□ 呂鵬 付森

內(nèi)容提要 本文從知識(shí)社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，旨在通過知識(shí)分工這一視角解讀政策制定過程中的公眾參與壁壘。現(xiàn)代化過程中，知識(shí)分工引發(fā)的外部性表現(xiàn)為知識(shí)專業(yè)化、知識(shí)等級(jí)化和知識(shí)分子話語聯(lián)盟，這直接影響到政策制定過程中公眾參與壁壘的形塑、參與壁壘的強(qiáng)化以及參與壁壘的持續(xù)性再生產(chǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致公眾參與的民主權(quán)利形式化為一種權(quán)利慰藉。而隨著現(xiàn)代性的加深，知識(shí)分工也在持續(xù)深化，其帶來的參與壁壘必然更加隱蔽和多樣化。

一、問題的提出

社會(huì)政策與民生問題緊密相關(guān)，它的重要性也隨之凸顯，甚至已經(jīng)逐漸成為中國社會(huì)變革中重要的社會(huì)治理工具。社會(huì)政策的制定和實(shí)施不僅受到國家和政府的高度重視，而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，也越來越引發(fā)廣大公眾的關(guān)注。但是當(dāng)前我國的政策執(zhí)行效果卻始終難以讓政府和民眾滿意，尤其是在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差已經(jīng)成為困擾政府和社會(huì)的主要問題。當(dāng)前政策執(zhí)行主要是政府行為，所以學(xué)界關(guān)于政策執(zhí)行偏差的分析多集中在制度環(huán)境層面，提出了一系列重要的分析概念，“職權(quán)劃分和激勵(lì)結(jié)構(gòu)”①、“事實(shí)上的聯(lián)邦主義”②、“晉升錦標(biāo)賽”③、壓力型政府等④。也有學(xué)者分析了地方政府作為政策執(zhí)行者的行為邏輯，認(rèn)為地方政府集“代理型政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”于一身的“雙重角色”⑤、地方政府上下級(jí)部門之間的博弈⑥、地方政府的共謀現(xiàn)象都使得政策執(zhí)行充滿了不確定性⑦。政府作為執(zhí)行主體，政策執(zhí)行不力必然帶來公眾不滿，削弱政府的公信力；而對(duì)于民眾來說，政策執(zhí)行不到位導(dǎo)致他們的訴求得不到滿足，涉及自身利益的問題得不到解決，給社會(huì)帶來了不安定因素。究其根源，作為單一能動(dòng)主體，政府的“命令—?jiǎng)訂T式”政策執(zhí)行方式壓制了社會(huì)力量參與政策過程的訴求，科層制自上而下的權(quán)力分配模式，導(dǎo)致政策的影響力在科層制內(nèi)部自上而下的流動(dòng)，而權(quán)力的逆流動(dòng)，即公眾影響力自下而上的流動(dòng)渠道過于狹窄，導(dǎo)致政策執(zhí)行的盲點(diǎn)難于彌補(bǔ)。

面對(duì)政策執(zhí)行困境，學(xué)界為解決這一難題提出了種種方案，而其中一劑“靈丹妙藥”就是在政策制定過程中引入公眾參與機(jī)制，從而緩解政策執(zhí)行偏差的困境。一種觀點(diǎn)認(rèn)為公眾參與政策過程是民眾利益表達(dá)的基本渠道，有助于提升政策的有效性⑧。公眾參與機(jī)制的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力的再分配過程，有效性是它的根本所在，民眾通過參與機(jī)制表達(dá)自身的利益訴求，不僅是公民權(quán)利的運(yùn)用，而且有助于將自身訴求納入到政府的考慮范疇中，提升政策有效性。一旦公眾參與淪為“走過場”，政策失去有效性，公眾自然也就喪失了對(duì)參與制度的信任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為公眾參與政策過程能夠確保政策成為公眾協(xié)商一致的結(jié)果，可以獲得廣泛的社會(huì)支持, 是提升政策合法性的有效途徑⑨。社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持是公共政策合法性基礎(chǔ)的核心來源，公眾參與機(jī)制可以避免強(qiáng)加于民眾和社會(huì)的政府獨(dú)白式霸權(quán)，是政策合法性的必要條件，有助于構(gòu)建一種公眾參與的文化環(huán)境。而且，在行政權(quán)力日益擴(kuò)張的現(xiàn)代社會(huì)，民眾參與政治過程，不僅是政府民主化進(jìn)程的內(nèi)在要求，而且能夠有效保護(hù)公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”⑩。公民是公共物品與公共服務(wù)的消費(fèi)者和參與者，公民參與是政府治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵組成部分，所以，構(gòu)建公眾參與機(jī)制來謀求公共政策的有效性和合法性, 并將公眾置于現(xiàn)代政治的民主化過程之中已成為人類共識(shí)。

