斗爭”中，無產(chǎn)階級政黨應(yīng)運而生，并領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級革命運動從自發(fā)走向自覺?！豆伯a(chǎn)黨宣言》強調(diào)無產(chǎn)階級政黨“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”[4]。沒有任何政治偏私的組織特性和發(fā)展人民群眾利益的組織目標，決定了無產(chǎn)階級政黨實施的領(lǐng)導(dǎo)行為具有價值正當性和歷史必然性。1871年巴黎公社運動開啟了無產(chǎn)階級創(chuàng)立政權(quán)的偉大征程。此次革命雖然以失敗告終，但也更加凸顯無產(chǎn)階級政黨進行科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的重要意義。馬克思認為巴黎公社運動“把革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在自己手中”[5]159，其領(lǐng)導(dǎo)地位“并不是依靠野蠻的暴力取得的”[5]197。馬克思的總結(jié)一方面啟示無產(chǎn)階級及其政黨在斗爭實踐中要始終認識到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的極端重要性，另一方面也表明無產(chǎn)階級及其政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來自人民群眾的自覺擁護，這與資本主義社會的統(tǒng)治階級及其政黨存在本質(zhì)不同。

以列寧為代表的布爾什維克黨在十月革命勝利后，圍繞無產(chǎn)階級政黨在執(zhí)政條件下應(yīng)如何鞏固和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這一重大問題進行了有效探索。在無產(chǎn)階級專政的社會主義國家，無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)地位的彰顯和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的行使集中體現(xiàn)在無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)上。列寧在論述無產(chǎn)階級專政的必要條件時，批駁了否認共產(chǎn)黨對非黨無產(chǎn)階級以及全體勞動群眾具有領(lǐng)導(dǎo)作用的工團主義和無政府主義等錯誤傾向，強調(diào)：“只有工人階級的政黨，即共產(chǎn)黨，才能團結(jié)、教育和組織無產(chǎn)階級和全體勞動群眾的先鋒隊……在政治上領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級，并且通過無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)全體勞動群眾。”[6]列寧的論述明確：馬克思主義執(zhí)政黨在調(diào)動全體人民群眾參與國家建設(shè)和社會發(fā)展上具有無可替代的政治地位。新經(jīng)濟政策實施后，私營經(jīng)濟、自由貿(mào)易、國際合作等改革舉措對布爾什維克黨的領(lǐng)導(dǎo)能力提出了新考驗。在這一時期，列寧進一步回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)諸多重大理論和實際問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)和定位方面，列寧指出：“黨是直接執(zhí)政的無產(chǎn)階級先鋒隊，是領(lǐng)導(dǎo)者。”[7]在黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍和權(quán)限方面，列寧指出：“國家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[8]在黨的領(lǐng)導(dǎo)目標和依靠力量方面，列寧指出：“先鋒隊只有當它不脫離自己領(lǐng)導(dǎo)的群眾并真正引導(dǎo)全體群眾前進時，才能完成其先鋒隊的任務(wù)?！盵9]

馬克思主義黨的學(xué)說和國家學(xué)說圍繞領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，論證了共產(chǎn)黨在無產(chǎn)階級專政條件下絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的生成條件、政治影響和鞏固舉措，闡明了只有政治理想崇高、理論武裝先進、政治本色純潔、組織體系嚴密的馬克思主義執(zhí)政黨才能承擔起全面領(lǐng)導(dǎo)職能。

（二）歷史進程：對近百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)

