黃海燕

（如東縣交通運(yùn)輸局，江蘇 南通 226400）

案例：2014年D 縣為達(dá)到森林綠化指標(biāo)，決定在國(guó)省干線公路綠化帶的兩側(cè)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地用于綠化造林。整個(gè)項(xiàng)目由沿路各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，縣財(cái)政每年支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，交通運(yùn)輸局所屬的融資平臺(tái)作為業(yè)主負(fù)責(zé)施工及后期養(yǎng)護(hù)。項(xiàng)目概況：綠化面積約為10420畝，根據(jù)初步設(shè)計(jì)，共需種植46個(gè)品種、規(guī)格，49.74萬株苗木，草皮及密集灌木70.86萬平方。施工內(nèi)容主要為公路用地及流轉(zhuǎn)土地內(nèi)的商品土回填、地形整理、開挖排水溝、苗木栽植及三年缺陷責(zé)任期養(yǎng)護(hù)等。項(xiàng)目共分13個(gè)標(biāo)段，中標(biāo)總價(jià)12441.23萬元。2014年底施工結(jié)束并完成交工驗(yàn)收、2018年交付養(yǎng)護(hù)單位、2019年4月向縣審計(jì)局報(bào)送審計(jì)資料，送審價(jià)12945.88萬元。至送審日共支付工程款9049.4萬元。審計(jì)局按照20%現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)與送審資料嚴(yán)重不符而案發(fā)。

2020年12月，交通運(yùn)輸局在未涉案的標(biāo)段中抽取了兩個(gè)標(biāo)段的4～6個(gè)品種進(jìn)行詳查，回頭分析存在的問題：

本次詳查序號(hào) 苗木品種 單位 投標(biāo)綜合單價(jià) 標(biāo)底預(yù)算價(jià) 招標(biāo)數(shù)量 交工驗(yàn)收數(shù)量 交工完成率合格率合格數(shù) 不合格數(shù)1 高桿女貞 株 165.00 108.60 7,000 16,151 231% 12,004 2,595 74%2 紅櫸 株 120.00 130.68 10,000 13,402 134% 15,362 1,320 115%3 中山杉 株 25.00 114.13 13,000 272 2%4 香樟 株 175.00 92.06 7,000 8,162 117% 7,011 1,583 86%5 黃樟 株 160.00 92.06 7,000 2,731 39% 2,916 717 107%6 黃山欒樹 株 65.00 103.09 12,000 1,548 13%7 銀杏 株 21.00 103.09 10,000 852 9%8 水杉 株 21.00 81.01 13,000 286 2%9 紅葉石楠 株 405.00 162.91 1,000 4,450 445% 3,229 2,337 73%10 夾竹桃 株 91.00 30.88 1,000 6,199 620% 3,121 1,185 50%合計(jì) 81,000 54,053 67% 43,643 9,737 81%

第一，技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力、隊(duì)伍配備和工程規(guī)模不匹配。該項(xiàng)目規(guī)模大，標(biāo)段多，地形復(fù)雜，土質(zhì)多樣。初步設(shè)計(jì)時(shí)未考慮土壤、氣候的實(shí)際情況。詳查中發(fā)現(xiàn)有些地塊紅葉石楠大片死亡、臨海地塊因風(fēng)大，廣玉蘭、銀杏等短根系喬木成片傾斜，特別是銀杏成長(zhǎng)緩慢，經(jīng)5年生長(zhǎng)但與種植時(shí)無異。工程項(xiàng)目涉及50公里沿線的453個(gè)地塊。交通運(yùn)輸局技術(shù)隊(duì)伍配備：設(shè)置一名分管副局長(zhǎng)作為業(yè)主代表主管綠化工程，局內(nèi)設(shè)科室配備一名專職技術(shù)員，科室其他人員臨時(shí)性輔助，科室負(fù)責(zé)人只履行程序性審核。機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、技術(shù)力量跟不上是造成這起案件的根本性原因。

