劉太剛　張馳

[摘 要]“隱性動(dòng)態(tài)貧困”的識(shí)別與治理是一個(gè)世界性難題，也是我國(guó)扶貧濟(jì)困工作未來所面對(duì)的主要挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理工具主要應(yīng)對(duì)“絕對(duì)貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”路徑及存在可識(shí)別的貧困表征的相對(duì)貧困問題，較難對(duì)“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”路徑的相對(duì)貧困問題進(jìn)行有效的識(shí)別與應(yīng)對(duì)。以“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題的有效識(shí)別與應(yīng)對(duì)為目標(biāo)，國(guó)家應(yīng)推出反向國(guó)債作為一種新的扶貧濟(jì)困的治理工具，以作為傳統(tǒng)扶貧濟(jì)困治理工具的補(bǔ)充，為相對(duì)貧困中的“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題的識(shí)別與治理提供新思路。

[關(guān)鍵詞]相對(duì)貧困;隱性動(dòng)態(tài)貧困;有效識(shí)別;反向國(guó)債

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）02-0043-09

一、隱性動(dòng)態(tài)貧困的識(shí)別

（一）隱性動(dòng)態(tài)貧困

我國(guó)消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略經(jīng)歷了“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個(gè)階段[1]，主要是解決了收入層面上的絕對(duì)貧困問題[2]。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以建立和完善社會(huì)主義制度為前提[3]，

我國(guó)于2020年實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口的脫貧、全部貧困縣的摘帽、區(qū)域性整體貧困的解決這一宏大目標(biāo)[4]，取得了消除絕對(duì)貧困的全面勝利[5]，并由此進(jìn)入了后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代[6]。

按照阿馬蒂亞·森的理論，貧困本質(zhì)上是一個(gè)能力問題，是機(jī)會(huì)和能力的被剝奪[7]。“當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個(gè)社會(huì)公認(rèn)的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，就是處于貧困狀態(tài)”[8]，這是一種對(duì)相對(duì)貧困的定義。長(zhǎng)期以來，我國(guó)都以反絕對(duì)貧困為目標(biāo)，因此在制度設(shè)計(jì)方面旨在發(fā)揮保障生存的功能[9]。隨著對(duì)絕對(duì)貧困治理的階段性成功，我國(guó)進(jìn)入以相對(duì)貧困治理為重點(diǎn)的新階段[10]，這也是我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要議題[11]。在貧困狀態(tài)的認(rèn)知上，有學(xué)者將貧困定義為一個(gè)靜態(tài)的、容易具體描述的現(xiàn)象[12]，這導(dǎo)致在較長(zhǎng)一段時(shí)期，貧困理論把研究的焦點(diǎn)聚集在已經(jīng)發(fā)生的、靜態(tài)的貧困事實(shí)上，不同程度地忽視了貧困群體在不同時(shí)期脫貧、陷貧或持續(xù)貧困等動(dòng)態(tài)貧困問題[13]。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困作出進(jìn)一步細(xì)分，并采取不同的應(yīng)對(duì)措施[14]。

目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從絕對(duì)貧困狀態(tài)向相對(duì)貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)構(gòu)建了對(duì)于這種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的切實(shí)可行的識(shí)別機(jī)制，如“脫貧不返貧”的提出就是對(duì)相對(duì)貧困狀態(tài)向絕對(duì)貧困狀態(tài)轉(zhuǎn)換的抑制，這種抑制正是建立在能夠“觀測(cè)”與“識(shí)別”基礎(chǔ)上的。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)相對(duì)貧困的指標(biāo)體系仍不完善，貧困識(shí)別難度較大[15]，需要制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，拓展新的政策體系[16]。當(dāng)前我們對(duì)相對(duì)貧困的治理目標(biāo)是在鞏固已有扶貧成果的基礎(chǔ)上，防止脫貧人口大面積返貧[17]，這將導(dǎo)致政策制定者可能更多地關(guān)注由“絕對(duì)貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換，而忽略了“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換問題。在現(xiàn)行以消除絕對(duì)貧困為目的建立的識(shí)別機(jī)制下，這種由非貧困狀態(tài)向相對(duì)貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)換難以進(jìn)行有效識(shí)別，也難以基于貧困狀態(tài)的認(rèn)定給予社會(huì)保障。從公共倫理的角度，并非所有由非貧困狀態(tài)向貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)變都應(yīng)列入社會(huì)保障范圍，只有因客觀因素而非主觀行為導(dǎo)致的損失才能列入公共事務(wù)范圍（即對(duì)宏觀環(huán)境的應(yīng)對(duì)），例如，由于個(gè)人開支不當(dāng)導(dǎo)致的財(cái)務(wù)困難就不屬于此列。根據(jù)成因，如果“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換是由客觀因素所致，它就應(yīng)當(dāng)屬于我國(guó)今后對(duì)相對(duì)貧困治理的一部分。本文通過構(gòu)建貧困識(shí)別模型（見圖1），對(duì)貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)換進(jìn)行理論化闡釋。

在模型構(gòu)建上，現(xiàn)行扶貧機(jī)制及社會(huì)保障體系決定了相對(duì)貧困治理的局限，其識(shí)別與應(yīng)對(duì)是絕對(duì)貧困的治理機(jī)制的延伸，并由此形成了不同貧困狀態(tài)的貧困表征強(qiáng)度與狀態(tài)邊界劃分，主要包含四個(gè)方面內(nèi)容。

