李 婧

（華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣東 廣州 510640）

一、引言

城市化是人類社會發(fā)展到一定程度的必然趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，新中國成立初期，中國以常住人口衡量的城市化率為10.64%，到改革開放初期（1978 年），這一數(shù)值為17.9%，較1949 年僅增長了7.28%。①國家統(tǒng)計局https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020隨著改革開放的深入，中國城市化的速度不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。2011年，中國的常住人口城市化率首次突破50%，并于2019 年增長至60.6%，戶籍人口城市化率也高達(dá)44.38%。隨著城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征收，農(nóng)村勞動力也逐漸向城市轉(zhuǎn)移，在這一過程中，位于城市邊緣地區(qū)的農(nóng)村逐漸被城市包圍，“城中村”現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

“城中村”是介于城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的一種特殊形式，是城市發(fā)展到特定階段制度與行為主體相互作用下的產(chǎn)物。②賴亞妮、桂藝丹：《城中村土地發(fā)展問題：文獻(xiàn)回顧與研究展望》，《城市規(guī)劃》2019第7期。國際學(xué)術(shù)界也將“城中村”稱為“半城市化地區(qū)”，其特征表現(xiàn)為:具有較高的非農(nóng)化水平和較低的產(chǎn)業(yè)人口聚集程度。③鄭艷婷、劉盛和、陳田：《試論半城市化現(xiàn)象及其特征——以廣東省東莞市為例》，《地理研究》2003年第6期。據(jù)相關(guān)研究統(tǒng)計，在大部分特大城市中，非戶籍常住人口在“城中村”居住的比例為45%—70%。④葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規(guī)劃》2015年第8期。

“城中村”處于城市管理體系之外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和居民生活水平等方面均滯后于城市發(fā)展。在城市發(fā)展過程中，“城中村”在人居環(huán)境、社會治安、配套設(shè)施等多方面存在的問題日益凸顯。當(dāng)前，我國城市發(fā)展的重點(diǎn)已由“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”過渡，對“城中村”的改造也從改變“臟、亂、差”的微觀治理目標(biāo)向城市和諧發(fā)展的宏觀愿景轉(zhuǎn)變。

廣東省廣州市作為改革開放的前沿陣地，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢好、市場化程度高，廣州的“城中村”問題也頗具代表性。有鑒于此，以廣州市為案例，探討城市化背景下的“城中村”治理模式的演變，具有重要的實踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國內(nèi)研究進(jìn)展

對“城中村”的研究涉及政治、社會、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域，對“城中村”的定義也帶有不同的學(xué)科特點(diǎn)。早期，有學(xué)者將“城中村”稱為“城市里的鄉(xiāng)村”，①敬東：《“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對策》，《城市規(guī)劃》1999年第9期。認(rèn)為這一現(xiàn)象是伴隨城市化速度的加快產(chǎn)生的。部分村落被納入城市區(qū)劃，其大部分耕地轉(zhuǎn)為國有土地，但其中的村民宅基地、自留地和自留山丘等卻保持原有的集體所有制，從而形成了以居住功能為主的社區(qū)，學(xué)術(shù)界稱之為“城市里的鄉(xiāng)村”。也有學(xué)者將“城中村”稱為“都市里的村莊”②李增軍、謝祿生：《都市里的“村莊”現(xiàn)象》，《經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊》1995年第8期?！岸际欣锏泥l(xiāng)村”③田莉：《“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評析——兼論鄉(xiāng)村—城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展》，《城市規(guī)劃匯刊》1998年第5期。等。近年來，學(xué)術(shù)界就“城中村”這一概念及其特征逐漸形成了基本共識，即“城中村”是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，具有“城”和“鄉(xiāng)”的雙重概念，④葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規(guī)劃》2015年第8期。土地為農(nóng)村集體所有，⑤韓潮峰：《我國“城中村”問題的研究》，《經(jīng)濟(jì)師》2004年第1期。主要居住群體是城市外來非戶籍人口，⑥葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規(guī)劃》2015年第8期。在人口政策、土地規(guī)劃、社會保障、資源環(huán)境等多方面明顯落后于其所在的城市。⑦⑧李增軍、謝祿生：《都市里的“村莊”現(xiàn)象》，《經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊》1995年第8期。

