黃澤成，郭維淋，董晨雪，盧佳月，趙春琰，王俊華

蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和衛(wèi)生水平的提高，我國(guó)人口老齡化速度不斷加快。由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r長(zhǎng)期落后于農(nóng)村老齡化步伐，造成了我國(guó)人口老齡化程度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置的局面[1]，因此相較于城市老年人而言，農(nóng)村老年人面臨著更為嚴(yán)重的養(yǎng)老問(wèn)題。如今農(nóng)村地區(qū)五保、特困老年人逐漸減少，高齡、失能、貧困老年人的養(yǎng)老問(wèn)題又日益凸顯，傳統(tǒng)的敬老院模式已經(jīng)無(wú)法滿足農(nóng)村老年人的健康養(yǎng)老需求。

農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式是一種全新的綜合型養(yǎng)老服務(wù)供給模式，區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村敬老院模式，該模式一般依托于由敬老院升級(jí)改造而來(lái)的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，將服務(wù)對(duì)象從原來(lái)的低保、五保老年人拓展至農(nóng)村地區(qū)有健康養(yǎng)老服務(wù)需求的社會(huì)老年人；將原本單一的基本生活保障拓寬為包含醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在內(nèi)的綜合性服務(wù)保障；將服務(wù)供給由原來(lái)的分散化、割裂化轉(zhuǎn)變?yōu)檎匣瑸楦噢r(nóng)村老年人提供健康的晚年生活保障。

1 我國(guó)農(nóng)村老年人面臨健康養(yǎng)老困境

2020年10月23日的民政部新聞發(fā)布會(huì)宣布：十四五期間我國(guó)社會(huì)將從輕度老齡化步入中度老齡化。根據(jù)全國(guó)老齡辦預(yù)測(cè)：2020年底我國(guó)80歲以上老年人將達(dá)到2 900萬(wàn)，按照聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司預(yù)測(cè)：到2034年我國(guó)65歲以上人口占比將達(dá)20.12%，我國(guó)將進(jìn)入超老齡社會(huì)[2]。2019年我國(guó)的老年人撫養(yǎng)比為17.8%，而全國(guó)老齡辦預(yù)測(cè)，至2050年我國(guó)老年人撫養(yǎng)比將增至27.9%，社會(huì)面臨空前巨大的養(yǎng)老壓力[3]。

在老齡化加速的大背景下，我國(guó)農(nóng)村老年人面臨著健康與養(yǎng)老雙重困境。在健康方面，相關(guān)研究指出：我國(guó)失能和半失能老年人占老年總?cè)丝诘?8.3%，其中不能自理的老年人占農(nóng)村老年人的3.32%，高于城鎮(zhèn)老年人的2.45%[4-5]。僅有16.31%的農(nóng)村老年人沒(méi)有疾病，而農(nóng)村老年人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和縣醫(yī)院可及性的滿意度均不足50%，部分老年人還存在心理痛苦，甚至合并焦慮、抑郁等心理疾病[6-8]，農(nóng)村老年人面臨著病無(wú)所醫(yī)的窘境。在養(yǎng)老方面，相關(guān)學(xué)者的研究顯示：我國(guó)農(nóng)村敬老院有多達(dá)47.5萬(wàn)張閑置床位，占總床位數(shù)的22%，與此同時(shí)農(nóng)村又存在大量的養(yǎng)老服務(wù)需求，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出明顯的供需不匹配[10]。家庭小型化、人口流動(dòng)以及居住方式對(duì)家庭照料基礎(chǔ)的動(dòng)搖，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的服務(wù)提供逐漸趨于弱化，農(nóng)村地區(qū)又尚未建立起以社區(qū)為依托的健康養(yǎng)老服務(wù)模式[11-12]，農(nóng)村老年人同樣面臨老無(wú)所養(yǎng)的窘境。

2 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式是保障農(nóng)村老年人健康養(yǎng)老的重要舉措

2.1 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式有利于保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老公平