一是我國(guó)現(xiàn)行治理體系是以貧困表征強(qiáng)度進(jìn)行貧困識(shí)別，貧困表征強(qiáng)度與外部識(shí)別強(qiáng)度正相關(guān)，即外部識(shí)別強(qiáng)度根據(jù)絕對(duì)貧困狀態(tài)的距離遠(yuǎn)離（此時(shí)貧困表征強(qiáng)度下降）呈現(xiàn)由強(qiáng)變?nèi)醯内厔?shì)。當(dāng)識(shí)別對(duì)象處于絕對(duì)貧困狀態(tài)時(shí)將被納入社會(huì)保障體系，此時(shí)外部識(shí)別強(qiáng)度最高。在脫離絕對(duì)貧困狀態(tài)進(jìn)入相對(duì)貧困狀態(tài)后，外部識(shí)別強(qiáng)度會(huì)隨著脫貧情況復(fù)查等措施的開展而存在，但會(huì)隨著相對(duì)貧困狀態(tài)向非貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)移而減弱，并在低于一定的閾值后難以進(jìn)行外部識(shí)別。

二是當(dāng)前我國(guó)返貧現(xiàn)象仍具有區(qū)域性、突發(fā)性、頻繁性等特征[18]，并且貧困狀態(tài)的持續(xù)時(shí)間會(huì)由于貧困線的不同而有所差異，兩者的相互轉(zhuǎn)換也意味著狀態(tài)并不穩(wěn)定[19]。結(jié)合第一種情況所述對(duì)于貧困狀態(tài)的外部識(shí)別強(qiáng)度會(huì)隨著對(duì)非貧困狀態(tài)的接近而減弱的現(xiàn)象，這在“絕對(duì)貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”與“相對(duì)貧困狀態(tài)—非貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換中分別形成了能夠主動(dòng)確認(rèn)的狀態(tài)邊界（顯性邊界）與難以主動(dòng)確認(rèn)的狀態(tài)邊界（隱性邊界），從而使識(shí)別對(duì)象的狀態(tài)轉(zhuǎn)換過程能夠進(jìn)行外部識(shí)別（“顯性動(dòng)態(tài)貧困”）或難以進(jìn)行外部識(shí)別（“隱性動(dòng)態(tài)貧困”）。

三是隱性動(dòng)態(tài)貧困的特征一般是通過現(xiàn)有的傳統(tǒng)貧困的識(shí)別方式而形成的。傳統(tǒng)貧困是基于“絕對(duì)”值的確立而非個(gè)人感知，即通過設(shè)置“貧困線”等方式完成貧困人口識(shí)別，是以具體實(shí)在的物質(zhì)差距得出的結(jié)論。然而，這一識(shí)別方式在“相對(duì)”狀態(tài)中將表現(xiàn)出模糊性，特別是在貧困狀態(tài)穩(wěn)定性較弱時(shí)可能無法進(jìn)行有效識(shí)別，此時(shí)識(shí)別狀態(tài)表現(xiàn)出隱性特征。

四是相對(duì)貧困狀態(tài)形成的路徑不同，對(duì)應(yīng)情景的治理工具存在差異。在“絕對(duì)貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)后，針對(duì)相對(duì)貧困的治理是以杜絕“大面積返貧”為動(dòng)機(jī)，使傳統(tǒng)的針對(duì)絕對(duì)貧困狀態(tài)的治理工具具備一定的延伸性，這種治理工具的延伸能夠在一定程度上抑制“大面積返貧”現(xiàn)象的發(fā)生，而“相對(duì)貧困狀態(tài)-非貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)移則不是傳統(tǒng)治理工具的應(yīng)對(duì)范圍。因此，現(xiàn)有治理工具在相對(duì)貧困區(qū)間的使用是以穩(wěn)固“絕對(duì)貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)移成果為目的，并以“顯性動(dòng)態(tài)貧困”是否發(fā)生作為觀測(cè)重點(diǎn)。

綜上，由“非貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換屬于“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題。在這種轉(zhuǎn)移方式下，狀態(tài)轉(zhuǎn)移僅存在于個(gè)人感知，且個(gè)體間存在差異，在“隱性邊界”特征下人們難以進(jìn)行外部識(shí)別，形成了與傳統(tǒng)貧困問題中“絕對(duì)貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”不同的轉(zhuǎn)移特征與轉(zhuǎn)移形式。

同時(shí)，如果是由于客觀因素引起的相對(duì)貧困問題，受困者受客觀因素的影響，本身沒有失去創(chuàng)造較高價(jià)值的能力，在客觀因素改善后個(gè)人財(cái)務(wù)狀況可能得到恢復(fù)，表現(xiàn)出貧困狀態(tài)的不穩(wěn)定性，因此與缺乏足夠創(chuàng)造財(cái)富能力與致富機(jī)會(huì)的絕對(duì)貧困群體有明顯的不同。但若放任這種轉(zhuǎn)換的存在，在客觀因素尚未改善之前，部分受困者狀態(tài)的自我恢復(fù)將存在一定的困難，這將導(dǎo)致部分受困者陷入較為固化的相對(duì)貧困區(qū)間，甚至存在進(jìn)一步惡化為絕對(duì)貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以絕對(duì)貧困為治理目標(biāo)的傳統(tǒng)治理工具的局限

與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，同時(shí)在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動(dòng)力、體制機(jī)制等方面面臨諸多難點(diǎn)[20]。由于我國(guó)相對(duì)貧困狀況會(huì)長(zhǎng)期存在[21]，這使后續(xù)扶貧工作需要從超常規(guī)扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的扶貧，并在扶貧目標(biāo)上作出相應(yīng)的改變[22]。同時(shí)，相對(duì)貧困側(cè)重機(jī)會(huì)缺失、權(quán)利剝奪，具有相對(duì)性、主觀性、長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性[1]，這也要求國(guó)家建構(gòu)新的貧困治理體系[23]。治理工具作為治理體系重要的一部分需要做到與時(shí)俱進(jìn)，而針對(duì)絕對(duì)貧困治理的傳統(tǒng)治理治理工具已無法滿足新時(shí)代扶貧工作的要求。

