金 石

(1.甘肅省人民檢察院 法律政策研究室，蘭州 730040；2.甘肅政法大學(xué) 甘肅省依法推進(jìn)社會(huì)治理研究中心，蘭州 730070)

提要： 民事申訴是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》為當(dāng)事人提供的一種法定權(quán)利救濟(jì)途徑，也是審判機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)的一種社會(huì)監(jiān)督方式；民事檢察監(jiān)督作為審判機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)重要的法定外部監(jiān)督方式，是民事訴訟當(dāng)事人救濟(jì)其合法權(quán)益的重要司法救濟(jì)途徑，二者在立法上具有目標(biāo)的統(tǒng)一性、程序的關(guān)聯(lián)性、功能的互補(bǔ)性和法律后果的獨(dú)立性，民事申訴在理念、監(jiān)督模式、處理案件的方式等方面也對(duì)民事檢察監(jiān)督產(chǎn)生了深刻影響。與此同時(shí)，民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督程序在立場(chǎng)、適應(yīng)實(shí)踐要求、權(quán)能配置的對(duì)應(yīng)性等方面也存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，需要在二者的價(jià)值功能、權(quán)能配置和程序銜接上加強(qiáng)協(xié)調(diào)，以促進(jìn)民事申訴程序和民事檢察監(jiān)督程序的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化，實(shí)現(xiàn)二者的相輔相成、相互結(jié)合。

民事申訴與民事檢察監(jiān)督是我國(guó)民事審判監(jiān)督制度的重要組成部分，二者既相互獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)、相互影響。在現(xiàn)行民事申訴制度的影響下，當(dāng)事人申訴申請(qǐng)監(jiān)督成為民事檢察監(jiān)督的主要案件來(lái)源，當(dāng)事人的申訴請(qǐng)求成為民事檢察監(jiān)督的主要審查內(nèi)容，申訴一方當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益能否得到維護(hù)，成為民事檢察監(jiān)督是否抗訴或制發(fā)檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)，平息紛爭(zhēng)、法院改判的案件數(shù)量成為民事檢察監(jiān)督效果的檢驗(yàn)依據(jù)，民事檢察監(jiān)督實(shí)踐偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷和方向，變相成為民事申訴當(dāng)事人權(quán)益的救濟(jì)程序和審判機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序的補(bǔ)充程序[1]。在此情形下，研究民事申訴如何科學(xué)、有效地影響民事檢察監(jiān)督，如何使民事申訴制度要求在民事檢察監(jiān)督實(shí)踐中得到全面、有效落實(shí)，如何充分、有效地實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督對(duì)于民事申訴制度的保障功能，值得認(rèn)真思考和探究。唯此，才能夠在促進(jìn)民事申訴與民事檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)各自獨(dú)立價(jià)值功能的同時(shí)，促進(jìn)二者合力實(shí)現(xiàn)民事審判監(jiān)督制度乃至民事訴訟制度的整體價(jià)值目標(biāo)。

一、民事申訴與民事檢察監(jiān)督的相互關(guān)系

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)中關(guān)于民事申訴和民事檢察監(jiān)督的內(nèi)容主要規(guī)定在第十六章“民事審判監(jiān)督程序”中，最高人民檢察院2021年8月1日起開(kāi)始實(shí)施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)督規(guī)則》)對(duì)之進(jìn)行了細(xì)化、完善，分析這些規(guī)定，民事申訴與民事檢察監(jiān)督的關(guān)系主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

(一)目標(biāo)的統(tǒng)一性

第一，共同實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。民事申訴的直接目的是請(qǐng)求人民法院或申請(qǐng)人民檢察院履行監(jiān)督職能促使人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序，糾正當(dāng)事人認(rèn)知中的“錯(cuò)誤”裁判，救濟(jì)其在該“錯(cuò)誤”裁判中未能得到司法救濟(jì)的合法權(quán)益，獲得實(shí)體法上的具體法律地位或具體法律效果，請(qǐng)求權(quán)利保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)是其本質(zhì)要求?！睹袷略V訟法》規(guī)定民事檢察監(jiān)督程序的背景之一是民事訴訟活動(dòng)中存在金錢(qián)案、人情案和關(guān)系案，需要借助檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，在一定程度上遏制司法不公現(xiàn)象，給予當(dāng)事人多一種救濟(jì)手段[2]233。因此，對(duì)應(yīng)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的請(qǐng)求，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)也是民事檢察監(jiān)督的價(jià)值追求。

第二，共同尋求裁判真實(shí)。現(xiàn)行民事訴訟制度下，民事申訴意欲救濟(jì)的實(shí)體權(quán)益和保障的法律地位必須通過(guò)啟動(dòng)再審，使得原生效裁判認(rèn)定的案件事實(shí)回歸“真相”來(lái)實(shí)現(xiàn)；民事檢察監(jiān)督維護(hù)司法公正，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，必須通過(guò)確定生效裁判所依據(jù)的案件事實(shí)是否真實(shí)，審判權(quán)是否公正行使來(lái)決定是否進(jìn)行監(jiān)督、如何監(jiān)督?！睹袷略V訟法》規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督和民事檢察監(jiān)督啟動(dòng)的核心條件都是“已生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤”，這恰恰體現(xiàn)了民事申訴與民事檢察監(jiān)督追求裁判真實(shí)，保障裁判“正確”的一致性。

第三，共同追求司法效率?！睹袷略V訟法》第209條規(guī)定當(dāng)事人已向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彏橄蛉嗣駲z察院申請(qǐng)監(jiān)督的前置條件；當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或抗訴，已經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查處理的，不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或抗訴；檢察機(jī)關(guān)審查監(jiān)督申請(qǐng)必須在三個(gè)月內(nèi)作出決定。這些都充分體現(xiàn)了民事申訴與民事檢察監(jiān)督對(duì)于司法效率的共同追求，目的是防止重復(fù)申訴和審查監(jiān)督申請(qǐng)久拖不決，使得當(dāng)事人向人民法院申訴與向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督等民事申訴各個(gè)環(huán)節(jié)更加有機(jī)銜接，司法資源盡可能優(yōu)化配置、有效利用。

第四，共同維護(hù)司法公正。我國(guó)民事訴訟制度規(guī)定民事申訴程序，是基于當(dāng)事人的公平審判權(quán)受到侵害的事實(shí)[3]，而公正審判請(qǐng)求權(quán)是公平審判權(quán)的重要內(nèi)容[4]。換言之，如果審判機(jī)關(guān)能夠公正司法，平等對(duì)待當(dāng)事人，保障雙方當(dāng)事人充分行使各項(xiàng)訴訟權(quán)利，保證裁判的公平、合理，就無(wú)需規(guī)定民事申訴程序。由此，維護(hù)司法公正不僅是民事檢察監(jiān)督程序設(shè)立的基礎(chǔ)，也是民事申訴程序設(shè)立的價(jià)值追求，是當(dāng)事人請(qǐng)求救濟(jì)的合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的根本保障。