但是從知識(shí)社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，政策制定過程是一個(gè)不同科學(xué)知識(shí)共同互動(dòng)和應(yīng)用，進(jìn)而尋求特定問題解決方案的過程。只有具備專業(yè)知識(shí)的專家群體才能夠保證政策的科學(xué)性和有效性，實(shí)現(xiàn)政策的社會(huì)治理功能。公眾本身并不具備政策制定的系統(tǒng)性專業(yè)知識(shí)，難以提供有價(jià)值的判斷和意見，他們的知識(shí)僅包含著某些通過歸納而得到的經(jīng)驗(yàn)判斷、社會(huì)成員的價(jià)值傾向和政治愿望，所能提供的更多是從自身視角出發(fā)的利益訴求，故而必然面臨知識(shí)分工帶來的壁壘?；仡欉^往研究可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與政策制定在實(shí)踐中面臨著如參與主體不明、參與意識(shí)淡薄、專業(yè)知識(shí)缺乏、參與渠道不暢等諸多問題?，相關(guān)研究者都注意到了公眾自身專業(yè)知識(shí)的缺乏帶來的參與困境，然而大都泛泛而談，缺乏對(duì)這一困境深入的剖析挖掘。也有研究關(guān)注到了政策制定過程中由于知識(shí)分工而導(dǎo)致的專家與大眾對(duì)立的困境?，但是并沒有對(duì)造成這一困境的知識(shí)分工及其定義內(nèi)涵進(jìn)行界定，對(duì)于知識(shí)分工所造成的參與壁壘也未能進(jìn)一步的探討。鑒于此，本文關(guān)注的重點(diǎn)是何為知識(shí)分工？ 知識(shí)分工帶來了哪些公眾參與政策制定的隱性壁壘？這些壁壘是如何形成的？又是如何導(dǎo)致了民主權(quán)利淪為一種慰藉性權(quán)利？

二、知識(shí)分工的內(nèi)涵及特征

知識(shí)分工（the division of knowledge）的概念源于哈耶克，他認(rèn)為所謂知識(shí)分工是整個(gè)社會(huì)的知識(shí)以一種分散的、不完整的形式存在于社會(huì)的個(gè)體中，任何一個(gè)人所擁有的知識(shí)占全社會(huì)知識(shí)總量的微不足道的一部分，人類通常所稱的整體的知識(shí)只是一種理想化的狀態(tài)??，F(xiàn)代社會(huì)中知識(shí)是分散的、分立的、個(gè)體性的，呈現(xiàn)一種碎片化的形態(tài)?！爸R(shí)分工”打碎了經(jīng)濟(jì)學(xué)中全知全能者的假設(shè)，社會(huì)生活中單個(gè)的個(gè)體只了解自身或一些特殊事件的知識(shí)，對(duì)世界上的絕大部分知識(shí)處于必然的無知狀態(tài)。