革命斗爭的經(jīng)驗教訓(xùn)讓中國共產(chǎn)黨人逐步認識到：實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是奪取革命勝利的前提。新民主主義革命時期，黨在革命根據(jù)地內(nèi)開始探索創(chuàng)建黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。目前學(xué)界普遍認為1942年9月通過的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》開啟了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的探索歷程。事實上早在全面抗戰(zhàn)初期，黨就在六屆六中全會上提出了全面領(lǐng)導(dǎo)的思想，要求“每一地方的一切黨、政、軍、民的工作的領(lǐng)導(dǎo)，均統(tǒng)一于當?shù)刈罡唿h部，以提高黨的威信”[10]。為此，黨的六屆六中全會對從中央到地方各級黨組織的機構(gòu)組成和工作分工進行了調(diào)整。隨著全民族抗戰(zhàn)的推進，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制逐步確立并強化，為黨集中有限資源，充分調(diào)動抗日力量創(chuàng)造了有利制度及條件。解放戰(zhàn)爭時期，請示報告制度、黨委工作制度等具體領(lǐng)導(dǎo)制度不斷健全，進一步完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)的紀律原則、工作程序和組織架構(gòu)。與此同時，中國共產(chǎn)黨通過政治協(xié)商和平等對話等方式逐漸獲得廣大民主黨派和社會團體的自覺擁護，黨的領(lǐng)導(dǎo)影響范圍更加廣泛。

中華人民共和國成立后，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家政權(quán)層面深入展開。一是實施黨組制度。1949年11月，黨中央決定在中央人民政府內(nèi)建立黨組[11]76。黨的八大通過的黨章規(guī)定：“在國家機關(guān)和人民團體的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，凡是有擔任負責工作的黨員三人以上的，就應(yīng)當成立黨組?！盵12]黨組制度的設(shè)立確保黨的領(lǐng)導(dǎo)力量在黨外組織的全面覆蓋。二是實行歸口管理。1949年11月，黨中央決定在中央人民政府黨委會下以黨員人數(shù)和工作部門性質(zhì)為劃分依據(jù)，暫設(shè)六個分黨委[11]74。以此為開端，黨在全面執(zhí)政條件下逐步創(chuàng)建起事權(quán)統(tǒng)一、門類齊全、結(jié)構(gòu)完善的歸口領(lǐng)導(dǎo)制度。三是成立領(lǐng)導(dǎo)小組。1958年6月，黨中央發(fā)出通知，決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等小組，直接隸屬于中央政治局和書記處[13]。工作小組的創(chuàng)設(shè)有利于集中黨政各部門的權(quán)力，強化了黨中央對專項工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)的系統(tǒng)性和專業(yè)性。

改革開放初期，中國共產(chǎn)黨人從發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的視角，實事求是地剖析了黨和國家現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的權(quán)力過分集中、官僚主義、特權(quán)現(xiàn)象等實際問題，從領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)人員選拔、領(lǐng)導(dǎo)職能劃分等方面實施了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革。改革開放的深入也推動了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的創(chuàng)新發(fā)展。一是完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)制度的執(zhí)行有利于充分凝聚黨內(nèi)共識，塑造良好的政治生態(tài)，維護黨內(nèi)團結(jié)穩(wěn)定，避免決策部署出現(xiàn)偏差，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性和規(guī)范性。二是強化黨管干部原則。干部是行使公共權(quán)力，聯(lián)系人民群眾的關(guān)鍵主體，承擔推動黨的領(lǐng)導(dǎo)方針政策落地落實的主體職責。確保黨對各領(lǐng)域各層級干部選拔、培養(yǎng)、教育、任免具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了忠誠可靠的組織力量。三是實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)改革常態(tài)化。改革開放以來，黨和國家機構(gòu)歷經(jīng)多輪改革，其職能定位、權(quán)力配置和職責劃分順應(yīng)時代發(fā)展要求不斷革新，進一步優(yōu)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度安排。

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨踐行宗旨使命、實現(xiàn)奮斗綱領(lǐng)的行動依據(jù)，其創(chuàng)建也是黨鞏固群眾根基、達到政治成熟的重要標志。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的百年征程中，以民主集中制為根本原則，以行使和鞏固領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為直接目標，立足中國國情創(chuàng)立了黨的領(lǐng)導(dǎo)各項具體制度，使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮深入到黨的各條工作戰(zhàn)線中，呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)一切的全面形態(tài)。

（三）現(xiàn)實動力：全新歷史方位上堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新成果

中國特色社會主義進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，系統(tǒng)回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)一系列重大問題，為提出健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度提供了科學(xué)理論準備和豐富實踐基礎(chǔ)。