國內(nèi)對“城中村”現(xiàn)象的研究主要集中于“城中村”形成的原因，及其治理和改造方式。與“城中村”相關(guān)的學(xué)術(shù)研究興起于20世紀(jì)90年代末期，這一時期的研究主要圍繞“城中村”的“問題化”現(xiàn)象。楊安（1996）認(rèn)為，“城中村”的形成是由于城市化的快速發(fā)展，城市面積的擴(kuò)大和城市人口的增加導(dǎo)致部分村莊被城市包圍，由此出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)象。但無論是公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生，還是治安狀況，“城中村”與城市之間均存在較大差距?！俺侵写濉比缤凹×觥?，是“落后與混亂”的表現(xiàn)，其存在是極大的隱患。⑨楊安：《“城中村”的防治》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》1996年第8期。李培林（2002）通過對廣州市“城中村”的實地調(diào)研認(rèn)為，“城中村”的形成是村民由“生存理性”到“經(jīng)濟(jì)理性”的轉(zhuǎn)變?！俺侵写濉痹谕恋刂贫取⑸鐣芾碇贫?、“村籍”制度等方面，與城市之間存在著體制因素上的根本性差異，“城中村”的改造面臨政府、房地產(chǎn)商和“村民”之間的三方博弈。⑩李培林：《巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究》，《中國社會科學(xué)》2002年第1期。

2003—2008年，國內(nèi)發(fā)表的“城中村”論文數(shù)量大幅增長，這一時期的研究主要圍繞“城中村”的治理和改造展開。閆小培等（2004）認(rèn)為，“城中村”是一個“社會—經(jīng)濟(jì)塌陷帶”，在管理和城市住房供給等層面存在巨大問題，并提出通過建立政府、村民、開發(fā)商三方利益均衡機(jī)制來加以改造。①閆小培、魏立華、周銳波：《快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)研究——以廣州市“城中村”改造為例》，《城市規(guī)劃》2004年第3期。吳智剛等（2005）通過研究廣州市文沖村的案例，提出二元土地制度是導(dǎo)致“城中村”問題的根本原因，改造“城中村”的核心是保障政府、城市和原村民三者的利益。②吳智剛、周素紅：《城中村改造:政府、城市與村民利益的統(tǒng)一——以廣州市文沖城中村為例》，《城市發(fā)展研究》2005年第2期。張俠等（2006）分析了政府、開發(fā)商、村民三方在“城中村”改造中的利益關(guān)系，認(rèn)為政府為了實現(xiàn)利益目標(biāo)，開發(fā)商為了追求利益最大化，村民受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素都會對“城中村”改造產(chǎn)生影響，進(jìn)而提出了要規(guī)范政府公權(quán)力、創(chuàng)新征地補(bǔ)償機(jī)制、保障利益相關(guān)者權(quán)利等建議。③張俠、趙德義、朱曉東、彭補(bǔ)拙：《城中村改造中的利益關(guān)系分析與應(yīng)對》，《經(jīng)濟(jì)地理》2006年第3期。張京祥等（2007）指出地方政府的“趨利性”和“二元政策”是“城中村”問題形成的重要原因，因而要從制度層面進(jìn)行改革，形成農(nóng)村與城市“一元化”的規(guī)制環(huán)境。④張京祥、趙偉：《二元規(guī)制環(huán)境中城中村發(fā)展及其意義的分析》，《城市規(guī)劃》2007年第1期。

2009年以來，相關(guān)的研究開始關(guān)注“城中村”的改造模式?？傮w來看，“城中村”的改造模式可以分為政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型三種模式。⑤葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規(guī)劃》2015年第8期。⑥張磊：《“新常態(tài)”下城市更新治理模式比較與轉(zhuǎn)型路徑》，《城市發(fā)展研究》2015年第12期。“政府主導(dǎo)型”模式的優(yōu)點(diǎn)是“城中村”改造過程需要得到政府的審批或是由政府直接實施，政府起核心決策作用；其缺點(diǎn)是存在效率低下、難以激發(fā)市場活力的問題。“開發(fā)商主導(dǎo)型”模式的優(yōu)點(diǎn)是開發(fā)商資金實力雄厚，工作效率高；其缺點(diǎn)是開發(fā)商追求自身利益最大化的同時，容易損害村民利益，引發(fā)社會矛盾?！按寮w主導(dǎo)型”模式的優(yōu)點(diǎn)是在改造過程中可以充分考慮村民的意愿，改造效率高；其缺點(diǎn)是村集體的改造經(jīng)驗和資金儲備不足，導(dǎo)致改造的低端化，不利于土地利用效率的提高。⑦廖海燕：《我國城市化進(jìn)程中的城中村改造問題研究》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2010年第4期。⑧葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新——來自北京和廣州的考察與思考》，《城市規(guī)劃》2015年第8期。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出構(gòu)建政府、企業(yè)與社會的多元合作治理模式，從而有利于協(xié)調(diào)多方主體利益。馮曉英（2010）在研究北京“城中村”改造模式時提出，要形成在政府主導(dǎo)下，鄉(xiāng)村組織、社區(qū)成員、社會單位和團(tuán)體、NGO（非政府組織）等多元主體共同參與的合作治理模式。⑨馮曉英：《論北京“城中村”改造——兼述流動人口聚居區(qū)合作治理》，《人口研究》2010年第6期。