在政策科學(xué)領(lǐng)域，也有不少學(xué)者從知識(shí)分工的角度探討了專家知識(shí)和大眾知識(shí)的分離與對(duì)立。在基切爾認(rèn)知分工理念的基礎(chǔ)上，沃倫批判了大眾知識(shí)與專家知識(shí)的分裂?；科林斯也將“專家知識(shí)”劃分為“普通型的專家知識(shí)”和“專業(yè)型的專家知識(shí)”?，前者指代社會(huì)成員掌握的生存所必需的技能知識(shí)和道德知識(shí)，后者指與特定領(lǐng)域相關(guān)的，必須經(jīng)過長期的專業(yè)性訓(xùn)練或?qū)嵺`才能夠獲得的知識(shí)?，但其實(shí)質(zhì)仍舊是專家知識(shí)與大眾知識(shí)的對(duì)立。

政策制定中的知識(shí)分工不同于哈耶克的知識(shí)分離，也不同于專家知識(shí)和大眾知識(shí)的分類，其主要指代科學(xué)知識(shí)體系在社會(huì)分工的影響下分裂為不同專業(yè)學(xué)科知識(shí)的一種知識(shí)分離形態(tài)。其與前述兩者的不同點(diǎn)在于：

一是知識(shí)的范圍。哈耶克所說的知識(shí)不僅包括我們所說的科學(xué)知識(shí)或者理性知識(shí)，也包括個(gè)人所知道的所有事實(shí)、其存在的情況以及所謂的默會(huì)知識(shí)，即社會(huì)中存在的經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)和習(xí)慣等?。柯林斯的專家知識(shí)也包括了大眾具備的生存技能知識(shí)和道德觀念知識(shí)。但在政策制定場域中所運(yùn)用的知識(shí)則主要是科學(xué)知識(shí)，即人類通過科學(xué)研究方法對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)成果?？茖W(xué)知識(shí)不同于信息和事實(shí)，也不同于大眾零散的技能和觀念，是“一種客觀上已經(jīng)認(rèn)識(shí)的事物，一種精神財(cái)富”?，它是對(duì)社會(huì)事實(shí)的認(rèn)知和理解，主要由各種文字陳述組成，“包括思想內(nèi)容以及語言所表述的理論內(nèi)容，它們出現(xiàn)在雜志、書本、圖書館等一定環(huán)境之中”?，是清晰的、超然的、不斷反思的，它的合法性建立在其“客觀性宣稱”上，即科學(xué)是關(guān)于世界的客觀有效的認(rèn)識(shí)?。科學(xué)知識(shí)是從普通人的生活世界中抽象而成，進(jìn)而上升為一種具備普遍性的認(rèn)知。

二是知識(shí)的等級(jí)。在哈耶克的知識(shí)分工概念中，知識(shí)是市場中個(gè)體做出判斷的依據(jù)，并不存在等級(jí)序列?？铝炙古c沃倫的專家知識(shí)與大眾知識(shí)雖表達(dá)了一種對(duì)立支配的圖景，但更多的是強(qiáng)調(diào)二者的對(duì)立所造成的參與困境，從而試圖建立一種分工合作的調(diào)和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的民主化。但在現(xiàn)代社會(huì)，知識(shí)成為布迪厄所說的符號(hào)資本，建構(gòu)了一種象征權(quán)力，形構(gòu)了政策制定場域中不同參與者的等級(jí)形態(tài)和支配結(jié)構(gòu)，而缺乏專業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備和技能工具的大眾根本不具備這一象征資本。在知識(shí)分工背景下，受過系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練,具有專業(yè)方面的系統(tǒng)性知識(shí)，掌握政策分析咨詢方法及工具的專家群體不僅形成對(duì)缺乏知識(shí)資本的民眾的壓制，而且專家群體內(nèi)部也存在等級(jí)化，知識(shí)在社會(huì)中的效用也決定了不同專家群體在政策制定場域中的位置。

三是知識(shí)分工的結(jié)果。哈耶克的知識(shí)分離推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一種自生自發(fā)秩序的形成；專家知識(shí)與大眾知識(shí)的知識(shí)分工是一種參與的實(shí)踐機(jī)制，作為一種化解決策科學(xué)化與民主化的兩難困境的舉措；而科學(xué)知識(shí)的知識(shí)分工對(duì)社會(huì)具有全方位的深度影響，其不僅塑造了知識(shí)生產(chǎn)的專業(yè)化模式，營造了對(duì)專業(yè)化的崇拜，改變了社會(huì)的權(quán)力分配格局，而且將技術(shù)理性強(qiáng)加給社會(huì)系統(tǒng)，形成一種意識(shí)形態(tài)崇拜，而伴隨著計(jì)算機(jī)與人工智能技術(shù)的崛起，技術(shù)理性的話語霸權(quán)將會(huì)進(jìn)一步鞏固。