(二)程序的關(guān)聯(lián)性

一方面，民事申訴是民事檢察監(jiān)督案件的重要來(lái)源。《民事訴訟法》第209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或抗訴：(一)人民法院駁回再審申請(qǐng)的；(二)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；(三)再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴?！绷硪环矫?，民事檢察監(jiān)督是民事申訴請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)的重要途徑。根據(jù)《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，人民法院駁回再審申請(qǐng)的，或者逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的，或者再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督是當(dāng)事人尋求公力救濟(jì)的重要途徑。

(三)功能的互補(bǔ)性

第一，二者在權(quán)能上相互補(bǔ)充。為進(jìn)一步暢通民事申訴渠道，彌補(bǔ)非正當(dāng)行使的審判權(quán)對(duì)民事起訴權(quán)、民事上訴權(quán)等民事訴權(quán)的侵害，《民事訴訟法》第199條、第201條規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為有錯(cuò)誤的已生效判決、裁定，提出證據(jù)證明已生效的調(diào)解書(shū)違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違法的，均可以向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。民事審判監(jiān)督制度之所以產(chǎn)生，很大程度上就是為了保障當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院再審的權(quán)利。然而，自我糾錯(cuò)畢竟是艱難的，再審法官受社會(huì)閱歷、認(rèn)知水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，也不可能使所有必須糾正的錯(cuò)誤裁判都得以糾正。民事檢察監(jiān)督程序的設(shè)置則為這些問(wèn)題的解決提供了補(bǔ)救途徑。當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院再審后，如果人民法院審查再審申請(qǐng)是合法、正確的，自我糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮作用，糾正了確有錯(cuò)誤也確有必要糾正的裁判，則民事檢察監(jiān)督是旁觀的、沉默的；反之，當(dāng)事人可以申請(qǐng)檢察監(jiān)督，檢察監(jiān)督將發(fā)揮補(bǔ)救功能，盡可能保障當(dāng)事人的申訴權(quán)得到公正對(duì)待。民事申訴對(duì)于民事檢察監(jiān)督權(quán)能的運(yùn)行，也具有相似的補(bǔ)充作用。根據(jù)《民事訴訟法》第208條的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，這就決定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審判權(quán)的行使?fàn)顩r和民事訴訟活動(dòng)沒(méi)有直接的知情渠道。《民事訴訟法》第209條關(guān)于當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的規(guī)定為民事檢察監(jiān)督履行職責(zé)提供了案件線(xiàn)索，在一定程度上彌補(bǔ)了民事檢察監(jiān)督知悉權(quán)能的立法缺失。

第二，民事申訴引導(dǎo)著檢察機(jī)關(guān)的辦案方向。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第47條的規(guī)定，人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，對(duì)人民法院民事訴訟活動(dòng)是否合法進(jìn)行全面審查，其中，申訴人的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求是人民檢察院的審查重點(diǎn)之一。《監(jiān)督規(guī)則》第72條第1款規(guī)定，人民檢察院可以因?yàn)樯暾?qǐng)監(jiān)督的自然人死亡、需要等待繼承人表明是否繼續(xù)申請(qǐng)監(jiān)督，申請(qǐng)監(jiān)督的法人或者非法人組織終止、尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人等原因而中止審查；第73條第1款規(guī)定，申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng)或者當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議、聲明放棄申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)利，且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的，申請(qǐng)監(jiān)督的自然人死亡(法人或者非法人組織終止)，沒(méi)有繼承人或者繼承人放棄申請(qǐng)(終止的法人或非法人沒(méi)有權(quán)利義務(wù)承受人或者權(quán)利義務(wù)承受人放棄申請(qǐng))，且沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的違法情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查。這意味著在檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)履行民事檢察監(jiān)督職能時(shí)，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的內(nèi)容是民事檢察監(jiān)督審查的切入點(diǎn)，指引著審查的方向；當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)審查案件期間，對(duì)于監(jiān)督申請(qǐng)的處理方式，影響著檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的審查處理態(tài)度，決定著案件辦理的進(jìn)程。另外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于大部分民事申訴案件作息訴處理，民事申訴的內(nèi)容使得檢察機(jī)關(guān)得以了解當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟的真正目的，從而制定息訴服判的工作策略，找到恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)，采取適當(dāng)?shù)姆绞?，有效達(dá)到息訴服判的目的。

(四)法律后果的獨(dú)立性

第一，民事申訴不必然啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)向法院提出抗訴或檢察建議的法律后果。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第93條、第103條、第109條的規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)受理了當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)后，經(jīng)審查，認(rèn)為當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)不符合抗訴條件的，或者認(rèn)為當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的審判人員違法行為認(rèn)定依據(jù)不足、民事執(zhí)行活動(dòng)不存在違法情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定。當(dāng)事人的申訴具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，即使監(jiān)督申請(qǐng)不被檢察機(jī)關(guān)支持，也不能以其申訴權(quán)對(duì)抗檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

第二，民事申訴事由不必然是民事檢察監(jiān)督事由。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第47條的規(guī)定，人民檢察院審查民事申訴監(jiān)督案件，遵行全面審查原則，即雖然民事申訴人的監(jiān)督申請(qǐng)是檢察機(jī)關(guān)的審查重點(diǎn)之一，但檢察機(jī)關(guān)審查當(dāng)事人的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求是否成立，是一種中立的審查，目的是判斷人民法院審判權(quán)的行使是否合法，即使檢察機(jī)關(guān)作出的不支持監(jiān)督申請(qǐng)或抗訴、提出檢察建議的決定不利于當(dāng)事人，即使檢察機(jī)關(guān)抗訴或提出檢察建議的理由與當(dāng)事人的申請(qǐng)監(jiān)督理由不一致，檢察機(jī)關(guān)亦以監(jiān)督職能為先，否則僅考慮當(dāng)事人的利益則難逃混淆自身職責(zé)定位之嫌。

第三，民事申訴撤回不必然影響民事檢察監(jiān)督進(jìn)程。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第75條第1款的規(guī)定，只有在監(jiān)督申請(qǐng)撤回不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的，且檢察機(jī)關(guān)在審查期間沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的違法情形的，人民檢察院才應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查。當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督申請(qǐng)的撤回、變更、放棄，雖然對(duì)民事檢察監(jiān)督的進(jìn)程有一定影響，但并不產(chǎn)生人民檢察院終結(jié)審查的必然法律后果。

