■ 黎淑秀(編譯)

(安徽省團校學術(shù)委員會，安徽 合肥 230061)

一、引言

本文根據(jù)國際勞工組織2017年11月20日出版的《2017全球青年就業(yè)趨勢：通向更好工作未來的路徑》(《Global Employment Trends for Youth 2017：Paths to a better working future》)編譯(1)本文得到國際勞工辦公室出版發(fā)行部版權(quán)許可辦公室的特別授權(quán)，艾莉森·歐文·莫杰特女士(Ms.Alison Irvine-Moget)經(jīng)辦具體手續(xù)，特此鄭重感謝。。2017年版全球青年就業(yè)趨勢系列報告提供了全球青年勞動力市場關(guān)鍵指數(shù)、趨勢和政策的最新信息，聚焦于持續(xù)存在的勞動力市場不穩(wěn)定性和世界各地青年就業(yè)面臨的結(jié)構(gòu)性問題。所有這些信息和結(jié)論都是通過分析來自國際勞工組織的“趨勢計量經(jīng)濟學模型”“SWTS(從學校到工作的過渡調(diào)查)”“勞動力調(diào)查”“2017青年和工作未來調(diào)查”和其他成員國主持進行的調(diào)查數(shù)據(jù)得來。本書第1章為概述和全書結(jié)構(gòu)簡介。第2章全面論述了全球和區(qū)域的青年勞動力市場的概況，聚焦勞動力參與比例下降和持續(xù)存在的青年失業(yè)，關(guān)注青年就業(yè)質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)變化的影響。第3章論述了青年進入工作世界的不同路徑和過渡到體面就業(yè)的關(guān)鍵性決定因素。第4章審視了青年的工作未來，特別是新的自動化和數(shù)字技術(shù)與青年就業(yè)前景之間的關(guān)系，指出了青年就業(yè)的增長行業(yè)，報告了在行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)就業(yè)所需技術(shù)要求的變化。第5章強調(diào)了正在發(fā)生的工作環(huán)境的重新布局,特別是新出現(xiàn)的、新興的各種各樣的就業(yè)形式，還研究了青年對工作未來的看法。第6章特別強調(diào)了通向更好工作未來的路徑依賴于明確、一致和協(xié)調(diào)的政策和伙伴關(guān)系，而這才是為青年創(chuàng)造更多更好工作機會最最重要的事情，這也是為了最終實現(xiàn)讓青年擁有一個在《2030議程》(2)本文中《2030議程》即指《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，該議程將青年充分而富有成效的就業(yè)和青年的體面就業(yè)放在新的發(fā)展愿景的中心位置。它強調(diào)青年就業(yè)在減輕貧窮、促進經(jīng)濟增長和讓所有人共享和平繁榮等方面的催化作用?？蚣芟碌目沙掷m(xù)發(fā)展意義上的包容性未來，并為我們提供了在不斷沖擊著勞動力市場而又快速變化的技術(shù)環(huán)境下為實現(xiàn)這個目標可以采取的政策選擇。

本文選取第6章“實現(xiàn)青年就業(yè)更好未來的政策”作為重點進行編譯。在編譯者看來，無論對青年個人還是對國家經(jīng)濟社會的發(fā)展而言，就業(yè)都是一件十分重大的事情。青年是國家經(jīng)濟社會發(fā)展中最有朝氣、最有活力的新鮮血液和中堅力量，就業(yè)是青年獲得經(jīng)濟獨立和人格獨立、讓個人職業(yè)生涯邁上征程的重要生命事件，也是我國《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》中事關(guān)青年發(fā)展的重要領(lǐng)域。保持大中專院校畢業(yè)生較高水平的就業(yè)，實現(xiàn)包括新生代農(nóng)民工、返鄉(xiāng)青年在內(nèi)的所有青年比較充分的就業(yè)，保障青年就業(yè)的基本權(quán)利，盡可能做到充分保護青年就業(yè)的薪資待遇、勞動保護、社會保險等合法權(quán)益，為青年創(chuàng)業(yè)提供更加完善的服務體系，是我們今后在相當長的一段時間里要高度關(guān)注、謹慎處理并積極應對的重要工作領(lǐng)域。而一套設(shè)計科學、配套完善、操作性強的青年就業(yè)政策可發(fā)揮積極而關(guān)鍵的作用。本文選取優(yōu)化全球青年就業(yè)政策部分作為核心內(nèi)容，就是希望國際勞工組織提出的促進青年更多更好就業(yè)的相關(guān)政策能夠?qū)ξ覈鴱氖虑嗄昃蜆I(yè)政策制定和實施的相關(guān)政府部門、機構(gòu)和組織在工作中起到開拓視野、明確思路、學習經(jīng)驗、實踐引導、參考借鑒的作用。同時，也促進青年個體從自身角度認識到在國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大格局和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的時代大背景下主動提升就業(yè)能力素質(zhì)、積極投身就業(yè)創(chuàng)業(yè)實踐所應該有的使命擔當，從而從較高的政治站位、帶著較強的社會責任感去實現(xiàn)青年自身的包容性發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展。

二、全球青年就業(yè)趨勢與挑戰(zhàn)

根據(jù)國際勞工組織的報告，盡管全球經(jīng)濟溫和復蘇，全球青年勞動力參與比例卻急劇下降，全球青年失業(yè)率仍居高位且呈小幅上升趨勢，就業(yè)質(zhì)量仍然是一個令人關(guān)切的主要問題。

