馬亮

[摘 要]數字政府建設受到持續(xù)關注，但如何理解和建設數字政府還缺乏共識。中國數字政府建設需要關注數字政府的概念化和建設水平評估、組織間數據共享與業(yè)務協同、政商關系與數字政府共建、數字政府建設水平的影響因素、數字政府的用戶使用和合供五大關鍵問題?？冃гu估、數據共享、政企共建、影響因素和用戶使用，是未來數字政府研究需要關注的主要方向和研究路徑。圍繞共建、共享、共用、共治的建設目標，全面推進數字政府建設。組織理論、技術執(zhí)行理論、協同治理理論等有助于加深對數字政府建設的理解和解釋?；谛袨榭茖W和循證決策視角的研究，可為加快數字政府建設提供更加科學可行的政策建議。

[關鍵詞]數字政府;電子政務;績效改進;政商關系;府際關系

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0071-15

一、引 言

近些年來，數字政府建設受到廣泛關注，并成為學界和政界的焦點問題[1]（P122-135）。黨的十九大報告提出要全面增強執(zhí)政本領，特別是要增強改革創(chuàng)新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。黨的十九屆四中全會明確提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。這是“數字政府”首次正式寫入黨中央的政策文件，也意味著數字政府建設將成為政府治理體系構建的關鍵內容之一。黨的十九屆五中全會進一步提出，“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。

什么是數字政府？中國需要建設什么樣的數字政府？怎樣建設這樣的數字政府？這些問題關乎中國數字政府建設的方向，也是理論創(chuàng)新的源泉。圍繞這些大問題，我們需要回答五個具體問題。（1）如何理解數字政府？如何評價數字政府的建設水平？（2）如何實現跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統的數據共享與業(yè)務協同？（3）如何在數字政府建設過程中處理好政商關系？政府與企業(yè)如何共建數字政府？（4）數字政府建設情況受到哪些因素的影響？如何提升數字政府建設水平和治理績效？（5）如何提升公民和企業(yè)使用數字政府的意愿和能力？數字政府對經濟發(fā)展、社會發(fā)展和政府運作產生了什么影響？

本文從共建、共享、共用和共治四個維度理解數字政府建設，認為要對數字政府建設水平進行評估，識別其影響因素并加以持續(xù)完善和提升。共建意味著政府與企業(yè)共同建設數字政府并處理好數字政府建設中的政商關系。共享意味著政府部門要實現跨地區(qū)、跨層級、跨部門和跨系統的數據共享，以及數據共享基礎上的業(yè)務協同。共用意味著政府、企業(yè)和民眾作為用戶，都從數字政府的使用中受益。共治意味著數字政府是一個開放數字平臺和生態(tài)系統，需要對其進行多元共治的制度設計。

建設共建共享共用共治的數字政府，需要對其驅動因素、建設模式與績效評估進行研究。本文據此提出中國數字政府建設需要關注的若干關鍵問題，包括理論模型、驅動因素、建設模式、績效評估和使用情況等。對這些問題進行研究，回答數字政府是什么、建設什么樣的數字政府及如何建設這樣的數字政府等問題，將為打造新型數字政府提供理論依據、經驗證據和決策參考。本文注重從中國獨特的情境出發(fā)，考察政商關系、關系型社會、央地關系等對數字政府建設的影響，從而推動發(fā)展具有中國本土關懷和比較意涵的數字政府理論。

二、理論基礎與研究框架

（一）理論基礎

1.組織理論與技術執(zhí)行理論。從組織理論而言，可以有不同視角對數字政府建設進行刻畫、理解和解釋，而它們的視角和概念雖然有所不同，但都有助于我們從不同側面和角度研究數字政府建設問題[2]（P5-10）。結構—功能視角認為組織是理性行動者，組織中的關鍵領導者發(fā)揮至關重要的作用，而這同組織的結構特征和功能設計有很大關系。制度—文化視角認為組織要回應其所處的制度環(huán)境提出的合法性要求，這使其更加關注外部制度壓力并作出響應。迷思（myth）視角則認為組織的行動有很強的符號性和象征性，不完全是理性行動的表現，需要從文化的角度加以理解。技術執(zhí)行理論基于制度理論，認為技術的執(zhí)行受到官僚制和制度環(huán)境的綜合作用，其最終結果受到這些因素的多重塑造[3]（P110-121）。本文基于上述理論視角，對數字政府建設的相關問題進行研究，有助于避免技術決定論的簡單線性思維慣性，從更加貼合實際的角度進行研究。

2.集體行動框架與協同治理理論。數字政府建設是一個政府、企業(yè)和公民等利益相關者共同參與治理的過程，其核心在于本文提出的共建、共享、共用和共治。為了對其加以研究，本文引入制度集體行動框架[4]和協同治理理論[5]。數字政府建設要求跨組織數據共享和不同利益相關者共同參與，而這通常會誘發(fā)集體行動困境。制度集體行動框架從參與者的成本與收益、參與者的構成及其所處的制度環(huán)境入手，為破解集體行動困境提供了理論線索。協同治理意味著政府、企業(yè)等利益相關者共同參與集體行動，并采取基于共識的決策方式。協同治理受到許多因素影響，包括沖突或合作的歷史、利益相關者的參與激勵、權力與資源的非均衡性、領導力、制度設計等。與此同時，對話、建立信任、承諾和共同理解等對協同治理過程同樣重要。本文基于制度集體行動框架和協同治理理論，對跨組織的數據共享、政企共建和合供等問題進行研究。

3.科學、循證決策與助推的相關理論。要想推動數字政府建設，就需要為各方利益相關者提供足夠的激勵，并增強其相關能力，從而使其有

動力和能力參與數字政府建設并加以使用。本文引入行為科學、循證決策和助推的相關理論，識別行動者背后的關鍵渠道因素，并設計具有干預作用的政策方案供決策者參考。行為科學特別是行為經濟學旨在揭示人們的行為背后的驅動因素，特別是不夠理性的行為及其成因。行為科學的大量研究為公共政策設計提供了嚴謹的證據，并使循證決策成為可能。助推是指政府部門利用科學證據設計公共政策，

發(fā)揮“四兩撥千斤”和事半功倍的作用，從而對人們的行為善加引導[6][7]（P6-12）。本文基于行為科學、循證決策與助推的相關理論，提煉用于推進數字政府建設和使用的關鍵因素，并為決策者提供經驗依據。

（二）研究框架

具體來說，本文聚焦五個問題，它們共同構成本文的研究核心。

一是數字政府的概念化和建設水平評估。對此研究的問題是：如何理解數字政府？怎樣對數字政府的建設情況進行評估？電子政務主要關注政府與民眾的關系，管理信息系統（MIS）則主要關注政府組織內部的信息集成與利用。數字政府既包括內部的數據共享共用和業(yè)務流程再造，也包括政府部門同外部的其他政府部門、企業(yè)和公民的信息公開、數據開放、互動交流、服務提供、監(jiān)督問責等方面[8]。由此可見，數字政府的內涵比電子政務更大，需要做到內外兼顧。據此開展的數字政府建設水平評估，也需要從內外兼顧的角度對數字政府的建設情況進行綜合評估。

因此，我們要從理論上澄清數字政府的內涵與邊界，識別其關鍵維度和核心特征，明晰數字政府的演進和發(fā)展階段。與此同時，研究數字政府建設水平的評估框架和指標體系，并對中國各級政府進行實證檢驗。