二、民事申訴影響民事檢察監(jiān)督的主要表現(xiàn)

隨著法治的發(fā)展，民事申訴的憲法定位逐步落實(shí)，內(nèi)容不斷完善。而與此同時(shí)，民事檢察監(jiān)督制度完善的步伐卻相對(duì)緩慢。在此情形下，相對(duì)明確、與民事檢察監(jiān)督密切相關(guān)的民事申訴制度立法內(nèi)容成為人們認(rèn)識(shí)民事檢察監(jiān)督的重要參照，影響著民事檢察監(jiān)督的理念、模式和對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的處理，影響著民事檢察監(jiān)督的運(yùn)行狀況、效果和公信力。

(一)民事申訴對(duì)于民事檢察監(jiān)督理念的影響

第一，居中監(jiān)督，保障當(dāng)事人平等的訴訟地位。《民事訴訟法》規(guī)定當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，意味著民事訴訟活動(dòng)中任何一方當(dāng)事人都可以成為民事申訴主體，體現(xiàn)了各方當(dāng)事人在民事訴訟中平等的申訴地位。與民事申訴程序這一要求保持一致性和緊密銜接，《監(jiān)督規(guī)則》第47條要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)各方當(dāng)事人的申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求均予以審查，僅以法律為依據(jù)，尊重事實(shí)和證據(jù)，在民事檢察監(jiān)督中秉持與各方當(dāng)事人等距的居中監(jiān)督理念，目的是避免檢察機(jī)關(guān)因當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督而成為申訴一方當(dāng)事人的代理人，保障公正監(jiān)督，保障當(dāng)事人在民事訴訟活動(dòng)中的平等地位。

第二，有限監(jiān)督，對(duì)應(yīng)申訴的有限救濟(jì)功能。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事申訴只能針對(duì)已經(jīng)生效的民事判決、裁定、調(diào)解書(shū)進(jìn)行，且申訴結(jié)果具有不確定性；《民事訴訟法》第209條將當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徸鳛楫?dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的前置條件，且要求當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督以一次為限，體現(xiàn)了民事申訴救濟(jì)功能的有限性。對(duì)應(yīng)這一要求，民事檢察監(jiān)督實(shí)踐也強(qiáng)調(diào)有限監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第208條規(guī)定民事檢察監(jiān)督為事后監(jiān)督，《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范圍進(jìn)行了限制，目的是促使當(dāng)事人充分運(yùn)用上訴和申請(qǐng)人民法院再審等權(quán)利，避免民事檢察監(jiān)督權(quán)作為一種公權(quán)力過(guò)早地介入民事訴訟活動(dòng)，對(duì)裁判的既判力、程序的安定性及司法的權(quán)威性造成過(guò)度侵害，浪費(fèi)有限的司法資源。

第三，多元監(jiān)督，滿(mǎn)足多樣化的申訴訴求?！睹袷略V訟法》第209條規(guī)定當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徍螅灰哂性摋l規(guī)定的“人民法院駁回再審申請(qǐng)”“逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定”“再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤”等三種情形之一，仍然可以向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，當(dāng)事人不僅可以針對(duì)生效的民事判決、裁定、調(diào)解書(shū)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，還可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法民事審判行為、民事訴訟活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了民事申訴程序鼓勵(lì)當(dāng)事人充分表達(dá)訴求、全方位監(jiān)督司法權(quán)力的司法民主精神。而檢察機(jī)關(guān)為滿(mǎn)足多樣化的申訴訴求，也應(yīng)當(dāng)多維思考，多措并舉，靈活運(yùn)用各種監(jiān)督方式多元監(jiān)督，充分、有效履行民事檢察監(jiān)督職能，維護(hù)司法公正，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

第四，全面監(jiān)督，終局監(jiān)督主義的貫徹落實(shí)?！睹袷略V訟法》規(guī)定當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，在相關(guān)法定條件發(fā)生后，才能夠向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，且當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或檢察建議以一次為限，這使得民事檢察監(jiān)督成為當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)尋求公力救濟(jì)的終極司法途徑。同時(shí)，要求檢察機(jī)關(guān)履行民事檢察監(jiān)督職能，必須全面審查案件事實(shí)、證據(jù)、程序等各個(gè)方面和一審、二審、再審等各個(gè)環(huán)節(jié)，以此充分發(fā)揮民事檢察監(jiān)督對(duì)于當(dāng)事人合法權(quán)益和司法公正的終極保障作用。

(二)民事申訴對(duì)于民事檢察監(jiān)督模式的影響

我國(guó)民事訴訟模式正處于由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義的轉(zhuǎn)換中[5]，民事申訴程序的很多內(nèi)容體現(xiàn)了這種態(tài)勢(shì)。實(shí)踐中，民事檢察監(jiān)督模式受其影響，也在許多方面體現(xiàn)了當(dāng)事人主義思想。

第一，“不告不理”為主的受案模式。《民事訴訟法》和《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督”和“依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督”兩種監(jiān)督方式?！睹袷略V訟法》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)“依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督”的條件、途徑等并無(wú)具體規(guī)定，《監(jiān)督規(guī)則》第37條則規(guī)定，具有下列情形之一的民事案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督：(一)損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的；(二)審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的；(三)當(dāng)事人存在虛假訴訟等妨害司法秩序行為的；(四)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事公益訴訟判決、裁定、調(diào)解書(shū)確有錯(cuò)誤，審判程序中審判人員存在違法行為，或者執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的；(五)依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的；(六)具有重大社會(huì)影響等確有必要進(jìn)行監(jiān)督的情形。《監(jiān)督規(guī)則》對(duì)檢察機(jī)關(guān)“依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督”的條件和范圍作了嚴(yán)格限制，使得檢察機(jī)關(guān)“依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督”的情形并不多見(jiàn)。與此同時(shí)，《民事訴訟法》第209條明確規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的條件、范圍和程序，《監(jiān)督規(guī)則》更是專(zhuān)章對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的程序進(jìn)行了細(xì)化，使得實(shí)踐中當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督成為民事檢察監(jiān)督受理案件的主要來(lái)源①。2020年，甘肅省人民檢察院依職權(quán)受理的民事檢察監(jiān)督案件數(shù)僅為依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督受理的民事檢察監(jiān)督案件數(shù)的1/14。