根據(jù)筆者構(gòu)建的貧困識(shí)別模型，傳統(tǒng)治理工具的局限主要體現(xiàn)在適用人群與適用條件上，以絕對(duì)貧困狀態(tài)為治理目標(biāo)的傳統(tǒng)治理工具將明確的狀態(tài)邊界（b）作為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，其識(shí)別與施行的濟(jì)困對(duì)象的貧困狀態(tài)需要具備穩(wěn)定性。待濟(jì)困對(duì)象的貧困狀態(tài)轉(zhuǎn)變后，在相對(duì)貧困狀態(tài)下傳統(tǒng)治理工具的施行概率將隨著絕對(duì)貧困界限（b）的遠(yuǎn)離而降低，并以此和絕對(duì)貧困狀態(tài)形成不同的治理情景，從而我們需要對(duì)傳統(tǒng)治理工具的延伸性進(jìn)行討論。本文總結(jié)現(xiàn)有治理工具的觸發(fā)機(jī)制，將其分為兩類：一是作為濟(jì)困對(duì)象的客體狀態(tài)，二是濟(jì)困對(duì)象與危機(jī)情景的關(guān)聯(lián)程度。

一是客體狀態(tài)。以客體狀態(tài)作為治理工具觸發(fā)條件，是排除突發(fā)事件與外部影響后的判定機(jī)制，這種機(jī)制以建檔立卡貧困戶的扶持與國(guó)家助學(xué)金發(fā)放為代表，兩者都是將家庭收入作為治理工具是否適用的主要依據(jù)，即以貧困狀態(tài)是否“長(zhǎng)久持續(xù)”作為治理工具的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也是絕對(duì)貧困狀態(tài)的穩(wěn)定性的體現(xiàn)。傳統(tǒng)濟(jì)困工具通過各種方式破壞這種穩(wěn)定性，當(dāng)其收入達(dá)到確定的標(biāo)準(zhǔn)（b）以上時(shí)，即可認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)換。例如，低儲(chǔ)蓄居民在收入銳減情況下對(duì)日常剛性支出維持困難，致使其完成了“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變，但對(duì)于狀態(tài)分界（a）的具體界定無法通過我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)得出，也無法實(shí)現(xiàn)以收入閾值（b）為核心判定標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)治理工具觸發(fā)條件。在狀態(tài)轉(zhuǎn)變上，由“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變?cè)诙唐趦?nèi)無法使客體狀態(tài)呈現(xiàn)異于非貧困狀態(tài)的巨大差異，無法通過客體物質(zhì)條件對(duì)這種改變進(jìn)行反映。同時(shí)，隨著客觀因素的改善，客體狀態(tài)有較大概率脫離貧困區(qū)間，使貧困狀態(tài)的穩(wěn)定性無法得到保證，傳統(tǒng)治理工具難以進(jìn)行有效識(shí)別。

二是危機(jī)情境。由危機(jī)情境觸發(fā)的治理工具，適用于受意外傷害、重大疾病等使生活陷入困境的情景，并且這種困境并非“暫時(shí)”而是“長(zhǎng)久”的，符合傳統(tǒng)治理工具的識(shí)別條件中貧困狀態(tài)所需具備穩(wěn)定性的特點(diǎn)。同時(shí)，這類情景具備兩個(gè)顯著特征：其一，居民個(gè)體受到突發(fā)事件的直接危害;其二，居民個(gè)體短期內(nèi)受到極大損失致貧且容易引起公眾關(guān)注。兩者分別對(duì)應(yīng)濟(jì)困對(duì)象的可識(shí)別性與貧困狀態(tài)的可識(shí)別性。

綜上所述，傳統(tǒng)治理工具的識(shí)別方式主要是針對(duì)靜態(tài)貧困構(gòu)建的一種外部識(shí)別機(jī)制（見圖2），這種識(shí)別方式是以貧困狀態(tài)的外在表征為識(shí)別依據(jù)，通過確定的標(biāo)準(zhǔn)、可量化的指標(biāo)體系作為治理工具的進(jìn)入條件，但對(duì)于相對(duì)貧困特別是“隱性動(dòng)態(tài)貧困”無法做到有效的識(shí)別。由“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換在短期內(nèi)難以表現(xiàn)出明顯的物質(zhì)差距，這種狀態(tài)轉(zhuǎn)換無法生成足夠的外在表征進(jìn)行識(shí)別判斷，貧困狀態(tài)更多的只能通過自我感知，

而具備濟(jì)困功能的傳統(tǒng)治理工具無法適用于此類困境。

二、隱性動(dòng)態(tài)貧困對(duì)治理工具的特殊要求

我國(guó)關(guān)于相對(duì)貧困深度與貧困強(qiáng)度的研究結(jié)果表明，目前的相對(duì)貧困程度與前幾年國(guó)家絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困程度類似[24]，這對(duì)今后扶貧工作提出了新要求。新時(shí)代的扶貧工作需要改革貧困標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)救助資格認(rèn)定機(jī)制，以及改革社會(huì)救助管理和運(yùn)行機(jī)制并建設(shè)更具包容性的社會(huì)救助制度[9]，構(gòu)建具有動(dòng)態(tài)性、可調(diào)整性及操作性的相對(duì)貧困治理機(jī)制[25]。因此，作為實(shí)施手段的治理工具，需要考慮政策覆蓋規(guī)模及激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力等問題。有學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)的變化特征和地域類型分析表明，我國(guó)相對(duì)貧困人口規(guī)模長(zhǎng)期維持在2億人左右[26]，龐大的人口數(shù)量及與絕對(duì)貧困不同的性質(zhì)，使傳統(tǒng)“輸血式”類型的公益扶貧不再適用。在參與模式上，基于對(duì)濟(jì)困對(duì)象內(nèi)生動(dòng)力的考慮，扶貧工作將由傳統(tǒng)的“投放-遵守”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c-反饋”模式[27]，這種變被動(dòng)為主動(dòng)的治理方式能夠一定程度上解決相對(duì)貧困的識(shí)別問題。