二是組織間數據共享與業(yè)務協同。對此研究的問題是：如何實現跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統的數據共享與業(yè)務協同？數字政府建設的核心是跨域共享數據，因為只有實現了跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統的數據共享與業(yè)務協同，才能使在線政務服務的潛在效能得到最大化利用。大數據共享涉及匯聚、融合、應用這三個階段，每個階段都需要不同的治理策略[9]。這一問題將研究跨層級、跨部門、跨地區(qū)和跨系統的數據共享與業(yè)務協同，對當前跨組織的數據共享狀況進行實證評估，并識別其背后的關鍵驅動因素和作用機制。比如，許多觀察都發(fā)現數據共享需要采取“一把手”工程，省市主要黨政領導高度重視和親自掛帥，才能真正實現跨組織數據共享。也有觀察顯示，數據共享需要采取干部管理的方式加以推進，通過“不交數據就交帽子”的方式倒逼職能部門開放數據。目前各地普遍設立的大數據管理局也在數據共享和業(yè)務協同方面發(fā)揮了重要作用。因此，我們要對這些具有中國特色的數據共享問題進行研究，并提出解釋數據共享的理論模型。

三是政商關系與數字政府共建。對此研究的問題是：如何在數字政府建設過程中構建親清新型政商關系？政府與企業(yè)如何共建數字政府？數字政府建設離不開各類企業(yè)的廣泛參與和深度介入，由此產生的政商關系值得特別關注。中國強大的信息基礎設施、龐大的網民規(guī)模和廣闊的互聯網市場，培育了百度、阿里巴巴、騰訊、字節(jié)跳動、華為等互聯網巨頭。這些互聯網公司為數字政府建設提供了強大的技術支持，但也使政府在與其談判時處于完全不對等的技術劣勢地位。如果政府與企業(yè)的關系處理不當，就會誘發(fā)政企合謀等問題，使數字政府建設面臨難以為繼的風險[10]（P1-15）。比如，一些政府部門通過其下屬的國有企業(yè)或有關聯的民營企業(yè)進行數字政府建設，導致“小舅子工程”泛濫，不僅浪費大量財政資金，而且導致數字政府的可用性和可持續(xù)性面臨危機。因此，我們要從政商關系的理論角度，研究政府與企業(yè)共建數字政府的關鍵問題，并為數字政府的共建共治提供決策依據。

四是數字政府建設水平的影響因素。對此研究的問題是：數字政府建設情況受到哪些因素的影響？如何提升數字政府建設水平？數字政府建設水平受到不同層面的許多因素影響，包括央地關系、條塊關系、財政資源、跨部門關系、領導支持和參與、公務員能力、組織文化、信息基礎設施等。有必要通過理論探討和實證分析來識別其影響機制，并為進一步推進數字政府建設提供理論依據。數字政府建設的好壞和快慢，同政府部門的動機、能力和環(huán)境有很大關系。政府部門的關鍵決策者是否有互聯網意識和發(fā)展動力，是否具備充沛的財力、人力和必要的信息基礎設施，以及是否受到內外潛在用戶的需求驅動，都會影響數字政府建設水平[11]。因此，我們要對數字政府建設水平的影響因素進行理論導向的實證研究，識別數字政府建設水平的關鍵決定因素及其作用路徑。這將為我們理解和解釋各地區(qū)、各層級、各部門和各領域的數字政府建設水平差異提供理論框架，并為指導數字政府建設提供決策依據。

五是數字政府的用戶使用和合供。對此研究的問題是：如何提升公民和企業(yè)使用數字政府的意愿和能力？數字政府對經濟發(fā)展、社會發(fā)展和政府運作產生了什么影響？如何推動政府和公眾共用共治數字政府？數字政府能否發(fā)揮預期作用，主要取決于目標用戶的使用情況，數字政府建設也有賴于用戶提供的反饋。目前數字政府在公眾中的使用率還不高，滿意度還有待提升，對此需要進行更加深入的研究。因此，我們要對數字政府的各種用戶特別是公眾的使用情況進行研究，考察其使用的類型、特征及影響因素。

聚焦中國的關系型社會，探究數字政府如何重塑政府與公民的關系及其對公民使用情況和滿意度的影響。以口口相傳為特征的人際關系網絡也會加速數字政府的推廣和普及，政府部門需要探究如何利用中國社會的關系取向特征來推動數字政府的廣泛應用。此外，行為科學和助推的研究也為推廣數字政府的使用提供了理論和證據，我們需要加強這方面的研究。

上述五個問題從不同方面對數字政府建設展開研究，相互之間也存在有機聯系，共同形成我們對數字政府建設的完整認識。這五個問題相互關聯并環(huán)環(huán)相扣，從不同側面對數字政府的各個維度進行研究，并綜合起來形成數字政府建設的整體理論模型（見圖1）。

我們將所有研究內容之間的關系都標記為雙向影響關系，因為它們彼此之間都存在相互影響的作用關系，而不是單向的作用關系。比如，制度相對于技術而言有一定的滯后性，并會對技術的引入產生一定的制約;但反過來技術也會加速制度化，并使制度為技術的內嵌提供催化劑。

三、數字政府的概念化和建設水平評估

數字政府包括內部的管理信息系統和外部的電子政務，并會經歷不同的發(fā)展階段。我們首先需要對數字政府的理論內涵進行考察，明確數字政府包括哪些方面、這些方面之間的關系及其演進過程。在此基礎上，需要對數字政府建設水平進行評估，并識別數字政府建設過程中存在的短板和瓶頸，為進一步推動數字政府建設提供經驗依據。相關問題包括：我們需要建設什么樣的數字政府？如何對數字政府建設水平進行評估？

圍繞數字政府的理論內涵已有多項研究，但需要考慮如何結合中國情境并著眼于未來發(fā)展前景，對數字政府進行概念化和理論化。針對電子政務和數字政府的就緒度、成熟度、發(fā)展水平、績效等，聯合國、埃森哲公司、布朗大學、早稻田大學、羅格斯大學等都開發(fā)了不同的評估體系。

針對我國各級政府網站績效、互聯網服務能力、電子政務服務能力等，中國軟件評測中心、清華大學國家治理研究院、電子科技大學、南京大學等進行了專門評估。但是，如何能夠全面系統地對數字政府建設水平進行評估，仍然是一個懸而未決的問題。

聚焦數字政府的概念化（conceptualization）和可操作化（operationalization），需要對數字政府進行理論定義和實證評估。這就需要梳理該領域的已有文獻和相關理論，從中提取數字政府的關鍵維度和核心特征。要對我國的典型數字政府建設案例進行分析，并對數字政府建設相關的人員進行訪談，據此歸納數字政府的主要形式和關鍵特征。在此基礎上，可以對數字政府的理論內涵加以明晰，并為數字政府建設水平評估提供理論依據。據此構建數字政府的評估模型，并以我國各級政府和典型部門為評估對象開展實證評估。針對數字政府的理論內涵和建設水平評估問題，具體需要考察四個問題。

