朱 榆 尹艷紅 許培海 努蘭別克·哈森別克 賈小婷 吳 偉 董澤宇 朱 慶

1.國(guó)家衛(wèi)生健康委干部培訓(xùn)中心 國(guó)家衛(wèi)生健康委黨校，北京 100024；2.中央黨校 國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部，北京 100826；3.中央黨校 國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理教研部，北京 100089

國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)多年的研究和實(shí)踐，在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理培訓(xùn)領(lǐng)域完善和發(fā)展了有效的培訓(xùn)方法和手段。立足于我國(guó)政治體制和基本國(guó)情，通過(guò)比較和借鑒國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，把預(yù)防為主作為指導(dǎo)思想，努力探索具有中國(guó)特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理培訓(xùn)模式，切實(shí)推進(jìn)衛(wèi)生健康干部隊(duì)伍的應(yīng)急管理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的專業(yè)化和現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。

1 國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的組織體系和培訓(xùn)體系

1.1 美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)和培訓(xùn)體系

美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)是由國(guó)家、州、地方三級(jí)構(gòu)成，即聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)（CDC）、地區(qū)/州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)（HRSA）和地方城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）共同組成[1]。見(jiàn)圖1[2]。

美國(guó)的應(yīng)急管理培訓(xùn)組織體系分為聯(lián)邦級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和州級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦級(jí)包括主管機(jī)構(gòu)和協(xié)同機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）是美國(guó)應(yīng)急管理的國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，除了承擔(dān)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的應(yīng)急管理職責(zé)，還主要負(fù)責(zé)應(yīng)急管理方面的培訓(xùn)工作，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了三個(gè)應(yīng)急培訓(xùn)中心[3]。州級(jí)應(yīng)急管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由各州的應(yīng)急管理部門管理，負(fù)責(zé)為本州提供培訓(xùn)服務(wù)。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局的培訓(xùn)特點(diǎn)是注重實(shí)際的救援技能培訓(xùn)，專門設(shè)立針對(duì)不同人群的課程和項(xiàng)目[4]。

圖1 美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)

1.2 德國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)和培訓(xùn)體系

德國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理由“嚴(yán)重傳染疾病能力與治療中心”常設(shè)工作組（STAKOB）負(fù)責(zé)。作為德國(guó)生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域頂尖的政府科研機(jī)構(gòu)，羅伯特·科赫研究所（RKI）是德國(guó)預(yù)防和治療傳染病、維護(hù)公共健康、研究分析公共衛(wèi)生中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)的著名科研機(jī)構(gòu)，為政策制訂提供科學(xué)技術(shù)支持，在德國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有舉足輕重的作用[5]。管理人員培訓(xùn)、志愿者培訓(xùn)和社會(huì)教育構(gòu)成了德國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)的三個(gè)部分[6]。這些組織和機(jī)構(gòu)既相互獨(dú)立，又彼此聯(lián)系，并各自擁有應(yīng)急救援培訓(xùn)系統(tǒng)和培訓(xùn)課程。見(jiàn)圖2[6]。

圖2 德國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)組織體系

1.3 英國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)和培訓(xùn)體系

英國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是按照由英國(guó)衛(wèi)生部下設(shè)的“突發(fā)事件計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)（EPCU）”頒布的“國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)規(guī)劃”組織實(shí)施的。2003 年衛(wèi)生部成立了“健康保護(hù)機(jī)構(gòu)”（HPA），包括了生物醫(yī)學(xué)、化學(xué)、放射性物質(zhì)等多種學(xué)科的研究機(jī)構(gòu)，整合了監(jiān)測(cè)、實(shí)驗(yàn)、管理和服務(wù)等多項(xiàng)資源，構(gòu)建了英國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理架構(gòu)。見(jiàn)圖3[7-8]。

英國(guó)組建了從內(nèi)閣、政府部門到社會(huì)機(jī)構(gòu)的完整組織體系。英國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)是隸屬于內(nèi)閣辦公室的國(guó)民緊急事務(wù)秘書處（CCS），作為常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門的應(yīng)急管理工作和緊急救援行動(dòng)，其所屬的緊急事務(wù)規(guī)劃學(xué)院（EPC）負(fù)責(zé)全國(guó)跨部門、跨地區(qū)的綜合性應(yīng)急管理教育培訓(xùn)。見(jiàn)圖4[9]。