“隱性動(dòng)態(tài)貧困”屬于相對(duì)貧困的一部分，但與較為固化的相對(duì)貧困區(qū)間存在不同，其形成通常是由于客觀因素而非個(gè)人能力缺失。當(dāng)客觀因素或個(gè)體情況改變時(shí)，多數(shù)受困者能夠恢復(fù)為非貧困狀態(tài)，這種特征使新的治理工具除具備相對(duì)貧困治理工具的共性之外，還存在一定的特殊要求。作為貧困治理措施的一部分，新的治理工具的構(gòu)建目的不僅為補(bǔ)充傳統(tǒng)治理工具中濟(jì)困功能的局限，還要以“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題的有效識(shí)別與應(yīng)對(duì)為目標(biāo)，其構(gòu)建需要結(jié)合“隱性動(dòng)態(tài)貧困”的特點(diǎn)，并包含對(duì)象識(shí)別、財(cái)政負(fù)擔(dān)、濟(jì)困效果、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等要素。

（一）識(shí)別機(jī)制

為建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，我們必須堅(jiān)持動(dòng)態(tài)與多維的識(shí)別方式[28]，并且構(gòu)建收入與非收入的多維動(dòng)態(tài)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[10]，這需要構(gòu)建與傳統(tǒng)治理工具在機(jī)制與性質(zhì)上存在差異的治理工具。本文將貧困狀態(tài)的識(shí)別分為外部識(shí)別與內(nèi)部反饋兩種類型，當(dāng)處于絕對(duì)貧困狀態(tài)時(shí)，這兩種識(shí)別路徑同時(shí)存在。貧困狀態(tài)的外部識(shí)別強(qiáng)度會(huì)隨著識(shí)別對(duì)象與絕對(duì)貧困區(qū)間的遠(yuǎn)離而下降，直至僅剩對(duì)貧困狀態(tài)（相對(duì)貧困）的個(gè)人感知。傳統(tǒng)治理工具的濟(jì)困功能是在一定標(biāo)準(zhǔn)下以個(gè)人長(zhǎng)期收入水平、物質(zhì)條件或突發(fā)事件作為識(shí)別標(biāo)靶，對(duì)于以個(gè)人感知為判別基礎(chǔ)的“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題則無法做到有效識(shí)別。在缺乏個(gè)人或家庭盈余數(shù)據(jù)的條件下，政府對(duì)受影響居民進(jìn)行無差別的補(bǔ)貼可能形成較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)與資源浪費(fèi)，同時(shí)不符合當(dāng)前精細(xì)化治理的理念。本文構(gòu)建的新的治理工具將不同于傳統(tǒng)治理工具采用的外部識(shí)別機(jī)制。根據(jù)“隱性動(dòng)態(tài)貧困”中的相對(duì)生活水平主要由內(nèi)部反饋實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)，新的治理工具以自主申請(qǐng)的方式構(gòu)建天然的反饋渠道，是結(jié)合信息技術(shù)變外部識(shí)別為通過內(nèi)部反饋進(jìn)行信息審核的一種可行的識(shí)別方式，并在治理工具進(jìn)入后能夠?qū)ζ湄毨顟B(tài)進(jìn)行持續(xù)的觀測(cè)，提高了識(shí)別機(jī)制的效率和精確度。

（二）供給方式

治理工具的濟(jì)困功能實(shí)現(xiàn)不能讓受助者產(chǎn)生額外的負(fù)擔(dān)，在供給方式的選擇上需要遵循具備濟(jì)困功能的傳統(tǒng)治理工具的公共性特征。從濟(jì)困效果上，以“輸血式扶貧”為代表的財(cái)政補(bǔ)貼容易對(duì)受助者參與勞動(dòng)的積極性產(chǎn)生消極影響，導(dǎo)致“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象[29];選擇

無償還的補(bǔ)貼方式在目前相對(duì)貧困人口數(shù)量較大的情況下容易產(chǎn)生嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，采用“助學(xué)貸款”類型的銀行貸款方式，由于相對(duì)貧困人口數(shù)量較大，追償成本進(jìn)一步提高，存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn);以銀行為單位的施行主體僅具備有限的追償能力，并不能以政府為施行主體使用行政手段與國(guó)家強(qiáng)制力作為追償保障。從困境類型上看，由于客觀因素造成的收入銳減和日常剛性支出的矛盾與“絕對(duì)貧困”的性質(zhì)不同，受助者并沒有失去創(chuàng)造財(cái)富的能力，隨著客觀因素的好轉(zhuǎn)，受助者存在較大可能脫離貧困狀態(tài)。而在“非貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換下，受助者的物質(zhì)條件不會(huì)在短期內(nèi)與非貧困狀態(tài)產(chǎn)生巨大差別，因此新的治理工具的濟(jì)困功能只需要提供有限的機(jī)制保障。結(jié)合“隱性動(dòng)態(tài)貧困”非持續(xù)性的特點(diǎn)和上述識(shí)別機(jī)制，新的治理工具可以采取將受助者的未來財(cái)富預(yù)先調(diào)配的方式，即政府向受助者提供無息貸款的形式履行治理職能，待受助者脫離困境后進(jìn)行償還。

