顧天佑

政策性銀行主要由政府所創(chuàng)立，以貫徹政府經(jīng)濟政策為目標，在特定領域開展不以盈利為目的的金融業(yè)務機構(gòu)。1994年政府設立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行，均直屬國務院領導。受到疫情影響，國內(nèi)各行業(yè)和地區(qū)均受到不同程度的影響，國家已出臺多項財政政策和貨幣政策用于支持企業(yè)復工復產(chǎn)，降低企業(yè)融資成本，助力企業(yè)紓困解難。政策性銀行將繼續(xù)發(fā)揮政策優(yōu)勢，開發(fā)銀行主要對制造業(yè)企業(yè)以及復工復產(chǎn)企業(yè)加大專項信貸支持;進出口銀行專項支持受中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響較大或受疫情影響較大的進出口企業(yè);農(nóng)發(fā)行主要針對生豬全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，補齊商業(yè)性金融的融資缺口，滿足疫情防控期間生豬生產(chǎn)資金需求。2020年第二季度GDP增長為3.2%，其它各項指標均較一季度逐步提升，說明在中央嚴控疫情下，經(jīng)濟逐步復蘇，同時隨著復工復產(chǎn)等支持類貸款的發(fā)放，整體經(jīng)濟穩(wěn)步攀升。但作為政策性銀行“強監(jiān)管、控風險、嚴追責”已成常態(tài)，政策性銀行面臨貸款周期較長，審查手段單一，對政府政策支持較為依賴，市場化程度較低，導致不良貸款利率有所提高。疫情下的專項貸款更是面臨貸款期限短、辦理時間快、簡化授信流程等特殊情況，存在“以貸還貸”，信貸資金流入股市、房市等違規(guī)問題，后續(xù)政策性銀行將面臨更為艱難的貸后管理及外部監(jiān)管機構(gòu)的核查。

一、政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

政策性銀行主要發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展中的逆周期調(diào)節(jié)作用，同時與商業(yè)銀行形成互補，通過杠桿撬動更多資金助力經(jīng)濟穩(wěn)定增長。商業(yè)銀行主要通過對實體經(jīng)濟的信貸投放，支持經(jīng)濟發(fā)展，但經(jīng)濟效益大于社會效益，而政策性銀行更應該注重長期價值投資，將資金投入到基礎設施及民生工程等領域，提高整個金融體系對實體經(jīng)濟的支持力度，促進政府政策目標的最終實現(xiàn)。

近年來，政策性銀行也在進行市場化改革，但改革本質(zhì)是以保本微利為目標，強調(diào)貸款的安全性和流動性，通過支持國家重大項目、國際民生領域，逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。市場化改革的最終成果并非與商業(yè)銀行形成競爭關系，而是相輔相成支持經(jīng)濟高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)三家政策性銀行披露的2019年業(yè)績，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)規(guī)模突破7萬億，全年累計發(fā)放貸款1.79萬億元，年末貸款余額5.59萬億元，比年初增長4552億元，年末不良貸款利率0.61%，處于全國性銀行業(yè)金融機構(gòu)最低水平，實現(xiàn)凈利潤192億元，同比增長5.76%。中國進出口銀行表內(nèi)外資產(chǎn)總額超4.6萬億元，較年初增長超8%，本外幣貸款余額3.7萬億元，同比增長超11%，不良較年初下降0.03個百分點，繼續(xù)保持低于銀行業(yè)整體水平。國家開發(fā)銀行較年初下降0.03個百分點，繼續(xù)保持低于銀行業(yè)整體水平，投放本外幣貸款2.6萬億元，大力推進基礎設施補短板，積極培育經(jīng)濟增長新動能，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)加大脫貧攻堅工作力度，圓滿完成民營企業(yè)專項貸款和小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸款“雙千億”發(fā)放任務，服務高質(zhì)量共建“一帶一路”。