一是將黨的領(lǐng)導(dǎo)明確為“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[1]16。本質(zhì)特征是對事物固有屬性和基本特性的準確描述。從本體論的視角看，中國特色社會主義是黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建的科學(xué)發(fā)展模式，黨的領(lǐng)導(dǎo)推動中國特色社會主義道路、理論、制度、文化全面進步。是黨的領(lǐng)導(dǎo)推動了中國特色社會主義從理論轉(zhuǎn)化為實踐，并規(guī)定了中國特色社會主義的奮斗目標、發(fā)展布局和前進方向。通過發(fā)動、團結(jié)和引導(dǎo)廣大人民群眾，黨的領(lǐng)導(dǎo)為中國特色社會主義提供了根本價值導(dǎo)向和不竭動力源泉。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面突出了“中國特色”的深厚底蘊，扎根中國大地，凝聚中國智慧，創(chuàng)造出通往現(xiàn)代化的中國路徑;另一方面堅持了“社會主義”的根本原則，確保用馬克思主義基本原理指導(dǎo)國家的現(xiàn)代化建設(shè)，以人民群眾的全面發(fā)展和共同富裕為目標，建設(shè)公平普惠的和諧社會。

二是強調(diào)黨是“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[1]16。這是由馬克思主義執(zhí)政黨的政治屬性以及中華人民共和國的國體政體共同決定的。在社會主義中國，人民是國家和社會的主人，中國共產(chǎn)黨是人民切身利益的維護者和發(fā)展者，是人民發(fā)展進步的組織者和引領(lǐng)者。因此從歷史唯物主義視角看，國家的一切權(quán)力屬于人民決定了黨必然領(lǐng)導(dǎo)一切工作。黨依靠人民賦予的強大政治權(quán)威和自身累積的過硬政治能力，通過組織動員、宣傳引導(dǎo)和科學(xué)決策等多種方式廣泛聚集人民群眾的智慧和力量，在不同歷史方位上都始終能反映人民群眾意志，順應(yīng)時代發(fā)展潮流。其中，黨的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量集中體現(xiàn)于黨中央的領(lǐng)導(dǎo)決策核心地位。黨中央權(quán)威“既表現(xiàn)為強制性的權(quán)力，也表現(xiàn)為自愿性的服從和認同”[14]。堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的重大政治原則，有利于維護黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一，步調(diào)一致，促進國家安定團結(jié)，長治久安。

三是在新時代黨的建設(shè)總要求中提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[1]49。黨的十九大報告提出新時代黨的建設(shè)總要求，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全面從嚴治黨緊密結(jié)合起來，明確了新時代管黨治黨的工作目標、紀律要求和主體責任。管黨治黨寬松軟，不僅會降低黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)能力，使黨的領(lǐng)導(dǎo)效能難以充分發(fā)揮，而且會嚴重損害黨群干群關(guān)系，破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)形象，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)淪為空談。中國共產(chǎn)黨是當今世界最大的執(zhí)政黨，黨要全面領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)和人民群眾，首先要實現(xiàn)對各級黨組織和廣大黨員的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，通過堅定不移推進全面從嚴治黨，有效遏制了一些地方和部門存在的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位弱化、黨的領(lǐng)導(dǎo)責任缺失等消極現(xiàn)象，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)培育了健康純凈的政治生態(tài)和忠誠老實的領(lǐng)導(dǎo)干部。

綜上所述，提出健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度彰顯了我們黨對自身建設(shè)規(guī)律和長期執(zhí)政規(guī)律認識的深化，豐富和發(fā)展了馬克思主義執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)理論和制度實踐。

二、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的價值意蘊

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)效力在治國理政和管黨治黨各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)全面覆蓋的系統(tǒng)規(guī)范。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在制度理論、制度效能、制度建構(gòu)和制度自信等諸多方面具有重大意義。

（一）創(chuàng)新制度理論：系統(tǒng)闡明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念的科學(xué)內(nèi)涵