第二，內(nèi)部控制制度與項(xiàng)目管理要求不匹配。從表面看：工程項(xiàng)目從初步設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工過程監(jiān)督、工程量計(jì)量、驗(yàn)收等所有環(huán)節(jié)由專職技術(shù)員、科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)政資金專管員等簽字，但由于工作分工、專業(yè)局限等原因除專職技術(shù)員均不參與實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。而從頭至尾所有環(huán)節(jié)的原始數(shù)據(jù)均由專職技術(shù)員取得和審核。項(xiàng)目監(jiān)管過程所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都暴露在專職技術(shù)員面前。長(zhǎng)期以來沒有內(nèi)控制度和牽制機(jī)制來約束主管人員的行為是造成這起案件的直接原因。

第三，項(xiàng)目管理混亂。該項(xiàng)目一共13個(gè)標(biāo)段，其中兩個(gè)自然人分借用資質(zhì)各實(shí)際中了4個(gè)標(biāo)段，其余5家各中一個(gè)標(biāo)段。從結(jié)果看，在招投標(biāo)過程中應(yīng)該存在串標(biāo)、圍標(biāo)的現(xiàn)象。從施工監(jiān)督的程序看，我們以抽查的3標(biāo)段為例：

從上表可以看出：交工驗(yàn)收數(shù)量與招標(biāo)數(shù)量嚴(yán)重不符，高桿女貞、紅葉石楠、夾竹桃分別實(shí)際完成招標(biāo)量的231%、545%、520%。同時(shí)中山杉、黃樟、黃山欒樹、銀杏、水杉只完成招標(biāo)數(shù)的2%、39%、13%、9%、2%。究其原因是中標(biāo)單位濫用不平衡報(bào)價(jià)規(guī)則，高桿女貞、紅葉石楠、夾竹桃的投標(biāo)綜合單價(jià)大于標(biāo)底預(yù)算價(jià)的品種，采取實(shí)際種植數(shù)大于招標(biāo)數(shù)的辦法，謀取不當(dāng)收益，差價(jià)越大，種植越多。而中山杉、黃樟、黃山欒樹、銀杏、水杉等投標(biāo)綜合單價(jià)小于標(biāo)底預(yù)算價(jià)的品種，實(shí)際種植數(shù)小于招標(biāo)數(shù)，差價(jià)越大，種植越少。詳查中發(fā)現(xiàn)，苗木規(guī)格與招標(biāo)要求嚴(yán)重不符，該項(xiàng)目2014年底交工驗(yàn)收，至本次詳查時(shí)已歷經(jīng)6年的生長(zhǎng)期，但高桿女貞、香樟、紅葉石楠、夾竹桃的合格率分別只有74%、86%、73%、50%，可見當(dāng)時(shí)苗木規(guī)格與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。翻閱所有工程資料未查到相關(guān)的施工設(shè)計(jì)變更手續(xù)，說明施工過程的監(jiān)督和聘請(qǐng)的工程監(jiān)理形同虛設(shè)，項(xiàng)目當(dāng)時(shí)如何通過交工驗(yàn)收現(xiàn)不得而知。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目廉政風(fēng)險(xiǎn)防范措施：

第一，建立科學(xué)的民主決策機(jī)制。就本項(xiàng)目而言，交通運(yùn)輸局不管從技術(shù)力量看還是從人員配備上都不具備承擔(dān)如此復(fù)雜龐大的工程任務(wù)。案發(fā)以后重新審視，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目上馬操之過急，未進(jìn)一步完善和推行決策咨詢、專家評(píng)議和論證制度；未能科學(xué)合理確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程造價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)。從立項(xiàng)開始就埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。實(shí)事求是講，從業(yè)務(wù)技術(shù)上看，農(nóng)委、林業(yè)部門更合適；從項(xiàng)目管理的人員配置上看，沿路各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng)目設(shè)施的主體最為合適。