第二，救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利為主的審查模式?！睹袷略V訟法》規(guī)定了當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徍彤?dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴及檢察建議的并行申訴模式，并規(guī)定人民法院決定再審的事由與人民檢察院決定抗訴或提出檢察建議的事由為同一事由?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第209條規(guī)定了當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徥钱?dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督的前置程序，使得實(shí)踐中當(dāng)事人從自身利益出發(fā)，將民事檢察監(jiān)督作為其申請(qǐng)人民法院再審后的補(bǔ)救程序，造成檢察機(jī)關(guān)若不支持其監(jiān)督請(qǐng)求，當(dāng)事人就常常會(huì)申訴不止，上訪(fǎng)不止。在此情況下，民事檢察監(jiān)督常以當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督請(qǐng)求尤其是涉及其實(shí)體權(quán)益的請(qǐng)求是否成立作為審查的重點(diǎn)，在決定是否抗訴時(shí)，即使案件不能夠充分滿(mǎn)足抗訴條件，為了給當(dāng)事人一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)，或者為了避免作出不支持監(jiān)督?jīng)Q定后當(dāng)事人纏訴纏訪(fǎng)，也時(shí)常會(huì)勉強(qiáng)提出再審檢察建議或者勉強(qiáng)進(jìn)行抗訴，民事檢察監(jiān)督救濟(jì)當(dāng)事人合法權(quán)益的價(jià)值功能位序反而居于保障審判權(quán)公正行使的價(jià)值功能位序之上。

第三，申訴人為中心的審結(jié)模式。民事檢察監(jiān)督以當(dāng)事人申訴為主要案源，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴又懷有救濟(jì)其權(quán)益的期望，因此實(shí)踐中形成了檢察機(jī)關(guān)決定不抗訴或不提出檢察建議，只向申請(qǐng)監(jiān)督的一方當(dāng)事人作出《不支持監(jiān)督申請(qǐng)》的書(shū)面答復(fù)和解釋。一方面體現(xiàn)了司法民主化要求下檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的尊重，另一方面也可能使民事檢察監(jiān)督偏離其本位和客觀公正立場(chǎng)②。

(三)民事申訴對(duì)于民事檢察監(jiān)督案件處理的影響

第一，價(jià)值衡量上，追求實(shí)體正義強(qiáng)于追求程序正義。《民事訴訟法》第200條規(guī)定了13種抗訴情形，有實(shí)體方面的也有程序方面的。實(shí)踐中，多數(shù)辦案人認(rèn)為當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，主要目的就是救濟(jì)其實(shí)體權(quán)益。程序是為實(shí)體服務(wù)的，如果審判機(jī)關(guān)程序違法，例如存在違法公告送達(dá)、終結(jié)訴訟、剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)、舉證權(quán)利等情形的，如果未影響到實(shí)體公正，就沒(méi)有必要耗費(fèi)大量的司法資源，運(yùn)用比較激烈的抗訴方式來(lái)予以糾正。對(duì)于此類(lèi)案件，檢察機(jī)關(guān)一般僅運(yùn)用檢察建議甚至僅以口頭建議的方式來(lái)予以糾正③。

第二，處理方式上，盡量避免申訴不服上訪(fǎng)風(fēng)險(xiǎn)。民事檢察監(jiān)督案件辦理中，常在提出審查意見(jiàn)前填寫(xiě)案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表，進(jìn)行民事申訴案件風(fēng)險(xiǎn)告知等；一些案件中，為了追求辦案的政治效果和社會(huì)效果，對(duì)弱勢(shì)一方當(dāng)事人網(wǎng)開(kāi)一面，成為辦案的常用方法。如某道路交通事故人身?yè)p害賠償案中，擺某負(fù)事故的全部責(zé)任，但擺某在事故中已死亡，事故還導(dǎo)致另外兩名被害人孔某、李某重傷，于是法院終審判決擺某肇事車(chē)輛掛靠的某交通公司賠償孔某、李某事故損失，并承擔(dān)擺某父母、子女的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)。由于擺某每月只向該交通公司繳納50元的管理費(fèi)，且只繳納了一個(gè)月便肇事死亡，按照法律規(guī)定，某交通公司只應(yīng)在繳納管理費(fèi)的范圍內(nèi)承擔(dān)有限連帶責(zé)任，并不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擺某父母、子女的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)，因此不服法院判決后向檢察機(jī)關(guān)申訴，但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院判決雖有錯(cuò)誤，但有利于支持弱勢(shì)群體，故未支持其監(jiān)督申請(qǐng)。

第三，對(duì)于民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督的“度”的把握，將監(jiān)督能夠救濟(jì)申訴人合法權(quán)益的程度作為重要考量因素。實(shí)踐中，“抗大(標(biāo)的額)不抗小”“抗重(情節(jié))不抗輕”成為民事檢察監(jiān)督案件審查的普遍潛規(guī)則。對(duì)于標(biāo)的額小、情節(jié)輕、只涉及程序違法的案件，一般不支持監(jiān)督申請(qǐng)，或者僅采用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督。一方面體現(xiàn)了民事檢察監(jiān)督的有限性和謙抑性，有利于合理利用司法資源，另一方面也造成了選擇性監(jiān)督，有損法律適用的平等性和民事檢察監(jiān)督的公信力。

三、民事申訴影響民事檢察監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

現(xiàn)行民事申訴制度疏通了當(dāng)事人申訴申請(qǐng)檢察監(jiān)督的渠道，規(guī)范了當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)審查民事申訴案件的模式、程序、范圍、事由、期限和法律后果等，對(duì)于促進(jìn)民事申訴制度和民事檢察監(jiān)督制度乃至民事審判監(jiān)督制度的功能實(shí)現(xiàn)具有積極意義。與此同時(shí)，民事申訴制度的內(nèi)容也與民事檢察監(jiān)督制度產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性矛盾，在立法關(guān)于民事檢察監(jiān)督制度的規(guī)定不完善的情形下，造成了民事檢察監(jiān)督認(rèn)識(shí)和操作上的誤區(qū)，影響了民事申訴制度要求在民事檢察監(jiān)督實(shí)踐中的全面、有效落實(shí)，導(dǎo)致了民事檢察監(jiān)督對(duì)于民事申訴制度的保障功能得不到充分有效發(fā)揮。