1997至2017年間，全球青年人口增加了1.39億，而青年勞動力人口卻減少3 490萬，青年在全球總勞動力人口之中的占比從21.7%下降到了15.5%，全球青年勞動力參與比例也從55%下降到45.7%。

2017年全球青年失業(yè)人口估計達7.09億，全球范圍內(nèi)青年失業(yè)率為13.1%，其中青年失業(yè)率最高的是阿拉伯國家，達30%。發(fā)展中國家的青年失業(yè)率估計穩(wěn)定在9.5%，新興國家的青年失業(yè)率估計升至13.8%，發(fā)達國家的這一比例估計將從2016年的14.0%降至2017年的13.4%。在整個經(jīng)合組織國家，差不多18%的失業(yè)青年已經(jīng)失業(yè)一年或一年以上。

最新數(shù)據(jù)顯示，76.7%的就業(yè)青年從事非正規(guī)工作，而成年人的這一比例為57.9%。在發(fā)展中國家，非正規(guī)就業(yè)青年占總就業(yè)青年的比例為96.8%，新興國家為83.0%，發(fā)達國家這一數(shù)據(jù)較為樂觀，略低于20%。據(jù)估計，在全球范圍內(nèi)，有21.8%的青年是NEET(3)NEET，指既不在就業(yè)，也不在接受教育和培訓。族，其中76.9%是女性。2017年，新興國家和發(fā)展中國家16.7%的在職青年生活在每天收入不足1.90美元的極端貧困線(4)極端貧困線：指每天收入或者消費不足1.9美元；中度貧困線：指每天收入或者消費在1.9至3.1美元之間。以下。國際移民潮中的大部分是年輕人，其中約70%的人年齡在30歲以下。從現(xiàn)在到2030年，受非洲人口發(fā)展趨勢的推動，全球青年勞動力將增加2 560萬人，這些年輕人都將需要工作。到2030年，15-24歲青年勞動力的77.0%將在非洲、亞洲及太平洋地區(qū)的發(fā)展中國家。全球區(qū)域青年失業(yè)與工作貧困的部分情況如表1、下頁表2所示。

表1 2016-2018年全球及區(qū)域青年失業(yè)狀況及預測

表2 2016年-2018年全球及區(qū)域青年工作貧困狀況及其預測

青年是當今和未來社會的主要勞動力資源，然而，對數(shù)以百萬計的青年而言，想要實現(xiàn)充分且富有成效的就業(yè)仍然是一個挑戰(zhàn)——從全球范圍來看，有2/5在經(jīng)濟上處于活躍狀態(tài)的年輕人失業(yè)或者雖有工作但生活處于貧困狀態(tài)，還有更多人面臨漫長而困難地向勞動力市場的過渡。同時，當前技術(shù)變革浪潮正改變著青年可獲得工作的數(shù)量和質(zhì)量，也影響促進青年實現(xiàn)體面就業(yè)的市場機構(gòu)的建立。

新的自動化和數(shù)字技術(shù)提出了進一步的挑戰(zhàn)，在技術(shù)變革的背景下，怎么強調(diào)為青年更好應對就業(yè)和勞動力市場挑戰(zhàn)而努力的重要性也不為過。這不僅是為了確保青年的福利，也是為了促進可持續(xù)性和包容性的發(fā)展，同時還是為了提升全球范圍的凝聚力。尤其在老齡化社會里，這些相關(guān)性就體現(xiàn)得更為強烈，因為社會老齡化給不斷萎縮的勞動力帶來壓力，其中包括為社會保障計劃提供資金。必須對技術(shù)變革進行妥善的引導，使青年就業(yè)者受益，這不能光靠市場去完成。如果管理得當，新技術(shù)不僅能夠促進勞動力市場信息完善，還有助于政策實施。

國際勞工組織一直在支持各成員國制定促進青年就業(yè)的國家戰(zhàn)略和行動計劃。2012年國際勞工大會通過的《青年就業(yè)危機——呼喚行動》為制定果斷堅定的政策行動提出了一個健全的框架。它呼吁采取全面、多管齊下的辦法，通過教育和技能培養(yǎng)、就業(yè)和經(jīng)濟政策、勞動力市場措施等手段來促進青年就業(yè)，在保障青年就業(yè)者權(quán)益的同時支持青年創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。2016年，國際勞工組織《工作未來百年倡議》發(fā)起了一場國家對話，各國政府、社會伙伴、民間組織、學術(shù)界和青年人在這場對話中一再重申了這些優(yōu)先行動。

青年就業(yè)在可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)所列的全球議程中也占有突出地位，涉及若干目標和指標。比如，可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)之目標8.6旨在“到2020年底，大幅減少未參加就業(yè)、教育或培訓的青年比例”。青年就業(yè)策略與政策的重要性在可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)之目標8.b里面也解釋得非常清楚：“到2020年底，出臺和實施一項全球青年就業(yè)策略并保證實施國際勞工組織的《全球勞工條約》”。