從黨的十九大報告首次明確提出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念以來，目前學(xué)界關(guān)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念的認知和界定并不統(tǒng)一，但基本依循著“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的論斷來闡釋，即主要從領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)域、方式、范圍等多個維度進行分析。事實上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)概念中的“全面”具有特定的政治含義和理論所指，內(nèi)蘊新時代中國共產(chǎn)黨人關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)基本樣態(tài)的系統(tǒng)認知和形塑方略。黨的十九屆四中全會關(guān)于健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的有關(guān)部署舉措，從三個層面展示了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的豐富內(nèi)涵，為學(xué)界深化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)研究指明了方向。

一是對所有公共活動主體全方位的領(lǐng)導(dǎo)。馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中明確指出大工業(yè)產(chǎn)生的無產(chǎn)者在領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級革命運動時“引導(dǎo)著所有的群眾”[15]。國家和社會領(lǐng)域的各類組織是承擔不同社會角色的人民所構(gòu)成的有機單元，是黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾的組織載體和銜接紐帶。十九屆四中全會強調(diào)黨對人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等各類公共活動主體進行全方位的領(lǐng)導(dǎo)，突出黨組織在國家和社會各級組織中的核心地位[16]。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的權(quán)力設(shè)置或者壓力傳導(dǎo)，而是順應(yīng)社會化大生產(chǎn)的歷史邏輯，實現(xiàn)所有公共活動主體與現(xiàn)代國家建構(gòu)的緊密聯(lián)結(jié)，保障黨的執(zhí)政、人民進步與民族復(fù)興同頻共振。

二是對各項事業(yè)發(fā)展布局全領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東曾強調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！盵17]黨的十九屆四中全會提出完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度，鞏固了黨對各項事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)地位。對于中國共產(chǎn)黨而言，“事業(yè)”是指特定領(lǐng)域內(nèi)，以黨的政治綱領(lǐng)為依據(jù)，以群眾切身利益為導(dǎo)向確立的目標性活動;是黨發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)力量，踐行自身初心使命的重要場域。黨對事業(yè)發(fā)展布局進行全領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，一方面表明黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)范疇包含政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、國防、外交、祖國統(tǒng)一、黨的建設(shè)等諸多領(lǐng)域，黨負責統(tǒng)籌各項事業(yè)相互促進，協(xié)同發(fā)展;另一方面表明黨的領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在事業(yè)發(fā)展的醞釀協(xié)商、決策設(shè)計、部署執(zhí)行、考核評估等各個過程，從而保證事業(yè)發(fā)展的延續(xù)性和可實現(xiàn)性。

三是對黨和國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)全過程的領(lǐng)導(dǎo)。與資本主義國家不同，中國的公權(quán)力機構(gòu)沒有所謂的利益偏好或派別劃分。黨和國家各級機構(gòu)作為行使公權(quán)力的主體部門，是人民意志的代表者和實現(xiàn)者，是支撐和推動社會主義國家機器高效運行的組織構(gòu)成。從行為準則和職能設(shè)定看，黨和國家機構(gòu)承擔著具體執(zhí)行黨的路線方針的重大政治責任，是分工明確、各司其職的有機整體。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋黨和國家全體機構(gòu)，有利于理順各類機構(gòu)的職責關(guān)系和工作聯(lián)系，推動不同部門在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下達成緊密協(xié)作和有效配合，形成黨和國家機構(gòu)職能發(fā)揮的集成效應(yīng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋黨和國家機構(gòu)履職全程，有利于強化政治引領(lǐng)，確立工作規(guī)范，增強履職的科學(xué)性和實效性。

（二）釋放制度效能：彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)型政黨的政治定位

政黨的政治定位是基于政黨的政治屬性、政治宗旨和政治信仰所形成的客觀劃分標準。從政治綱領(lǐng)的內(nèi)容設(shè)定和政治參與的實現(xiàn)方式看，中國共產(chǎn)黨是承載崇高歷史使命，立足深厚群眾根基，堅持科學(xué)理論指導(dǎo)，具備強大政治威信的領(lǐng)導(dǎo)型政黨。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)型政黨的政治定位。