（三）財(cái)政負(fù)擔(dān)和資金來源

無息貸款的償還性決定了新的治理工具所需的資金具備可循環(huán)與可持續(xù)的特點(diǎn)，因?yàn)樗栀Y金可以通過受助者的還貸行為做到循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣其所形成的財(cái)政負(fù)擔(dān)從較長(zhǎng)時(shí)間上考量并不會(huì)很大，且更有效率。同時(shí)，由于其所需資金包括國(guó)家設(shè)立這種貸款的啟動(dòng)資金和后續(xù)的補(bǔ)充資金，因此國(guó)家對(duì)此的財(cái)政投入可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家財(cái)政的狀況靈活掌握，這樣就更減緩了其對(duì)國(guó)家財(cái)政所產(chǎn)生的壓力。特別是所需資金并不一定完全仰仗國(guó)家財(cái)政撥款，其資金來源渠道可以多樣化。一方面，國(guó)家可以為此設(shè)立新的財(cái)政資金專項(xiàng)，通過國(guó)家財(cái)政預(yù)算保持對(duì)該資金的持續(xù)投入;同時(shí)從現(xiàn)有的各類扶貧資金中適當(dāng)調(diào)整盤子，將部分扶貧資金調(diào)劑到該資金專項(xiàng)之中。另一方面，國(guó)家可以通過稅收激勵(lì)等政策倡導(dǎo)，積極吸納企業(yè)和個(gè)人的民間捐贈(zèng)進(jìn)入該資金專項(xiàng)，尤其是鼓勵(lì)那些曾經(jīng)從該資金中受益的成功人士積極捐贈(zèng)，從而通過提高民間捐贈(zèng)的資金占比來減少該資金專項(xiàng)對(duì)政府財(cái)政的依賴度。

（四）中止機(jī)制

具備濟(jì)困功能的傳統(tǒng)治理工具的中止，通常為政府人員判斷單個(gè)受助者困境已經(jīng)消除，或是定期對(duì)受助者情況進(jìn)行審查，在不滿足受助條件后隨即中止?jié)Чδ?。新的治理工具是以無息貸款的方式履行濟(jì)困功能，以內(nèi)部反饋?zhàn)鳛橹卫砉ぞ叩倪M(jìn)入要素，在進(jìn)入后具備持續(xù)識(shí)別與觀測(cè)的功能。因此，新的治理工具的中止機(jī)制除了無息貸款本身具備的通過償還行為的發(fā)生而終止之外，還具備傳統(tǒng)治理工具的中止形式。同時(shí)，對(duì)于違規(guī)申請(qǐng)的受助者，政府擁有隨時(shí)中止并進(jìn)行處罰的權(quán)力。在國(guó)家行政能力與國(guó)家強(qiáng)制力的保障下，對(duì)于受助者最終的還款行為的遵守將存在更多的約束力與靈活性，且不排除對(duì)于無主觀有意逃避還款而確實(shí)無法按期履行的受助者給予還款期限延長(zhǎng)、“債轉(zhuǎn)補(bǔ)貼”等方式。

三、反向國(guó)債：一種扶貧濟(jì)困的新思路

為彌補(bǔ)傳統(tǒng)扶貧濟(jì)困治理工具在“隱性動(dòng)態(tài)貧困”治理方面的局限，我們建議國(guó)家推出反向國(guó)債，以作為一種扶貧濟(jì)困的新思路。反向國(guó)債是指由國(guó)家向符合條件的申請(qǐng)人（主要是處于“隱性動(dòng)態(tài)貧困”區(qū)間的公民）發(fā)放維持其基本生活需求的小額借款，待其條件改善時(shí)再償還給國(guó)家。對(duì)于這種由國(guó)家作為債權(quán)人發(fā)放的借款，之所以稱其為反向國(guó)債，是因?yàn)榕c一般所稱的國(guó)債同屬國(guó)家與其他人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但在債權(quán)人和債務(wù)人身份方面正好相反：在一般國(guó)債中，國(guó)家是債務(wù)人，獲得（即持有）一般國(guó)債的公民或組織是債權(quán)人;在反向國(guó)債中，國(guó)家是債權(quán)人，獲得反向國(guó)債的公民是債務(wù)人。簡(jiǎn)言之，國(guó)家發(fā)行一般國(guó)債，國(guó)家即背負(fù)債務(wù);而國(guó)家發(fā)行反向國(guó)債，國(guó)家享有債權(quán)。從法理基礎(chǔ)上看，反向國(guó)債既帶有私法上的合同之債的屬性，又具有公法上的濟(jì)困工具的屬性。

（一）國(guó)家財(cái)政設(shè)立反向國(guó)債基金及其管理機(jī)構(gòu)

反向國(guó)債是一種國(guó)家債權(quán)，政府作為反向國(guó)債的制定方與執(zhí)行者，盡管在籌集與管理資金上存在多種渠道，包括從財(cái)政的一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和預(yù)算外收入劃撥出一定比例，但用于支持發(fā)放反向國(guó)債的基金集中統(tǒng)一管理才能發(fā)揮其最佳效能，為此就需要在國(guó)家層面設(shè)立專門的反向國(guó)債基金，以集中統(tǒng)一管理來自各個(gè)渠道（包括民間捐贈(zèng)）的資金進(jìn)入反向國(guó)債基金，同時(shí)列入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，考慮到反向國(guó)債基金與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能及治理工具的適配性問題，反向國(guó)債基金歸入全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理較為適宜。因?yàn)閺墓δ苌峡矗聪驀?guó)債本身就具有社會(huì)保障的功能，是廣義的社會(huì)保障的一部分，而且社?；鹄硎聲?huì)具有管理此類基金的豐富經(jīng)驗(yàn)，并掌握較為全面的個(gè)人信息資料，在法定權(quán)能上只要經(jīng)過適當(dāng)?shù)臄U(kuò)權(quán)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，就可以承擔(dān)起集中管理反向國(guó)債基金的職責(zé)。