（二）國外研究進(jìn)展

由于土地制度的差異性，國外沒有與中國的“城中村”概念完全相同的城市結(jié)構(gòu)，與之類似的概念有“城市邊緣帶”“都市村莊”“貧民區(qū)”等。

1936 年，德國地理學(xué)家赫伯特?路易斯（Herbert Louis）最早提出“城市邊緣帶”（urban fringe），他在研究柏林城市地域結(jié)構(gòu)時發(fā)現(xiàn)，隨著城市的擴(kuò)張，一些原屬于城市邊界地帶的土地被市區(qū)吞并，但是其景觀并不與城市相容。⑩Louis H.，Die geographische Gliederung von Gross-Berlin,Stutgart:Englehorn,1936,pp.146-171.20 世紀(jì)50 年代，奎恩（Queen）和托馬斯（Thomas）提出大都市區(qū)（metropolitan region）地域結(jié)構(gòu)，并將其劃分為內(nèi)城區(qū)（inner city）、城市邊緣區(qū)（urban fringe）和城市腹地（urban hinter land）。?Howard J. Nelson,“American Cities in Perspective: with Special Reference to the Development of their Fringe Areas,”Economic Geography,vol.39,no.3(2016),pp. 279-280.在此基礎(chǔ)上，1968年R.H.普利沃（R.H.Whittaker）將城市邊緣區(qū)定義為“一種在土地利用、社會和人口特征等方面發(fā)生變化的地帶,它是位于連片建成區(qū)和郊區(qū)，以及幾乎完全沒有非農(nóng)業(yè)住宅、非農(nóng)業(yè)占地和非農(nóng)業(yè)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間的土地利用轉(zhuǎn)換地區(qū)”。①Pryor R.J.,“Defining the rural-Urban Fringe,”Social Forces, vol.47,no.2(1968),pp.202-215.20 世紀(jì)80 年代，以卡特（H.Carter）和維雷特（S.Wheatley）為代表的學(xué)者研究了城市邊緣區(qū)的特性及治理方法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地利用的綜合性和人口社會特性的過渡性。②Carter H., and S. Wheatley，“Fixation Lines and Fringe Belts, Land Uses and Social Areas.”Transac‐tions of the Institute of British Geographers,vol.4,no.2(1965),pp.214–238.

“都市村莊”（urban village）的概念與我國的“城中村”概念存在一定的差異。美國著名人文地理學(xué)家約翰斯頓等（R.J.Johnston）在《人文地理學(xué)詞典》③〔美〕R.J.約翰斯頓著，柴彥威等譯：《人文地理學(xué)詞典》，北京：商務(wù)印書館，2004年，第773頁。中提出，都市村莊是“一種居民具有相同或相似的文化或種族特征的居住區(qū)，常位于內(nèi)城或轉(zhuǎn)型地帶，是移民進(jìn)入城市的聚集點(diǎn)”。另一種概念由美國著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟?奧沙利文（Arthur O’sullivan）提出，他認(rèn)為都市村莊是一種“現(xiàn)代城市郊區(qū)的次中心”，是“在生活、工作、游樂中，人與人、人與自然之間達(dá)到和諧關(guān)系”的一個場所。④李俊夫:《城中村的改造》，北京：科學(xué)出版社，2004年，第7-12頁。與上述概念不同，我國的“城中村”是融合了本地村民和外來移民的混合型社區(qū)。

“貧民區(qū)”（slum）在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家中廣泛存在。英國地理學(xué)者蘇珊?梅林（Susan Mayhew）將貧民區(qū)定義為“窮人住宅的聚集地，通常以混居和擁擠為特征”。⑤Susan Mayhew,《牛津地理學(xué)詞典》，上海：上海外語教育出版社，2001年，第453-455頁?！柏毭駞^(qū)”與“城中村”具有一定的相似性，二者同樣是隨著城市的快速發(fā)展，在城市范圍內(nèi)，由外來人口和貧困人口集聚所形成的地理形態(tài)，具有混雜、擁擠的環(huán)境特征和以貧困、外來人口為主的人口特征。雖然發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家的“貧民區(qū)”改造經(jīng)驗可以為中國的“城中村”提供一定的借鑒，但需要注意的是，與西方國家不同，中國的城市化進(jìn)程具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征，“城中村”治理需要面臨二元結(jié)構(gòu)下的制度差異，比“貧民區(qū)”更具復(fù)雜性。