在知識(shí)分工背景下，不同學(xué)科的知識(shí)群體逐漸地集中并致力于專研知識(shí)的某個(gè)方面，通過對(duì)知識(shí)的不斷積累和拓展，推動(dòng)了知識(shí)持續(xù)的專業(yè)化和精細(xì)化，導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)中的綜合性知識(shí)分子日益稀少，越來越多的是對(duì)不斷精細(xì)化的知識(shí)進(jìn)行專業(yè)化研究的“專家型知識(shí)分子”。而隨著知識(shí)在社會(huì)中的應(yīng)用，不同類型的知識(shí)之間出現(xiàn)了知識(shí)的等級(jí)化序列，自然科學(xué)的知識(shí)逐漸壓制了社會(huì)科學(xué)知識(shí)，成為了所謂的唯一的科學(xué)知識(shí)。掌握專業(yè)知識(shí)的專家在現(xiàn)代化進(jìn)程中成為社會(huì)中的“立法者”，占據(jù)了社會(huì)權(quán)威的話語權(quán)，并逐漸形成了知識(shí)分子話語聯(lián)盟，用資格認(rèn)定將普通民眾排斥在外，并固化為一種支配結(jié)構(gòu)。

三、知識(shí)分工與公眾參與壁壘

（一）知識(shí)專業(yè)化與參與壁壘的形構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)變成一個(gè)知識(shí)社會(huì)，我們的生存環(huán)境已經(jīng)從物質(zhì)性圖景變成了知識(shí)性圖景，即霍金所說的“知識(shí)性生態(tài)系統(tǒng)”，知識(shí)體系已經(jīng)成為比銀行體系、政治體系或能源體系更普遍的環(huán)境因素。知識(shí)社會(huì)的來臨讓知識(shí)的重要性不斷凸顯，也讓其成為了又一個(gè)權(quán)力載體。在?？驴磥恚诂F(xiàn)代社會(huì)，知識(shí)成為一種權(quán)力占有，知識(shí)和權(quán)力的“共生”塑造了知識(shí)-權(quán)力關(guān)系，知識(shí)擁有者具有其他人不能控制和不能獲得或分享的特權(quán)。布迪厄也指出知識(shí)作為一種文化資本，其本質(zhì)是某種形式的權(quán)力資本，在社會(huì)中呈現(xiàn)一種不平等的分布形態(tài)，決定了不同群體的結(jié)構(gòu)性位置。知識(shí)領(lǐng)域的專業(yè)化不斷再生產(chǎn)著“專家型知識(shí)分子”，逐漸將他們剝離出社會(huì)公共領(lǐng)域，拉大了他們與普通民眾的距離，導(dǎo)致其成為一種專業(yè)知識(shí)生產(chǎn)者。隨著專業(yè)知識(shí)與日常生活實(shí)踐的距離逐漸擴(kuò)大，知識(shí)的重要性及其效應(yīng)已經(jīng)無法被普通民眾所驗(yàn)證，進(jìn)一步強(qiáng)化了知識(shí)及其守護(hù)者的權(quán)力，導(dǎo)致他們的權(quán)力已讓普通民眾難以匹敵。這一過程制造了專家與民眾的對(duì)立，形塑了一種新的支配形式。