為了在《2030議程》框架內(nèi)擴大青年就業(yè)行動規(guī)模，聯(lián)合國在2016年發(fā)布了《關(guān)于青年體面工作的全球倡議》。這項全球倡議是在國際勞工組織的領(lǐng)導下設(shè)計的，是有史以來第一次在聯(lián)合國層面上為促進全世界青年就業(yè)所作的全面努力。它可以積聚巨大的全球資源，把聯(lián)合國和其他全球關(guān)鍵伙伴的力量匯聚起來，讓花在青年就業(yè)上的投資的影響力最大化，并助推各成員國為推動全球可持續(xù)發(fā)展(SDGs)而履行《2030議程》。全球倡議的伙伴承諾在各種優(yōu)先主題事項上采取行動、分享知識、杠桿化利用資源，最大限度地擴大對青年人的影響。

抓住青年在高科技勞動力市場的潛在機會需要全球伙伴提供明晰的策略和政策，確保青年工作有一個美好的未來。為了讓青年更好應對工作世界的挑戰(zhàn)，可以有以下相關(guān)政策和政策組合作為選擇。

三、優(yōu)化青年就業(yè)未來的政策

(一)優(yōu)化經(jīng)濟政策 刺激青年就業(yè)

1.以宏觀經(jīng)濟政策支持青年就業(yè)需求的持續(xù)增長

新技術(shù)可以創(chuàng)造工作機會也可以讓工作機會丟失，所以，新技術(shù)對就業(yè)的總體影響仍不確定。雖然年輕就業(yè)者在適應新技術(shù)方面比年長者有優(yōu)勢，但是在向體面工作過渡的過程中，他們?nèi)匀幻媾R若干挑戰(zhàn)。鑒于經(jīng)濟增長帶來的就業(yè)彈性處于長期的下行趨勢，迫切需要加強和完善促進創(chuàng)造就業(yè)的需求側(cè)政策。此外，年輕人的就業(yè)前景比年老者更容易受到商業(yè)周期變化和經(jīng)濟衰退的影響。反周期財政政策，包括減少青年勞動力市場波動和促進青年就業(yè)的自動穩(wěn)定器，可在這方面發(fā)揮重要作用。

宏觀經(jīng)濟政策支持總體需求的持續(xù)增長。國際勞工組織的研究表明，在經(jīng)濟衰退時期，及時擴張的財政政策能夠促進青年就業(yè)。因為年輕人收入相對較低，儲蓄意愿較低，把刺激措施轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)濟部門時其遞增效應相對較高。

財政政策可以得到貨幣政策的支持。自從2008全球經(jīng)濟衰退之后，人們開始了對各國央行的審批權(quán)限的再思考?，F(xiàn)在央行在執(zhí)行貨幣政策的時候，通常會重視對就業(yè)方面的考慮。不管怎樣，旨在促進充分就業(yè)的較為明確的授權(quán)，意味著企業(yè)可以期待一個支持性的政策環(huán)境而有意愿進行投資并雇傭額外的雇工(其中包括青年雇工)，同時意味著消費者更有信心進行消費，這樣就會刺激總需求的增加。這樣可以保證自動穩(wěn)定器在經(jīng)濟陷入衰退時及時發(fā)揮作用，而不需要再做重新決議和額外決策。比如，在青年失業(yè)時間過長——特別是在勞動力市場需求低迷時期，青年更容易失業(yè)時間過長——的時候可以直接為青年提供就業(yè)津貼和培訓。

2.以適當?shù)男袠I(yè)戰(zhàn)略實現(xiàn)青年就業(yè)的持續(xù)增長

為擴大青年就業(yè)，財政政策和貨幣政策需要合并起來并結(jié)合一系列行業(yè)戰(zhàn)略共同發(fā)揮作用。要激活社會對話，對各行各業(yè)提出的相關(guān)策略展開充分的討論。國際勞工組織“關(guān)于全球青年就業(yè)趨勢”的研究表明，除了亞洲和太平洋地區(qū)，服務部門的青年就業(yè)在增長，而制造業(yè)的青年應業(yè)在下降。這些與拉丁美洲、加勒比海地區(qū)以及在某種程度上還有非洲的發(fā)展中國家的去工業(yè)化大勢有關(guān)。必須通過制定適當?shù)男袠I(yè)戰(zhàn)略并協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施和勞動力市場政策精準定位，實現(xiàn)就業(yè)的可持續(xù)增長。

國際勞工組織“關(guān)于青年就業(yè)的行業(yè)增長”的研究表明，無論是在金融和衛(wèi)生服務行業(yè)、制造業(yè)、交通和儲運行業(yè)、信息和通訊行業(yè)，還是在貿(mào)易行業(yè)、賓館服務和餐飲行業(yè)，哪里有更合適的、可以確保就業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)率提高的政策，哪里就有更多更好的青年就業(yè)機會。同樣要重視的一個問題是：考慮行業(yè)戰(zhàn)略的溢出效應。比如在一些發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展可以帶來大范圍的食品加工業(yè)、儲運業(yè)的外部效應。為農(nóng)業(yè)發(fā)展的投資可以為鄉(xiāng)村經(jīng)濟多樣化做貢獻，同時助推經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為青年創(chuàng)造大量潛在就業(yè)機會。同樣，對數(shù)據(jù)系統(tǒng)的投資，也可能會支持其他一些不斷增長和有活力的行業(yè)的增長，從而對青年就業(yè)有顯著的潛在影響。

國際勞工組織“關(guān)于青年就業(yè)的行業(yè)增長”的研究結(jié)果的警示部分提出，技術(shù)發(fā)展可以提高勞動生產(chǎn)率，但是也可以增加收入不平衡，妨礙就業(yè)增長。通過一系列可以促進生產(chǎn)力增益公平分配且高效公平透明的工資、稅務、財政轉(zhuǎn)移政策可防止這種結(jié)果的發(fā)生。