三、廣州市“城中村”改造的歷史變遷

廣州市是一個擁有2000多年歷史的特大城市。據(jù)廣州市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示（見圖1），2010年，廣州市的常住人口數(shù)量和戶籍人口數(shù)量分別為1270.19萬人和807.73萬人。到2019年，常住人口數(shù)量和戶籍人口數(shù)量分別增長到1530.39萬人和953.72萬人，9年間的增量分別為260.2萬人和145.99萬人。截至2019年，廣州市常住人口城市化率為86.46%，較全國平均水平高出25.86%。

圖1 2010—2019年廣州市人口統(tǒng)計圖

在經(jīng)歷了城市人口、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面發(fā)展的同時，廣州市的“城中村”現(xiàn)象和治理問題也日益顯現(xiàn)。廣州市的“城中村”是指在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的市規(guī)劃發(fā)展區(qū)385 平方千米范圍內(nèi)（不含番禺區(qū)、花都區(qū)，增城區(qū)、從化區(qū)）的138 個行政村，其中天河區(qū)24 個、荔灣區(qū)21 個、海珠區(qū)20 個、越秀區(qū)6個、白云區(qū)52 個、黃浦區(qū)15 個。2000 年9 月6 日，廣州市政府召開“城鎮(zhèn)建設(shè)管理工作會議”，將“城中村”改造納入城市發(fā)展的整體框架。

（一）“城中村”改造的歷史階段（2000年以來）

1.第一階段:“城中村”試點(diǎn)改造時期

2000 年，《廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010 年）》將廣州城市空間發(fā)展的基本策略定為“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”，此時廣州空間發(fā)展戰(zhàn)略核心是“拓展”。①廣州市人民政府官方網(wǎng)站，http://www.gz.gov.cn/zfjgzy/gzsghhzrzyj/xxgk/zxgh/content/post_5531632.html同年，廣州市開始推行“撤村改制”?！俺反甯闹啤笔窃谡闹鲗?dǎo)下深化農(nóng)村體制改革的舉措，這讓“城中村”的居民進(jìn)入“一種復(fù)雜的、技術(shù)先進(jìn)的和不斷變動的生活方式的過程”。②羅吉斯：《鄉(xiāng)村社會變遷》, 杭州：浙江人民出版社，1988年，第309頁。為了進(jìn)一步推動“城中村”的改造，廣州市政府于2002 年5 月發(fā)布了《廣州市關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17 號）。該意見重點(diǎn)涉及“城中村”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、集體土地及房屋權(quán)屬、村委會轉(zhuǎn)居委會、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、人居環(huán)境改造、社會保障等問題。這一時期的“城中村”改造主要由市政府負(fù)責(zé)，不允許開發(fā)商參與其中。

經(jīng)過五年的發(fā)展，廣州的城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)設(shè)施日趨完善，城市空間進(jìn)一步外擴(kuò)，初步形成了多中心都市，城市的政治和經(jīng)濟(jì)地位得到顯著提升。③劉名瑞、黃鼎曦：《從拓展到優(yōu)化與提升——廣州“中調(diào)”戰(zhàn)略內(nèi)涵解讀》，《城市》2011年第8期。但是，隨著城市化的快速推進(jìn)，城市人口規(guī)模迅速擴(kuò)張，“城中村”的改造工程進(jìn)展卻沒有實現(xiàn)同步，嚴(yán)重影響了廣州中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)和土地利用效率的提高。2006年，廣州在“八字方針”基礎(chǔ)上提出了“中調(diào)”戰(zhàn)略，形成了“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”的“十字方針”，其核心是復(fù)興老城區(qū)，發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升城市核心競爭力?！爸姓{(diào)”戰(zhàn)略的提出是廣州“城中村”改造進(jìn)程中的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這一時期，政策開始允許房地產(chǎn)開發(fā)商介入“城中村”改造。④傅嘉：《新政下的廣州“城中村”改造策略研究》，碩士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2013年。

