■文／關(guān)信平

作者單位：南開大學社會建設(shè)與管理研究院

社會救助制度是政府和社會向有需要的困難家庭及個人提供其生活所必須的條件，幫助他們擺脫貧困的制度化行動體系。社會救助是社會保障制度體系中歷史最長的部分，并且在當代社會中仍發(fā)揮著重要的反貧困作用。因此，當代各國政府仍將其作為主要的反貧困行動和社會保障制度之一。但是，隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展和民眾生活水平逐步提高，社會救助制度也面臨著復(fù)雜的問題和挑戰(zhàn)，各國政府也在實踐中不斷優(yōu)化社會救助制度，使之能夠適應(yīng)不斷變化的需要和社會環(huán)境，在反貧困和保障改善民生方面持續(xù)發(fā)揮重要作用。

中國共產(chǎn)黨在其百年歷史中秉持為中國人民謀福利的目標，通過各種方式保障和改善民生，其中包括建立和發(fā)展社會救助制度。中國共產(chǎn)黨的長遠目標是要推翻人剝削人的制度，通過建立社會主義制度并最終建立共產(chǎn)主義制度使全人類徹底擺脫貧困。但是，要達到最終目標有很長的道路要走，在前進過程的各個階段都要建立有效的制度保障民眾的基本生活。為此，中國共產(chǎn)黨人結(jié)合階段性的目標與任務(wù)，不斷創(chuàng)新社會保障理論，不斷探索社會救助的制度實踐，取得了突出的成就。

建黨之初社會救助打下制度基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨成立之初就積極推動社會救助制度。早期的中國共產(chǎn)黨人一方面動員工人、農(nóng)民積極參加黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭；另一方面通過組織工會、推動勞工立法等方式保障工人的基本權(quán)利，其中包括了向困難工人群眾提供失業(yè)救濟的政策主張和呼吁。在土地革命時期，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地和中央蘇區(qū)向群眾提供失業(yè)救濟，開啟了制定和實施社會救助制度的實踐。在抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府制定和實施了保育兒童、撫恤老弱孤寡、救濟難民災(zāi)民的政策，使共產(chǎn)黨的社會救助理念與政策實踐都有新的發(fā)展。在解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨逐步從農(nóng)村進入城市，一方面需要在建立了新政權(quán)的城市中開展恢復(fù)經(jīng)濟、保障生活和維護社會穩(wěn)定的應(yīng)急性工作，另一方面也需要為奪取全國政權(quán)后全面管理國家做好準備。為此，西柏坡時期的中央文件和多地的具體實踐中都實行或試行了社會救助的做法，既有效保障了困難群眾的生活，又為新中國成立以后社會救助制度的建立積累了經(jīng)驗，打下了基礎(chǔ)。

計劃經(jīng)濟體制下社會救助補缺兜底

新中國成立初期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府在城市和農(nóng)村廣泛開展了恢復(fù)經(jīng)濟和保障人民群眾生活的工作，建立社會救助制度是其中重要的行動之一。在城市中，面對戰(zhàn)爭留下的滿目瘡痍，人民政府通過積極恢復(fù)生產(chǎn)、組織生活用品供應(yīng)、動員失業(yè)人員回鄉(xiāng)等辦法，解決當時嚴重的失業(yè)和貧困問題。同時，也通過建立社會救濟制度保障老弱病殘者的基本生活，由此開啟了新中國城市社會救助制度發(fā)展的歷程。在農(nóng)村最初是通過土地改革而保障農(nóng)民的基本生活，后來在合作化運動中建立了集體保障和五保供養(yǎng)制度，形成了中國特色的農(nóng)村社會救助制度。

從20 世紀50 年代中期開始，我國逐步確立了計劃經(jīng)濟體制和與之相關(guān)聯(lián)的社會保障制度體系，其中包括了社會救助制度體系。計劃經(jīng)濟體制下的社會保障制度體系包括基本生活資料定量供給制度、城市計劃安置就業(yè)和農(nóng)村集體勞動制度、城市勞動保險和職工福利、城市福利分房和農(nóng)村宅基地制度、城市公共醫(yī)療衛(wèi)生體系和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以及城鄉(xiāng)社會救助等制度。當時的社會救助制度主要包括針對城市“三無人員”的社會救濟制度和針對農(nóng)村“三無人員”的五保供養(yǎng)制度，并輔之以企事業(yè)單位對困難職工的補助和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對困難農(nóng)戶的幫扶。

計劃經(jīng)濟體制下的社會救助制度具有較強的“補缺兜底”特點，專門向少量最困難群眾提供兜底性保障，其對象是無法通過其他社會保障制度獲得基本生活保障的個人和家庭。盡管當時的社會救助制度對象覆蓋面很窄，只針對極少數(shù)特殊困難的個人和家庭，但它與社會保障體系中其他普惠性的制度密切配合，很好地發(fā)揮了最后安全網(wǎng)的兜底保障功能。此外，當時的社會救助制度體系并非都是由政府直接負責。事實上，當時只有城市社會救濟制度是直接由政府負責，其他的都是由企事業(yè)單位或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責。從實際效果上看，計劃經(jīng)濟體制下的社會救助制度運行穩(wěn)定，在其制度設(shè)計的范圍內(nèi)有效發(fā)揮了對困難群眾的保障作用。