《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))中指出：“結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，建設(shè)日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，為留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)。”該政策首次提出將農(nóng)村敬老院逐步轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，農(nóng)村老年人的健康養(yǎng)老需求逐漸得到重視。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))中提出：“在滿足農(nóng)村五保對(duì)象集中供養(yǎng)需求的前提下，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)改善設(shè)施條件并向社會(huì)開(kāi)放，提高運(yùn)營(yíng)效益，增強(qiáng)護(hù)理功能，使之成為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。”政策明確提出區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心在滿足農(nóng)村五保供養(yǎng)需求的基礎(chǔ)上向社會(huì)開(kāi)放，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的覆蓋范圍。在服務(wù)供給對(duì)象的層面上，基于羅爾斯正義理論以及阿瑪?shù)賮啞ど翱尚心芰ζ降取钡母拍頪13]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人的健康養(yǎng)老公平不僅需要注重殘疾、失獨(dú)等適用于差異原則的老年人的需求，同時(shí)也必須重視那些尚未達(dá)到托底標(biāo)準(zhǔn)的老年人。農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式可以在為傳統(tǒng)農(nóng)村五保、特困老年人提供托底的同時(shí)，讓更多農(nóng)村老年人享受到綜合性的健康養(yǎng)老服務(wù)，有利于保障他們的健康養(yǎng)老公平。

2.2 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人的全面健康

《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中提出：“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，建立具有綜合服務(wù)功能、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)相互配合，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”在服務(wù)供給內(nèi)容層面上，根據(jù)可行能力理論，健康養(yǎng)老服務(wù)不僅要為老年人提供基本生活保障，關(guān)鍵在于彌補(bǔ)老年人由于衰老而造成的生理、心理、社會(huì)等多方面的可行能力剝奪，使其能夠?qū)崿F(xiàn)一種主動(dòng)健康的養(yǎng)老方式。傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給在內(nèi)容上偏向于托底式的基本生活保障，對(duì)于老年人的心理與社會(huì)健康方面缺乏關(guān)注，農(nóng)村老年人對(duì)于晚年生活的選擇余地較少，容易陷入“度死日”的晚年困境。由于服務(wù)供給對(duì)象的拓展，區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式更關(guān)注老年人晚年的實(shí)際生活質(zhì)量，而不僅僅局限于基本生活保障，因此該模式所供給的內(nèi)容是包含醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在內(nèi)的綜合性養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心是農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，可與農(nóng)村基本公共服務(wù)、互助養(yǎng)老等服務(wù)配合，從生理、心理、社會(huì)多維度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人的全面健康。

2.3 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式有利于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)揮最大效用

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào))中提出：“實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)改造提升工程，逐步將特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心”，明確了區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心將逐步代替原有的農(nóng)村敬老院等特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施。在服務(wù)供給途徑層面上，養(yǎng)老服務(wù)供給需要充分考慮老年人對(duì)于服務(wù)的利用能力[14]。傳統(tǒng)敬老院等農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的布局相對(duì)零散，服務(wù)供給的可及性與連續(xù)性差，而農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式依托區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心提供養(yǎng)老服務(wù)，中心一般以老年人的分布與健康情況進(jìn)行布局，且提供上門(mén)服務(wù)、日間照料等多種服務(wù)，能夠保證其覆蓋范圍內(nèi)的服務(wù)被充分利用。與此同時(shí)，該模式可將閑置的敬老院兼并整合為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，有效解決我國(guó)農(nóng)村敬老院利用率低的問(wèn)題，有助于把“家門(mén)口養(yǎng)老”的新模式帶到農(nóng)村，提升健康養(yǎng)老服務(wù)的可及性，充分滿足農(nóng)村老年人的居家養(yǎng)老需求，更好地保證服務(wù)供給發(fā)揮最大效用。

目前，農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的推廣正在穩(wěn)步進(jìn)行。2019年民政部發(fā)布的《民政部對(duì)“關(guān)于推進(jìn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議”的答復(fù)》(民函〔2019〕682號(hào))指出：“發(fā)展改革委將在編制‘十四五’規(guī)劃時(shí)積極爭(zhēng)取將區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)納入有關(guān)規(guī)劃”，各項(xiàng)政策充分表明，區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式，已然成為農(nóng)村健康養(yǎng)老發(fā)展的新趨勢(shì)。

3 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的初步實(shí)踐

農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式在全國(guó)推廣試行以來(lái)，各地開(kāi)展了不同形式的實(shí)踐與探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，同樣也存在著一些問(wèn)題。經(jīng)調(diào)研，將具有典型性的城市與模式總結(jié)如表1所示。