2.第二階段:“三舊改造”時期

“三舊改造”即推動舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造。2008 年，廣州市委、市政府發(fā)布了《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善我市“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造工作的若干意見》（穗辦〔2008〕10 號）。2009 年，廣東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊改造”促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕79 號），廣州市政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊改造”工作的意見》（穗府〔2009〕56號，以下簡稱“56號文”。）。自此，“城中村”改造進(jìn)入“三舊改造”時期。

56 號文實施“一村一策、一廠一策”模式，鼓勵市場參與和自主更新，⑤朱一中、王韜：《剩余權(quán)視角下的城市更新政策變遷與實施——以廣州為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第1期。目標(biāo)是在10 年內(nèi)完成全市在冊138條“城中村”的整治改造，在3至5年內(nèi)完成52條重點(diǎn)功能區(qū)“城中村”的整治改造。2010年以來，廣州市共公布了9條“城中村”改造試點(diǎn)，包括天河區(qū)的獵德村、冼村、小新塘村、林和村、越秀區(qū)的楊箕村、海珠區(qū)的琶洲村，以及白云區(qū)的棠下村、蕭崗村和三元里村。在“三舊改造”政策的推動下，廣州市許多“城中村”的基礎(chǔ)設(shè)施相繼得到改善。

3.第三階段:從“三舊改造”到城市更新

2015 年，廣州市城市更新局正式掛牌成立。廣州市政府機(jī)構(gòu)改革方案將“三舊辦”納入廣州市城市更新局，“三舊改造”工作由城市更新局全部接管。2016年起，廣州開始實行城市更新“1+3”政策，即在《廣州市城市更新辦法》①《廣州市城市更新辦法》經(jīng)2015年9月28日市政府第14屆182次常務(wù)會議討論通過，自2016年1月1日起施行。的基礎(chǔ)上，頒布了《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》三個配套辦法。②2015 年12月29日，廣州市人民政府發(fā)布了《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<廣州市城市更新辦法>配套文件的通知》（穗府辦[2015]56 號），通知中包含《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》的具體內(nèi)容。2017年，廣州市政府印發(fā)了《廣州市城市建設(shè)第十三個五年規(guī)劃》（穗府辦〔2017〕28 號），提出了“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、全市統(tǒng)籌、綜合提升、利益共享、公平公開、歷史傳承、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”的原則，強(qiáng)調(diào)了多元利益主體的合作模式。2020年8月，廣州市委通過了《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（穗字〔2020〕10號）和《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》（穗府辦函〔2020〕66號），新一輪城市“1+1+N”政策體系逐漸形成。

（二）廣州“城中村”改造模式

按照改造主體的特點(diǎn)劃分，“城中村”的改造模式可分為政府主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式以及村集體主導(dǎo)模式。

1.政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式是由政府直接出資，制定土地流轉(zhuǎn)收益分配政策，并負(fù)責(zé)“城中村”改造的實施和推進(jìn)。這一模式的優(yōu)勢在于政府可以完全掌控“城中村”的改造過程，并充分調(diào)動各相關(guān)部門的資源。然而，政府主導(dǎo)的“城中村”改造模式改造成本高，進(jìn)展緩慢。③吳智剛、符曉：《廣州獵德城中村改造模式對我國城市更新的借鑒與啟示》，載《2008中國城市規(guī)劃年會論文》，大連：大連出版社，2008年，第2974-2981頁。1999年，廣州市政府明確禁止開發(fā)商參與建設(shè)“城中村”改造，實行政府主導(dǎo)的改造模式。但是，從1999年至2010年廣州亞運(yùn)會前夕，廣州的“城中村”改造進(jìn)展非常緩慢。究其原因，一方面由于政府的財力有限，無力承擔(dān)“城中村”改造中的巨額安置費(fèi)；另一方面，在政府主導(dǎo)模式下，其他主體的積極性難以得到充分調(diào)動，政府與村集體和村民之間的博弈往往會引致低下的改造效率。