領(lǐng)導(dǎo)型政黨的實踐主體和價值歸依是廣大人民群眾。歷史唯物主義視域下，人民并非抽象空洞的政治概念，而是各個領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線上的生產(chǎn)生活實踐主體。與其他社會形態(tài)下統(tǒng)治力量的權(quán)力控制或事務(wù)管理不同，無產(chǎn)階級政黨視域下的“領(lǐng)導(dǎo)”是推動人民群眾實現(xiàn)自我解放和全面發(fā)展的重要路徑。以無產(chǎn)階級政黨為代表的領(lǐng)導(dǎo)型政黨滿足了人民群眾在社會實踐中組織起來、動員起來的發(fā)展需要。中國共產(chǎn)黨成立以來始終把人民群眾視為領(lǐng)導(dǎo)主體，在各個歷史階段將全面領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為人民群眾全面進步的不竭動力。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度再次表明，黨不實施單純命令性、強制約束性的指令，而是以黨的群眾路線、組織路線為依托，注重激發(fā)各行各業(yè)人民群眾的首創(chuàng)精神，為人民群眾創(chuàng)造美好生活提供正確指引和進路規(guī)劃。

從政黨功能的實現(xiàn)過程看，領(lǐng)導(dǎo)型政黨采取健全規(guī)范和靈活高效的領(lǐng)導(dǎo)方法。領(lǐng)導(dǎo)型政黨致力于塑造由“價值聚合—主體聯(lián)合—體系融合—目標匯合”等要素組成的領(lǐng)導(dǎo)力，以此作為強化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實踐支撐。這就要求領(lǐng)導(dǎo)型政黨善于運用和創(chuàng)造有利于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實施的物質(zhì)條件，鍛造出強大的牽引、助推和糾偏等功能。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度安排推動黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)方法得到廣泛應(yīng)用，明確黨在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮謀篇布局作用，在國家機構(gòu)職能體系中發(fā)揮中軸作用，最大程度集中和調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)資源以實現(xiàn)黨的使命目標。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度也表明黨的領(lǐng)導(dǎo)不是所謂“包辦一切”“包打天下”。黨通過政策執(zhí)行、思想指引、組織協(xié)調(diào)等方式，將全社會的進步力量吸納到黨和人民的事業(yè)發(fā)展軌道上，形成“六合同風、九州共貫”的磅礴偉力。

（三）優(yōu)化制度建構(gòu)：推動新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系科學(xué)完備

黨的領(lǐng)導(dǎo)涉及領(lǐng)導(dǎo)的實施方式、價值旨歸、體制機制等諸多題域，是一個內(nèi)涵豐富的綜合性概念。這也決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在結(jié)構(gòu)層次上的系統(tǒng)性和功能設(shè)置上的豐富性。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)受到黨和國家面臨的發(fā)展任務(wù)、時代環(huán)境和問題挑戰(zhàn)等多方面因素的影響，是“靜態(tài)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)設(shè)定和動態(tài)領(lǐng)導(dǎo)實施行為的有機統(tǒng)一”[18]。黨的十九屆四中全會立足新時代中國特色社會主義的發(fā)展實際，首次提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其中提出部署的六項具體領(lǐng)導(dǎo)制度，分別聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)所涉及的各個維度，系統(tǒng)回應(yīng)了新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)所面臨的各方面挑戰(zhàn)。建立“不忘初心、牢記使命”的制度強化了理想信念層面的領(lǐng)導(dǎo)宗旨;完善“堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的各項制度強調(diào)了政治權(quán)威層面的領(lǐng)導(dǎo)核心;健全“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”制度展現(xiàn)了特質(zhì)屬性層面的領(lǐng)導(dǎo)樣態(tài);健全“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”各項制度闡明了價值旨歸層面的領(lǐng)導(dǎo)力量;健全“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”制度規(guī)定了實踐導(dǎo)向?qū)用娴念I(lǐng)導(dǎo)效能;完善“全面從嚴治黨”制度揭示了主體行為層面的領(lǐng)導(dǎo)保障。