(一)民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督的立場(chǎng)反思

第一，民事檢察監(jiān)督是不是一種救濟(jì)性監(jiān)督？如果是，是以“救濟(jì)”為本位，還是以“監(jiān)督”為本位？民事申訴要求民事檢察監(jiān)督救濟(jì)其權(quán)利，《民事訴訟法》關(guān)于民事申訴申請(qǐng)檢察監(jiān)督的程序?qū)z察監(jiān)督的救濟(jì)功能提升到顯著位置。然而，民事申訴當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)過(guò)程，是確定民事責(zé)任的過(guò)程，而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只可能引起再審程序，檢察機(jī)關(guān)并不參與確定民事責(zé)任的過(guò)程。確定民事權(quán)利和義務(wù)的歸屬，決定如何恢復(fù)、補(bǔ)償受侵害者的權(quán)利，只能通過(guò)審判機(jī)關(guān)履行審判職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，民事檢察監(jiān)督本身的性質(zhì)決定了其權(quán)利救濟(jì)手段并不能滿(mǎn)足民事申訴對(duì)民事檢察監(jiān)督的權(quán)利救濟(jì)要求。

第二，民事申訴要求民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督，但“有限”的功能在于“限權(quán)”還是“控權(quán)”？一方面，《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)各個(gè)階段、各類(lèi)行為監(jiān)督的權(quán)力，以此保障訴權(quán)盡可能不受審判權(quán)的侵害；另一方面，該法第209條又限定了民事檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)條件、當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的對(duì)象和當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的次數(shù)，用以防止檢察機(jī)關(guān)過(guò)度介入民事訴訟活動(dòng)，不當(dāng)干涉當(dāng)事人的處分權(quán)，破壞民事訴訟中雙方當(dāng)事人在訴訟結(jié)構(gòu)中的平等地位，使得民事檢察監(jiān)督被賦予保障訴權(quán)的職責(zé)卻不具備實(shí)現(xiàn)保障功能的權(quán)力和手段。然而，民事檢察監(jiān)督的對(duì)象是人民法院的審判行為而非當(dāng)事人之間的具體爭(zhēng)議內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟不以申訴理由為限，亦不以幫助當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督成功為目的，而是為了推動(dòng)因不公正審判而失衡的訴訟結(jié)構(gòu)恢復(fù)平衡，是為了實(shí)現(xiàn)民事訴訟雙方當(dāng)事人的平等，而非破壞這種平等；檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或檢察建議只具有啟動(dòng)或建議啟動(dòng)再審程序的效力，而非直接對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)重新確定，對(duì)其責(zé)任重新劃分。因此，除非檢察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，否則，民事檢察監(jiān)督權(quán)在依法行使的條件下，本身并不會(huì)不當(dāng)干涉當(dāng)事人的處分權(quán)，破壞民事訴訟中雙方當(dāng)事人在訴訟結(jié)構(gòu)中的平等地位，侵害公民合法權(quán)益。目前，民事檢察監(jiān)督在立法上缺乏有效的外部制約監(jiān)督體系，容易被濫用，因此，有限監(jiān)督的“限制”手段應(yīng)當(dāng)著重于“控權(quán)”，而非民事申訴程序要求的“限權(quán)”，即通過(guò)訴訟制約的方法使得“法官與檢察官彼此監(jiān)督制約，保障司法權(quán)限行使的客觀性與合理性”[6]。一味地削減民事檢察監(jiān)督權(quán)，限制其行使的范圍和力度，只會(huì)使相對(duì)于強(qiáng)大的審判權(quán)本就羸弱的民事檢察監(jiān)督權(quán)更加難以滿(mǎn)足履行職責(zé)的需要，當(dāng)然也難以通過(guò)維護(hù)司法公正回應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的訴求。

第三，將民事檢察監(jiān)督程序設(shè)定為當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)的司法終局性程序的合理性？根據(jù)《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或再審檢察建議，均需經(jīng)過(guò)人民法院對(duì)案件的再審環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了監(jiān)督謙抑原則下的訴權(quán)救濟(jì)、審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督在制度構(gòu)建和適用上的遞進(jìn)關(guān)系[7]，民事檢察監(jiān)督由此具有了當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)的司法終局意義。毋庸置疑，從維護(hù)審判程序既有成果，保障審判制度功能充分發(fā)揮，節(jié)約司法資源等方面來(lái)說(shuō)，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持對(duì)審判權(quán)的謙抑態(tài)度，民事申訴程序的這一規(guī)定具有一定的合理性，但由此將民事檢察監(jiān)督程序定位為審判機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序之后的終局程序，從而使得民事檢察監(jiān)督程序在事實(shí)上成為審判監(jiān)督程序的補(bǔ)充程序、救濟(jì)程序，民事檢察監(jiān)督中的檢察機(jī)關(guān)由此在當(dāng)事人眼中成為“法官之上的法官”，則不僅與民事檢察監(jiān)督在憲法中的定位相悖，也將在實(shí)踐中因民事檢察監(jiān)督的職權(quán)、功能(民事檢察監(jiān)督僅是一種程序建議權(quán))無(wú)法達(dá)到如此高的定位要求而引發(fā)更多的負(fù)面效應(yīng)。