第二，加強(qiáng)招投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。嚴(yán)格履行公開、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)招投標(biāo)程序規(guī)范體系建設(shè)。由于縣鎮(zhèn)級(jí)各類工程承包商較少、招標(biāo)信息透明度不夠，投標(biāo)人相對(duì)固定。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目主管部門、招標(biāo)人和投標(biāo)人之間有著千絲萬縷的關(guān)系，這就給投標(biāo)人之間串標(biāo)、圍標(biāo)，輪流坐莊，梯次報(bào)價(jià)提供了可能。甚至一些評(píng)委專家也與各中介機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，在評(píng)標(biāo)時(shí)被定向聘為評(píng)委，“聽命”于中介機(jī)構(gòu)。所以要建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場(chǎng)，必須進(jìn)場(chǎng)集中交易，堅(jiān)持業(yè)主評(píng)委與專家評(píng)委分離評(píng)標(biāo)。建立招投標(biāo)當(dāng)事人失信懲戒機(jī)制，對(duì)專家評(píng)委進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)參與圍標(biāo)串標(biāo)的企業(yè)、借用或出借企業(yè)資質(zhì)等各種違規(guī)行為進(jìn)行記錄和公告。

第三，加強(qiáng)工程建設(shè)過程的管理。嚴(yán)格按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，杜絕施工單位為降低施工成本，增加超額利潤(rùn)，賄賂監(jiān)理單位或項(xiàng)目部門要求放松監(jiān)管，不按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程和制度施工；更要防止施工方假借工程進(jìn)度要求、項(xiàng)目方案變化、施工措施調(diào)整等原因，串通監(jiān)理方、設(shè)計(jì)方，以變更設(shè)計(jì)為名共同編造虛假簽證，虛增工程量。所有施工變更均須經(jīng)項(xiàng)目主管部門班子集體討論并通過，重大變更必須報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，要防止一些施工企業(yè)為謀取不當(dāng)利益，勾結(jié)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、監(jiān)理人員、第三方中介、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)一起虛報(bào)工程量、抬高合同外單價(jià)等方法騙取國(guó)有資金。

第四，推行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目急劇增加，審計(jì)部門因機(jī)構(gòu)、人員的限制只能對(duì)政府工程進(jìn)行結(jié)算審計(jì)和竣工審計(jì)。但結(jié)算審計(jì)和竣工審計(jì)屬于事后審計(jì)，帶有滯后性、片面性、局限性。跟蹤審計(jì)可以將審計(jì)監(jiān)督滲透到建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，從立項(xiàng)開始介入，對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行多方位的評(píng)比；在招標(biāo)環(huán)節(jié)是否有違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)施工階段的每一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，各單位的履職情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。本案中，如審計(jì)部門提前介入，會(huì)大概率地杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象；項(xiàng)目設(shè)計(jì)不會(huì)成為擺設(shè)；施工的現(xiàn)象、不符合規(guī)格苗木不會(huì)大批量進(jìn)場(chǎng)、施工單位與造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)不會(huì)一起肆無忌憚地虛報(bào)工程量；更不會(huì)如此多的環(huán)節(jié)存在瑕疵竟然通過交工驗(yàn)收的現(xiàn)象。

第五，建立健全內(nèi)部控制制度。應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度來進(jìn)行自我約束，通過不相容崗位分離設(shè)置、授權(quán)審批、定期輪崗等手段對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各崗位各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制和防范。通過建立反舞弊機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各類欺詐、舞弊行為，確保國(guó)有財(cái)產(chǎn)不受損失。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有規(guī)模大、公益性強(qiáng)、社會(huì)影響面廣等特點(diǎn)，如何加強(qiáng)對(duì)政府項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管，以確保工程質(zhì)優(yōu)、資金安全、干部廉潔，已成為必須破解的歷史性課題。