表1 部分城市的農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式

在運(yùn)營(yíng)模式方面，各地區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)模式主要以公建民營(yíng)為主，少部分地區(qū)實(shí)行民建公助、民建民營(yíng)和公建公營(yíng)模式。在服務(wù)對(duì)象方面，除了江蘇省常熟市將托底老年人主要集中在敬老院、福利院供養(yǎng)以外，目前多數(shù)地區(qū)的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心一般在保證一定數(shù)量托底床位的同時(shí)面向社會(huì)老年人。在養(yǎng)老服務(wù)方面，江蘇蘇州市、江蘇常熟市、廣東廣州市、陜西西安市在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，提供居家上門(mén)服務(wù)簽約，內(nèi)容涵蓋：送餐上門(mén)、家政服務(wù)、上門(mén)護(hù)理等，在服務(wù)的輸送上具有明顯的優(yōu)勢(shì)。在健康服務(wù)方面，重慶九龍坡區(qū)、廣東廣州市、陜西西安市在提供醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的同時(shí)，廣泛開(kāi)展健康管理、心理咨詢(xún)、文娛活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)等大健康活動(dòng)，同時(shí)保障農(nóng)村老年人的生理、心理與社會(huì)健康。在機(jī)構(gòu)定位方面，目前各地的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心皆與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)敬老院、福利院等特困人員供養(yǎng)設(shè)施并存。在布局模式方面，重慶九龍坡區(qū)采取按鎮(zhèn)布局區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心、按鄉(xiāng)布局“幸福院”，山東榮成市和廣東廣州市則是采取跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布等模式，打破行政劃區(qū)的限制，根據(jù)當(dāng)?shù)乩夏耆说臄?shù)量和實(shí)際情況布局區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，使一個(gè)中心輻射多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而提升區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)的可及性和利用率。

上述農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式是各地根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策以及農(nóng)村敬老院改革的大背景下進(jìn)行的探索，各自具有較為明顯的地方特色，也有明顯的共性：運(yùn)營(yíng)模式基本以公建民營(yíng)為主、服務(wù)對(duì)象同時(shí)涵蓋托底老年人與社會(huì)老年人、普遍具有按區(qū)域分布的特點(diǎn)、普遍實(shí)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式。由此可見(jiàn)，農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式可在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)公平、服務(wù)輸送、利用和轉(zhuǎn)化等方面充分保障農(nóng)村老年人的健康養(yǎng)老。

4 農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式運(yùn)行中存在問(wèn)題

4.1 大健康理念有待進(jìn)一步深入

《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中提出了“大健康”“全方位、全周期維護(hù)和保障人民健康”和“促進(jìn)健康老齡化”的要求，農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式中傳統(tǒng)的醫(yī)療護(hù)理已經(jīng)很難滿足農(nóng)村老年人的健康養(yǎng)老需求。以蘇州市為例，《市政府印發(fā)關(guān)于蘇州市區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)的通知》對(duì)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的功能定位是“以醫(yī)療護(hù)理為主、具有保障功能”，醫(yī)療護(hù)理主要針對(duì)已經(jīng)喪失健康的老年人，而大健康理念強(qiáng)調(diào)在老年人喪失健康之前就進(jìn)行干預(yù)，目前農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式在健康關(guān)口前移方面尚待改進(jìn)。此外，從大健康的視角來(lái)看，養(yǎng)老觀念、社會(huì)認(rèn)同等社會(huì)因素也有待融入。在養(yǎng)老觀念方面，農(nóng)村傳統(tǒng)孝道文化的影響往往會(huì)成為老年人接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的阻礙。那些在農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式保障范圍內(nèi)的貧困、高齡、失能農(nóng)村老年人，也可能由于傳統(tǒng)觀念而對(duì)服務(wù)產(chǎn)生排斥和抵觸，從而阻礙他們對(duì)服務(wù)的有效利用。

4.2 敬老院與服務(wù)中心并存存在公平性風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)現(xiàn)有政策來(lái)看，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中明確提出：“逐步將特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心”，區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心與敬老院是替代關(guān)系。然而各地政策卻通常沒(méi)有明確規(guī)定，存在定位不清的情況。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心與敬老院等傳統(tǒng)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施并存的現(xiàn)象較為普遍。一方面，相較于公建民營(yíng)為主的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，部分地區(qū)會(huì)考慮保留一部分管理成本更低的公建公營(yíng)敬老院；另一方面，各地區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的規(guī)劃和推進(jìn)情況不同，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能原先就存在不止一所敬老院，部分敬老院尚未被整合兼并，導(dǎo)致敬老院與區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心同時(shí)存在。由于區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心與傳統(tǒng)農(nóng)村敬老院的功能與定位不同，并存現(xiàn)象可能導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量上的差異，傳統(tǒng)敬老院無(wú)法向區(qū)域內(nèi)的老年人提供同等的綜合性服務(wù)，反而損害養(yǎng)老公平。