(二)制定技能戰(zhàn)略 為青年就業(yè)做好準備

企業(yè)、政府、個人需要適應快速的技術(shù)變革。在高科技環(huán)境中，學校課程需要隨著工作要求的變化進行變革。這一切意味著要對數(shù)字技術(shù)和技術(shù)技能進行投資，比如，要對科學、技術(shù)、工程、數(shù)學(STEM)領(lǐng)域進行投資，特別是要對中學和后中學階段教育進行投資。還要把創(chuàng)新能力、想象力、對新思想的開放意識以及社交和溝通能力等等這些技能都考慮進去。

1.培養(yǎng)技術(shù)和核心技能

各國都在培育青年的科學、技術(shù)、工程、數(shù)學(STEM)領(lǐng)域技能，STEM領(lǐng)域要求高且持續(xù)存在著性別差異，令人擔憂的是這樣的性別差異目前仍然占據(jù)主導地位，所以，世界各地的積極應對措施也在推出。如韓國2011年提出STEAM倡議，其中“A”代表STEM教育里的“art”，即藝術(shù)，旨在培養(yǎng)創(chuàng)新思維。而且，為了克服在報名STEM課程上的男女差異，他們成立了“韓國支持婦女學習科學工程技術(shù)高級研究院”這個機構(gòu)。巴西政府在2011年制定了“科學沒有邊界”計劃，旨在為STEM領(lǐng)域的學生提供獎學金，通過推動本科生、研究生、博士生、研究學者的國際交流來強化技能。這樣聚焦聚力的得力措施的不斷涌現(xiàn)是和社會對STEM領(lǐng)域技能需求的不斷增加相吻合的。在東盟，雇主越來越傾向于要求更多的雇傭者具有很強的STEM教育背景。與STEM有關(guān)行業(yè)的就業(yè)量暴增也可能會帶來溢出效應，從而增加其他行業(yè)的就業(yè)機會。

技術(shù)會在所有技能層面上影響就業(yè)，比如，在一些任務類型中替代勞動力，或是釋放出一些人工來處理其他任務。具有高級、中級和較低級別技能的工人都同樣需要在核心技能上進行培訓，如適應性和社會性技能培訓。作為終身學習的基礎(chǔ)，年輕人需要這些技能來培養(yǎng)創(chuàng)新能力、想象力、對新思想的開放意識和社交及溝通能力。

2.終身學習與持續(xù)不斷的技能培訓和再培訓

青年對技術(shù)變革涵義的理解圖

快節(jié)奏且持續(xù)不斷的技術(shù)進步改變著技術(shù)的要求，也強化了終身學習的必要性。由于某些職業(yè)需求減少而向其他職業(yè)轉(zhuǎn)移需要新技術(shù)，所以從業(yè)者就需要通過技能培訓和再培訓來學習新技術(shù)。國際勞工組織2017年做的《青年與工作未來調(diào)查》發(fā)現(xiàn)，對于由于技術(shù)沖擊帶來工作變動從而需要技能培訓和再培訓這一點，年輕從業(yè)者都有比較清醒的認識(如圖所示)。絕大多數(shù)年輕人相信事業(yè)成功依賴于在整個職業(yè)生涯過程中不斷學習新技能。新興國家的絕大多數(shù)青年相信沒有技術(shù)技能的年輕人會越來越難找到工作。

用相關(guān)技術(shù)組合武裝青年的主要責任在于國民教育和培訓體系。這些系統(tǒng)需要擴大與學習者的交流，提供跨學科培訓，允許學生通過體驗式學習來培養(yǎng)職業(yè)核心能力和知識。這要涵蓋范圍廣泛的學科類別，打破狹窄的職業(yè)分類，傳遞更多不固定的、跨學科的技能組合。

很多職業(yè)需要新的社交和認知技能，包括復雜的解決問題的能力、推理能力、創(chuàng)新能力和情緒智力。這可以從一個人的早年開始培養(yǎng)，并一直延續(xù)到學前教育、中學教育再到高等教育階段，所以，國民教育體系在整個教育過程中都要考慮涵蓋這些內(nèi)容。

3.把最新科學技術(shù)融入教育當中

把最新科學技術(shù)如信息與通訊技術(shù)(ICT)(包括5G技術(shù))，融入到教育、培訓和技能體系的管理中會涉及到很大的成本投入，尤其對欠發(fā)達國家而言。這需要對改革做出精細、深入的判斷和選擇，以此為依據(jù)做出政治承諾和財政投入。而且，培訓和技能培養(yǎng)不應以特定職業(yè)為目標，應該涵蓋更廣的職業(yè)種類，從而讓就業(yè)在行業(yè)內(nèi)流動變?yōu)榭赡堋?/p>

這項任務的難點之一在于技術(shù)系統(tǒng)對教師、培訓師、管理人員、評估師、教學設(shè)計師的需求仍然處于短缺狀態(tài)。然而，數(shù)字技術(shù)帶來的更大的靈活性可以讓教育和培訓機構(gòu)提供更廣泛的模塊服務。更好地利用新技術(shù)可以讓貧困中的兒童和青年也有更多的機會接受到優(yōu)質(zhì)教育。