2.開發(fā)商主導(dǎo)模式

開發(fā)商主導(dǎo)模式是以開發(fā)商為主體，成立項目公司，負(fù)責(zé)“城中村”改造的整體方案和資金運(yùn)作。開發(fā)商具有資金充足和效率高的優(yōu)勢，能夠滿足“城中村”改造的拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)荣Y金需求。但是，由于開發(fā)商的經(jīng)營通常會優(yōu)先追求商業(yè)利益的最大化，缺乏對城市規(guī)劃及村民的利益的全局性思考，導(dǎo)致“城中村”改造過程中開發(fā)商與村集體和村民之間的紛爭和對峙，造成不良的社會影響。1992年，廣州市曾經(jīng)將市場競爭機(jī)制引入“城中村”改造工程，但是由于對開發(fā)商的逐利行為缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管，導(dǎo)致土地開發(fā)項目盲目上馬，爛尾地和爛尾樓現(xiàn)象頻出。④朱一中、王韜：《剩余權(quán)視角下的城市更新政策變遷與實施——以廣州為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第1期。1999年，廣州市政府開始禁止開發(fā)商參與“城中村”改造。直至2006 年，在實施“中調(diào)”戰(zhàn)略的同時，市政府重新允許開發(fā)商參與“城中村”改造。為了避免前度“爛尾”事件的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)商參與行為，廣州市政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊改造”工作的意見》（穗府[2009]56號），明確提出“政府主導(dǎo)、市場參與”的原則。

3.村集體主導(dǎo)模式

村集體主導(dǎo)模式是由村集體出資，以實現(xiàn)村集體利益最大化為目標(biāo)。在這一模式下，失地農(nóng)民的利益得到了充分的保障，村民具有較高的積極性，釘子戶現(xiàn)象一般不會出現(xiàn)。但是，村集體在開發(fā)經(jīng)營方面存在的劣勢也比較突出:一方面，村集體缺乏足夠的資金支持，融資困難，導(dǎo)致“城中村”改造推進(jìn)艱難；另一方面，由于村集體缺乏經(jīng)驗，難以規(guī)劃設(shè)計出較好的“城中村”改造方案。⑤王海龍：《建構(gòu)新型城市化時期包容性城中村改造模式》，《北京社會科學(xué)》2014年第3期。廣州市獵德村改造的過程中，采用了“以市、區(qū)政府為主導(dǎo)，以村為實施主體”的原則，政府負(fù)責(zé)提供政策支持，村集體負(fù)責(zé)籌集改造資金。經(jīng)過改造，獵德村村民的居住環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況均得到了顯著改善。然而，由于村民的產(chǎn)權(quán)意識淡薄且依賴于“守護(hù)型”經(jīng)濟(jì)，使得集體公司負(fù)擔(dān)加重，集體土地向國有土地轉(zhuǎn)制受到制約。①劉曄、劉于琪、李志剛：《“后城中村”時代村民的市民化研究——以廣州獵德為例》，《城市規(guī)劃》2012年第7期。

為進(jìn)一步規(guī)范廣州市的“城中村”改造工作，廣州市于2015 年成立了城市更新局。同年，廣州市相繼出臺了《廣州市城市更新辦法》《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市城市更新配套文件的通知》等政策，對土地收益的分配及補(bǔ)償范圍等進(jìn)行了調(diào)整。2016年，廣州市政府編制了《廣州市城市更新改造總體規(guī)劃（2016—2020年）》。至此，廣州“城中村”改造工作進(jìn)入新的常態(tài)化階段。在合作模式中，政府作為主導(dǎo)者和審批者，通過出臺相關(guān)政策規(guī)范開發(fā)商的行為，保障村民利益；開發(fā)商作為運(yùn)作者，負(fù)責(zé)項目的具體推進(jìn)和市場化運(yùn)作，在充分理解政策的基礎(chǔ)上與村民協(xié)商拆遷補(bǔ)償；村民作為土地提供者，對項目能否開展具有投票權(quán)，只有80%以上的村民投票同意，舊改項目方可實施。②林美君：《基于利益博弈的廣州城中村改造優(yōu)化研究》，碩士學(xué)位論文，廣東工業(yè)大學(xué)，2019年，第66-69頁。

四、廣州市獵德村改造實踐

獵德村作為廣州市“城中村”改造的典型案例，采取了“開發(fā)商出資、政府定政策、村委會協(xié)助”的模式，于2010年完成全體村民的回遷。其改造模式具有政府主導(dǎo)、市場參與的特點(diǎn)，實行“拆一補(bǔ)一”的拆遷安置模式。在“三舊改造”政策的支持下，獵德村的做法包括允許村民申請將集體用地轉(zhuǎn)為國有用地、允許出讓融資地塊并獲得返還收益等，其成功經(jīng)驗對廣州市其他“城中村”的改造具有借鑒意義。