而政策科學(xué)本身就是在知識(shí)分工背景下產(chǎn)生的，拉斯韋爾在開創(chuàng)政策科學(xué)時(shí)就強(qiáng)調(diào)了政策科學(xué)的目標(biāo)是追求科學(xué)性與合理性，它必須以數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。政策科學(xué)的宣稱就暗示著科學(xué)性是政策的靈魂，它屬于專業(yè)知識(shí)群體，而不屬于普通民眾?！肮舱呖茖W(xué)向來是以專家為導(dǎo)向的，也就是說公共政策制定是專家們的事。”所以，在政策科學(xué)出現(xiàn)之初，就劃清了與公眾之間的界限，將普通民眾排除在外，而現(xiàn)代公共管理過程中涉及到的問題大多具有專業(yè)性，普通公眾憑借常識(shí)根本無法參與，只有掌握了專業(yè)知識(shí)的專家才能夠解決這些問題。故而，在政策制定過程中，具備專業(yè)知識(shí)的專家群體理所當(dāng)然的掌控了話語權(quán)，塑造了公眾參與的隱蔽性壁壘。

1.專家掌握政策問題的事實(shí)確認(rèn)。政策問題是一種尚未實(shí)現(xiàn)的需求、價(jià)值或改進(jìn)的機(jī)會(huì)，它作為一種依概念、判斷、推理建造的“知性存在體”，其強(qiáng)烈的抽象性與復(fù)雜性導(dǎo)致民眾根本無力直視。所以，只有掌握專業(yè)知識(shí)的專家們基于客觀的社會(huì)事實(shí)，通過一系列調(diào)查研究工作，才能對(duì)該問題做出事實(shí)認(rèn)定。在政策制定過程中，專家最大的作用被認(rèn)為是他們擁有專業(yè)知識(shí)和技術(shù)知識(shí)，能夠運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題進(jìn)行深入的觀察、分析，對(duì)政策問題的事實(shí)進(jìn)行客觀的認(rèn)知，找到問題的本質(zhì)和根源，進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性的政治需求。政策問題在經(jīng)專家界定之后就成為了最終的事實(shí)，民眾由于知識(shí)的欠缺根本無力質(zhì)疑，只能任由專家壟斷話語權(quán)。所以，實(shí)際上，專家們成為了政策議程的主導(dǎo)者，被正確地描述為政策問題建構(gòu)中的“隱蔽的層級(jí)”，在政策問題的事實(shí)建構(gòu)中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的影響。在政策問題的建構(gòu)過程中，專業(yè)知識(shí)為專家群體塑造了權(quán)威形象，贏得了民眾的信任，讓民眾自愿跟隨他們的引導(dǎo)。故而，公共問題異化為技術(shù)問題，雖然可以通過事實(shí)的調(diào)查解決，但是調(diào)查只能由那些具備專業(yè)能力的人實(shí)施，調(diào)查的結(jié)果也只能被訓(xùn)練有素的專家利用。

2.專家決定政策方案的科學(xué)認(rèn)定和價(jià)值實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)中的政策實(shí)踐表明, 政策有一種強(qiáng)烈的科學(xué)性需求；同時(shí)，它也包含著價(jià)值選擇和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的取向。所以，政策規(guī)劃內(nèi)在的二元屬性，既需要專家利用自身的專業(yè)知識(shí)提出有效的應(yīng)對(duì)之策，同時(shí)，任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都關(guān)系到廣大普通民眾的切身利益，解決方案必須具備價(jià)值實(shí)現(xiàn)，尤其是公平正義的倫理要求。在解決方案的制定中，政策規(guī)劃的科學(xué)性與可靠性都要求專家群體運(yùn)用自身領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)通過共同協(xié)商提供專業(yè)可靠的解決方案，普通民眾由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，很難參與到方案的制定中，也提供不了有價(jià)值的建議。而在政策的價(jià)值選擇和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面，雖然普通民眾也具備經(jīng)驗(yàn)積累和道德判斷，對(duì)政策的價(jià)值實(shí)現(xiàn)也能提出代表自身利益訴求的建議，但是在知識(shí)專業(yè)化的背景下，關(guān)于道德和倫理的知識(shí)領(lǐng)域也已為專家掌控，民眾也同樣被排除在外。故而，從政策的科學(xué)性和有效性要求出發(fā)，知識(shí)的專業(yè)性是公眾參與政策制定的最大障礙，民眾由于缺乏專業(yè)知識(shí)，對(duì)于社會(huì)問題的事實(shí)認(rèn)定和方案選擇中能夠真正參與的領(lǐng)域非常有限，僅僅能夠提出自身利益訴求，只能是一種“有限參與”。專家形成的政策共同體不僅對(duì)于政策問題的定義，而且對(duì)于解決方案都具有巨大的影響力，在技術(shù)上訓(xùn)練有素的政策專家甚至確定政策的方向和發(fā)展。