4.推廣并普及工作制培訓

雇主在青年技能培養(yǎng)和讓青年對工作世界展開有實質(zhì)意義的接觸等方面大有可為，如提供高質(zhì)量實習計劃——《關(guān)于青年體面工作的全球倡議》中的一個優(yōu)先主題項目。高質(zhì)量的實習就是讓勞動力市場所需技能與從教育和培訓系統(tǒng)所獲得的技能相匹配。這又反過來要求政府、社會合作伙伴、培訓機構(gòu)共同努力，研發(fā)課程、課堂、工作場所一條龍的培訓機制來確保青年就業(yè)的長期增長。產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和競爭力戰(zhàn)略應當致力于增強工作的技術(shù)強度，從而促進高質(zhì)量生產(chǎn)、技術(shù)和工資的良性循環(huán)。

很多企業(yè)只給自己的終身核心員工做培訓。臨時工和以其他形式勞動合同入職的職工通常沒有機會接受培訓。而這些人通常不同比例地分屬于弱勢群體，如婦女、年輕人，而這更加重了他們的貧困。通過積極勞動力市場政策(ALMPs)精準定位的津貼培訓可以彌補這一問題。

為了可以預測技術(shù)要求、收集和傳播充分的勞動力市場信息、提供就業(yè)服務、執(zhí)行有效監(jiān)管和評估，需要理順機制。為技術(shù)發(fā)展提供足夠的資金支持非常關(guān)鍵。另外，技術(shù)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行必須以有效的社會對話為基礎(chǔ)，從而確保培訓的質(zhì)量和相關(guān)性、實用性，同時也要確保男女雇員有平等參與的機會。國際勞工組織及其合作伙伴已經(jīng)研發(fā)出一些政策工具協(xié)助政府、雇主與雇工組織來滿足未來技術(shù)需求。

與技術(shù)驅(qū)動型變革相關(guān)的政策工具包括：《技術(shù)技能預見指南》：在產(chǎn)業(yè)層面識別未來技術(shù)技能鴻溝，在技術(shù)培訓、職業(yè)教育與中、高等教育中推舉變革?！额A測并匹配未來技能與工作指南》：技術(shù)識別與預期的方法、過程和機構(gòu)機制。該指南依賴于在不同環(huán)境中適用的行業(yè)制實踐和做法，可同時為發(fā)達國家和發(fā)展中國家提供推薦方案。

(三)技術(shù)和積極勞動力市場政策(ALMPs)

1.積極勞動力市場政策(ALMPs)

青年就業(yè)結(jié)果與收入的提高可以通過積極勞動力市場政策(ALMPs)來促進。積極勞動力市場政策(ALMPs)包括就業(yè)服務、技術(shù)培訓、創(chuàng)業(yè)促進，還有就業(yè)補貼，其中就業(yè)補貼又包括公共就業(yè)方案和工資補貼。不同的ALMPs可以組合起來以彌補不同的青年勞動力市場的不足，并且要不斷加強應用，促進在青年中推行就業(yè)正規(guī)化。

沒有任何一項單一的干預措施是最有效的(各項措施優(yōu)缺點見表3)。積極勞動力市場政策(ALMPs)必須通過一些量身定制的、補充的服務來滿足年輕人的不同需求，并且要適應當?shù)氐沫h(huán)境和制約因素。例如，為了吸引更多人參與，在課堂和工作場所進行的培訓可以輔以支持性服務，如交通補貼和兒童保育補助等。還有，在持續(xù)不斷的監(jiān)控這些計劃實施結(jié)果的同時，仔細跟蹤和描述目標受益人現(xiàn)狀也非常重要，這樣可以協(xié)助形成積極完備的反饋回路，以促進項目實施和未來政策設(shè)計。

表3 青年就業(yè)方案：不同措施的優(yōu)點和缺點

2.技術(shù)的使用以及對積極勞動力市場政策的影響

由于包括技術(shù)變革在內(nèi)的勞動力市場驅(qū)動因素的不同，今天的年輕人在一生中可以有很多工作。這也是就業(yè)服務和其他積極勞動力市場政策(ALMPs)的角色和功能定位之涵義。負責任的就業(yè)市場機構(gòu)要有能力持續(xù)不斷地對快速而激進變化的勞動力市場做出反應并盡快適應：一是需要促進公平，以確保在技術(shù)進步的大潮中青年中的某些特殊群體不會被拉下；二是需要利用技術(shù)來增加效率、成效和覆蓋面。例如，可以通過使用計量生物學、空間數(shù)據(jù)和實時勞動力市場信息來更好地判斷年輕人的需求，改善就業(yè)服務的目標定位和目標受益人的跟蹤記錄工作；可以通過使用網(wǎng)絡互動增加面對面訪談的方式來改進匹配和咨詢服務；可以使用技術(shù)改善方案的監(jiān)控效果，改善和其他服務商之間的相互協(xié)作關(guān)系。所有這些措施都是在恰當使用技術(shù)的同時以綜合方式解決就業(yè)和勞動力市場的參與障礙。

以信息和通訊技術(shù)(ICT)為基礎(chǔ)的中介服務成本相對較低，允許發(fā)展中國家能夠為比以往任何時候都要廣泛的受眾提供服務。然而，挑戰(zhàn)在于互聯(lián)網(wǎng)普及率很低。作為提供就業(yè)服務的多渠道戰(zhàn)略的一部分，許多新興和發(fā)展中國家，如印度，已經(jīng)推出了在線就業(yè)門戶。發(fā)達國家，如荷蘭，已經(jīng)做到了根據(jù)失業(yè)時長調(diào)整就業(yè)服務，將在線服務和一對一線下服務結(jié)合起來。