4.3 社會(huì)資本引入存在公益性風(fēng)險(xiǎn)

2019年民政部發(fā)布的《民政部對(duì)“關(guān)于推進(jìn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議”的答復(fù)》(民函〔2019〕682號(hào))提出：“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入?yún)^(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)公建民營(yíng)等方式參與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”，可見(jiàn)“民營(yíng)”將是區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的主流。社會(huì)資本的加入有利于養(yǎng)老服務(wù)水平的提升，但也存在公益性方面的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，對(duì)于農(nóng)村老年人而言，社會(huì)資本通常需要付出更大的成本，資本邏輯的逐利性與養(yǎng)老服務(wù)的非營(yíng)利性會(huì)產(chǎn)生沖突。在“放管服”改革和取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的大背景下，社會(huì)資本進(jìn)入和運(yùn)營(yíng)農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的門(mén)檻降低，當(dāng)前政策中又缺少監(jiān)管體系的建設(shè)要求，如果政府在其中缺位，不及時(shí)建立相應(yīng)的監(jiān)管約束機(jī)制，任由民營(yíng)企業(yè)以營(yíng)利為目的運(yùn)營(yíng)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，反而會(huì)損害農(nóng)村老年人的養(yǎng)老權(quán)益、破壞養(yǎng)老公平。

5 優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的思考與路徑

可行能力理論的基本框架包括功能性活動(dòng)和可行能力，其中功能性活動(dòng)反映了每個(gè)老年人理想的晚年生活，而他們選擇并享受這種生活的能力就是可行能力[15]?？尚心芰εc功能性活動(dòng)相互聯(lián)系，功能性活動(dòng)是可行能力的外在表征，可行能力是實(shí)現(xiàn)功能性活動(dòng)的內(nèi)在條件，二者共同構(gòu)成了實(shí)質(zhì)自由的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。由于可行能力涉及老年人功能性活動(dòng)的多種特征，因此可行能力是無(wú)法被完全概括和羅列的，但這并不影響公共政策等外部措施為可行能力提供保障[16]。由此為基礎(chǔ)，結(jié)合健康養(yǎng)老在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，可概括出研究框架，見(jiàn)圖1。

圖1 可行能力框架

由于衰老、貧困等原因都會(huì)剝奪可行能力，農(nóng)村老年人在保持健康、維系情感、獲得知識(shí)等方面的可行能力通常不完整，而這些內(nèi)在的能力又無(wú)法通過(guò)老年人自身去提升和彌補(bǔ)，所以需要對(duì)其進(jìn)行外部干預(yù)，因此為農(nóng)村老年人提供可行能力的外部保障是農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式優(yōu)化路徑的基本出發(fā)點(diǎn)。結(jié)合森在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)正義方面的理論和我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，本文以為外部保障應(yīng)當(dāng)包含：能力完整、公平正義和實(shí)際效用三個(gè)方面。能力完整旨在通過(guò)提供養(yǎng)老、健康等綜合性服務(wù)，直接彌補(bǔ)農(nóng)村老年人缺失的各種可行能力；公平正義則是通過(guò)優(yōu)化再分配和保證公益性，使農(nóng)村老年人的可行能力公平提升；實(shí)際效用關(guān)注老年人對(duì)服務(wù)供給的利用情況，保障老年人能將當(dāng)前的外部供給充分轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的可行能力提升。三者互相聯(lián)系，使外部保障能夠有效提升農(nóng)村老年人可行能力，因此農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的優(yōu)化路徑主要基于這三個(gè)方面展開(kāi)。

5.1 將大健康理念融入農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式，拓寬服務(wù)廣度與維度