（二）反向國(guó)債的申領(lǐng)資格及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

反向國(guó)債的目標(biāo)群體為受客觀因素影響陷入相對(duì)貧困的家庭或個(gè)人，即受助者原本具備足夠的致富能力，由于客觀因素導(dǎo)致短期的困境。反向國(guó)債以小家庭為政策目標(biāo)（這里的家庭為嚴(yán)格定義的小家庭，即已婚者與配偶及未婚子女組成小家庭;30歲以上的未婚者如未與父母或未婚的兄弟姐妹同住，

單獨(dú)一人也可視為小家庭），但小家庭中只要有一位成員有體制內(nèi)就業(yè)保障（公務(wù)員或事業(yè)單位正式編制之類的就業(yè)保障）或者有穩(wěn)定的退休金、低保特困補(bǔ)貼，都不在反向國(guó)債的扶助范圍之列。

反向國(guó)債對(duì)目標(biāo)群體的扶助主要定位于保證其生活水平在一定閾值以上，并保持在一定區(qū)間范圍，即避免受助者由于突發(fā)事件等導(dǎo)致生活質(zhì)量大幅度下降并遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)卣Ｋ降那闆r，但同時(shí)不能在濟(jì)困功能實(shí)現(xiàn)后高于當(dāng)?shù)厣钏?。在貧困判定?biāo)準(zhǔn)上，歐洲福利國(guó)家主要以相對(duì)收入為貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)采用絕對(duì)與相對(duì)相結(jié)合的差異性貧困標(biāo)準(zhǔn)，以墨西哥為代表的拉美國(guó)家則使用多維貧困測(cè)量方法[30]。

我國(guó)是以“基本需要法”作為貧困的判定標(biāo)準(zhǔn)，即從消費(fèi)角度確定維持個(gè)人生存所需的基本需要的種類和數(shù)量[31]，這使我國(guó)缺乏對(duì)于相對(duì)貧困判斷的正式指標(biāo)。一般而言，以中位收入一定比例設(shè)置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的“收入比例法”為國(guó)際所通用[32]，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的相對(duì)貧困的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以定在全國(guó)居民可支配收入中位數(shù)的40%[33]或50%[34]。但在以“隱性動(dòng)態(tài)貧困”為切入點(diǎn)的治理工具構(gòu)建中，雖然其作用于相對(duì)貧困區(qū)間，但以客觀因素導(dǎo)致的“非貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換與上階段扶貧工作結(jié)束形成的“絕對(duì)貧困狀態(tài)-相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換仍存在較多的不同之處，而對(duì)于受助對(duì)象也不是以“防止脫貧人口大面積返貧”為前提，這使具備償還性的反向國(guó)債不能完全照搬傳統(tǒng)相對(duì)貧困的判定標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)相對(duì)貧困的不同生成情景及相對(duì)貧困進(jìn)一步的細(xì)分區(qū)間進(jìn)行設(shè)計(jì)，最終使其成為多元化治理方式的一部分。一方面，反向國(guó)債的申領(lǐng)資格應(yīng)考慮家庭的銀行存款狀況，以其銀行存款狀況作為其是否處于相對(duì)貧困狀態(tài)的判斷依據(jù)。另一方面，反向國(guó)債的具體發(fā)放金額需要參考當(dāng)?shù)匚飪r(jià)與當(dāng)?shù)厣钏?，受助者在申?qǐng)時(shí)需要結(jié)合其受影響前后的收入狀況，以及其具備的償還能力。最終申領(lǐng)金額是結(jié)合申請(qǐng)者當(dāng)前相對(duì)貧困狀態(tài)、當(dāng)?shù)厣钏?、償還能力綜合得出，在申請(qǐng)時(shí)采取受助者自行填報(bào)申領(lǐng)金額的形式（由于反向國(guó)債是對(duì)相對(duì)貧困狀態(tài)的救助，故申領(lǐng)金額不能高于當(dāng)?shù)靥乩藛T救助補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，即申領(lǐng)金額不能高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的1.3倍）。在發(fā)放方式上，結(jié)合我國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r及較為成熟的社區(qū)管理體制，反向國(guó)債可以采取“初審即發(fā)，發(fā)后細(xì)審”的形式，即按照形式審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初審，初審過即發(fā)放，發(fā)放后再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

