王芳芳

【摘? 要】住房公積金作為我國重要的住房政策性金融制度，在我國1990年代的住房改革中起了關(guān)鍵的作用，但當(dāng)前卻面臨著日益增多的爭議甚至否定，政府也在積極考慮對其進(jìn)行改革。論文首先對中國住房公積金制度的背景進(jìn)行簡要回顧，其后匯總有關(guān)爭論的焦點(diǎn)，指出當(dāng)前困擾中國住房公積金制度發(fā)展的關(guān)鍵問題，隨后對住房公積金制度功能進(jìn)行再定位，明確了改革方向并提出了主要的改革建議。

【關(guān)鍵詞】住房公積金;爭論焦點(diǎn);改革方向

1.住房公積金制度的爭論焦點(diǎn)

1.1住房公積金繳存存在的問題

不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同單位在繳存比例和基數(shù)上都有差別，越是富有的企業(yè)越是政策寬松，原來就很巨大的行業(yè)和單位收入差距被拉大了。同時不少人提出，由于繳存免稅的政策，住房公積金正越來越成為壟斷行業(yè)、國有企業(yè)的變相福利和避稅天堂。

1.2住房公積金貸款存在的問題。

（1）住房公積金貸款群體與實(shí)際需求群體的偏離

住房公積金的運(yùn)作遵循存款利率低、住房貸款利率低的“低存低貸”原則，對于長期未使用住房公積金的人來說，如果他們將住房公積金積累資金用于改善生活和理財投資，都能享受到這部分資金帶來的現(xiàn)實(shí)利益。但是沉淀在個人公積金賬戶上，使他們遭受了低于市場利率儲蓄的損失，這種情況造成了住房公積金制度結(jié)果的不公平。住房公積金屬于一種強(qiáng)制性的住房融資手段，“低存”與“低貸”配對時，住房公積金收益的合理性不存在質(zhì)疑。但是現(xiàn)實(shí)情況是，大部分“低存”的人群一輩子也沒有享受到住房公積金“低貸”的優(yōu)惠，他們損失的收益，是那些貸款超過自己積累額的群體獲得的。問題的嚴(yán)重性在于，損失公積金收益的群體常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少數(shù)低收入群體用現(xiàn)期收入減少的儲蓄補(bǔ)貼高收入群體買房的扭曲現(xiàn)實(shí)，造成了結(jié)果的不公平。

（2）公積金貸款流動性較差。

住房公積金管理辦法目前也不允許職工在繳納住房公積金以外地區(qū)使用住房公積金貸款。住房公積金的屬地化、分散管理造成了資金分配的兩極情況。在部分城市住房公積金貸款難、提取難的同時，一些城市有大量住房公積金閑置。住房公積金缺乏全國性的調(diào)劑余缺平臺，不能在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配住房公積金，減少風(fēng)險。

1.3住房公積金基金投資存在的問題

現(xiàn)有制度安排下，除了個貸，住房公積金的投資渠道十分匱乏，實(shí)際唯一可以做的投資就是購買國債。有學(xué)者認(rèn)為，這樣不僅資金收益率低下，給繳存人利益和社會福利都帶來巨大損失，而且是變相讓社會公眾包括單位為政府財政部廉價融資，是一種資金用途屬性的異化。

2.在新社會經(jīng)濟(jì)背景下的制度功能再定位

2.1是“住房金融”還是“住房保障”

由于住房公積金的雙重特性，存在著不同的功能定位，兩者之間有著顯著的功能差異。住房保障功能的定位，重點(diǎn)關(guān)注的是中低收入群體，與此同時，可以兼顧中高收入階層，目的是保障更多的群體改善居住條件，實(shí)現(xiàn)住有所居。而住房金融功能的定位，則更加關(guān)注資金的收益性，以相對商業(yè)化的機(jī)制傾向于支持中高收入人群，不僅不能解決中低收入群體住房問題，而且違背了住房公積金制度設(shè)計初衷。兩者相比較，住房公積金制度，應(yīng)以政策性為前提，將住房保障功能作為首要功能。

2.2要“普惠”還是要“特惠”

基于我國商業(yè)住房金融發(fā)展蓬勃，住房公積金未來總的原則應(yīng)該是從“普惠”轉(zhuǎn)向“特惠”，集中為部分人服務(wù)，尤其是需要通過公共部門力量來幫助需要解決住房問題的那部分人。否則住房公積金在整個住房金融體系中就喪失了特色和立足點(diǎn)，失去了存在的價值和必要性。在這個原則指導(dǎo)下，未來住房公積金應(yīng)該積極地為住房保障體系建設(shè)提供服務(wù)和支持。