(二)民事申訴程序適應(yīng)民事檢察監(jiān)督的實(shí)踐要求反思

現(xiàn)行《民事訴訟法》中，民事申訴程序?qū)γ袷聶z察監(jiān)督提出了較高的效率要求，如申請(qǐng)檢察監(jiān)督以一次為限，民事檢察監(jiān)督案件審查期限為3個(gè)月等。然而，民事檢察監(jiān)督實(shí)踐中，相比抗訴監(jiān)督方式，再審檢察建議作為一種同級(jí)監(jiān)督方式，具有周期短、更便捷的特點(diǎn)。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件，檢察機(jī)關(guān)向法院提出再審檢察建議后，如不被采納，可以跟進(jìn)監(jiān)督，即通過(guò)上一級(jí)檢察院向其同級(jí)法院提出抗訴。這無(wú)疑有利于充分保障申訴當(dāng)事人的合法權(quán)益，但在實(shí)質(zhì)上卻與民事申訴程序關(guān)于申請(qǐng)檢察監(jiān)督以1次為限的精神及民事檢察監(jiān)督本身關(guān)于依職權(quán)啟動(dòng)的程序要求相矛盾，造成了民事檢察監(jiān)督的“兩難”，即檢察機(jī)關(guān)若在提出的再審檢察建議未被采納后依職權(quán)啟動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督，再對(duì)該案提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，則有違檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)民事檢察監(jiān)督以案件涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益為原則的要求，有運(yùn)用公權(quán)力干涉私權(quán)利，充當(dāng)申訴一方當(dāng)事人代理人之嫌；檢察機(jī)關(guān)若在提出的再審檢察建議未被采納后，依當(dāng)事人再次申訴申請(qǐng)檢察監(jiān)督啟動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督程序，向上一級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴，則有違《民事訴訟法》關(guān)于申訴人申請(qǐng)檢察監(jiān)督以一次為限的要求；檢察機(jī)關(guān)若直接對(duì)該案提請(qǐng)抗訴，則未能很好地貫徹效率原則，使得運(yùn)用再審檢察建議方式可能幾個(gè)月就結(jié)案的案件，會(huì)因提請(qǐng)抗訴，延長(zhǎng)監(jiān)督流程幾個(gè)月以上；檢察機(jī)關(guān)若提出再審檢察建議，在檢察建議未被法院采納后不再跟進(jìn)監(jiān)督，提請(qǐng)抗訴，則當(dāng)事人可能質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)利救濟(jì)未能盡到窮盡監(jiān)督的要求。民事申訴程序規(guī)定民事檢察監(jiān)督審查處理期限為3個(gè)月也存在類(lèi)似情況。案件經(jīng)一審、二審、再審等多次審理，當(dāng)事人仍向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，說(shuō)明該案本身就具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性?，F(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)法律的治理功能，要求司法機(jī)關(guān)不僅要注重案件的法律處理，還要注重案件的政治效果、社會(huì)效果。在此情形下，檢察機(jī)關(guān)審查處理民事申訴案件的流程增多，難度增大，一般會(huì)經(jīng)過(guò)釋法說(shuō)理、和解息訴、檢察建議、提請(qǐng)抗訴、抗訴等多個(gè)階段，有的案件會(huì)經(jīng)過(guò)多級(jí)檢察院的審查，普遍造成3個(gè)月的審查期限不能滿(mǎn)足實(shí)踐需要，而規(guī)定民事檢察監(jiān)督的審查期限為3個(gè)月，亦不能適應(yīng)民事檢察監(jiān)督的實(shí)踐需要。

(三)民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督權(quán)能配置的對(duì)應(yīng)性反思

第一，民事檢察監(jiān)督缺乏滿(mǎn)足民事申訴多元化需求的相關(guān)權(quán)能。民事申訴程序?qū)γ袷聶z察監(jiān)督提出了救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)益、維護(hù)司法公正和以監(jiān)督終結(jié)民事糾紛的多元性要求。民商事案件涉及領(lǐng)域廣、數(shù)量大、類(lèi)型多、實(shí)體法律復(fù)雜，尤其是民事訴訟監(jiān)督案件通常已經(jīng)過(guò)法院終審，很多是經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)會(huì)議討論決定的[8]。然而，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督只能就已生效的民事判決、裁定開(kāi)展檢察監(jiān)督，監(jiān)督活動(dòng)基本依賴(lài)于案卷，以倒查的方式進(jìn)行。而此時(shí)，很多案情已因歷時(shí)久遠(yuǎn)而模糊，證據(jù)也因此而多有缺失；民事檢察監(jiān)督也僅具有啟動(dòng)或建議啟動(dòng)再審程序的效力，導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督并無(wú)實(shí)質(zhì)性救濟(jì)權(quán)力，民事申訴對(duì)于民事檢察監(jiān)督的多元化需求難以得到有效回應(yīng)。

第二，民事檢察監(jiān)督缺乏民事申訴程序要求其終局監(jiān)督的權(quán)力制約?！睹袷略V訟法》沒(méi)有關(guān)于民事檢察監(jiān)督的權(quán)力制約規(guī)定，實(shí)踐中，民事檢察監(jiān)督權(quán)的依法、規(guī)范、公正、廉潔行使主要依靠檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理手段的約束性畢竟有限，檢察機(jī)關(guān)案件層級(jí)監(jiān)督機(jī)制又多注重案件質(zhì)量的把關(guān)，對(duì)權(quán)力行使本身的依法性、規(guī)范性和廉潔性，監(jiān)督的有效性不足。在此情況下，民事申訴制度要求民事檢察監(jiān)督發(fā)揮終局性作用，缺乏民事檢察監(jiān)督權(quán)公正行使，使糾紛終結(jié)于民事檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的根本保障。

第三，民事申訴程序要求民事檢察監(jiān)督緩解“申訴難”與民事檢察監(jiān)督的權(quán)能范圍不相稱(chēng)?！睹袷略V訟法》第200條規(guī)定的監(jiān)督事由雖有13項(xiàng)，但相對(duì)于《民事訴訟法》第209條，僅對(duì)當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督設(shè)置了一些程序性條件，范圍狹窄得多。民事申訴程序中當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的范圍與民事檢察監(jiān)督的范圍明顯不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督受案數(shù)量居高不下，成案率卻相對(duì)較低，致使民事申訴當(dāng)事人對(duì)民事檢察監(jiān)督的期望值較高，但得到的回應(yīng)卻常大失所望，不僅不利于從根本上解決“申訴難”問(wèn)題，反而從形式上放大了“申訴難”的表象，影響了申訴效率和民事檢察監(jiān)督效果。

四、系統(tǒng)思維下協(xié)調(diào)民事申訴與民事檢察監(jiān)督的構(gòu)想

民事申訴與民事檢察監(jiān)督雖然是民事審判監(jiān)督制度體系內(nèi)兩個(gè)獨(dú)立的制度，但二者在法理上相互關(guān)聯(lián)，理念上相互融通，運(yùn)行中相互影響，效果上相互制約。因此，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用系統(tǒng)思維，協(xié)調(diào)好民事申訴與民事檢察監(jiān)督各個(gè)要素之間的關(guān)系，如此才能促進(jìn)二者的共同發(fā)展，合力實(shí)現(xiàn)二者的整體價(jià)值目標(biāo)。

(一)協(xié)調(diào)民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督程序的價(jià)值功能

第一，修正民事檢察監(jiān)督受理當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的條件。民事檢察監(jiān)督以個(gè)案的方式對(duì)審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不可避免地對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利形成影響，從而具有一定的權(quán)利救濟(jì)性質(zhì)。但是在權(quán)利救濟(jì)與公權(quán)力監(jiān)督之間，二者的地位是不同的，公權(quán)力監(jiān)督是民事檢察監(jiān)督的主要內(nèi)涵，而權(quán)利救濟(jì)只是一個(gè)客觀結(jié)果[9]。因此，應(yīng)在程序設(shè)置上回歸民事檢察監(jiān)督性質(zhì)的本位。建議立法將當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的條件與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件予以區(qū)分，規(guī)定“當(dāng)事人認(rèn)為人民法院在民事訴訟活動(dòng)中違法”為當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的條件。這里，當(dāng)事人所“認(rèn)為”的民事訴訟活動(dòng)中的審判違法行為，可以發(fā)生在任何階段，當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督也不應(yīng)只局限于判決、裁定生效后，而可以是訴前、訴中的任何時(shí)段，以保障檢察機(jī)關(guān)及時(shí)監(jiān)督，預(yù)防和阻止人民法院違法行為的后果發(fā)生[10]。這既符合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的職能定位，也因檢察機(jī)關(guān)具有建議法院內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理違法行為和查處職務(wù)犯罪的權(quán)能，能夠保障當(dāng)事人請(qǐng)求監(jiān)督的適法訴求通過(guò)檢察監(jiān)督得以落實(shí)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