（三）反向國(guó)債的中止

反向國(guó)債的中止是指反向國(guó)債對(duì)申領(lǐng)家庭的停止發(fā)放，既包括國(guó)家主動(dòng)停止發(fā)放（國(guó)家中止）和申領(lǐng)家庭主動(dòng)停止申領(lǐng)（申領(lǐng)戶中止）。反向國(guó)債的國(guó)家中止行為包括政策性中止和對(duì)特定申領(lǐng)戶中止。前者指因政策調(diào)整而對(duì)所有申領(lǐng)戶或較多申領(lǐng)戶停止發(fā)放，如造成困境的客觀要素已經(jīng)消失;后者是指因申領(lǐng)戶不再具備申領(lǐng)條件而停止向其發(fā)放，如申領(lǐng)人被查實(shí)違規(guī)申領(lǐng)。反向國(guó)債的申領(lǐng)戶中止，是指申領(lǐng)家庭主動(dòng)不再申領(lǐng)反向國(guó)債，發(fā)生于受助者生活水平已返回非貧困區(qū)間，或進(jìn)一步向絕對(duì)貧困區(qū)間惡化的情況（此時(shí)不再適用具備償還性的反向國(guó)債，需要采用具備濟(jì)困功能的傳統(tǒng)的治理工具）。從中止時(shí)起，申領(lǐng)家庭開始啟動(dòng)還款期（貧困狀態(tài)進(jìn)一步惡化的申領(lǐng)家庭除外），即由此開始經(jīng)過一定時(shí)間（如半年或一年）之后，申領(lǐng)家庭須全部或分期償還此前所申領(lǐng)的反向國(guó)債（對(duì)于違規(guī)領(lǐng)取者需處以一定的罰款）。

（四）反向國(guó)債的還款保障和追償機(jī)制

反向國(guó)債的本質(zhì)是一種債，即債權(quán)債務(wù)關(guān)系，受助家庭具有全額償還的義務(wù)。反向國(guó)債是作為治理工具而非金融工具，因此在還款保障和追償機(jī)制的具體實(shí)施上與傳統(tǒng)的貸款行為存在差異，如反向國(guó)債的受助家庭不需要提供擔(dān)保人、反擔(dān)保人及任何抵押物、質(zhì)押物?？傮w上，作為一項(xiàng)治理工具，反向國(guó)債的還款保障與追償機(jī)制是以國(guó)家法律為依據(jù)，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，也是在現(xiàn)行社會(huì)信用體系下以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制在微觀層面的

一種嘗試。在具體實(shí)施技術(shù)上，大數(shù)據(jù)金融體系下的現(xiàn)有平臺(tái)為反向國(guó)債提供了貸款追蹤管理的技術(shù)支持，通過建立雙向貸款信息管理系統(tǒng)，對(duì)反向國(guó)債受益家庭信息進(jìn)行記錄與管理，反向國(guó)債受益家庭也能通過該系統(tǒng)進(jìn)行信息反饋，實(shí)現(xiàn)了信用監(jiān)管中的數(shù)據(jù)可比對(duì)、過程可追溯、問題可監(jiān)測(cè)的要求。

在追償機(jī)制上，我們需要根據(jù)反向國(guó)債的申領(lǐng)家庭是否主觀有意逃避及是否具備償還能力而區(qū)別對(duì)待。對(duì)于主觀有意逃避且有能力償還的家庭，在還款催告期過后一方面可以采取凍結(jié)劃撥存款等方式確保其償還，另一方面可以通過設(shè)立四種行為限制的方式促使其盡早償還。

一是限制高消費(fèi)。從該家庭獲得反向國(guó)債時(shí)起，其家庭成員的高消費(fèi)行為將被禁止，如不能乘坐飛機(jī)、高鐵只能購(gòu)買二等座車票、禁止出境旅游等。直至該家庭所欠的反向國(guó)債全部清償，消費(fèi)限制方告解除。

二是限制房產(chǎn)交易。獲得反向國(guó)債的家庭在其反向國(guó)債未能完全償還期間，如果其家庭成員要賣出或購(gòu)置房產(chǎn)，則在該家庭所欠的反向國(guó)債完全清償前，房產(chǎn)買賣不予辦理過戶。

三是限制遺產(chǎn)繼承。獲得反向國(guó)債的家庭在其反向國(guó)債未能完全償還期間，如果有家庭成員過世，所留遺產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先用以償還該家庭所欠的反向國(guó)債。如果遺產(chǎn)中有房產(chǎn)，則在該家庭所欠的反向國(guó)債得到清償之前，該房產(chǎn)不予辦理過戶。

四是將申領(lǐng)戶的家庭成員列入法院、銀行的征信黑名單。

對(duì)于還款催告期已過但確實(shí)無能力償還的家庭，可以適當(dāng)延長(zhǎng)其還款期。經(jīng)一定時(shí)間的延長(zhǎng)之后仍然無償還能力的，可以直接免除其還款責(zé)任，即

反向國(guó)債的免除。

（五）反向國(guó)債的債務(wù)免除

反向國(guó)債的債務(wù)免除是基于申領(lǐng)人的貧困狀態(tài)進(jìn)一步惡化時(shí)采取的措施（即相對(duì)貧困向絕對(duì)貧困區(qū)間轉(zhuǎn)移，此時(shí)將轉(zhuǎn)而采用傳統(tǒng)的濟(jì)困措施）。對(duì)于那些經(jīng)過幾次延期仍無能力還清所欠反向國(guó)債的家庭或者經(jīng)評(píng)估其主要?jiǎng)趧?dòng)力已失去勞動(dòng)能力的家庭，國(guó)家直接免除其償還義務(wù)，這實(shí)際上是將其所欠的反向國(guó)債轉(zhuǎn)為國(guó)家無償?shù)木葷?jì)補(bǔ)助。

這種債務(wù)免除，一方面反映出相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及國(guó)家對(duì)貧困治理的鏈條延展，因?yàn)檫@種債務(wù)免除機(jī)制實(shí)際是在相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困之間建立起一條縱貫治理的通道;另一方面是為了降低反向國(guó)債的管理成本，以免國(guó)家無謂地在那些已經(jīng)注定無法償還的反向國(guó)債（債務(wù)人）上繼續(xù)消耗人力財(cái)力等管理成本。