其中，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是實現(xiàn)新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系協(xié)同發(fā)力的重要一環(huán)。從制度定位看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是國家治理體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)體系框架內(nèi)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)力量深入到國家、社會和黨自身各個方面的行為規(guī)范。黨的領(lǐng)導(dǎo)對象的全面性自然要求黨的領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)和功能發(fā)揮的全面性。習(xí)近平總書記強調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的。”[19]黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度突顯黨的領(lǐng)導(dǎo)的全局性和系統(tǒng)性，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)所具有的獨特樣態(tài)，與其他性質(zhì)的執(zhí)政黨形成鮮明對比，構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)的巨大優(yōu)勢的生成來源。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)難以全面展開，黨的領(lǐng)導(dǎo)宗旨、領(lǐng)導(dǎo)核心、領(lǐng)導(dǎo)力量、領(lǐng)導(dǎo)效能、領(lǐng)導(dǎo)保障等范疇便無從談起。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的創(chuàng)立，解決了各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)內(nèi)可能存在的領(lǐng)導(dǎo)缺位、乏力和退化等嚴重問題，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中其他具體制度的有效執(zhí)行搭建了基礎(chǔ)框架，有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在全局范圍內(nèi)形成強大合力。

（四）提升制度自信：鞏固國家制度和國家治理體系顯著優(yōu)勢

國家制度和國家治理體系是現(xiàn)代國家推動社會生產(chǎn)、發(fā)展人民權(quán)益的工作載體，是形成國家治理能力的前提基礎(chǔ)，也是衡量國家綜合能力的檢驗標尺。黨的十九屆四中全會對我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢進行了系統(tǒng)總結(jié)，深入揭示了中國奇跡、中國道路的核心要義是黨的領(lǐng)導(dǎo)。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度保障黨在各領(lǐng)域及各層級內(nèi)始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固了中國國家制度和國家治理體系的根本優(yōu)勢，有利于提升中國特色社會主義的制度自信。

從國家制度看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)各方面具體制度成熟定型，運行順暢。中華人民共和國成立以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索創(chuàng)立了社會主義性質(zhì)的國家制度，為促進事業(yè)興旺發(fā)達、抵御外部風險挑戰(zhàn)提供了制度遵循，凝結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的寶貴經(jīng)驗。在制度成熟定型方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫穿國家各項具體制度的頂層設(shè)計、創(chuàng)設(shè)實施、革新完善等各個階段，有利于在研判制度發(fā)展環(huán)境、評估制度實施效果的基礎(chǔ)上采取統(tǒng)一行動，使國家制度始終具備強大的因應(yīng)能力。在制度運行順暢方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿根本制度、基本制度、重要制度中，是具體制度在各領(lǐng)域、各層級內(nèi)得以科學(xué)運行和嚴格執(zhí)行的政治保障，有利于各項制度相互銜接、相得益彰。

從國家治理體系看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)促進各領(lǐng)域治理工作平穩(wěn)有序，充滿活力。亨廷頓曾有言：“身處正在實現(xiàn)現(xiàn)代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來?！盵20]實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，要求在充分調(diào)動最廣泛社會力量的同時也能夠保持有序的社會環(huán)境。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度增強了中國國家治理體系的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃能力，構(gòu)建起富有創(chuàng)新活力的動態(tài)治理格局，實現(xiàn)了國家治理能力的穩(wěn)步提升。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與各項事業(yè)發(fā)展緊密契合，提升了多元社會主體參與國家治理工作的積極性和向心力，從而形成“集中力量辦大事”“全國上下一盤棋”“一茬接著一茬干”等富有中國特色的國家治理優(yōu)勢。

三、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的實施路徑

制度的建構(gòu)與完善是循序漸進、多措并舉的系統(tǒng)工程。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度要明晰功能目標，堅持問題導(dǎo)向，不斷將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)效能。