（一）數字政府的理論內涵研究

數字政府可以視為一個多維理論構念（multidimensional construct），需要對其理論內涵進行考察，明晰數字政府包括哪些維度，數字政府呈現何種特征?？梢圆扇∽陨隙碌难堇[法和自下而上的歸納法相結合的方式進行研究，并將二者進行對照和融合：對既有文獻進行系統綜述，提煉數字政府的關鍵維度，并構建數字政府的理論框架;同相關政府部門和企業(yè)進行訪談，并歸納總結數字政府的關鍵維度，據此抽象出數字政府的理論內涵。未來需要構建數字政府的理論模型，明晰數字政府的理論內涵和關鍵維度，為確定數字政府建設的重點領域和發(fā)展階段提供理論研究。只有明確數字政府是什么和包括哪些方面，才能對其進行評估，并據此識別其關鍵驅動因素。我們可以對此開展理論研究，為后續(xù)研究提供理論基礎。

數字政府的發(fā)展速度迅猛，應用場景多元，這使其就像多棱鏡一樣難以捉摸。如何理解數字政府？數字政府包括哪些關鍵維度？數字政府會經歷哪些發(fā)展階段？這些問題關乎數字政府的理論內涵，也是需要重點研究的關鍵性問題。特別是中國的數字政府，雖然使用和其他國家相似的各類信息技術，但在采取的策略、取得的進展和面對的問題方面差異較大，亟待結合中國本土情境進行扎實研究。未來要結合國內外相關文獻和理論，并基于數字政府建設的實踐進展，提煉數字政府的關鍵內涵及其構成維度，做好數字政府的概念化和理論化。

（二）數字政府的演進階段研究

數字政府會經歷不同的發(fā)展階段并日臻成熟，而這個過程未必是線性和單方向的。比如，我國直接跳過了許多國家和地區(qū)基于PC端的在線政務服務，一躍進入移動政務階段[12]。因此，我們可以結合中國情境和未來前景，對數字政府的演進階段進行研究，提出有中國本土關懷和理論前瞻的數字政府演進階段學說，并為數字政府的前期規(guī)劃提供決策參考。

（三）數字政府的評估模型研究

基于數字政府的理論內涵研究，可以構建數字政府的評估模型，包括評估目的、評估指標、評估方法和結果使用等維度，從而對數字政府建設水平進行全面系統的綜合評估。目前對數字政府相關領域的評估仍然以客觀檔案資料為主，且對數字政府的內部過程缺乏關注，使我們對數字政府建設水平缺乏全面、深入和系統的認知。可以基于數字政府的理論模型，構建數字政府的評估模型，并為其具體評估提供理論基礎和方法指引。未來應構建數字政府的評估模型，明確數字政府建設水平的評估目標、評估指標、評估方法和結果運用等，并為實證評估提供理論和方法依據。我們期望構建一個更加系統綜合的評估模型，對數字政府建設水平進行更加有效的評估，并為研究其背后的驅動因素提供基礎數據。

（四）數字政府建設水平評估研究

我們可以在前述研究的基礎上，對數字政府建設水平進行實證測評，為發(fā)現不同地區(qū)、不同層級、不同部門和不同領域的數字政府建設水平差距提供實證證據。未來應面向我國各級政府和典型部門，利用我們構建的評估模型對數字政府建設水平進行實證評估。提供綜合評估可以明確數字政府建設到了哪個階段，各地區(qū)、各層級、各部門和各領域存在哪些差距，為明確數字政府建設的突出問題提供經驗依據。比如，我們可以對全國縣級以上轄區(qū)的數字政府建設水平進行評估，并抽取同營商環(huán)境和民生服務密切相關的政府部門進行評估。在此基礎上，對評估結果進行診斷和分析，并為解釋其差異和變化提供基礎數據。

數字政府建設涉及許多環(huán)節(jié)和領域，對其進行系統綜合評估殊非易事。目前對政府網站績效、移動政務、電子政務發(fā)展水平等的評估，都是從外部可獲得的功能模塊進行研判，還缺少對數字政府的系統綜合評估。數字政府的建設水平如何評估？哪些方法可以更好地評估數字政府？我們要對這些關鍵性問題進行研究，從而系統綜合評估數字政府建設水平，為各個政府部門診斷數字政府存在的問題并提出對策建議提供決策依據。

四、組織間數據共享與業(yè)務協同

數字政府建設的核心在于跨層級、跨地區(qū)、跨部門和跨領域的數據共享，據此才能實現跨界業(yè)務協同，并使用戶獲得更高的政務服務體驗。但是，組織特別是政府部門作為官僚組織，有很強的風險厭惡傾向，在開放和共享數據方面的惰性和阻力較強。目前數據共享還缺乏較強的制度保障和基礎設施建設，這使政府部門共享數據的意愿和能力進一步減弱。如果缺乏關鍵決策者的強力推動，數據共享往往很難實現。這使我們看到廣東、浙江等在推動跨組織數據共享時普遍采取“一把手”工程，通過“一把手”親自抓來有力推進。此外，數據共享也同大數據管理局等專門機構的設立及其職能配置有關，否則就缺少必要的組織保障。未來要研究與之相關的如下問題：如何評價跨組織的數據共享和業(yè)務協同？跨組織數據共享和業(yè)務協同面臨哪些障礙？如何推進跨組織數據共享和業(yè)務協同？

未來可以重點考察數據共享的模式選擇，并對組織間數據共享與業(yè)務協同遇到的問題進行研究，為推進數據共享、業(yè)務協同和一體化政府提供理論依據[13]。關于數據共享有多種不同模式學說，一種主流觀點是將所有政府數據“一網打盡”，并實現數據的完全集中式管理。但這種過于理想化的做法既在現實中難以實現，還會因為“把雞蛋放進一個籃子”而面臨嚴峻的數字安全挑戰(zhàn)。另一種觀點認為數據共享應該采取分布式做法，即各個政府部門仍然各司其職地采集、存儲和分析數據，但可以通過數據交換接口或中臺而進行跨組織共享。

這樣，既可以達到數據共享的目的，也使數字安全性更強。

此外，還有一種觀點將上述兩種模式加以不同方式和程度的混合，即對數據進行重要性、權限等方面的分類，并對不同類型的數據進行不同的共享模式設計。比如，對于高頻使用和身份識別的數據進行集中式管理，而對其他數據采取分布式管理。對于我國數字政府建設而言，究竟應該采取哪種數據共享模式，以及如何打破不同層級、條塊關系、地區(qū)間和部門間的制度藩籬，是未來需要關注的核心問題。

數字政府建設的核心問題是如何實現跨地區(qū)、跨層級、跨部門和跨領域的數據共享，進而使業(yè)務協同成為可能，并使在線政務服務實現“最多跑一次”“零跑動”，乃至“秒批”和“不見面審批”。但是，跨組織的數據共享面臨許多制度、組織和個人層面的桎梏，這使數據共享仍然停留在初級階段。為此要研究的問題是：哪些因素影響跨組織數據共享？如何加快跨組織數據共享？具體來說，四個問題值得研究。

