黃海燕

（如東縣交通運輸局，江蘇 南通 226400）

案例：2014年D 縣為達到森林綠化指標，決定在國省干線公路綠化帶的兩側(cè)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地用于綠化造林。整個項目由沿路各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，縣財政每年支付土地流轉(zhuǎn)費，交通運輸局所屬的融資平臺作為業(yè)主負責(zé)施工及后期養(yǎng)護。項目概況：綠化面積約為10420畝，根據(jù)初步設(shè)計，共需種植46個品種、規(guī)格，49.74萬株苗木，草皮及密集灌木70.86萬平方。施工內(nèi)容主要為公路用地及流轉(zhuǎn)土地內(nèi)的商品土回填、地形整理、開挖排水溝、苗木栽植及三年缺陷責(zé)任期養(yǎng)護等。項目共分13個標段，中標總價12441.23萬元。2014年底施工結(jié)束并完成交工驗收、2018年交付養(yǎng)護單位、2019年4月向縣審計局報送審計資料，送審價12945.88萬元。至送審日共支付工程款9049.4萬元。審計局按照20%現(xiàn)場實物抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)與送審資料嚴重不符而案發(fā)。

2020年12月，交通運輸局在未涉案的標段中抽取了兩個標段的4～6個品種進行詳查，回頭分析存在的問題：

本次詳查序號 苗木品種 單位 投標綜合單價 標底預(yù)算價 招標數(shù)量 交工驗收數(shù)量 交工完成率合格率合格數(shù) 不合格數(shù)1 高桿女貞 株 165.00 108.60 7,000 16,151 231% 12,004 2,595 74%2 紅櫸 株 120.00 130.68 10,000 13,402 134% 15,362 1,320 115%3 中山杉 株 25.00 114.13 13,000 272 2%4 香樟 株 175.00 92.06 7,000 8,162 117% 7,011 1,583 86%5 黃樟 株 160.00 92.06 7,000 2,731 39% 2,916 717 107%6 黃山欒樹 株 65.00 103.09 12,000 1,548 13%7 銀杏 株 21.00 103.09 10,000 852 9%8 水杉 株 21.00 81.01 13,000 286 2%9 紅葉石楠 株 405.00 162.91 1,000 4,450 445% 3,229 2,337 73%10 夾竹桃 株 91.00 30.88 1,000 6,199 620% 3,121 1,185 50%合計 81,000 54,053 67% 43,643 9,737 81%

第一，技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力、隊伍配備和工程規(guī)模不匹配。該項目規(guī)模大，標段多，地形復(fù)雜，土質(zhì)多樣。初步設(shè)計時未考慮土壤、氣候的實際情況。詳查中發(fā)現(xiàn)有些地塊紅葉石楠大片死亡、臨海地塊因風(fēng)大，廣玉蘭、銀杏等短根系喬木成片傾斜，特別是銀杏成長緩慢，經(jīng)5年生長但與種植時無異。工程項目涉及50公里沿線的453個地塊。交通運輸局技術(shù)隊伍配備：設(shè)置一名分管副局長作為業(yè)主代表主管綠化工程，局內(nèi)設(shè)科室配備一名專職技術(shù)員，科室其他人員臨時性輔助，科室負責(zé)人只履行程序性審核。機構(gòu)設(shè)置不合理、技術(shù)力量跟不上是造成這起案件的根本性原因。

第二，內(nèi)部控制制度與項目管理要求不匹配。從表面看：工程項目從初步設(shè)計、招投標、施工過程監(jiān)督、工程量計量、驗收等所有環(huán)節(jié)由專職技術(shù)員、科室負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)及財政資金專管員等簽字，但由于工作分工、專業(yè)局限等原因除專職技術(shù)員均不參與實質(zhì)性監(jiān)管。而從頭至尾所有環(huán)節(jié)的原始數(shù)據(jù)均由專職技術(shù)員取得和審核。項目監(jiān)管過程所有風(fēng)險點都暴露在專職技術(shù)員面前。長期以來沒有內(nèi)控制度和牽制機制來約束主管人員的行為是造成這起案件的直接原因。

第三，項目管理混亂。該項目一共13個標段，其中兩個自然人分借用資質(zhì)各實際中了4個標段，其余5家各中一個標段。從結(jié)果看，在招投標過程中應(yīng)該存在串標、圍標的現(xiàn)象。從施工監(jiān)督的程序看，我們以抽查的3標段為例：