第二，區(qū)分民事再審與民事抗訴的事由。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，以保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利為主要目的的民事再審事由與以維護(hù)公正的私法秩序?yàn)槟康牡拿袷驴乖V事由是同一的，均為《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13種情形，混淆了民事再審程序與民事檢察監(jiān)督程序的性質(zhì)和功能。應(yīng)當(dāng)根據(jù)二者的不同性質(zhì)和功能區(qū)分二者的事由，實(shí)現(xiàn)二者各司其職，功能互補(bǔ)。具體的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為貫徹民事審判二審終審制的基本原則，維護(hù)裁判的既判力和司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，圍繞民事再審程序的特點(diǎn)(即重在判明是非、確定責(zé)任)，以再審維護(hù)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的絕對(duì)必要性為標(biāo)準(zhǔn)確定民事再審的事由。凡是由于審判機(jī)關(guān)和當(dāng)事人主觀原因以外的事由，如判決、裁定生效后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)，案件在終審期間具有法定中止事由，但當(dāng)事人因不可抗力未能申請(qǐng)法院中止審理，未能充分行使訴訟權(quán)利等，應(yīng)規(guī)定為民事再審的事由；凡屬審判機(jī)關(guān)主觀造成的違法行為，如《民事訴訟法》第200條第1款第2項(xiàng)至第13項(xiàng)的事由，鑒于檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的職責(zé)，實(shí)踐中審判機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的艱難，都應(yīng)從民事再審事由中剝離出去，規(guī)定為民事檢察監(jiān)督的事由。此外，《民事訴訟法》第208條賦予了檢察機(jī)關(guān)有限的公益守護(hù)人職責(zé)，參照國(guó)際上普遍將檢察機(jī)關(guān)作為公益代表的通例，民事訴訟活動(dòng)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益也應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)抗訴的事由[11]，以此體現(xiàn)民事再審制度與民事檢察監(jiān)督制度在民事訴訟制度中的不同性質(zhì)和獨(dú)立地位，實(shí)現(xiàn)民事訴訟制度體系內(nèi)資源的有機(jī)整合，效益的有效優(yōu)化。

(二)完善民事檢察監(jiān)督保障民事申訴功能實(shí)現(xiàn)的權(quán)能配置

第一，賦予檢察機(jī)關(guān)了解民事訴訟活動(dòng)違法行為的知悉權(quán)。民事檢察監(jiān)督如果只是一種事后監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)便不能親歷民事訴訟過(guò)程，無(wú)法了解庭審活動(dòng)，不能聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和辯解，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)督對(duì)象即法院的審判活動(dòng)難以有充分的了解，其監(jiān)督活動(dòng)必然帶有一定的盲目性，不僅導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)防范和阻止法院違法行為帶來(lái)的后果，而且常常因檢察機(jī)關(guān)審查案件局限于閱卷審查而導(dǎo)致與審判實(shí)際脫節(jié)，勞而無(wú)功甚至造成錯(cuò)誤監(jiān)督。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為了克服事后監(jiān)督、閱卷審查對(duì)于了解案件審理真實(shí)情況的局限性，常采取對(duì)各方當(dāng)事人一一詢(xún)問(wèn)和與監(jiān)督對(duì)象溝通、了解情況的方式，這些方式加大了工作量，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致違法的審判人員和與之相關(guān)的當(dāng)事人的警覺(jué)，進(jìn)而提前防范，檢察機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索也難以提取到真實(shí)、有效的證據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督的權(quán)力，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)出席民事訴訟任何階段的活動(dòng)，包括一審、二審、執(zhí)行程序等(當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)是否出席可以根據(jù)出庭的必要性來(lái)決定)，有權(quán)在民事訴訟活動(dòng)的任何階段針對(duì)法院的違法行為進(jìn)行調(diào)查，以此保障檢察機(jī)關(guān)履行民事檢察監(jiān)督有充分的知悉權(quán)，保障民事檢察監(jiān)督的針對(duì)性、及時(shí)性和有效性。

第二，賦予檢察機(jī)關(guān)有效履行民事檢察監(jiān)督職能的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。民事檢察監(jiān)督中的調(diào)查任務(wù)只能是查明民事審判活動(dòng)是否違法，而非查明民事訴訟當(dāng)事人的爭(zhēng)議事實(shí)。這決定了民事檢察監(jiān)督中調(diào)查權(quán)的行使較之審判機(jī)關(guān)查明民事訴訟當(dāng)事人的爭(zhēng)議事實(shí)，更具一定難度[2]233。目前《民事訴訟法》第210條雖然規(guī)定人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，但缺乏與此調(diào)查核實(shí)權(quán)相配套的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，使得檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行不暢，效果不佳，常受到當(dāng)事人或案外人的無(wú)理拒絕，有時(shí)因法律對(duì)被調(diào)查人提供虛假證明沒(méi)有法律規(guī)制，還發(fā)生過(guò)被調(diào)查人提供虛假證據(jù)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤監(jiān)督的情形。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理涉及審判人員違法行使職權(quán)的案件，有權(quán)向人民法院、有關(guān)組織和個(gè)人調(diào)查取證，進(jìn)行必要的勘驗(yàn)鑒定，規(guī)定當(dāng)事人、案外人、人民法院、有關(guān)組織對(duì)于檢察機(jī)關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)而進(jìn)行的調(diào)查不得拒絕，提供虛假情況應(yīng)當(dāng)負(fù)一定的法律責(zé)任，以此來(lái)保障民事檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使。