（一）組織間數據共享狀況評估

政府數據共享涉及縱向和橫向兩個方面，政府內部和政府外部兩個維度。縱向數據共享意味著垂直業(yè)務跨層級的數據共享，這是早期各類“金字”工程所打造的全國統一數據共享系統，但導致“數據煙囪”和“信息孤島”。橫向數據共享指跨地區(qū)、跨部門和跨系統的數據共享，是數據共享的第二個階段，也是目前大力推動的關鍵領域。就一級政府而言，數據共享主要指橫向跨部門和跨系統的數據共享。就政府外部而言，包括跨層級和跨地區(qū)的數據共享。數據共享涉及共享平臺搭建、共享的數據所占比例、數據的可用性和使用率、共享的可持續(xù)性、數據安全性等問題，而這些是進行評估時值得關注的關鍵維度。比如，一些地區(qū)設立大數據管理局，將各個政府部門的數據清單匯總并進行數據歸集，但由于數據質量參差不齊和算力不夠，導致數據不能用、不會用和不敢用。未來可以參考已有文獻對數據共享狀況的評估模型，構建中國政府數據共享評估模型，選取有典型性的地區(qū)對其進行評估，并識別其在數據共享方面存在的問題。

（二）國內外政府數據共享模式比較研究

國內外各級政府都在大力推動數據共享，制定完善數據共享法律法規(guī)和規(guī)章制度，制定大數據戰(zhàn)略，并切實推進數據在政府部門之間的實質性共享。由于其所處的經濟、社會、政治和技術環(huán)境不同，數據共享模式和進展程度也不盡相同。如聯邦制和單一制的國家會采取不同的政府數據共享模式，而本國或本地互聯網產業(yè)發(fā)展狀況也會影響政府數據共享策略，如浙江杭州擁有強大的互聯網公司，當地政府就此獲得了較強的技術支持，數據共享情況較好。未來可以對這些政府數據共享實踐進行比較案例研究，從數據共享的制度設計、信息基礎設施、組織結構、共享模式等方面進行比較，并歸納總結政府數據共享的主流模式。

（三）政府數據共享的影響因素研究

政府數據共享是否到位，能否支持業(yè)務協同，會受到多個層次的很多因素的影響，包括制度設計、組織結構、部門特征、關鍵決策者特征等。與此同時，不同類型的數據共享（橫向/縱向，內部/外部）會受到影響因素組合的綜合作用[14]。未來可以綜述已有數據共享的理論和文獻，并結合中國現實情境進行歸納，提煉最值得關注的影響因素。通過比較案例研究和QCA方法、大數據分析、問卷調查等研究方法，識別政府數據共享的關鍵影響因素。

（四）政府數據共享和業(yè)務協同的推進策略研究

在上述研究的基礎上，可以研究如何有效推進政府數據共享和業(yè)務協同，并提出可供決策者參考的理論基礎和經驗依據。數據共享所蘊含的價值較大，卻有多種實現路徑。財力雄厚和技術領先的發(fā)達地區(qū)所采用的數據共享模式和策略，會顯著不同于財力匱乏和技術較弱的欠發(fā)達地區(qū)。政府部門如何推進數據共享？在數據共享時需要關注哪些問題？未來可以結合上述研究，從數據共享的關鍵影響因素入手，設計有助于數據共享的推進模式和策略。

五、政商關系與數字政府共建

互聯網在賦能政務服務方面有無限潛力，這使各地政府紛紛重視“互聯網+政務服務”。無論是“最多跑一次”改革，還是“秒批”，都是“互聯網+政務服務”的典型應用。這些政務服務創(chuàng)新提高了民眾的滿意度和獲得感，也催生了巨大的政務服務產業(yè)。加之各地都在期望通過數字化轉型提升營商環(huán)境，對各類互聯網服務的需求量極大，其中蘊含的產業(yè)潛力令人矚目，使大型互聯網企業(yè)也對這片藍海市場充滿期待。過去十年互聯網發(fā)展主要集中在商業(yè)和消費領域，互聯網巨頭在數字政府建設領域仍然處于“跑馬圈地”階段，多家企業(yè)紛紛入局政務服務領域。2019年7月，騰訊云中標長沙市總價5.2億元的城市超級大腦項目。同月，阿里巴巴與黑龍江省政府簽訂戰(zhàn)略合作協議，推動“數字龍江”等數字化轉型項目，至此阿里巴巴已和27個省份合作。2019年東莞市數字政府建設項目的采購計劃因其預算金額超過27.4億元引人注目，如此天價項目吸引了華為、騰訊等互聯網巨頭的激烈競爭。

互聯網企業(yè)之所以熱衷于數字政府項目，在于其所蘊含的多方面顯在和潛在的收益前景。同B2B和B2C業(yè)務相比，B2G業(yè)務的風險和不確定性較強，因為項目成敗和可持續(xù)性往往取決于微妙的政商關系，常常遇到人走茶涼或“人亡政息”的運營挑戰(zhàn)。一些政府部門對互聯網應用的需求不明確且反復無常，甚至令企業(yè)不得不推倒重來。但是，數字政府項目的顯示度很高，對于提升互聯網企業(yè)的聲譽大有裨益。

想象一下：當人們去政務大廳辦事，在自助機開具證明，在手機上交稅、預約掛號、交罰款、辦理子女入學……如果這些政務服務都是由一家互聯網企業(yè)提供的，你對它會有怎樣的認識？顯然，政府“背書”會令這些企業(yè)的行業(yè)影響力得到倍增。同移動支付、資訊、娛樂、游戲等其他高頻應用相比，公共服務類應用屬于典型的低頻應用，畢竟人們不會每天都去政府部門辦事。但是，許多公共服務有很強的強制性和剛性需求特征，基本上會把當地所有人和企業(yè)“一網打盡”。

在用戶信息的全面性和精準度方面，政務服務也略勝一籌，所以企業(yè)熱衷于投身此類應用。一旦互聯網企業(yè)中標政府項目，就可以基于低頻但剛需和精準的政務服務開發(fā)其他應用場景，并鞏固其在這些延伸領域的市場占有率。對獲客成本越來越高的互聯網企業(yè)來說，投資政務服務可以大大拓展其用戶基礎[15]。同地方政府的深度合作有利于企業(yè)拓展其他業(yè)務，并借此利用地方政府的海量數據開發(fā)其他應用場景。特別是智慧城市這樣的綜合項目，使企業(yè)同一座城市幾乎所有的政府部門都實現了互聯對接，其所帶來的海量業(yè)務數據為商業(yè)創(chuàng)新提供了無限的想象空間。此外，這些數字政府項目并非一次性的，除了前期建設以外還有大量后期運營空間。信息技術投資往往有很強的連貫性，軟件架構一旦使用并固化，用戶行為一旦習慣化，就很難輕易更換供應商。對于追求持續(xù)營利的企業(yè)而言，這使數字政府項目成為難以拒絕的“現金?！薄?/p>

上述這些方面的誘人前景，都是互聯網巨頭“圍獵”地方政府數字治理項目的關鍵驅動因素。政務服務市場的巨大前景也讓一些互聯網企業(yè)“賠本賺吆喝”，不惜超低價競標各地政府項目，使市場競爭陷入白熱化和無序化。2017年3月，廈門招標政務外網云服務，預算495萬元，騰訊云卻以0.01元的象征性報價競標，雖然涉嫌違規(guī)投標最后卻中標。此后又有多個地區(qū)出現類似超低價競標數字政府項目現象，不過均因違規(guī)而未中標?；ヂ摼W企業(yè)之所以免費為政府部門提供數字服務，就是看中了此類項目的含金量和輻射力。