3.住房公積金制度的改革出路分析

3.1住房公積金繳存改進(jìn)對策

（1）住房公積金繳存比率與社會保險項(xiàng)目相協(xié)調(diào)。

住房公積金要想發(fā)揮有效的住房保障作用，就需要面向所有就業(yè)者，住房公積金繳存額與當(dāng)?shù)胤績r有一定的相關(guān)關(guān)系，使住房公積金繳存保持適度的住房購買力水平。對于繳存單位特別是企業(yè)來說，住房公積金構(gòu)成了企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作的成本，住房公積金繳存比率不能無限升高。住房公積金作為強(qiáng)制性繳納項(xiàng)目，與社會保險的五個險種一起保障公民的基本生活，住房公積金的繳存比率需要和其他社會保險繳費(fèi)綜合平衡，“五險一金”內(nèi)部要進(jìn)行繳費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（2）住房公積金實(shí)行“限高保低”繳存政策。

住房公積金繳存要實(shí)行嚴(yán)格的“限高保低”政策。單位為職工繳存的住房公積金，總體屬于勞動報酬的一次分配范疇，將住房公積金月繳存額與職工工資的比例掛鉤，體現(xiàn)了分配的效率。但是當(dāng)職工收入水平超過社會平均水平太多時，對繳存額實(shí)行最高限額限制就很有必要。當(dāng)職工工資水平很低時，對住房公積金繳存額也應(yīng)規(guī)定最低限額?！跋薷摺笔侵笇Ω呤杖胝叩脑吕U存額要規(guī)定上限進(jìn)行控制，住房公積金繳存享受免繳個人所得稅的優(yōu)惠政策，“限高”政策可以防止住房公積金繳存被經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)作為為職工謀福利的手段。“保低”將月繳存下限額確定在與基本租賃需求支付力相適應(yīng)的水平，能夠保證住房公積金對低收入者的基本居住目標(biāo)的保障。

3.2住房公積金貸款改進(jìn)對策

由于住房公積金由職工單位和個人分別繳納，財政不予補(bǔ)貼。所以為了更好地發(fā)揮住房公積金的住房保障作用，實(shí)現(xiàn)公平性，就需要在住房公積金的貸款上給中低收入家庭提供政策傾斜?？山档褪赘犊畹谋壤?，適當(dāng)延長中低收入群體的貸款期限，對中低收入家庭貸款購房的貸款部分實(shí)行貼息補(bǔ)助，對從未提取、使用住房公積金的繳存人給予積累額利息補(bǔ)助，減輕中低收入職工群體的經(jīng)濟(jì)壓力。對于收入較高的群體，可以增加購房首付款的比例，提高公積金貸款利率，減低還款年限。低收入者享受的優(yōu)惠利率差可以從住房公積金增值收益中支取。差異化的配貸方式考慮不同收入水平群體的經(jīng)濟(jì)能力，體現(xiàn)了住房公積金的政策性、互助性功能。

3.3住房公積金投資改進(jìn)對策

任何投資都要兼顧安全性、流動性和收益性的原則，不過投資要求不同，三者的優(yōu)先次序也不一樣。住房公積金具有政府強(qiáng)制收繳，服務(wù)于繳存人買房需求的特性，對安全性要求較高。投資原則的排列順序是;安全性、收益性、流動性。在保證基金安全的基礎(chǔ)上提髙基金的收益率，保障其流動性的需要。

3.4住房公積金增值收益分配和使用的改進(jìn)對策

住房公積金制度設(shè)立的目的就是要解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，增值收益也要服務(wù)于制度目的。結(jié)合我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場運(yùn)行狀況以及居民購房的剛性需求情況，住房公積金增值收益可以在滿足提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、管理經(jīng)費(fèi)后，采用有償借款的形式，有條件、有比例的作為保障性住房建設(shè)的一種補(bǔ)充資金來源。在住房公積金增值收益的使用上，應(yīng)當(dāng)保障和尊重住房公積金繳存人的合法權(quán)益，最大限度地有效配置存量資金。應(yīng)盡快在法律上明確對住房公積金的增值收益歸屬定位。

4.結(jié)語及對住房公積金制度的展望

住房公積金制度已經(jīng)在中國經(jīng)歷了20多年的考驗(yàn)，幾經(jīng)磨合和發(fā)展，中國的住房公積金到底在未來應(yīng)該承擔(dān)什么樣的使命？在當(dāng)前的中國社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下，住房公積金制度仍然有存在的必要，并且在未來很長一段時間內(nèi)它在中國公共住房體系建設(shè)中都將發(fā)揮十分關(guān)鍵的作用，它將是中國政策性住房金融的主體組成部分。但這要在對現(xiàn)有制度進(jìn)行必要的改造之后。

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山西財經(jīng)大學(xué)? 公共管理學(xué)院? ? 山西太原? ? 030006