市場經(jīng)濟體制下社會救助消除城市貧困

改革開放以后，我國社會救助制度的建設(shè)與發(fā)展進入了新的階段。隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國社會保障制度體系經(jīng)歷了重構(gòu)發(fā)展的過程，并建立和發(fā)展了與新的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型社會救助制度。改革開放以后，城市計劃安置就業(yè)、福利分房、基本生活資料定量供給等制度相繼取消。這雖然使城市勞動者的就業(yè)和發(fā)展機會大大增加，但其就業(yè)、收入和基本生活的風險也開始增大。尤其是20 世紀90 年代，由于下崗失業(yè)導(dǎo)致的城市貧困問題逐漸突出。但是，以前的城市社會救濟制度只是針對“三無人員”，難以發(fā)揮向以下崗失業(yè)職工為主體的新型城市貧困者提供救助的功能，因此迫切需要建立新型的社會救助制度。在此背景下，通過上海等城市的率先探索，國務(wù)院在1997 年決定在全國城市建立新型的城市居民最低生活保障制度，向所有因自己無法克服的困難而導(dǎo)致收入低于一定標準，陷入較為嚴重貧困的家庭提供基本保障。這一制度的建立，標志著我國改革開放以后適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新型社會救助制度的建立。

改革開放以后，農(nóng)村社會救助制度也經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)化。在實施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟的保障功能大幅度弱化，但在農(nóng)村改革時保留了過去的五保供養(yǎng)制度。同時，在改革的初期階段土地保障仍能發(fā)揮一定的保障功能，使絕大多數(shù)農(nóng)民能夠獲得基本的生活保障。再有，從80 年代中期起在貧困地區(qū)開展了扶貧開發(fā)行動，其中一些項目也具有社會保障的功能。

從時間段上看，20 世紀90 年代是新型社會救助制度建立與發(fā)展的奠基階段，其標志性的制度建設(shè)是城市居民最低生活保障制度的建立。但是，這一階段的社會救助制度還很不完整，并且農(nóng)村最低生活保障制度還沒有建立。

新型社會救助提供貧困治理的中國樣板

進入21 世紀的頭十年，是我國新型社會救助制度大發(fā)展的十年。在這十年中我國陸續(xù)建立農(nóng)村和城市的醫(yī)療救助制度，改革了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，建立了農(nóng)村最低生活保障制度，在學生資助體系中包含了教育救助項目，加強和完善了住房救助制度，建立了流浪乞討人員救助制度，建立了就業(yè)援助（就業(yè)救助）制度，并且進一步加強和完善了自然災(zāi)害救助制度。

進入21 世紀的第二個十年，尤其是黨的十八大以來，我國社會救助制度繼續(xù)發(fā)展完善。其中一個標志性的發(fā)展是2014 年國務(wù)院發(fā)布了《社會救助暫行辦法》。這一重要文件對我國社會救助制度的基本目標、運行原則、主體責任等作了統(tǒng)一的規(guī)定，明確了8 個社會救助項目及社會參與的基本制度要素?！渡鐣戎鷷盒修k法》最重要的意義是將過去陸續(xù)建立、由多個部門分頭管理的多項社會救助制度整合為統(tǒng)一的社會救助制度，標志著我國社會救助制度體系的正式建立。此外，在這一時期我國新建了臨時救助制度，進一步完善了社會救助制度體系。同時，我國還對社會救助制度加以改革和完善，包括優(yōu)化低保標準和對象識別機制、提高待遇水平、加強社會救助制度的政府部門間協(xié)調(diào)合作，進一步完善了基層社會救助經(jīng)辦體系，推動了社會救助的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并且發(fā)揮了農(nóng)村社會救助在脫貧攻堅行動中的重要作用。2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，提出了改革完善我國社會救助制度的總體要求、主要任務(wù)和保障措施。這一重要文件在總結(jié)過去多年里，尤其是十八大以來我國社會救助理論與實踐發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，面對全面建成小康社會后我國貧困治理的新形勢和新要求，對我國社會救助制度未來發(fā)展作出了重要的方向性和原則性引導(dǎo)。

綜上，黨在各個歷史時期，根據(jù)革命和建設(shè)的總體目標及行動體系，依托具體的經(jīng)濟社會條件，按照實事求是的原則，選擇了不同的社會救助具體制度安排，力圖使社會救助制度既能夠充分發(fā)揮對困難群眾的保障功能，又能夠科學運行并避免出現(xiàn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的負面影響。同時，在社會救助制度的發(fā)展中，尤其是改革開放以來新型社會救助制度的建立和發(fā)展中，黨和政府既重視實踐探索，又重視理論研究；既基于本土實踐，又重視借鑒國際經(jīng)驗，逐步發(fā)展出了一套中國特色社會主義的社會救助制度，成為了我國民生保障制度體系中最重要的制度之一。

面向未來，我國社會救助制度還將面臨各種新的挑戰(zhàn)。尤其是在全面建成小康社會以后，我國的貧困治理將從過去的絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理，民眾對社會救助制度的要求會逐步提高。同時，未來經(jīng)濟社會發(fā)展中還會遇到各種風險，甚至可能會出現(xiàn)嚴重的經(jīng)濟波動、嚴重自然災(zāi)害和重大疫情沖擊等，這都需要我們進一步加強和完善社會救助制度。我們相信，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在各級政府和全社會的共同努力下，我國的社會救助制度將會更加完善，為困難群眾提供更好的生活保障，也給國際社會提供貧困治理和社會保障制度建設(shè)可借鑒的中國樣板?！?/p>