相比較國有四大商業(yè)銀行，工商銀行和建設銀行資產(chǎn)規(guī)模均已突破25萬億，四大行利潤也均超過2000億元，整體規(guī)模和利潤均超過政策性銀行。但從人均利潤率來看，政策性銀行由于網(wǎng)點相對較少，國家開發(fā)銀行和進出口銀行人均利潤率相對較高，相比于不良貸款率，政策性銀行低于1%，但四大商業(yè)銀行均超過1%，政策性銀行主要還是大力推進基礎設施補短板，積極培養(yǎng)經(jīng)濟增長新動能，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，與國家政策相匹配。商業(yè)銀行考核主要仍然以盈利為目的，以市場化經(jīng)濟為依托，中間業(yè)務收入也在不斷增長，而政策性銀行主要以支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎設施建設和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，無對私業(yè)務，中間業(yè)務品種相較于商業(yè)銀行較少，同時貸款整體信用結(jié)構(gòu)和期限不靈活，貸款主要優(yōu)勢為利率較低、期限較長，主要用于專項貸款。相比較而言，商業(yè)銀行和政策性銀行在各自領域均占主導作用，需要互補互助，避免產(chǎn)生惡意競爭，擾亂市場經(jīng)濟。

二、政策性銀行所面臨的的機遇和挑戰(zhàn)

在疫情下，經(jīng)濟停擺對聚集性行業(yè)中的高負債企業(yè)、中小微企業(yè)沖擊尤為明顯，部分企業(yè)面臨現(xiàn)金流斷裂風險。而疫情在全球蔓延，將進一步通過產(chǎn)業(yè)鏈、貿(mào)易、金融市場傳導至國內(nèi)，企業(yè)倒閉潮、失業(yè)潮出現(xiàn)的可能性將大大增加。從國際形勢看，中美貿(mào)易摩擦仍在持續(xù)，同時外部環(huán)境更加復雜，疫情在全國范圍仍持續(xù)蔓延，造成企業(yè)大面積停工，工廠關閉，物流受阻，全球貿(mào)易出現(xiàn)萎縮，供應鏈斷裂風險加劇，我國進出口貿(mào)易也受到較大影響。外部沖擊將通過貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、資本流動、金融市場等途徑向國內(nèi)傳導，對我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。

此次疫情期間，政策性銀行緊跟國家政策，不斷加強貸款支持強度，從企業(yè)復工復產(chǎn)到保障民生領域?qū)ｍ椯J款，加大對小微企業(yè)信貸支持力度，同時積極發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，主動讓利受疫情影響較大的行業(yè)和地區(qū)，體現(xiàn)政策性責任擔當。但同時政策性銀行也同樣面臨各種考核壓力，監(jiān)管部門對其審查較為嚴格，并不會受到疫情影響而放松審查及監(jiān)管要求。疫情期間帶來的風險隱患較大，尤其是農(nóng)業(yè)、航空及外貿(mào)均受到了較大程度的影響，經(jīng)濟的復蘇需要較長時間，政策性銀行信貸業(yè)務簡化業(yè)務流程是否降低了風險防控標準，借機“搭便車”現(xiàn)象是否增加將是后續(xù)政策性銀行亟需考慮的道德風險。政策性銀行在疫情期間，信貸規(guī)模將面對信貸規(guī)模增長的機遇，但也面臨不良貸款率增加及后續(xù)監(jiān)管風險的挑戰(zhàn)，如何平衡兩者將是后續(xù)貸后管理的關鍵。