對于地方政府而言，“互聯網+政務服務”是全方面提升城市品質的重要抓手，但貿然上馬此類大型項目可能是不合適的。據中國裁判文書網披露的民事判決書顯示，2013年武漢開發(fā)區(qū)政府委托微軟公司開發(fā)的智慧城市項目，總投入超過1.75億元，卻因無法兼容和落地而難以達到預期效果。在數字政府領域，諸如此類的投資失敗現象并非孤案。實際上許多互聯網企業(yè)只是簡單地將在一個城市開發(fā)的平臺照搬到其他城市，二次開發(fā)的成本并不高，地方政府為此無謂買單的卻很多，往往動輒千萬元乃至上億元。如何避免重復建設和投資浪費，如何精打細算地建設數字政府，仍然是需要特別關注的問題。

中央和上級政府需要加強頂層設計和打包式采購，為地方政府提供必要的技術引導，避免各地一窩蜂式的惡性競爭。我們要明確智慧城市建設不是推倒重來或另起爐灶，也不完全是基礎設施和硬件建設，要避免“見物不見人”的投資偏見。與此同時，可以推動政務服務創(chuàng)新的共享代碼計劃，推動各地各級政府共享共用一些帶有普適應用價值的解決方案，使巨額公共財政資金得到投資價值的最大化。信息技術投資具有復雜性強和規(guī)模大的特征，往往是腐敗滋生的重點領域，對此應加強政府招投標監(jiān)管，使政府采購在陽光下進行。

上述分析表明，數字政府建設離不開各行業(yè)和各類企業(yè)的廣泛參與和深度介入，如何處理好政商關系卻是一個值得關注的重要問題。數字政府建設離不開各類互聯網公司的深度參與，并受到政商關系的深刻影響。無論是互聯網巨頭還是中小軟件企業(yè)，在參與數字政府建設時都會同政府部門產生微妙而復雜的互動關系。政商關系如何影響數字政府？如何推動政府和企業(yè)共建數字政府？政府與企業(yè)如何共建數字政府？如何在數字政府建設方面構建親清新型政商關系？這些既是未來值得重點關注的研究問題，也是推進數字政府建設需要加強的研究領域。未來應研究政府與企業(yè)如何共建數字政府，以及政商關系對數字政府建設的影響。具體來說，四個問題有待研究。

（一）政商關系理論研究

政商關系是指企業(yè)與政府之間建立的各種互動關系，它會影響企業(yè)獲得戰(zhàn)略資源和競爭優(yōu)勢的能力，也會對政府過程和結果產生影響。西方國家普遍采取民主選舉和議會體制，這使企業(yè)傾向于通過選舉贊助和公開游說來爭取和維護自身利益。與之相比，中國的政府比立法機關有更強的資源分配權力，企業(yè)通常采取各種策略同政府建立關系。比如，聘請卸任政府官員擔任企業(yè)高管，或者企業(yè)家擔任人大代表或政協委員。國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)會采取不同策略來建立政商關系，包括正式和非正式的關系、公開和隱秘的關系、合作和合謀的關系等。政商關系既可以是政企合謀和權錢交易，也可以是政府與企業(yè)和弦共振和各取所需。在不同的經濟社會和政治環(huán)境下，政商關系也會采取不同的形式，并會導致不同的結果，產生不同的影響。未來我們可以對政商關系的理論和文獻進行系統梳理和總結，并提煉政商關系的關鍵理論模型、核心概念和理論命題，并為研究政商關系對數字政府建設的影響提供理論基礎。

（二）互聯網公司的政商關系策略研究

互聯網公司采取的政商關系策略同制造業(yè)企業(yè)有很大不同，需要對其進行專門研究。比如，很多企業(yè)不滿足于僅僅同地方政府建立關系，而是走“上層路線”乃至“中央路線”，通過中央層面的政商關系來為其全國業(yè)務推廣提供堅強后盾。再如，數字政府建設既要考慮成本和效率，也要兼顧甚至更加重視數字安全，這使“國退民進”還是“國進民退”的爭論甚囂塵上。為了獲得數字政府建設項目，一些民營企業(yè)選擇同國有企業(yè)聯合投標，或者像廣東一樣建立混合所有制企業(yè)。在選擇供應商方面，政府部門也會出現“小舅子工程”這樣的問題，即通過下屬企業(yè)或關聯公司來建設和運營，并導致理不清扯還亂的復雜微妙關系。當然，政商關系不完全是負面的，它也會有利于促進數字政府建設。例如，一些互聯網公司堅持科技向善的理念，認為技術可以增進社會福祉，并致力于通過技術賦能來承擔企業(yè)社會責任。在企業(yè)社會責任中也有“儒商”的觀點，認為企業(yè)家從政既有自利的一面，也有利他的動機。一些互聯網公司就像政策企業(yè)家一樣，推動帶有公益性的服務創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。未來可以對典型互聯網公司進行案例研究，通過深度訪談和參與式觀察等研究方法揭示這些企業(yè)參與數字政府建設過程中的政商關系及其特征。

（三）政商關系對數字政府建設的影響研究

在數字政府建設中會存在多種形式和性質的政商關系，需要對其進行刻畫和分析，并探究其對數字政府建設的影響。比如，互聯網公司的業(yè)務范圍往往沒有地域邊界，呈現全國乃至全球化的趨勢。與此同時，跨層級和跨地區(qū)的數據共享也往往會推動互聯網企業(yè)的“贏者通吃”和“一家獨大”，使該領域的壟斷和寡頭競爭問題凸顯。又如，中央和上級政府如果采用某家企業(yè)提供的技術解決方案，那么，各級地方政府部門也通常會上行下效地采用同樣的供應商，盡管可能還有其他更好的選擇。特別是一些中央部委的下屬企業(yè)開發(fā)的技術解決方案，往往成為該領域的行業(yè)標準，并得以在全國大范圍推廣。再如，先行先試的試點地區(qū)所采用的技術解決方案也通常會受到其他地區(qū)效仿和學習。未來可以研究政商關系如何影響數字政府建設，

以及哪些因素會增強或減弱政商關系所產生的影響?；诼欇x華等發(fā)布的我國首份《中國城市政商關系排行榜》，我們還可以研究城市政商關系對數字政府建設的影響。

（四）政府與企業(yè)共建數字政府的行動策略研究

在數字政府建設過程中，如何處理好政府與企業(yè)之間微妙、復雜和動態(tài)的關系，是特別需要關注的問題。尤其是要考慮如何構建親清新型政商關系，使政府與企業(yè)的關系可以既“親近”又“清白”，從而為數字政府建設營造良好的氛圍和環(huán)境。但是，政商關系經常呈現非黑即白或親有余而清不足的特征，往往很難兼顧親近和清白。我們可以結合政商關系的前期研究，探討如何推動政府與企業(yè)在數字政府建設過程中合作而不是合謀，共贏而不是雙輸[16]。這包括進一步規(guī)范政府采購流程管理，加強公共資源交易中心建設和運營，暢通政府與社會資本合作（PPP），建立政企命運共同體等。

政商關系是非常微妙、復雜和隱蔽的現象，是一個動態(tài)的多輪博弈過程，對其進行研究往往較為困難。

首先，在刻畫互聯網公司的政商關系策略方面可能面臨挑戰(zhàn)?；ヂ摼W公司在建立和維系政商關系時發(fā)展了不同的策略，需要對其進行刻畫和比較。政商關系本身有多面性，需要對其進行分類和刻畫。不同所有制（央企、地方國企、民營和外資企業(yè)）、規(guī)模和行業(yè)的企業(yè)，也會建立不同的政商關系。為此要對互聯網公司的政商關系進行刻畫和解釋，為理解和優(yōu)化政府與企業(yè)的關系提供理論依據。