大健康理念為健康養(yǎng)老提供了一個(gè)全新視角，也有助于全方位保障農(nóng)村老年人的可行能力完整。農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)當(dāng)將健康關(guān)口前移，拓寬服務(wù)對(duì)象的廣度，覆蓋生理、心理、社會(huì)健康三個(gè)維度，從全面健康方面提升對(duì)農(nóng)村老年人可行能力的外部保障。首先，生理健康方面，可以依托區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心為社會(huì)老年人建立健康檔案，通過(guò)健康教育、健康管理等方式，增強(qiáng)他們的晚年健康意識(shí)，降低他們患病與失能的風(fēng)險(xiǎn)，減輕來(lái)自需求側(cè)的潛在壓力，實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老服務(wù)效能的提升。其次，基于可行能力完整的要求，服務(wù)的供給在相對(duì)閉塞的農(nóng)村應(yīng)當(dāng)充分重視老年人的心理健康。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)配套心理咨詢(xún)室等設(shè)施，為中心內(nèi)心理問(wèn)題高危老年人提供心理咨詢(xún)服務(wù)的同時(shí)，為社會(huì)老年人提供談心、傾訴的平臺(tái)。此外，中心可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)老年人的情況開(kāi)展互助養(yǎng)老，鼓勵(lì)可行能力較高的低齡老年人照顧失能半失能的高齡老年人，降低中心運(yùn)營(yíng)成本、增進(jìn)老年人社會(huì)健康。中心應(yīng)適當(dāng)對(duì)外開(kāi)放，積極與社會(huì)組織合作，定期組織敬老為老活動(dòng)，增進(jìn)整個(gè)社會(huì)對(duì)該模式的理解和認(rèn)同，最終做到托底老年人應(yīng)收盡收，社會(huì)老年人想來(lái)能來(lái)。

5.2 明確農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式定位與布局，提升服務(wù)公平與效用

各地需要明確農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的定位，重視敬老院與區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心并存可能帶來(lái)的公平性風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)對(duì)農(nóng)村老年人可行能力的外部保障，使農(nóng)村老年人的可行能力獲得公平的提升。首先，各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到二者并存只是過(guò)渡時(shí)期的現(xiàn)象，農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式最終將取代敬老院模式。對(duì)于那些暫時(shí)未被改造成區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的敬老院，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行升級(jí)，使其和中心達(dá)到相同標(biāo)準(zhǔn)。其次，各地可以根據(jù)實(shí)際情況，探索“中心帶站”等方式優(yōu)化“區(qū)域性”，將敬老院改造為中心的下屬服務(wù)站，保證公平性的同時(shí)優(yōu)化服務(wù)的可及性和利用率。突出“區(qū)域性”旨在提高服務(wù)的實(shí)際效用，提升服務(wù)被老年人利用的效率，從而使外部保障能夠切實(shí)提升老年人的可行能力。中心的布局應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地農(nóng)村的人口與地理特征，充分考慮不同區(qū)域內(nèi)老年人與子女、養(yǎng)老設(shè)施、生活設(shè)施、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的距離，在集中和分散之間尋找平衡點(diǎn)，一方面使不同區(qū)域的老年人能夠享受一致和連貫的健康養(yǎng)老服務(wù)，另一方面使服務(wù)供給、輸送和利用能更匹配老年人的實(shí)際需求。

5.3 強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)，保障服務(wù)公益與長(zhǎng)效性

公益性是我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)的基本要求，能夠從公平正義方面提升對(duì)農(nóng)村老年人可行能力的外部保障。強(qiáng)化政府主導(dǎo)是保障公益性的基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)建立一套覆蓋投入、建設(shè)、監(jiān)管的公益性長(zhǎng)效機(jī)制，從而消除社會(huì)資本引入而帶來(lái)的公益性風(fēng)險(xiǎn)。首先，在財(cái)政投入上，政府可結(jié)合民營(yíng)模式，從直接和間接補(bǔ)貼兩方面保證財(cái)政投入長(zhǎng)期穩(wěn)定，從而減輕養(yǎng)老企業(yè)運(yùn)營(yíng)壓力，保證服務(wù)的公益性和長(zhǎng)效性。其次，在建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循公建原則，政府始終把握大方向，保證基本床位數(shù)量、落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮企業(yè)在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)方面專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)保證其公益性不走樣。最后，在公建民營(yíng)和取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的大背景下，政府更不能忽視對(duì)企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立完整的日常監(jiān)督機(jī)制，確保服務(wù)符合公益性要求。對(duì)于服務(wù)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)建立完整的績(jī)效和信用考核機(jī)制，以服務(wù)的利用率和滿意度為主要標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)中心各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行考核，確保服務(wù)能夠有效惠及每位農(nóng)村老年人。

6 小結(jié)

農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式作為一種新型養(yǎng)老服務(wù)供給模式，在保障農(nóng)村老年人健康養(yǎng)老、實(shí)現(xiàn)老年人養(yǎng)老公平方面有著重要意義。該服務(wù)模式的推廣與長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行需要政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、廣大農(nóng)村老年人積極配合。應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)村老年人晚年的生活幸福，將大健康理念融入?yún)^(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展，重視養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)際效用和公平正義，保持服務(wù)的公益性，使其更好地滿足廣大農(nóng)村老年人健康養(yǎng)老的需求，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

利益沖突無(wú)