第三，賦予檢察機(jī)關(guān)有效履行民事檢察監(jiān)督職能必要的權(quán)力強(qiáng)度。明確規(guī)定人民法院再審開(kāi)庭審理的期限和判決的期限，防止人民法院收到抗訴書(shū)后雖然依照《民事訴訟法》第211條的規(guī)定及時(shí)作出再審裁定，但因無(wú)法律明文對(duì)審理期限、判決期限予以規(guī)制而導(dǎo)致抗訴再審案件久拖不決。此外，現(xiàn)行《民事訴訟法》未規(guī)定檢察建議的法律后果和效力，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議常流于形式，多數(shù)不被監(jiān)督對(duì)象采納甚至不被回復(fù)，影響了監(jiān)督效果和檢察機(jī)關(guān)的公信力。對(duì)于再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院在一定期限內(nèi)予以書(shū)面回復(fù)，并說(shuō)明理由；對(duì)于糾正違法性質(zhì)的檢察建議，應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)建議的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)作出處理，并在一定期限內(nèi)書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

(三)做好民事申訴與民事檢察監(jiān)督的程序銜接

第一，規(guī)定選擇型申訴制度和申請(qǐng)監(jiān)督次數(shù)的例外情形。選擇型民事申訴制度是指當(dāng)事人不服法院的生效裁判，可以選擇向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，或向檢察院申請(qǐng)抗訴和檢察建議監(jiān)督。選擇向法院申請(qǐng)?jiān)賹彽模梢栽诂F(xiàn)行《民事訴訟法》第209條規(guī)定的三種條件下，繼續(xù)申請(qǐng)檢察監(jiān)督；選擇了向檢察院申請(qǐng)監(jiān)督、檢察院已經(jīng)審查的，不得再次向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，且?dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督一般以一次為限。從民事檢察監(jiān)督制度設(shè)置的初衷來(lái)看，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)兩審終審程序的補(bǔ)救，而現(xiàn)行《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，卻將民事檢察監(jiān)督救濟(jì)的側(cè)重點(diǎn)限制在經(jīng)過(guò)審判監(jiān)督程序而終審的案件，這既違反了“有權(quán)力就必然有制約”的全面監(jiān)督原則，限制了檢察監(jiān)督的范圍，也違反了民事訴訟保障訴權(quán)充分行使的精神，限制了當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的時(shí)間和條件，不當(dāng)延長(zhǎng)了糾正司法不公案件的流程。選擇型民事申訴制度規(guī)定當(dāng)事人可以選擇直接向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，體現(xiàn)了當(dāng)事人自由選擇案件審查主體、自由處分其合法私權(quán)的意思自治原則，將檢察監(jiān)督的范圍依照民事檢察監(jiān)督制度原意擴(kuò)大到對(duì)所有發(fā)生終審效力的判決、裁定，有利于對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的全面、充分保護(hù)。同時(shí)，規(guī)定了當(dāng)事人選擇申請(qǐng)檢察監(jiān)督，就不能再向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，且一般以一次為限，也有利于防止訴權(quán)濫用導(dǎo)致的多頭申訴、重復(fù)申訴，節(jié)約訴訟資源[12]。當(dāng)然，司法實(shí)踐中的情形紛繁復(fù)雜，鑒于此，建議規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督一次為限的例外情形，例如，當(dāng)事人有證據(jù)證明檢察機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)、濫用監(jiān)督權(quán)的，可以向該檢察機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查或者再申請(qǐng)監(jiān)督一次，以此來(lái)充分保障當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第二，完善民事抗訴案件的審級(jí)模式。主要存在兩種選擇：其一是上級(jí)抗，上級(jí)審；其二是上級(jí)抗，下級(jí)審。司法實(shí)踐中除非原審適用法律錯(cuò)誤的，絕大多數(shù)抗訴案件實(shí)行第二種模式?！霸瓕彿ㄔ嚎梢怨茌犜賹彴讣缤尣∪藖?lái)當(dāng)醫(yī)生，不利于糾錯(cuò)目的的實(shí)現(xiàn)?！睆挠欣趯?shí)現(xiàn)司法公正、提高司法效率的角度，應(yīng)當(dāng)采取第一種模式，理由是：其一，可以因更換原審法院和辦案人而增強(qiáng)當(dāng)事人的信賴(lài)感；其二，由于上級(jí)法院與原審法院在案件中不具有緊密的利益且在審判業(yè)務(wù)水平方面具有比較優(yōu)勢(shì)，可以提高再審案件的公正性和審判質(zhì)量[13]；其三，可以減少再審訴訟的中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。當(dāng)然，從民事抗訴再審程序的訴訟效益出發(fā)，在實(shí)行“上級(jí)抗、上級(jí)審”模式的同時(shí)，可以利用下級(jí)法院對(duì)原案事實(shí)較為熟悉以及當(dāng)事人多在原審法院所在地居住的便利條件，保留現(xiàn)行《民事訴訟法》在一定范圍內(nèi)允許接受抗訴的上級(jí)法院指令下級(jí)法院審理因事實(shí)不清再審的案件，但應(yīng)當(dāng)更換審案法官尤其是審判長(zhǎng)，也可以交巡回法庭審理，或指定異地法院再審，且排除原審法官涉嫌職務(wù)違法的案件和重大、疑難案件，以保證抗訴案件審理程序的公正性。

注 釋?zhuān)?/p>

①有主流觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的處分權(quán)，除損害國(guó)家利益、公共利益和違法犯罪損害司法公正的以外，一般應(yīng)以當(dāng)事人申訴作為審查案件、提出檢察監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。(參見(jiàn)扈紀(jì)華：《關(guān)于民事訴訟中的檢察監(jiān)督問(wèn)題》，《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第1期，第4頁(yè)。)

②民事申訴中的當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督不外乎兩種請(qǐng)求，一是申請(qǐng)抗訴，二是申請(qǐng)檢察建議。然而，檢察機(jī)關(guān)作出抗訴或不抗訴以及是否提出檢察建議的決定是依法履行職責(zé)對(duì)案件全面審查后對(duì)民事訴訟活動(dòng)是否合法的獨(dú)立判斷，絕不是因?yàn)槭欠裰С之?dāng)事人的申訴請(qǐng)求?！安恢С直O(jiān)督申請(qǐng)”的表述則易使人誤認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在民事檢察監(jiān)督中的任務(wù)就是審查申訴人申請(qǐng)監(jiān)督的請(qǐng)求是否成立，檢察機(jī)關(guān)由此也可能被認(rèn)為違反中立地位帶立場(chǎng)辦案。(湯維建：《民事檢察監(jiān)督制度的定位——以民事訴訟法新修改為基準(zhǔn)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期，第19頁(yè)。)

③甘肅省人民檢察院近十年來(lái)抗訴的民事案件，同時(shí)涵蓋實(shí)體和程序理由的，不足5%，沒(méi)有1件僅以程序事由抗訴的。(甘肅省人民檢察院編：《2011—2020年我省民事檢察工作情況分析》，《2020年甘肅檢察年鑒》，第356頁(yè)。)