通過公共就業(yè)服務機構(gòu)研發(fā)和維護的應用程序(apps)，積極的勞動力市場政策(ALMPs)也向青年伸出了援助之手。例如，歸功于為適應勞動力市場所作的最新改革，比利時現(xiàn)在就有以下選擇：“Mycoach”為求職申請?zhí)峁┰诰€輔導；“Mentors”使剛走出校門的學生與專業(yè)導師匹配；“Mirror”是一些小apps的組合，提供關(guān)于勞動力市場的流動性和競爭性的見解；“Hi-App”讓難民和志愿者建立工作關(guān)系以共享就業(yè)機會、住房、公共管理、休閑等信息。同樣，在哥倫比亞，公共培訓機構(gòu)如今也開始扮演起了中介角色，他們把就業(yè)服務融入到app里，想要尋找工作的人可以在app里尋找和申請工作，雇主可以在app里審查空缺職位的狀態(tài)。在阿聯(lián)酋，政府設(shè)立了“Jobs Abu Dhabi(阿布扎比就業(yè))”app，協(xié)助在公共和私營實體申請工作，并幫助篩選和確定入圍候選人。

(四)青年企業(yè)家精神和自主創(chuàng)業(yè)

自主創(chuàng)業(yè)可以自由選擇并且收益可觀。自主創(chuàng)業(yè)可以是自己經(jīng)營也可以是進入家族企業(yè)，并且現(xiàn)在越來越受到技術(shù)發(fā)展的支持。創(chuàng)業(yè)精神是旨在促進可持續(xù)發(fā)展的《2030議程》的核心內(nèi)容，其目標4.4就是增進青年和成人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的技能。要把這種自主創(chuàng)業(yè)與另外一種被一些年輕人用來當作應對機制的自主創(chuàng)業(yè)區(qū)別開來——這些年輕人因為沒有收入、沒有工作、沒有其他替代資源從而把做自己的雇主當成最后的依賴，區(qū)分真正的自主創(chuàng)業(yè)和被年輕人當作最后依賴的救命稻草式自主創(chuàng)業(yè)對著實改善勞動力市場狀況非常重要。

各國通常把促進創(chuàng)業(yè)當作增加年輕人就業(yè)與收入長期前景的好方案。從理論上來說，這類方案應成為旨在將青年納入高質(zhì)量就業(yè)的更通用的方案和政策工具包的一部分。當創(chuàng)業(yè)方案與其他積極勞動力市場政策(ALMPs)如工資補貼、針對初創(chuàng)公司的培訓項目等結(jié)合起來的時候，可以產(chǎn)生更大的沖擊力。同樣，有證據(jù)表明，當創(chuàng)業(yè)培訓同資金和咨詢服務結(jié)合起來時也可以改善青年勞動力市場的成效。

推廣數(shù)字技術(shù)初創(chuàng)企業(yè)——新的互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動型企業(yè)——對新興的青年企業(yè)家來說是很有前途的一個領(lǐng)域。在新興國家和發(fā)展中國家，包括有限的互聯(lián)網(wǎng)接入在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施不足仍然是一個大障礙。然而，隨著政策的支持，大量有希望的舉措正在蓬勃涌現(xiàn)。例如，肯尼亞已經(jīng)啟動了一項數(shù)字技能培訓方案，目標是使100萬年輕人能夠在一年內(nèi)獲得在線自由職業(yè)。在發(fā)達國家也可看到類似的聚焦聚力，如英國政府目前通過“創(chuàng)新英國”“英國科技城”和其他舉措向青年高科技企業(yè)家提供金融和其他服務支持。年輕人越來越對用互聯(lián)網(wǎng)和平臺技術(shù)發(fā)展社會事業(yè)有興趣，這樣既可以促進個人發(fā)展又可以促進社會發(fā)展。

雖然創(chuàng)業(yè)促進體面就業(yè)的潛力已得到承認，但性別不平衡現(xiàn)象依然存在。女性青年不大容易像男性青年那樣成為企業(yè)家。女性，特別是在農(nóng)村地區(qū)的女性，在獲得促進企業(yè)發(fā)展的金融和其他服務方面處于不利地位。在這種情況下，特別針對女性的創(chuàng)業(yè)機會能夠增強女性青年為自己創(chuàng)造就業(yè)和收入的能力，從而成為社區(qū)工作的創(chuàng)造者。

確保青年企業(yè)家以及小型和微型企業(yè)獲得信貸也很重要。國際勞工組織加強小企業(yè)融資的辦法注重于同時從需求側(cè)和供給側(cè)增強能力建設(shè)。其中一項主要活動就是提供金融教育，讓青年為將來融入勞動力市場后能夠承擔經(jīng)濟責任，提前做好準備。

國際勞工組織開發(fā)了各種促進創(chuàng)業(yè)的工具，并在不同區(qū)域進行了測試和實施，其中包括環(huán)境友好型就業(yè)。鑒于氣候變化，“環(huán)境友好”將越來越重要，因為氣候變化可能會影響就業(yè)和生產(chǎn)力，但也會為年輕人提供機會。綠色創(chuàng)業(yè)可以成為青年就業(yè)機會的重要來源，同時也能為青年提供空間——通過減緩和適應氣候變化的活動來促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)方式的變化。