在疫情期間，政策性銀行也面臨了較大的機遇，財政部通過發(fā)行相關專項債券，階段性減免企業(yè)社保費、稅費優(yōu)惠、免征增值稅等系列政策，推動企業(yè)擴大產(chǎn)能、復工復產(chǎn)。首次實施專項再貸款與財政貼息進行捆綁發(fā)力的政策，降低企業(yè)融資成本，助力企業(yè)紓困解難，發(fā)行特別國債，增加地府專項債規(guī)模。政策性銀行通過逆回購、定向降準、MLF等方式提供短期和中長期的流動性，保持銀行體系流動性合理充裕，在精準支持疫情防控和復工復產(chǎn)，對疫情影響比較大的中小微企業(yè)、民營企業(yè)貸款給予延期和續(xù)貸的政策，推進貨幣市場報價（LPR）改革，引導市場利率。當前已有20多個地方政府公布4-6年投資計劃，投資金額接近50萬億元。穩(wěn)外貿(mào)方面，政策性銀行對外貿(mào)領域特別是國際供應鏈的產(chǎn)品生產(chǎn)給予大力信貸支持，包括擴大信貸投放、延期還本付息、開辟綠色信貸通道。切實降低實體經(jīng)濟的融資成本。政策性銀行緊貼政策支持，將貸款切實用于提升經(jīng)濟指標，從二季度經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增長可見一斑。

三、政策性銀行未來發(fā)展方向

1.主動與政府對接，解決階段性困難。政策性銀行應繼續(xù)加強與地方政府、企業(yè)對接，全力做好在建項目、新開工項目的資金支持。對地方政府重點支持的項目及復工復產(chǎn)重點企業(yè)，應開通綠色通道，加強審批效率，審批加快并不代表標準放寬，對于貸款的信用結(jié)構(gòu)應主要加強實物資產(chǎn)，減少股權(quán)質(zhì)押，及時跟蹤資金流向，防范企業(yè)將信貸資金流入股市、房地產(chǎn)市場，推動項目加快啟動和建設，建立全流程管理鏈條，封閉資金管理，最大程度把疫情對企業(yè)和項目的影響補回來。通過與政府的溝通和銜接，發(fā)揮政策優(yōu)勢，真正為國家解決疫情影響行業(yè)的階段性困難。

2.加強貸款合規(guī)審查，確保資金用途。防范疫情解決經(jīng)濟停擺問題，并不意味著放松對信貸資金的門檻，也并不意味著大水灌溉普惠全部企業(yè)。對于政策性金融機構(gòu)，先要解決農(nóng)業(yè)、民生等基礎問題，然后解決重大項目的復工復產(chǎn)和中小微企業(yè)受到疫情影響的問題，最后再擇優(yōu)選擇部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行支持。對于貸后監(jiān)管中，政策性銀行面臨審批較慢、人員較少、貸后審查手段較為有限等問題，為避免貸款資金挪用，確保資金?？顚Ｓ脤①J款資金落實，進一步需加強制度修訂，貸前審批進行審貸分離。同時落實責任主體，不斷提升專業(yè)化水平，增加連帶責任保證條款，防范企業(yè)違規(guī)經(jīng)營，保障資金專款專用。貸后需加強資金流向監(jiān)管，專人定期對項目進行核查，保證資金使用情況，防范道德風險。

3.降低資金成本，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。政策性銀行一般是國家財政直接支持，發(fā)行政策金融債是主要的籌資渠道，金融債基本在銀行間市場發(fā)行，盡管吸收存款籌資成本較低，但政策性銀行吸收存款手段較為單一，存款利率及靈活性無法與商業(yè)銀行相比，因此吸收存款占資本金整體比例較低。目前國家相繼出臺多項政策，加大對中小企業(yè)的金融支持力度，同時利用政策性銀行可發(fā)放抵押補充貸款（PSL），用于支持棚戶區(qū)改造項目、重大水利工程貸款等，提供長期穩(wěn)定、成本適當?shù)馁Y金來源。PSL為政策性銀行相對較為有優(yōu)勢的貸款，如將該部分資金真正扶持實體經(jīng)濟，將對我國整體經(jīng)濟形勢有所幫助。同時，借助低成本資金優(yōu)勢，開拓相關市場，將貸款重心集中在關注中長期領域，將貸款資金用于扶持實體經(jīng)濟，保障經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位：國家開發(fā)銀行大連市分行）