（一）獵德村的改造模式

獵德村位于廣州市天河區(qū)珠江新城南部，交通便利，地理位置優(yōu)越，形成了具有嶺南水鄉(xiāng)特色的“梳式結(jié)構(gòu)”。獵德村建村超過900年，村址占地31.33公頃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地23.3公頃，村落間水網(wǎng)交錯，里、巷沿河垂直于河道，民居分布于河道兩旁。③黃文煒、袁振杰：《地方、地方性與城中村改造的社會文化考察——以獵德村為例》，《人文地理》2015年第3期。改革開放以來，隨著城市的快速擴(kuò)張，村屬人口和外來人口迅速增長，“握手樓”“一線天”等高密度住房增加，居住環(huán)境不斷惡化。特別是1994年廣州計劃建設(shè)珠江新城中央商務(wù)區(qū)以來，獵德村的農(nóng)田被全部征收，村民不再務(wù)農(nóng)，獵德村逐漸發(fā)展為典型的“城中村”。2002年天河區(qū)政府準(zhǔn)許獵德村撤村改制，成立獵德經(jīng)濟(jì)開發(fā)有限公司，獵德村改造工程正式拉開帷幕。

獵德村作為廣州“城中村”改造的第一批試點(diǎn)，于2007年動工改造，2010年完成了整體拆遷和村民原址回遷。獵德村的改造分為橋東復(fù)建安置區(qū)、橋西融資用地、橋西南村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地三個部分。橋東作為復(fù)建安置小區(qū)，保留土地的集體所有屬性，改造期間興建了37棟復(fù)建房，總建筑面積達(dá)80萬平方米。橋西作為融資用地，地塊轉(zhuǎn)化為國有土地，土地以商業(yè)用地形式進(jìn)行市場化拍賣，所得資金充作獵德村改造的項目資金。橋西南作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，用來建設(shè)五星級酒店等集體物業(yè)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過改造，獵德村居住環(huán)境得到大幅改善，村集體收入和村民收入都有顯著提升，土地效益得以充分發(fā)揮。村人口由改造前的1.8萬人減少到1.2萬人，本地人口與外來人口之比由5:6增加為1:1，房屋租金由每月20—30元/平方米增加至每月70—80元/平方米，租戶從業(yè)類型從以低收入外來打工者為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐园最I(lǐng)為主。④殷?。骸毒C合指標(biāo)視角下的城市更新策略研究——以廣州市城中村改造為例》，載《2018 中國城市規(guī)劃年會論文》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2018年，第656-664頁。

（二）獵德模式的經(jīng)驗總結(jié)

獵德村改造是在廣州市政府推出“三舊改造”政策的背景下實施的，在改造之初就采取了“政府主導(dǎo)+以村為主+市場參與”的模式。

政府在獵德村改造中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從政策層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，推動“城中村”改造。市、區(qū)政府為指導(dǎo)主體，主要負(fù)責(zé)明確改造的整體要求，統(tǒng)籌規(guī)劃和具體編制“城中村”的改造方案。①廣州大學(xué)“城中村”改造課題組：《城市發(fā)展進(jìn)程中的民生關(guān)懷和政府責(zé)任——廣州市城中村改造中“獵德模式”的創(chuàng)新與啟示》，《中國行政管理》2011年第8期。在三方協(xié)同模式下，政府不僅將拆遷安置方案的設(shè)計交由獵德村委會負(fù)責(zé)，還將46 億元的土地出讓所得款全部撥給由村集體成立的獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司，用于拆遷安置。與政府完全主導(dǎo)模式對比，“政府主導(dǎo)、市場參與”的優(yōu)勢在于彌補(bǔ)政府財力不足的同時，兼顧開發(fā)商與村民的利益，有效地減少了“釘子戶”現(xiàn)象的發(fā)生。該模式的核心風(fēng)險點(diǎn)在于進(jìn)行有效的監(jiān)管，在改造過程中，既要最大程度地發(fā)揮開發(fā)商的“行動力”優(yōu)勢，又要避免因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象。

村集體作為改造的實施主體，以村民自治的方式，負(fù)責(zé)土地的調(diào)查確權(quán)、征地拆遷、補(bǔ)償?shù)裙ぷ?。改造資金來源于整體改造和拍賣部分舊村土地，由獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司負(fù)責(zé)組織實施。②廣州大學(xué)“城中村”改造課題組：《城市發(fā)展進(jìn)程中的民生關(guān)懷和政府責(zé)任——廣州市城中村改造中“獵德模式”的創(chuàng)新與啟示》，《中國行政管理》2011年第8期。對“城中村”村民來說，補(bǔ)償安置是核心問題。根據(jù)獵德村村民集體擬定的《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置初步方案》，補(bǔ)償原則按照“拆一補(bǔ)一”的方案進(jìn)行，即“拆1 平方米，補(bǔ)1 平方米”，如需增加安置面積，按3500 元/平方米的價格購買。如村民放棄安置面積，按照1000 元/平方米給予以補(bǔ)償。上述舉措充分保障了獵德村村民的利益，最大程度地滿足了村民的訴求，減少了因拆除違章房屋而產(chǎn)生的矛盾。