還要支持發(fā)展合作社，即由個人協(xié)會成員共同擁有的企業(yè)。合作社能夠使青年匯集資源，分擔風險，獲得更強大的談判能力，增多打入市場的機會。事實上，社區(qū)的所有權(quán)、雇工的所有權(quán)、合作社和企業(yè)家是年輕人關(guān)注越來越多的領(lǐng)域。最近，平臺合作社正在獲得發(fā)展空間。它們通過在線應用程序來組織新興技術(shù)，這種在線應用程序為支持互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟模式的生產(chǎn)、集體擁有而協(xié)商控制的基于網(wǎng)絡的市場和其他活動提供支持。平臺合作社的人分擔風險，分享利益，洽談更好的合同，同時參與制定組織和管理平臺的決策。《關(guān)于青年體面工作的全球倡議》旨在通過支持創(chuàng)造可啟用的監(jiān)管環(huán)境的政策，發(fā)揮青年領(lǐng)導企業(yè)的潛力。倡議促進工作關(guān)系建立，促進點對點支持，幫助獲取信息、培訓、資金和技術(shù)。

(五)確保青年在工作中的權(quán)利

國際勞工組織呼吁各個國家在青年就業(yè)方面采取行動，解決青年失業(yè)問題不應忽視和削弱青年就業(yè)權(quán)的保護。促進獲得工作機會的政策不應導致工作中的歧視。青年就業(yè)政策還應鼓勵從臨時工作過渡到更穩(wěn)定的工作。技術(shù)變革正在創(chuàng)造新的和多樣化的就業(yè)形式，更多地形成了更靈活的或短期的——也是傳統(tǒng)就業(yè)觀念里的非標準形式的——就業(yè)關(guān)系。這對青年從業(yè)者在工作中確認其權(quán)利的方式有著深遠的影響。

必須確保社會伙伴的積極參與，以實現(xiàn)國際勞工組織《工作未來百年倡議》中宣布的“使技術(shù)造福所有人”的目標。在國家層面，需要進行社會對話，制定適當?shù)囊?guī)范和政策工具，并制定能夠為所有青年從業(yè)者提供保護的做法和監(jiān)督機制。

1.促成向正規(guī)化就業(yè)過渡

在新的、多樣化的就業(yè)形式和傳統(tǒng)就業(yè)形式并存的環(huán)境下，非正規(guī)就業(yè)仍然是人們關(guān)注的問題。全世界范圍內(nèi)，有3/4的青年以非正式工作的方式就業(yè)。為了減少非正規(guī)就業(yè)，必須及早進行干預。特別是在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，有很多大有可為的舉措都可以促使正式就業(yè)成為年輕人的第一份工作。

與發(fā)展中國家相比，發(fā)達國家和新興國家的年輕人更有可能過渡到穩(wěn)定和令人滿意的就業(yè)。就各級教育向新的就業(yè)趨勢過渡的時間而言，新興國家比發(fā)展中國家往往要長。此外，年輕人學習的時間越長，就業(yè)過渡的時間就越短。在世界所有區(qū)域，將工作與學習相結(jié)合都大大縮短了就業(yè)過渡期。

在2015年第104屆國際勞工大會上，通過了“關(guān)于從非正規(guī)經(jīng)濟向正規(guī)經(jīng)濟過渡的第204號建議”。該建議提供了一個規(guī)范性框架，以支持國家層面上的向正規(guī)化過渡的努力?！蛾P(guān)于青年體面工作的全球倡議》就建立在這個建議的基礎(chǔ)上，并制定了一系列促進青年向正規(guī)經(jīng)濟過渡的行動方案，還支持新的和開拓性的青年就業(yè)解決方案。

2.保護青年正當?shù)木蜆I(yè)新形式

正在出現(xiàn)的新的、多樣化的就業(yè)形式，如人群工作(Crowd Work)(5)Crowd Work：人群工作，現(xiàn)代青年就業(yè)的一種新形式，指通過數(shù)字技術(shù)服務(網(wǎng)站、應用程序或“平臺”)提供或管理的工作。更多參見http://faircrowd.work/what-is-crowd-work/。和零工經(jīng)濟(Gig Economy)(6)Gig Economy：零工經(jīng)濟，在零工經(jīng)濟中，工人通常被歸類為自營職業(yè)者，年輕的“技工”還必須照顧許多安排和費用，在標準雇傭關(guān)系中，這些安排和費用將由雇主承擔，包括社會保障和養(yǎng)老金繳款、工作空間和工作設(shè)備、病假和年假等。，可以方便青年人進入勞動力市場(盡管目前能夠提供的機會仍然有限)，并讓青年人掙錢的機會擴大。年輕的人群工作者可以掙得比平臺經(jīng)濟的老年工作者更高的工資比率，而在國際勞工組織的《人群工作(Crowd Work)調(diào)查》中，對從事零工經(jīng)濟(Gig Economy)的絕大多數(shù)年輕人而言，平臺經(jīng)濟就業(yè)是他們最主要的收入來源。但是，這也面臨風險：低收入、常常無法保證就業(yè)和收入的連續(xù)性，以及在確保獲得與工作有關(guān)的福利方面也充滿挑戰(zhàn)。