從上表可以看出：交工驗收數(shù)量與招標數(shù)量嚴重不符，高桿女貞、紅葉石楠、夾竹桃分別實際完成招標量的231%、545%、520%。同時中山杉、黃樟、黃山欒樹、銀杏、水杉只完成招標數(shù)的2%、39%、13%、9%、2%。究其原因是中標單位濫用不平衡報價規(guī)則，高桿女貞、紅葉石楠、夾竹桃的投標綜合單價大于標底預(yù)算價的品種，采取實際種植數(shù)大于招標數(shù)的辦法，謀取不當收益，差價越大，種植越多。而中山杉、黃樟、黃山欒樹、銀杏、水杉等投標綜合單價小于標底預(yù)算價的品種，實際種植數(shù)小于招標數(shù)，差價越大，種植越少。詳查中發(fā)現(xiàn)，苗木規(guī)格與招標要求嚴重不符，該項目2014年底交工驗收，至本次詳查時已歷經(jīng)6年的生長期，但高桿女貞、香樟、紅葉石楠、夾竹桃的合格率分別只有74%、86%、73%、50%，可見當時苗木規(guī)格與設(shè)計標準相差甚遠。翻閱所有工程資料未查到相關(guān)的施工設(shè)計變更手續(xù)，說明施工過程的監(jiān)督和聘請的工程監(jiān)理形同虛設(shè)，項目當時如何通過交工驗收現(xiàn)不得而知。

政府投資建設(shè)項目廉政風(fēng)險防范措施：

第一，建立科學(xué)的民主決策機制。就本項目而言，交通運輸局不管從技術(shù)力量看還是從人員配備上都不具備承擔(dān)如此復(fù)雜龐大的工程任務(wù)。案發(fā)以后重新審視，當時項目上馬操之過急，未進一步完善和推行決策咨詢、專家評議和論證制度；未能科學(xué)合理確定項目建設(shè)規(guī)模、項目設(shè)計、工程造價和標準。從立項開始就埋下了風(fēng)險隱患。實事求是講，從業(yè)務(wù)技術(shù)上看，農(nóng)委、林業(yè)部門更合適；從項目管理的人員配置上看，沿路各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項目設(shè)施的主體最為合適。

第二，加強招投標環(huán)節(jié)的監(jiān)督。嚴格履行公開、公正的市場競爭機制，推進招投標程序規(guī)范體系建設(shè)。由于縣鎮(zhèn)級各類工程承包商較少、招標信息透明度不夠，投標人相對固定。招標代理機構(gòu)、項目主管部門、招標人和投標人之間有著千絲萬縷的關(guān)系，這就給投標人之間串標、圍標，輪流坐莊，梯次報價提供了可能。甚至一些評委專家也與各中介機構(gòu)關(guān)系密切，在評標時被定向聘為評委，“聽命”于中介機構(gòu)。所以要建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場，必須進場集中交易，堅持業(yè)主評委與專家評委分離評標。建立招投標當事人失信懲戒機制，對專家評委進行動態(tài)管理，對參與圍標串標的企業(yè)、借用或出借企業(yè)資質(zhì)等各種違規(guī)行為進行記錄和公告。

第三，加強工程建設(shè)過程的管理。嚴格按照項目設(shè)計進行施工，杜絕施工單位為降低施工成本，增加超額利潤，賄賂監(jiān)理單位或項目部門要求放松監(jiān)管，不按技術(shù)標準、規(guī)范、規(guī)程和制度施工；更要防止施工方假借工程進度要求、項目方案變化、施工措施調(diào)整等原因，串通監(jiān)理方、設(shè)計方，以變更設(shè)計為名共同編造虛假簽證，虛增工程量。所有施工變更均須經(jīng)項目主管部門班子集體討論并通過，重大變更必須報請上級政府批準后方可執(zhí)行。在竣工驗收環(huán)節(jié)，要防止一些施工企業(yè)為謀取不當利益，勾結(jié)項目負責(zé)人、監(jiān)理人員、第三方中介、造價咨詢機構(gòu)一起虛報工程量、抬高合同外單價等方法騙取國有資金。

第四，推行項目跟蹤審計。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資項目急劇增加，審計部門因機構(gòu)、人員的限制只能對政府工程進行結(jié)算審計和竣工審計。但結(jié)算審計和竣工審計屬于事后審計，帶有滯后性、片面性、局限性。跟蹤審計可以將審計監(jiān)督滲透到建設(shè)項目的各個環(huán)節(jié)，從立項開始介入，對設(shè)計方案進行多方位的評比；在招標環(huán)節(jié)是否有違規(guī)行為進行監(jiān)督；對施工階段的每一個重要節(jié)點，各單位的履職情況進行跟蹤監(jiān)督。本案中，如審計部門提前介入，會大概率地杜絕圍標、串標的現(xiàn)象；項目設(shè)計不會成為擺設(shè)；施工的現(xiàn)象、不符合規(guī)格苗木不會大批量進場、施工單位與造價咨詢機構(gòu)不會一起肆無忌憚地虛報工程量；更不會如此多的環(huán)節(jié)存在瑕疵竟然通過交工驗收的現(xiàn)象。

第五，建立健全內(nèi)部控制制度。應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度來進行自我約束，通過不相容崗位分離設(shè)置、授權(quán)審批、定期輪崗等手段對機構(gòu)內(nèi)部各崗位各環(huán)節(jié)進行有效控制和防范。通過建立反舞弊機制及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類欺詐、舞弊行為，確保國有財產(chǎn)不受損失。

政府投資建設(shè)項目具有規(guī)模大、公益性強、社會影響面廣等特點，如何加強對政府項目工程建設(shè)進行監(jiān)管，以確保工程質(zhì)優(yōu)、資金安全、干部廉潔，已成為必須破解的歷史性課題。