（一）維護制度權(quán)威，提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行力

制度執(zhí)行是制度從理論設(shè)計轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用，并最終實現(xiàn)預(yù)期功能設(shè)定的關(guān)鍵過程，關(guān)乎制度建設(shè)的成敗。制度權(quán)威表明制度的內(nèi)容安排在制度遵守主體中間所具備的穩(wěn)定影響力量。形成強大的制度權(quán)威是確保制度得到嚴格遵守和執(zhí)行的必然要求。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，首先要在黨和國家各領(lǐng)域形成維護制度權(quán)威的良好生態(tài)。一方面要發(fā)揮廣大共產(chǎn)黨員在制度執(zhí)行中的先鋒模范作用。共產(chǎn)黨員特別是各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部要做執(zhí)行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的表率，結(jié)合自身本職工作真正領(lǐng)會黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的科學(xué)內(nèi)涵、時代意蘊和實踐遵循，肩負起不折不扣執(zhí)行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的政治責任，堅決反對變通、曲解、漠視黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的錯誤行為，警惕發(fā)生所謂“破窗效應(yīng)”。另一方面要配套建立黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度執(zhí)行監(jiān)督體制。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度涉及面廣，環(huán)節(jié)豐富，對監(jiān)督機制的覆蓋范圍和實現(xiàn)條件要求較高。因此要以黨的十九大和十九屆四中全會提出構(gòu)建的黨和國家監(jiān)督體系為依托，結(jié)合黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)實際，對各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)中黨的領(lǐng)導(dǎo)行為實行統(tǒng)一高效的監(jiān)督。同時也要明確各級黨組織的監(jiān)督主體責任，善于整合黨外監(jiān)督力量，通過強化監(jiān)督厘清權(quán)責、嚴肅問責，及時發(fā)現(xiàn)和處理黨的全面領(lǐng)導(dǎo)各項工作中可能出現(xiàn)的問題，培厚黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度健康發(fā)展的土壤。

（二）完善法律法規(guī)，促進黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度法治化

依法領(lǐng)導(dǎo)是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本方式，對長久鞏固黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，不斷增強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能力具有重大意義。完善相關(guān)法規(guī)體系是健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的題中應(yīng)有之義。從國家法律層面看，要夯實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法理基礎(chǔ)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求黨內(nèi)外實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、統(tǒng)籌安排的良好局面。在此過程中，國家法律起到規(guī)范各方主體行為，調(diào)解社會利益關(guān)系的重要作用。為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度提供完備的法律依據(jù)，既要在現(xiàn)行有關(guān)國家法律中明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的價值、程序和規(guī)則，壓縮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)各項工作實施的模糊空間，也要“及時將黨在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等方面的決策部署轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)”[21]，強化黨員干部的法治思維能力和依法領(lǐng)導(dǎo)意識。從黨內(nèi)法規(guī)層面看，要適時健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的原則性規(guī)范集成，是廣大黨員和各級黨組織貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)工作部署的基本遵循。黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)進行了系統(tǒng)清理、修訂和制定，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)均開宗明義強調(diào)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上要繼續(xù)修訂完善覆蓋各組織層級、各工作門類的黨的領(lǐng)導(dǎo)專門性法規(guī)，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)教育和警示預(yù)防等作用。

（三）注重宣傳闡釋，塑造黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度話語權(quán)