1.4 日本公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)和培訓(xùn)體系

日本在國(guó)家危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)上建立了公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng),該系統(tǒng)包括厚生勞動(dòng)省、都道府縣、市町村三級(jí)衛(wèi)生行政主管部門及其所屬機(jī)構(gòu)。見(jiàn)圖5[10]。為加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域各利益相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，厚生勞動(dòng)省建立了每月召開兩次的健康危機(jī)管理協(xié)調(diào)會(huì)議制度，有助于規(guī)劃和執(zhí)行應(yīng)急管理政策[11]。

日本總務(wù)省所屬的消防廳是負(fù)責(zé)應(yīng)急管理培訓(xùn)的管理機(jī)構(gòu)[12]。日本應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)就是除了政府履行防抗災(zāi)職責(zé)外，還進(jìn)行全民宣傳教育并通過(guò)充分動(dòng)員公眾、民間組織和社會(huì)團(tuán)體等發(fā)動(dòng)全社會(huì)參與。日本應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援體系的核心組織管理機(jī)構(gòu)和醫(yī)學(xué)救援專業(yè)機(jī)構(gòu)是位于東京的國(guó)家級(jí)災(zāi)害醫(yī)療中心[13]。

2 國(guó)際主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)應(yīng)急管理培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

2.1 建立了完整的應(yīng)急管理培訓(xùn)組織體系

圖3 英國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)

圖4 英國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)組織體系

圖5 日本公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)

主要發(fā)達(dá)國(guó)家共同的特點(diǎn)是：設(shè)置國(guó)家層級(jí)的培訓(xùn)組織結(jié)構(gòu)；設(shè)置直屬領(lǐng)導(dǎo)的綜合性應(yīng)急管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；各綜合性應(yīng)急管理部門有責(zé)任和義務(wù)指導(dǎo)并針對(duì)政府及非政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員和社會(huì)群體開展應(yīng)急管理培訓(xùn)；確保各利益相關(guān)部門間的信息共享、有效溝通和密切協(xié)作,建立各利益相關(guān)部門應(yīng)急管理培訓(xùn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；通過(guò)政府和非政府組織、公民組織和社區(qū)協(xié)會(huì)在培訓(xùn)領(lǐng)域的合作,使更多的政府外的各類機(jī)構(gòu)組織、志愿者隊(duì)伍在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用。

2.2 采用了行動(dòng)導(dǎo)向的培訓(xùn)方法

以行動(dòng)為導(dǎo)向的模擬和實(shí)戰(zhàn)演練的培訓(xùn)方法體現(xiàn)了“黃金時(shí)刻”和“事件現(xiàn)場(chǎng)”的應(yīng)急管理原則。

美國(guó)政府每年定期依據(jù)防救災(zāi)活動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行緊急災(zāi)害應(yīng)急演練，通過(guò)多種形式的演習(xí)，培養(yǎng)公眾的防災(zāi)意識(shí)和應(yīng)急能力。德國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)方法更加注重通過(guò)體驗(yàn)式培訓(xùn)培養(yǎng)積極的團(tuán)隊(duì)精神，在沿用傳統(tǒng)的講課、專題和案例研究等教學(xué)方法的基礎(chǔ)上，情景模擬、桌面推演、實(shí)戰(zhàn)演練等互動(dòng)性和操作性強(qiáng)、旨在提高解決實(shí)際問(wèn)題能力的培訓(xùn)方法被廣泛采納[14]。英國(guó)內(nèi)閣辦公室國(guó)民緊急事務(wù)秘書處所屬的緊急事務(wù)規(guī)劃學(xué)院（EPC）在應(yīng)急管理培訓(xùn)上采用新興技術(shù)開展以學(xué)員為中心的體驗(yàn)式教學(xué)。該學(xué)院移動(dòng)式的“金層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)演練系統(tǒng)”[15]覆蓋面廣泛，大大提升了組織整體培訓(xùn)效能。針對(duì)公眾培訓(xùn)，英國(guó)內(nèi)政部有專門的受眾策略，通過(guò)向全國(guó)每戶居民寄送“緊急事故指南”在應(yīng)急準(zhǔn)備方面教育公眾[16]。