專業(yè)知識(shí)塑造了專家可信性的權(quán)威形象，他們代表了對(duì)專業(yè)知識(shí)的真理性信念，確證了專業(yè)知識(shí)的可靠性、決斷性和可信性，從而為他們建構(gòu)了象征權(quán)力。專家作為一種“認(rèn)知權(quán)威”，帶有一種天然的神圣光環(huán)，即便他們得出的結(jié)論沒有能夠準(zhǔn)確的反映事實(shí)，但是專業(yè)知識(shí)帶來的權(quán)威形象仍舊能夠贏得公眾的信任。具備專業(yè)知識(shí)的專家成為了我們社會(huì)的“立法者”，他們被賦予了從事仲裁的合法權(quán)威，掌握權(quán)威性話語，對(duì)爭執(zhí)不下的意見糾紛作出仲裁與抉擇，決定何為正確的意見和應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則，成為才能和權(quán)威的表征。所以，政策制定中，專家與公眾之間呈現(xiàn)出一種知識(shí)的單向流動(dòng)，導(dǎo)致了一種“專家的專制”。公眾與其說主動(dòng)的將決策權(quán)交給了專家群體，不如說他們由于自身知識(shí)的缺陷，以一種被動(dòng)的、無法選擇的姿態(tài)被排除在政策制定之外，即便要解決的問題涉及到自身利益，由于知識(shí)的缺乏，他們也只能極其有限的參與到政策問題的討論和政策規(guī)劃的選擇。知識(shí)-權(quán)力共生格局下，政策制定機(jī)制通過知識(shí)分離塑造了權(quán)力的分配格局，具備專業(yè)知識(shí)的專家掌握了政策制定的話語權(quán)，缺乏專業(yè)知識(shí)的公眾則只能處于被支配的地位，二者共同塑造了這一隱蔽性壁壘。

（二）知識(shí)等級(jí)化與參與壁壘的強(qiáng)化

知識(shí)分工體系與社會(huì)分工的結(jié)合塑造了知識(shí)的專業(yè)化路徑，而伴隨著知識(shí)產(chǎn)品在社會(huì)中的應(yīng)用也造成了不同知識(shí)類型的等級(jí)化，知識(shí)的結(jié)構(gòu)秩序從平行共存轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪钡燃?jí)結(jié)構(gòu)。知識(shí)是對(duì)客觀世界的認(rèn)知，是客觀事實(shí)在頭腦中的反映，它本身不牽涉等級(jí)秩序。但是知識(shí)的運(yùn)用卻導(dǎo)致了不同類型的專業(yè)知識(shí)之間形成了等級(jí)分化的格局，權(quán)力格局再一次被調(diào)整。