其次，在解釋政商關系對數字政府建設的影響機制方面需要進一步深化。政商關系會對數字政府建設產生顯著影響，既可能使其成功，也可能導致失敗。政商關系對數字政府建設的影響是一個復雜而長期的過程，為此需要理解其作用機制。

基于《中國城市政商關系排行榜》可以研究城市政商關系對數字政府建設的影響。

基于深度訪談和參與式觀察，可以刻畫政商關系對數字政府建設的作用機制。

最后，需要提出促進政府與企業(yè)共建數字政府的行動策略。數字政府建設有賴于政府和企業(yè)的合作共建，但政商關系未必會導致預期結果。需要研究如何建立和維護親清新型政商關系，使數字政府建設能夠形成政府與企業(yè)的共建格局。政府追求公共價值，企業(yè)追求商業(yè)利益，

數字政府建設則要謀求二者之間的平衡點，為此，我們要提出可以進一步推動政府與企業(yè)共建數字政府的行動策略。

六、數字政府建設水平的影響因素

在數字政府建設領域，一個值得關注的重要問題是為什么各地區(qū)、各層級、各部門和各領域之間會存在如此之大的差距。數字政府建設同許多因素有關，既包括財力、人力和信息基礎設施等帶有資源稟賦性質的因素，也包括決策者的決心、觀念和意愿等主觀因素，還包括項目和組織所處的制度環(huán)境等外部因素。比如，貴州是西部欠發(fā)達地區(qū)，近些年卻走在全國數字政府建設的前列，因此，資源稟賦無法解釋這種看似悖論的現象[17]（P38-40）。再如，一些沿海城市財力充沛，用戶需求強勁，但并沒有足夠重視數字政府建設，導致其總體水平遲滯不前。理解數字政府建設水平受到哪些因素的影響，才能為設計有效干預的對策措施提供理論基礎和經驗依據。

數字政府建設水平同政府部門的動機和能力有很大關系，可以從動機—能力視角對其加以研究[11]。動機意味著政府部門想不想和愿不愿意發(fā)展數字政府，表明政府部門對數字政府建設的承諾有多強。政府部門的動機既受其自身決策者的影響，也受其所處環(huán)境的利益相關者的影響，如民眾的需求推動、上級政府部門的強力要求或激勵、同級政府部門的競爭和學習等。政府部門的能力反映在許多方面，包括財力、人力、信息基礎設施等，意味著政府能不能和會不會的問題。比如，廣東、浙江、貴州等大力推動數字政府建設，同當地互聯網公司的強力支持有關。當然，加大數字政府建設力度也有利于扶持本地互聯網公司的發(fā)展，使其能夠在數字政府市場先行先試并向全國乃至全球推廣。

圍繞數字政府建設水平的影響因素開展研究，我們可以從府際關系、組織特征和社會需求等方面研究影響數字政府建設水平的關鍵因素及其作用機制（見圖2）。

（一）轄區(qū)特征與數字政府建設水平研究

一個地區(qū)的數字政府建設水平在很大程度上受該地區(qū)的諸多因素影響，而這些因素對數字政府建設水平的影響也會在不同地區(qū)有所不同。

比如，聯合國在對各國電子政務的調查中就特別關注作為用戶的公民和企業(yè)是否可以使用互聯網，是否具備互聯網接入和知識技能[18]?；ヂ摼W滲透率和經濟發(fā)展水平是轄區(qū)特征的集中表現，會對數字政府建設水平產生較強影響。如果當地互聯網公司活躍，數字政府建設的技術基礎就會較強，政府與企業(yè)共建的可能性也較高，對數字政府建設而言較為有利。如果當地居民普遍使用互聯網，且在使用數字政府時提供大量及時反饋，也有助于數字政府建設。此外，地區(qū)所處的行政級別也會影響數字政府建設進程，因為它會左右當地政府的行政權限和制度空間。

為此，我們可以研究轄區(qū)特征對數字政府建設水平的影響，并考察轄區(qū)特征如何調節(jié)其他因素的作用。

（二）組織特征、領導行為與數字政府建設水平研究

從數字政府建設的內部運作過程而言，組織特征和領導行為都會對其產生至關重要的影響。就具體政府部門而言，其層級、職能、規(guī)模、結構等都會影響數字政府建設水平。比如，同公民和企業(yè)直接打交道的政府部門數字政府建設水平通常較好，這同來自監(jiān)管或服務對象的要求驅動有關。數字政府建設水平也受到政府部門領導干部的深刻影響，因為他們的觀念、意識和能力會在很大程度上影響乃至塑造數字政府建設策略和績效[19]。目前我國官員任期普遍較短，而數字政府建設的周期長、風險大，他們是否重視并全力推動，會顯著影響數字政府建設水平。

為此，我們可以通過深度訪談和問卷調查等研究方法，選取有代表性的地區(qū)和政府部門進行調研，考察組織特征和領導行為對數字政府建設水平的影響。

（三）府際關系與數字政府建設水平研究

數字政府建設水平受到政府之間互動關系的影響，需要從府際關系角度對其加以研究。比如，對數字政府進行評估和排名，就會通過社會聲譽機制來推動各級政府部門關注數字政府建設。排名靠后的政府部門出于“面子”的考慮，也會特別關注如何提升數字政府建設水平。府際關系涉及橫向的競爭、效仿與學習，也包括縱向自上而下的壓力傳導和自下而上的試點帶動。政府部門之間的相互學習和合作使有關數字政府建設的共性知識得到普及，會加快數字政府建設進程。與此同時，在績效錦標賽的驅動下，地區(qū)之間的經濟競爭會帶動數字政府建設進程加快。自上而下的政策推動會加快數字政府建設進程，并有利于數字政府建設的標準化。自下而上的試點和實驗則為數字政府建設的順利推進提供了豐富經驗，避免大范圍推廣可能誘發(fā)的失敗風險。為此，我們可以從府際關系角度出發(fā)，研究各種政府間互動關系對數字政府建設水平的影響。

（四）提升數字政府建設水平的行動策略研究

上述影響因素中，有些因素可以通過政策加以干預，這就需要進行針對性研究，提出數字政府建設水平的提升策略。

因此，我們需要研究數字政府建設水平的提升策略，并為有關部門制定政策提供決策依據。比如，數字政府績效評估有利于發(fā)揮“以評促建”和“以評促改”的作用，推動不同地區(qū)和部門之間互學互鑒和取長補短，對于加快數字政府建設進程有重要作用。再如，打造各地區(qū)和各部門可以共享的數字政府平臺，使一些具有較強普適性的數據、算法、程序、代碼等知識可以開源獲取，有助于數字政府建設水平的齊頭并進。為此要重點研究府際關系、轄區(qū)特征、組織特征和領導行為等因素對數字政府建設水平的影響機制，并據此提出進一步提升數字政府建設水平的行動策略。在這些因素中，我們需要特別關注那些能夠由本級或上級政府干預的因素，據此設計科學、可行和有效的對策措施來改進數字政府績效。對于無法直接干預的影響因素，則需要考慮如何設計和執(zhí)行與之相匹配的行動策略，使數字政府建設能夠得以順利推進。