2.3 模塊化設(shè)計(jì)的培訓(xùn)內(nèi)容

主要發(fā)達(dá)國(guó)家注重培訓(xùn)課程內(nèi)容的模塊化設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出培訓(xùn)課程的專業(yè)化和課程體系上的標(biāo)準(zhǔn)化。各國(guó)培訓(xùn)課程設(shè)置的內(nèi)容主要包括應(yīng)急管理及相關(guān)領(lǐng)域的基本理論、應(yīng)急管理流程、應(yīng)急管理的專業(yè)技能、應(yīng)急管理的普遍性技能（公眾教育）和應(yīng)急管理協(xié)同合作這五方面內(nèi)容。應(yīng)急管理及相關(guān)領(lǐng)域的基本理論側(cè)重管理學(xué)和文化，如應(yīng)急管理規(guī)劃與執(zhí)行、人權(quán)監(jiān)管和法治、防災(zāi)減災(zāi)基本知識(shí)；應(yīng)急管理流程涵蓋減災(zāi)與預(yù)防、災(zāi)害響應(yīng)與災(zāi)后恢復(fù)；應(yīng)急管理專業(yè)技能包括致災(zāi)因子、脆弱性及風(fēng)險(xiǎn)分析和干預(yù)措施；應(yīng)急管理普遍性技能是通過(guò)教育公眾使之獲得有關(guān)應(yīng)急響應(yīng)的基本知識(shí)和常識(shí)，幫助公民實(shí)現(xiàn)備災(zāi)常態(tài)化；應(yīng)急管理協(xié)同合作包括應(yīng)急管理參與機(jī)構(gòu)之間的彼此協(xié)調(diào)和溝通、公私之間相互合作、跨文化交流、媒體事務(wù)等。

美國(guó)應(yīng)急管理學(xué)院（EMI）提供100 多門課程。課程設(shè)置體現(xiàn)出綜合性、跨學(xué)科性，課程內(nèi)容更加突出問(wèn)題意識(shí)[18]。德國(guó)的應(yīng)急管理培訓(xùn)課程是按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求開發(fā)的，基本實(shí)現(xiàn)了模塊化。危機(jī)管理、突發(fā)事件規(guī)劃及民事保護(hù)學(xué)院（AKNZ）的三級(jí)應(yīng)急培訓(xùn)模塊化課程，具有層級(jí)遞進(jìn)、循序漸進(jìn)的特征[19]。英國(guó)對(duì)突發(fā)緊急公共事件的管理實(shí)行“金、銀、銅應(yīng)急管理體系”，即根據(jù)突發(fā)事件的大小和受災(zāi)程度制訂應(yīng)對(duì)計(jì)劃[20]。日本設(shè)立了基于實(shí)戰(zhàn)、分類精細(xì)、設(shè)置科學(xué)的課程體系[21]。

2.4 整建制培訓(xùn)的調(diào)訓(xùn)方式

整建制應(yīng)急管理培訓(xùn)是針對(duì)突發(fā)事件中不同層級(jí)和相關(guān)部門整體開展的培訓(xùn)，以便提高參訓(xùn)者的團(tuán)隊(duì)協(xié)作應(yīng)對(duì)能力和組織的總體績(jī)效，是對(duì)某類突發(fā)事件專項(xiàng)指揮部成員單位相關(guān)人員以預(yù)案為基礎(chǔ)的量身定制的培訓(xùn)。

整建制指揮部培訓(xùn)是美國(guó)應(yīng)急管理學(xué)院（EMI）的主要培訓(xùn)方式之一。德國(guó)整建制應(yīng)急管理培訓(xùn)分為預(yù)案演練、跨時(shí)段場(chǎng)景演練和跨部門、跨時(shí)段的綜合性演練三個(gè)層次[22]。英國(guó)整建制應(yīng)急管理培訓(xùn)以現(xiàn)代化培訓(xùn)設(shè)施和場(chǎng)地為基礎(chǔ)，主要通過(guò)在互動(dòng)式、演練式培訓(xùn)方式上取得培訓(xùn)效果。

這些一體化的培訓(xùn)模式作為技術(shù)支持，滿足了這些國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域?qū)I(yè)培訓(xùn)的各項(xiàng)要求，為提高培訓(xùn)質(zhì)量和效果起到了重要的保證作用。

3 規(guī)范的培訓(xùn)評(píng)估指南

應(yīng)急管理培訓(xùn)的評(píng)估方法除了考試、報(bào)告、答辯等傳統(tǒng)的學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)之外，還有美國(guó)EMI 的基于演練的評(píng)估方法，用于判斷接受培訓(xùn)者的崗位績(jī)效的結(jié)果，包括三個(gè)層次：任務(wù)層分析、行動(dòng)層分析和能力層分析[23]。