自工業(yè)革命以來，不同學(xué)科知識(shí)在社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的影響不同，導(dǎo)致知識(shí)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了等級(jí)分化，失去了它們之間“獨(dú)立而平等”的意義。十九世紀(jì)初，自然工程科學(xué)占據(jù)了統(tǒng)治地位，社會(huì)科學(xué)知識(shí)淪為了配角。人們將科學(xué)的概念與自然工程科學(xué)等同起來，認(rèn)為他們領(lǐng)域獲得的是確定性的知識(shí)，而哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的知識(shí)一直是虛假的、想象的知識(shí)。在這一背景下，社會(huì)科學(xué)的研究者表現(xiàn)出了對(duì)效仿自然科學(xué)的巨大熱情，急切的想進(jìn)入“科學(xué)”的領(lǐng)域?！八鼈儯ㄗ匀豢茖W(xué)）的成功使另一些領(lǐng)域的工作者大為著迷，馬上便著手模仿它們的教義和術(shù)語。由此便出現(xiàn)了狹義的科學(xué)方法和技術(shù)對(duì)其他學(xué)科的專制。這些學(xué)科為證明自身有平等的地位，日益急切地想表明自己的方法跟它們那個(gè)成就輝煌的表親相同，而不是更多地把自己的方法用在自己的特殊問題上?！边@股潮流同樣席卷了政策制定場域，林德布羅姆等學(xué)者從科學(xué)視角出發(fā)，提倡理論模型、定量方法和技術(shù)運(yùn)用在政策中的應(yīng)用，試圖建立一個(gè)實(shí)證主義和技術(shù)主義取向的政策體系。政策制定本應(yīng)是各個(gè)領(lǐng)域知識(shí)之間的平等對(duì)話和應(yīng)用過程，但是，在科學(xué)理性的籠罩下，自然科學(xué)專家掌握了對(duì)事實(shí)進(jìn)行解讀和判斷的絕對(duì)權(quán)力，他們才能判定何為有效知識(shí)。政府在決策時(shí)只會(huì)偶爾咨詢社會(huì)科學(xué)，比起自然科學(xué)的全面影響，社會(huì)科學(xué)所發(fā)揮的作用已經(jīng)顯得無足輕重了。一方面，自然科學(xué)的研究方法籠罩了政策制定過程，導(dǎo)致政策問題的建構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的數(shù)據(jù)化趨勢，政策方案的制定也呈現(xiàn)了大量的模型化向度。另一方面，在政策規(guī)劃中，技術(shù)理性成了關(guān)注的重心，價(jià)值實(shí)現(xiàn)逐漸被排擠，而最嚴(yán)重的是技術(shù)理性已經(jīng)逐漸成為一種意識(shí)形態(tài)，壟斷了政策制定的話語權(quán)，出現(xiàn)了以客觀規(guī)律取代政治規(guī)則的趨勢，技術(shù)的可能性同時(shí)強(qiáng)迫人們?cè)趯?shí)踐上充分的利用這些可能性。

1.政策制定中的數(shù)據(jù)化趨向。在自然科學(xué)占據(jù)學(xué)科主導(dǎo)地位的背景下，數(shù)據(jù)科學(xué)野蠻生長，社會(huì)學(xué)家孔德提出的科學(xué)實(shí)證主義認(rèn)識(shí)論深度滲入了整個(gè)社會(huì)科學(xué)中，成為主流，“學(xué)科殖民”日益凸顯。自然科學(xué)領(lǐng)域的研究方法也同樣占據(jù)了政策過程，導(dǎo)致在政策制定中充斥著對(duì)自然科學(xué)研究方法的崇拜。首先，實(shí)證主義下的政策問題是一種客觀事實(shí)，專家利用自己的專業(yè)知識(shí)和科學(xué)方法揭示這種客觀存在。但由于政策分析中定量方法的壟斷，政策問題事實(shí)的精確性被要求建立在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，這一要求認(rèn)為只有通過定量方法才能實(shí)現(xiàn)對(duì)政策問題的精確測量，被統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所描述和解釋測量結(jié)果才是最能精確把握的事實(shí)，是最確定性的知識(shí)。這種對(duì)定量方法的追捧和狂熱導(dǎo)致了政策問題的數(shù)據(jù)化趨勢，政策問題失去了原本的復(fù)雜性，而被簡化為一堆數(shù)據(jù)構(gòu)成的事實(shí)。其次，在實(shí)證主義的統(tǒng)治下，專家在政策制定過程中大量的應(yīng)用數(shù)學(xué)規(guī)劃、建模仿真、線性規(guī)劃及成本-收益等方法構(gòu)建最佳的政策分析模型,尋找解決方案的最優(yōu)解, 在技術(shù)層面衡量方案是否經(jīng)濟(jì)、有效、科學(xué)，并以此為基礎(chǔ)制定政策決策。在研究方法日益復(fù)雜，不斷定量化的趨勢下，普通的民眾根本不具備這類獲取知識(shí)的專業(yè)手段，而對(duì)于這些科學(xué)研究方法所生產(chǎn)出來的知識(shí)，以及在此基礎(chǔ)上選擇的政策規(guī)劃，民眾根本無力去判斷這些知識(shí)的科學(xué)性和方案的有效性，他們面對(duì)著一堆眼花繚亂的數(shù)據(jù)、模型，根本無法提供具有建設(shè)性的意見，他們的參與只是對(duì)專家的一種認(rèn)同和屈服，認(rèn)可在政策制定中專家的權(quán)威地位，再一次確定他們的無知和無力。所以，自然科學(xué)的知識(shí)精英不斷推動(dòng)政策制定的數(shù)據(jù)化趨向，不僅在政策問題的界定中壓制了社會(huì)科學(xué)的知識(shí)精英，也嚴(yán)重阻礙了民眾參與社會(huì)問題的探討。在科學(xué)的話語霸權(quán)下，科學(xué)專家成為了神圣的代表，是一批“具有領(lǐng)導(dǎo)魅力的人群”，民眾不僅無法對(duì)政策問題發(fā)表意見，甚至消除了他們對(duì)專家的質(zhì)疑聲和批判聲。