數字政府建設水平受到多個層次的多種因素的綜合作用，因此需要明確數字政府建設水平的關鍵影響因素，對這些因素的作用機制加以研究。通過理論導向的實證研究比較不同因素的作用方向和強度，并提煉數字政府建設最值得關注的關鍵影響因素。在研究中要關注府際關系、轄區(qū)特征、組織特征和領導行為等因素，以及它們對數字政府建設水平的影響。這些因素在此前研究中得到了較多關注，但需要結合中國情境和具體項目進行更加深入的研究，方能揭示數字政府建設水平差異較大的驅動因素。

數字政府受到諸多因素的綜合作用，其作用過程也往往呈現非線性的復雜特征。值得注意的是，在數字政府的影響因素中，難以測量的常常是潛在的關鍵因素，可以測量的往往是次要因素。這些因素如何及通過何種路徑影響數字政府是一個極為復雜的難題。如何識別數字政府的關鍵驅動因素并厘清其產生影響的作用機制，是本文需要研究的重點問題之一。為此要基于已有文獻和理論，對這些影響因素進行梳理和歸類，并基于中國情境進行實證檢驗，為制定科學可行的數字政府建設方案提供決策依據。

此外，我們要明確各種因素對數字政府建設水平的作用機制。數字政府建設水平的形成和變化是一個動態(tài)過程，并受到不同因素組合的綜合作用。府際關系、轄區(qū)特征、組織特征和領導行為等因素對數字政府建設水平的影響是一個復雜過程，需要明晰這些因素的作用機制。比如，這些因素對數字政府建設水平的影響并非各自獨立的，而是同時交互作用的，因此需要從影響因素的組合關系入手進行深入研究。可以通過深度訪談和案例研究，深入數字政府建設過程之中，探究這些因素如何通過其他因素和機制對數字政府建設水平產生影響。

七、數字政府的用戶使用和合供

數字政府建設的終極目標是目標用戶的持續(xù)使用并感到高度滿意，但目前一些數字政府項目沒有得到普遍而充分的使用，用戶對數字政府的滿意度也有待提升。公民和企業(yè)對數字政府的期望和需求都較高，但這種高需求和高期望一直沒有得到滿足。全球許多國家和地區(qū)的用戶使用率長期徘徊不前，一直處于三成到半數的“高原期”。數字政府在許多方面都優(yōu)于傳統線下的實體政府，但數字政府的普及率和滲透率不高。無論是使用率還是滿意度，數字政府建設水平都難以有效提升。公民和企業(yè)為什么不使用數字政府？為什么對數字政府不滿意？

通過多年的努力，數字政府建設成效顯著，政務服務事項的網上可辦率較高，但公民和企業(yè)的實辦率不高。之所以數字政府的目標用戶使用率不高，同一些值得關注的社會環(huán)境、制度設計和政策執(zhí)行因素有關。

第一，在數字政府建設進程中，許多政務服務流程仍處于過渡階段，受制于既有法律法規(guī)和規(guī)章制度的制約，必須采取線上和線下并行的“雙軌制”。這使用戶的體驗不高，并對數字政府產生抵觸情緒。

第二，我國是典型的關系型社會，人們自古以來就形成了“走關系”和“潛規(guī)則”的辦事習慣，對數字政府建立的正式制度和按程序辦事的習慣還需要適應。對于我國這樣的關系型社會，加快數字政府的使用和普及面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，因為這涉及用戶習慣的深度轉型。

第三，目前中國仍存在顯著的數字鴻溝現象，不同地區(qū)和群體的用戶在互聯網接入、知識和技能方面還有較大差距，使數字政府的使用也面臨數字鴻溝的制約[20]。

第四，一些用戶害怕自己的個人隱私數據泄露，因此避免使用數字政府的相關功能。信息技術可謂處處“留痕”，并可能使人們的個人因素數據暴露無遺，這使一些用戶對數字政府的需求不高，使用率和滿意度也受到影響。

最后，公民和企業(yè)不只是數字政府的被動接受者，而且會積極主動地參與數字政府的創(chuàng)造、設計和提供之中。這就是基于互聯網的合供或眾籌眾創(chuàng)，它對于提升數字政府績效至關重要[21]。

圍繞數字政府的用戶使用和合供方面有五個問題有待研究。

（一）數字政府使用的理論研究

目前已有一些成熟的理論可以解釋個人使用數字政府的行為。這些理論主要關注微觀層面的影響因素，特別是個體感知的主觀因素。也有一些研究從數字政府的供需關系角度入手，考察供給如何影響需求，以及數字政府所處的經濟、社會、政治和文化環(huán)境所產生的影響。比如，數字政府的功能如果能夠和用戶的需求相匹配，那么用戶的使用率和滿意度都會提高。再如，數字政府的設計如果能夠同用戶所在地的社會文化特征相匹配，那么數字政府的使用率和滿意度也會有所提升。未來應結合這些理論，進一步結合中國的本土情境，發(fā)展數字政府采用和擴散的理論框架。

數字政府在許多方面都優(yōu)于傳統線下的實體政府，包括低成本、高效率、全天候、可預期、公平性等相對優(yōu)勢。但是，即便有這些方面的顯著優(yōu)勢，數字政府的普及率和滲透率依然不高，

且多數國家都遇到了在用戶中進一步推廣的“高原期”和瓶頸期。比如，一些用戶出于隱私數據泄露的顧慮而避免使用數字政府。對于我國這樣的關系型社會，加快數字政府的使用和普及面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，因為這涉及用戶習慣的深度轉型。為此我們要對公民和企業(yè)使用數字政府的影響因素及其作用機制進行研究，識別數字政府使用背后的關鍵障礙和催化劑，并提出加快數字政府推廣普及的政策建議。

（二）數字政府領域的數字鴻溝問題研究

數字鴻溝指社會中的一些人因為互聯網接入、知識和技能等方面的制約，無法使用并受益于互聯網技術。這些人群包括老年人、低收入人群、殘障人士、偏遠山區(qū)居民等弱勢群體，脫離于互聯網則使其劣勢進一步放大，并使社會不平等問題凸顯?；ヂ摼W領域的數字鴻溝會進一步延伸到數字政府領域，并使無法使用數字政府的人群被排除在數字紅利之外[20]。因此，在數字政府的建設和普及過程中，特別要注意守住底線和雙軌制并行，使所有人都可以通過線上或線下方式同政府打交道。為此要對不使用數字政府功能的人群進行“畫像”，描述這些群體的特征及不使用數字政府的主要障礙或原因。

（三）數字政府使用的影響因素研究

公民和企業(yè)為什么（不）使用數字政府？公民和企業(yè)使用數字政府的情況受到許多因素的綜合影響，可以基于前述理論基礎，對數字政府使用的影響因素進行實證研究。我們可以對公民和企業(yè)進行深度訪談和問卷調查，考察其使用數字政府的狀況和特征，并研究哪些因素會影響數字政府使用情況。這些因素既包括微觀的個體因素，也包括宏觀的制度和環(huán)境因素。為此我們要研究公民和企業(yè)參與到數字政府的合供情況，考察哪些因素會影響他們的參政議政和意見反饋等行為。以“我為政府網站找錯”項目為例，可以研究數字政府使用和合供背后的驅動因素。該項目為政府網站的運行提供反饋渠道，據此可以考察哪些因素會影響公民和企業(yè)的合供[22]。