一個可行的解決方法就是讓與工作有關(guān)的福利方便獲取，把福利與從業(yè)者直接聯(lián)系起來而不是通過雇主。還有一個問題是，關(guān)于最低工資的立法是否適用于人群工作者(Crowd Workers)，如果是，其國家的立法是否適用；考慮到零工經(jīng)濟(Gig Economy)的國際化，對從業(yè)者、任務制定者或平臺的有關(guān)立法可能都是不同的。

另外一個令人關(guān)切的問題是，青年在與最終雇主打交道時缺乏發(fā)言權(quán)。通常，從事平臺經(jīng)濟的從業(yè)者很少或根本沒法與任務提供者接觸，哪怕是為了弄明白將要承擔的具體工作。決策通常由平臺來做，雇主和雇工之間的仲裁基本上由這些平臺來進行。還有一個相關(guān)的問題是，在線工作進一步模糊了自主就業(yè)和依賴性就業(yè)之間的界限。只為單一雇主工作的獨立工作者是屬于雇員還是自雇人士？或者在兩者之間還應該有第三類就業(yè)形式？雖然這些問題正在國家和國際范圍內(nèi)進行辯論，但在一些國家，工人組織一直在參與和開發(fā)工具，支持零工經(jīng)濟(Gig Economy)工作者。為了確保與就業(yè)有關(guān)的風險不僅僅由從業(yè)者承擔，不同形式的工作需要在規(guī)則的范圍內(nèi)進行，年輕的從業(yè)者能夠理解他們的權(quán)利也是至關(guān)重要的。此外，有人呼吁確立社會保障最低標準，加強社會保障制度，這其中包括基本收入方案，以減少與非標準就業(yè)有關(guān)的經(jīng)濟不安全感。

3.保護青年從業(yè)者的安全與健康

隨著新技術(shù)的發(fā)展和競爭的加劇，工作中的社會心理壓力很可能會增加。這可歸因于：勞動力市場分裂加劇，靈活性日益盛行，形形色色的臨時和非正規(guī)工作，隨之而來的是工作場所和家庭之間的模糊，工時過長，與工作貧窮有關(guān)的收入不足。因此，理解這些形式的就業(yè)和更廣泛的社會經(jīng)濟問題之間、特別是貧窮和暴力的相互影響非常重要。事實上，與勞動力市場轉(zhuǎn)型相關(guān)的社會心理風險已成為一個新出現(xiàn)的全球健康問題，對青年從業(yè)者而言尤其如此。

預防和減輕與壓力有關(guān)的疾病需要從業(yè)者在參與和社會對話的基礎(chǔ)上采取綜合性辦法。投資于青年從業(yè)者的職業(yè)安全和健康(OSH)非常重要，其重點在于出臺預防措施，其中包括風險評估和管理，包括改善工作環(huán)境和條件的政策。雇主、從業(yè)者、青年和政府代表團必須共同努力。國際勞工組織的“青年4OSH方案”——《面向全球供應鏈青年雇工和青年雇主的職業(yè)安全和健康OSH方案》，旨在打造一種保護文化，通過青年雇工和青年雇主采取預防性行動以減少工作場所的傷害、死亡和職業(yè)病，該方案已經(jīng)在印度尼西亞、緬甸、菲律賓和越南實施。

四、概括與總結(jié)

自動化和技術(shù)變革正在讓青年勞動力市場轉(zhuǎn)型。采用新技術(shù)的步伐將因國家和區(qū)域而異。這一切將如何影響工作未來還取決于人口特征和發(fā)展水平。需要采取行動，確保盡可能公平地分享收益，減輕負面影響。由技術(shù)變革帶來生產(chǎn)力增長而產(chǎn)生的盈余必須能夠促進所有人的充分和富有成效的就業(yè)，以實現(xiàn)包容性增長。公共政策在這方面可發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果管理得當，新技術(shù)將有助于行動和方案的執(zhí)行。

以上討論的關(guān)于青年工作未來的政策，強調(diào)挑戰(zhàn)、機會、創(chuàng)新，還強調(diào)有利于順利過渡到體面工作的條件——基于科學調(diào)研得出的可以促進或者妨礙青年就業(yè)的條件。促進充分和富有成效的就業(yè)、促進經(jīng)濟進一步發(fā)展過程中的效率和公平，需要強大的勞動力市場機構(gòu)，需要基于穩(wěn)健的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和健全的調(diào)查研究而制定的協(xié)調(diào)一致的政策，還需要與雇主協(xié)會、雇工協(xié)會和青年團體進行積極對話。來自特定的青年勞動力市場和過渡指標的合格而可靠的數(shù)據(jù)，對于基于證據(jù)的政策制定至關(guān)重要，對于監(jiān)測快速變化的工作世界的進展也至關(guān)重要。

應對青年就業(yè)挑戰(zhàn)的政策選擇和實際政策組合將取決于當?shù)貙嵡?，但必須是同時涉及需求側(cè)與供給側(cè)的政策和干預措施的組合，重點是青年從業(yè)者的權(quán)利和對青年從業(yè)者的保護，特別是對貧困青年群體和弱勢青年群體的權(quán)利和保護。還必須建立伙伴關(guān)系，以擴大行動范圍?！蛾P(guān)于青年體面工作的全球倡議》為青年就業(yè)利益攸關(guān)方提供了一個獨特的平臺，以解決各自為政的問題，促進在國家和區(qū)域間采取有效、創(chuàng)新和有條件的行動，并推進可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。