從開發(fā)商的層面看，開發(fā)商參與“城中村”的改造有利于資金的籌措和改造效率的提升。在獵德村改造過程中，開發(fā)商以投標(biāo)者和出資者的身份參與，可以更好地發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢。政府嚴(yán)控規(guī)劃審批環(huán)節(jié)、監(jiān)控資金的歸屬及使用，可以防止開發(fā)商與村民之間產(chǎn)生矛盾。③郭陽莉：《廣州市獵德村改造中補(bǔ)償安置問題與對策研究》，碩士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2014年，第38-41頁。改造工程由獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司組織實施，既代表了村民的意愿，又分擔(dān)了開發(fā)商在土地資金和拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴馁Y金支出，一定程度上減少了由開發(fā)商盲目投資形成的“爛尾”現(xiàn)象。

五、結(jié)論與討論

在快速城市化背景下，“城中村”問題既是一種必然產(chǎn)生的社會現(xiàn)象，也是城鄉(xiāng)關(guān)系中的現(xiàn)實問題。受到管理體制和地理區(qū)位的影響，“城中村”中亂象叢生，其改造和治理難度遠(yuǎn)高于成熟的城市社區(qū)。“城中村”改造是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何平衡政府、村民、開發(fā)商等多元主體之間的利益分配是“城中村”改造中的關(guān)鍵所在。

首先，政府在“城中村”改造過程中起決定性作用。政府部門要承擔(dān)主導(dǎo)者和引導(dǎo)者的作用，一方面，政府能夠發(fā)揮公共服務(wù)職能，為“城中村”改造提供公共資源及社會保障服務(wù)。“城中村”的改造使得村民原本的生活方式發(fā)生了改變，政府應(yīng)充分發(fā)揮保障職能，落實村民“市民化”后的管理和服務(wù)。通過進(jìn)一步深化戶籍制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城市人口的有序轉(zhuǎn)移。另一方面，政府通過可調(diào)控的“杠桿”，協(xié)調(diào)各方參與主體之間的關(guān)系，做好統(tǒng)籌規(guī)劃；通過制定相關(guān)的政策性文件，規(guī)范“城中村”的改造流程，確保利益分配的公平性和合理性；充分發(fā)揮政府部門的監(jiān)督力量，預(yù)防違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，保障村民的合法權(quán)益。

其次，“城中村”的土地性質(zhì)屬集體所有，改造村集體用地要最大程度地保障村民的利益。村民的利益主要包括拆遷補(bǔ)償安置、村集體收益、改造后的社會保障政策等。但是，“城中村”村民的法律意識較淡薄，這不僅要完善針對“城中村”村民的社會保障政策安排，還要加強(qiáng)對“城中村”居民的普法宣傳，幫助他們從法律的層面維護(hù)自身利益。此外，還要進(jìn)一步鼓勵村民和社會組織參與“城中村”改造。一方面，完善信息公開，賦予村民知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，鼓勵村民通過村民大會、聽證會等渠道表達(dá)意見，強(qiáng)化公眾參與。另一方面，通過賦權(quán)增能，引導(dǎo)村民自治組織或其他社會組織參與，豐富基層民主協(xié)商形式，促進(jìn)村民自治。

最后，要強(qiáng)化開發(fā)商在“城中村”的改造過程中的社會責(zé)任，在追求適度的利益的前提下，樹立良好的企業(yè)形象。通過分析廣州市的案例不難發(fā)現(xiàn)，“城中村”的改造不能完全依靠政府主導(dǎo)，須引入市場機(jī)制，以解決資金短缺的問題。但是，如果開發(fā)商過分追求利益最大化，卻忽略了“城中村”建設(shè)中利益主體的多元化特征，就會弱化改造的社會效益，造成損害村民利益、破壞生態(tài)環(huán)境的不良后果。因此，政府要通過加強(qiáng)政策導(dǎo)向和動態(tài)監(jiān)管，有效規(guī)范開發(fā)商的逐利行為。開發(fā)商則應(yīng)在保障村民安置房建設(shè)質(zhì)量的前提下，適度追求商業(yè)利益，體現(xiàn)企業(yè)的社會擔(dān)當(dāng)。