未來可以研究數字政府的使用率及其影響因素，并考察不同層次的因素如何對數字政府使用產生影響。數字政府的使用方式可以分為許多類別，并受到不同因素的影響。從使用頻次來看，包括一次性使用、持續(xù)使用等。從使用強度來看，包括偶爾使用、經常使用和頻繁使用等。可以實證研究數字政府使用方式的影響因素，以及這些因素對數字政府使用方式的作用機制。

（四）數字政府的滿意度及其影響因素研究

公民和企業(yè)為什么對數字政府（不）滿意？可以實證研究哪些因素會影響用戶對數字政府的滿意度，并為提升用戶滿意度提供理論研究。當然，滿意和不滿意不是完全對稱的統一體，可能是兩個不同性質的維度，并受到不同因素的影響。換句話說，讓用戶滿意的因素未必反過來會讓用戶不滿意，反之亦然。未來要基于深度訪談和問卷調查，研究公民和企業(yè)對數字政府的滿意度，并實證分析滿意度受到哪些因素的綜合影響。公民對數字政府的滿意度會進而影響其對政府整體績效的主觀評價及對政府的信任和合法性認同等，這是數字政府建設中十分重要的問題。因此，可以研究哪些因素會影響數字政府的滿意度，以及這些因素對數字政府滿意度的影響機制。國務院在全國政務服務平臺上推行“好差評”制度，系統采集和歸集了全國用戶對數字政府的滿意度評價數據，可以對此進行分析，識別數字政府滿意度的關鍵驅動因素[23]。與此同時，要對移動政務客戶端（如App Store、Android應用商城等）的用戶評論進行內容分析，識別用戶滿意或不滿意的關鍵內容及其影響因素。

（五）提高數字政府使用率和滿意度的行動策略研究

在上述研究的基礎上，應總結和歸納數字政府使用率和滿意度的關鍵影響因素，并提出進一步提高數字政府建設成效的行動策略。公民和企業(yè)是否及如何使用數字政府，需要從其行為的特征及其成因出發(fā)，設計科學有效的干預措施對其加以影響。在技術推動和需求拉動的雙重作用下，

我國的數字政府建設進展順利，但如何進一步推動其健康快速發(fā)展，仍然是一個有待研究的重點問題。數字政府建設和許多政策一樣都存在“一放就亂，一管就死”的治理難題，且受到壓力型體制、運動式治理、“一刀切”、政策變通等的威脅。為此我們要關注數字政府建設的推進問題，綜合利用行為科學、循證決策等方面的研究成果，提出科學可行的對策建議。

近些年來，行為科學、循證決策和“助推”等方面的理論和文獻進展迅猛，可以從數字政府使用行為的理解和解釋入手，設計出提高數字政府使用率和滿意度的行動策略，并為相關部門決策提供經驗依據[24]。比如，數字政府的設計如果可以簡便易行和輕松順暢，那么用戶使用的可能性會大大提高。如果將線上政務服務渠道設為默認選項，而把線下方式作為備選方案，也會驅動人們使用數字政府。再如，來自親友等社交網絡的推薦和幫助，可能會使數字政府的使用率大為提高。諸如此類的“助推”如果能夠得到應用，將會事半功倍和“四兩撥千斤”地提高數字政府的普及率?；谏鲜鲅芯?，我們可以提出提升數字政府使用率和滿意度的行動策略。特別是結合行為科學、循證決策和“助推”等相關研究，從行為干預的角度設計對策措施，提升公民和企業(yè)使用數字政府的意愿和滿意度。

八、未來研究展望

（一）本文對數字政府建設的績效評估、數據共享、政企共建、影響因素和用戶使用等問題進行研究，提煉了數字政府建設的關鍵研究問題

數字政府建設涉及許多方面，往往牽一發(fā)而動全身，這使我們對其理解往往盲人摸象一樣難以準確到位。

本文獨辟蹊徑，從數字政府建設的五個方面加以研究，為深入系統地理解數字政府提出了科學可行的思路，為明晰數字政府建設的方向和路徑提供了嶄新的研究角度。數字政府的核心是滿足用戶的需求，而用戶的使用情況和滿意程度受到其建設水平的影響;數字政府的關鍵在于跨組織的數據共享及政府與企業(yè)的合作建設，而它們會影響數字政府建設水平。

（二）本文提出共建、共享、共用、共治的數字政府建設目標，有助于提出數字政府的建設路徑和推進策略

數字政府的內涵豐富，而建設什么樣的數字政府尚無定論。本文從國內外的理論進展和實踐經驗出發(fā)，提出數字政府建設需要實現共建、共享、共用、共治。數字政府的核心是作為一個數字平臺和生態(tài)系統，使參與其中的政府、企業(yè)和公民等利益相關者都能夠和諧共處并各取所需[25]。這就需要優(yōu)化各個利益相關者之間的多維互動關系，使他們都能夠參與到數字政府的建設和治理之中并從中受益。本文提出的“四共”觀點，為數字政府建設明確了戰(zhàn)略方向，并有利于形成共識和推動數字政府建設。

（三）本文綜合運用組織理論、技術執(zhí)行理論等理論，有助于加深對數字政府建設的理解和解釋

數字政府建設離不開各類信息技術，但如果離開其所處的組織和制度環(huán)境，技術本身就無法發(fā)揮應有的作用。本文從數字政府建設所處的組織、制度和社會環(huán)境入手，研究不同層次的因素對數字政府建設進程和水平的作用機制，有助于揭示數字政府的理論實質和關鍵驅動因素。與此同時，基于制度集體行動框架和協同治理理論，可以探討如何實現數字政府的共建、共享、共用、共治。綜合運用這些理論視角，可以從更加多元和現實的角度進行研究，為構建本土關懷和國際比較的理論模型提供條件。

（四）本文提出基于行為科學和循證決策視角進行研究，有助于為加快數字政府建設提供更加科學可行的政策建議

要想推動數字政府建設，就需要理解參與其中的各個利益相關者的行為及其動因，并據此設計科學可行的政策方案。這涉及各級、各地區(qū)和各部門的政府機構，也涉及參與數字政府建設的各行業(yè)和各類企業(yè)及數字政府的目標用戶。本文基于行為科學和循證決策的研究視角，倡導通過實驗設計等方面來揭示政府部門、企業(yè)和公民在參與數字政府的建設、使用和治理過程中的行為及其驅動因素，將為設計科學可行的政策方案提供經驗依據，并用于指導數字政府建設。

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責任編輯：陳文杰

Abstract：Digital governance has been a hot topic in recent debates， but how to understand and develop it has not been examined. In this paper， we argue that we should focus on five core research questions， including the conceptualization and evaluation of digital governance， interorganizational data-sharing and business collaboration， government-business relations and co-development of digital governance， the driving forces of digital governance， and users usage and coproduction. We suggest key issues that should be examined in the future， including theoretical models， driving forces， development modes， performance measurement， and users behaviors. We argue that the future development of digital governance includes dimensions of co-design， co-creation， co-use， and co-governance. Organization theory， technology enactment theory， and collaboration theory， among others， are relevant for digital governance research. Meanwhile， evidence-based and behavioral studies help to improve digital governance. We discuss the relevance of our findings， and conclude with discussions of theoretical and policy implications.

Key words：digital governance， e-government， performance improvement， government-business relations， intergovernmental relations