在公共衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)領(lǐng)域，歐洲疾病預(yù)防控制中心于2018 年發(fā)布了衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備自我評(píng)估工具及使用指南，其中對(duì)公共衛(wèi)生人員在經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)后需要達(dá)到的認(rèn)知、技能、情感等基線指標(biāo)做了明確要求，能夠符合《國(guó)際衛(wèi)生條例》核心能力的要求及通過(guò)演練測(cè)試達(dá)到該條例核心能力的實(shí)際水平；技術(shù)和能力要能夠勝任衛(wèi)生系統(tǒng)的各級(jí)監(jiān)測(cè)和響應(yīng)工作；能夠持續(xù)提供公共衛(wèi)生服務(wù)；支持在戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)層面開展的教育培訓(xùn)和演練；經(jīng)過(guò)培訓(xùn)和演練后復(fù)盤回顧，通過(guò)評(píng)估能夠識(shí)別績(jī)效的不足之處，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并做進(jìn)一步改進(jìn)[24]。

4 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)啟示

自20 世紀(jì)80 年代至今，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在處置重大突發(fā)公共事件后就已經(jīng)逐步完善了應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法律體系，積累了應(yīng)急管理和培訓(xùn)方面成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)提供重要的借鑒。

4.1 加大重視應(yīng)急管理培訓(xùn)體系建設(shè)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在完善國(guó)家應(yīng)急管理體系的同時(shí)普遍把建立分層分類的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系作為重要內(nèi)容。主要發(fā)達(dá)國(guó)家注重設(shè)計(jì)分層分類的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系，針對(duì)不同部門、不同級(jí)別人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，注重政府部門工作人員培訓(xùn)和普通公眾培訓(xùn)與宣傳教育相結(jié)合，把應(yīng)急管理理念滲透至全社會(huì)，形成完備的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系。目前我國(guó)應(yīng)急管理培訓(xùn)主要面向分管應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)，尚未覆蓋黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)應(yīng)急管理工作的基本程序和知識(shí)的了解和認(rèn)知[25]。需要進(jìn)一步加大重視應(yīng)急管理培訓(xùn)體系建設(shè)。

4.2 以提高應(yīng)急管理能力為導(dǎo)向設(shè)計(jì)規(guī)范化的課程體系和標(biāo)準(zhǔn)化的課程內(nèi)容

要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)盡快開發(fā)出科學(xué)而適合我國(guó)體制機(jī)制的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理課程體系和專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化的課程內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和各類信息共享，統(tǒng)籌制訂公共衛(wèi)生應(yīng)急管理干部輪訓(xùn)和研修規(guī)劃，從而切實(shí)加強(qiáng)干部能力建設(shè)。

4.3 大力推行模擬演練和整建制培訓(xùn)的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用

要把情景模擬和角色扮演、實(shí)戰(zhàn)演練作為應(yīng)急管理培訓(xùn)的主要方法，通過(guò)演練及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷學(xué)習(xí)改進(jìn)以提高實(shí)際應(yīng)急管理能力和應(yīng)急流程運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性[26]。

4.4 建立健全培訓(xùn)需求調(diào)研、質(zhì)量評(píng)估和考核制度

通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)需求調(diào)研，強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)估，注重培訓(xùn)考核，從而提高培訓(xùn)質(zhì)量，不斷改進(jìn)培訓(xùn)工作。歐美國(guó)家做法不盡相同，但對(duì)于提高培訓(xùn)質(zhì)量和效果，都起到了重要的保證作用。

4.5 加強(qiáng)對(duì)普通民眾應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育和應(yīng)急能力的培訓(xùn)

扎實(shí)做好基層普通民眾的應(yīng)急知識(shí)的普及教育和應(yīng)急能力的培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)緊緊依靠人民群眾應(yīng)對(duì)任何突發(fā)事件和自然災(zāi)害的最有效的辦法，通過(guò)廣泛的宣傳教育和培訓(xùn)活動(dòng)充分發(fā)揮人民主體的作用，

5 小結(jié)

各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，專業(yè)化培訓(xùn)是提高應(yīng)急管理能力的重要途徑。加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)體系的建設(shè)，既要重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、應(yīng)急管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的分級(jí)分類培訓(xùn)，也要重視普通民眾的培訓(xùn)。在培訓(xùn)中以提高實(shí)際能力為導(dǎo)向，做好培訓(xùn)需求調(diào)研，推廣模塊化教學(xué)和模擬演練式教學(xué)，注重質(zhì)量評(píng)估和考核，從而提高應(yīng)急管理培訓(xùn)的質(zhì)量和效果，全面提升整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急能力。