（六）可行性

反向國(guó)債的濟(jì)困功能是通過預(yù)支個(gè)人未來財(cái)富緩解短期困境的方式實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)于與傳統(tǒng)貧困不同區(qū)間的“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題而采取的一種相對(duì)應(yīng)的有限的支持方式，并在此基礎(chǔ)上做到財(cái)政能力、貧困程度、支持力度的平衡與適宜，使其具備理論層面的可行性。而在反向國(guó)債實(shí)施的操作層面，其需要在發(fā)行資金、發(fā)行渠道及還款保障上具備實(shí)踐的可行性。

一是財(cái)政能力的可行性。與“輸血式”扶貧相比，反向國(guó)債的償還行為能使財(cái)政資金循環(huán)使用，具備比“輸血式”扶貧更低的實(shí)施成本。

隨著我國(guó)扶貧階段從絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理的轉(zhuǎn)移，近年來扶貧資金龐大的輸出口徑也為反向國(guó)債在“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題上的施行提供了財(cái)政保障與試行空間。反向國(guó)債作為一種社會(huì)保障的創(chuàng)新形式，由于其自愿申請(qǐng)的性質(zhì)，在初期發(fā)放規(guī)模上具備一定的靈活性，也能制定符合治理情景的還款周期。在財(cái)政分擔(dān)上，可以參考我國(guó)《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》，反向國(guó)債的資金來源也可以采取中央與地方“七三分擔(dān)”的形式。這樣，設(shè)立反向國(guó)債基金的資金可行性就更加有所保障。

二是發(fā)行渠道的可行性。在線上發(fā)行渠道上，信息科技與大數(shù)據(jù)技術(shù)為反向國(guó)債的發(fā)行和實(shí)施提供了渠道與監(jiān)管支持。這樣，反向國(guó)債可以全部通過線上發(fā)放，即通過銀行直接發(fā)放至申領(lǐng)人指定的銀行賬戶。

三是還款保障的可行性。隨著信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，國(guó)家掌控的金融大數(shù)據(jù)完全能夠使一個(gè)人的實(shí)際資產(chǎn)無所遁形。這樣，前述以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的反向國(guó)債的還款保障機(jī)制和追償機(jī)制也就具有毋庸置疑的可行性。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，國(guó)家的強(qiáng)制劃撥還款及限制高消費(fèi)、限制房產(chǎn)交易、限制遺產(chǎn)繼承、征信黑名單這些還款保障措施的聯(lián)動(dòng)，將會(huì)使反向國(guó)債的最終償還得到強(qiáng)有力的保障。

四、結(jié)論與展望

作為一個(gè)世界性難題，“隱性動(dòng)態(tài)貧困”的識(shí)別與治理是我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作未來所面對(duì)的主要挑戰(zhàn)之一。我們所構(gòu)想的反向國(guó)債則是一種不同于傳統(tǒng)扶貧濟(jì)困手段的治理工具，對(duì)于“隱性動(dòng)態(tài)貧困”的識(shí)別與治理具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和效用。通過反向國(guó)債，“非貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變得以識(shí)別。不同于傳統(tǒng)相對(duì)貧困治理中以杜絕“大面積返貧”為目的構(gòu)建的趨于應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困狀態(tài)的治理體系，反向國(guó)債的作用范圍位于相對(duì)貧困狀態(tài)中距離非貧困狀態(tài)更近的區(qū)域，使其能夠作為對(duì)于相對(duì)貧困問題進(jìn)行全面治理的有益補(bǔ)充。同時(shí)，由于反向國(guó)債在國(guó)家和救助人之間形成一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，受助人負(fù)有償還反向國(guó)債的義務(wù)，使國(guó)家投入反向國(guó)債的救助資金具有循環(huán)性，因而反向國(guó)債作為一種社會(huì)救助方式對(duì)國(guó)家所產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較小，投入的財(cái)政資金的社會(huì)救助效率更高，財(cái)政的可持續(xù)性更強(qiáng)。在實(shí)施層級(jí)上，反向國(guó)債具備由中央層面的國(guó)家治理工具擴(kuò)展為地方層面的地方治理工具的能力，即擴(kuò)展為省（自治區(qū)、直轄市）一級(jí)的反向地方債，使地方政府面對(duì)動(dòng)態(tài)貧困問題具備更多的施政選擇。

反向國(guó)債的局限性在于受助者的進(jìn)入與退出是以政策對(duì)象的“狀態(tài)改變”（即由“非貧困狀態(tài)—相對(duì)貧困狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變）為前提，是以治理“隱性動(dòng)態(tài)貧困”問題為標(biāo)靶，針對(duì)的是“動(dòng)態(tài)”而非“靜態(tài)”的貧困狀態(tài)，因此其并不適用于長(zhǎng)期穩(wěn)定不可逆的貧困狀態(tài)的治理。后續(xù)我們需要對(duì)相對(duì)貧困狀態(tài)較為穩(wěn)定時(shí)的應(yīng)對(duì)方式進(jìn)一步研究，使政策籃子實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)貧困狀態(tài)更大面積的覆蓋。

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責(zé)任編輯：梅少粉

Abstract：The identification and governance of “implicit dynamic poverty” is a worldwide problem， and a main challenge for China's poverty alleviation work in the future. Traditional governance tools mainly deal with the path of “absolute poverty-relative poverty” and the relative poverty problem with identifiable poverty signs. It is difficult to effectively identify and respond to the relative poverty problem of the “non-poverty state-relative poverty” path. This article aims at the effective identification and response to the problem of "hidden dynamic poverty"， and advocates that the country should introduce reverse national debt as a new governance tool for poverty alleviation， as a supplement to the traditional governance tool for poverty alleviation.The identification and governance of “implicit dynamic poverty” in poverty provides a new idea.

Key words：relative poverty， implicit dynamic poverty， effective identification， reverse national debt