所謂話語權(quán)即通過理論闡釋、思想傳播、觀點表達等途徑有效傳遞特定價值理念的權(quán)力或能力。制度話語權(quán)則是制度建構(gòu)或制度行使主體闡釋制度內(nèi)涵及外延的權(quán)力或能力。按照制度涉及的內(nèi)容劃分，制度話語權(quán)大致可以包括基于制度特征、價值等形成的制度認知話語;基于制度要義、旨趣等形成的制度解釋話語;基于制度功能、效能等形成的制度評估話語。塑造黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度話語權(quán)，要立足我國和黨的發(fā)展實際，從本質(zhì)、規(guī)律層面講清楚黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的建構(gòu)必然性、內(nèi)容科學(xué)性和實踐有效性。如果用西方民主理論和制度話語來“審視”中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，必然會得出與中國實際相悖的錯誤結(jié)論，從而落入西方話語陷阱中。實踐證明，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度避免了西方社會中無原則的黨政之爭和無休止的對抗博弈，能夠集中力量辦大事、辦成事。因此，我們要樹立高度的制度自信，結(jié)合不同主體的實際情況，講好黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的演進歷程、重大意義、比較優(yōu)勢、時代特質(zhì)等議題，建構(gòu)精確科學(xué)的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度話語體系。用系統(tǒng)科學(xué)的中國理論和豐富動人的中國故事，旗幟鮮明回擊那些污名化、歪曲化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的錯誤言行，時刻警惕敵對勢力進行的意識形態(tài)攻擊。

（四）凝聚價值共識，培育黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度認同感

制度認同表明制度所蘊含的規(guī)范意旨、價值取向、行為方式受到制度建構(gòu)目標群體的認可和信服，是深層價值層面的意識判定和行為取向，構(gòu)成制度程序穩(wěn)定運行和制度效能持續(xù)輸出的重要條件。制度在建構(gòu)伊始即可以被認為是基于特定價值共識所建構(gòu)起的系統(tǒng)規(guī)范。制度從設(shè)計到執(zhí)行需要在更大范圍內(nèi)廣泛凝聚價值共識，以此轉(zhuǎn)化為目標共識、行動共識，從而推動制度獲得有關(guān)主體的長期支持和維護。提升人民群眾關(guān)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的認同感，有利于更好地將黨的政治理念轉(zhuǎn)化為廣大人民群眾的價值共識。首先要通過組織形式多樣、生動活潑的宣傳教育活動，使人民群眾在實際生活和工作中深刻感悟黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的顯著優(yōu)勢，領(lǐng)會黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度承載的人民至上、多元一體、求同存異、開放包容等價值要素;其次要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)過程中發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)運行的各個環(huán)節(jié)都能充分聽取各界人民群眾的批評建議，增強人民群眾的制度參與感、制度歸屬感;再次要堅持以人民為中心的制度建構(gòu)觀，確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的具體實施能始終對標人民群眾對美好生活的新期待，發(fā)揚人民群眾的首創(chuàng)精神，營造團結(jié)奮進的社會氛圍，提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的凝聚力和感召力。

（五）增強制度供給，保持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度時代性

制度的時代性要求制度本身的規(guī)范理念和內(nèi)容設(shè)置能夠不斷適應(yīng)實踐發(fā)展要求，使制度建構(gòu)能夠與社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的變遷保持同步。在生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整頻繁，信息技術(shù)更新加快的當今世界，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)面臨日趨復(fù)雜的新環(huán)境。只有始終堅持創(chuàng)新思維和革命精神，才能使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在全新歷史方位上更好滿足國際國內(nèi)形勢的變化要求。黨的十九屆五中全會對我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標作出戰(zhàn)略部署，強調(diào)：“必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動一切積極因素，廣泛團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，形成推動發(fā)展的強大合力?！盵22]這要求黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度必須密切追蹤關(guān)注新興業(yè)態(tài)、新興產(chǎn)業(yè)的成長變化，審時度勢加快新領(lǐng)域內(nèi)黨的組織建設(shè)和力量配備，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)存在的薄弱環(huán)節(jié)進行改革攻堅，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)在各個方位上都不存短板和漏洞。同時要探索利用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)力量覆蓋更加立體，領(lǐng)導(dǎo)力量實施更加高效。在“兩個大局”的特殊境遇中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度承擔著匯聚全社會智慧力量，帶領(lǐng)人民群眾抗擊各種突發(fā)險阻的制度使命。因此要增強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的抵御風險能力和戰(zhàn)略發(fā)展定力，通過調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化權(quán)力配置等方式強化制度識變、應(yīng)變和求變的能力，提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化危為機的本領(lǐng)。

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