2.政策制定中技術(shù)理性的意識(shí)形態(tài)化。自然科學(xué)知識(shí)的巨大力量不僅讓哲學(xué)社會(huì)科學(xué)黯然失色，而且也讓普通民眾對(duì)其頂禮膜拜，科學(xué)也取代宗教成為現(xiàn)代社會(huì)新的信仰。自然科學(xué)家和技術(shù)人員借助他們的知識(shí)，從抽象世界和推理世界中獲得了控制和改變世界的巨大力量，而且這一力量與日俱增。對(duì)科學(xué)的崇拜讓技術(shù)理性成為一種統(tǒng)治社會(huì)的意識(shí)形態(tài)，“科學(xué)和技術(shù)的合理形式，即體現(xiàn)在目的理性活動(dòng)系統(tǒng)中的合理性，正在擴(kuò)大成為生活方式，成為生活世界的‘歷史的總體性’”。技術(shù)理性的意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治樹立了自然科學(xué)專家在知識(shí)領(lǐng)域的權(quán)威形象，進(jìn)一步加劇了對(duì)于專家的信任，強(qiáng)化了專家在社會(huì)結(jié)構(gòu)中無法撼動(dòng)的崇高地位。在政策制定中，科學(xué)理性和技術(shù)專家扮演了關(guān)鍵性角色。技術(shù)專家認(rèn)為科學(xué)理性所創(chuàng)造的客觀規(guī)律是公共生活領(lǐng)域的最高準(zhǔn)則，試圖用其取代民眾的集體意志?？陀^規(guī)律性在政治生活中規(guī)定沒有選擇余地的解決辦法，科技的客觀規(guī)律性將代替政治的規(guī)范法則，取代人們的政治意志。對(duì)于政策規(guī)劃所要面向的未來，專家通過計(jì)算每種手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度以及所需成本，從而根據(jù)成本—收益的比較來選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最優(yōu)手段。在政策制定中，價(jià)值實(shí)現(xiàn)逐漸被科學(xué)理性所取代，理性被認(rèn)為能夠提供一種正確的觀點(diǎn)，“據(jù)此可以對(duì)現(xiàn)實(shí)世界行為的‘善’作出判斷”，所以，為了實(shí)現(xiàn)更好的政策選擇，理應(yīng)用科學(xué)原則替代政治，科學(xué)理性應(yīng)當(dāng)成為政策的唯一目標(biāo)和內(nèi)在品質(zhì)。

政策制定中的數(shù)據(jù)化趨勢和模型化方法都暗含了這樣一種野心，利用技術(shù)的發(fā)展消除決策的不確定性，利用科學(xué)理性獲取生活世界的客觀規(guī)律，并將其宣稱為指導(dǎo)我們生活的準(zhǔn)則?，F(xiàn)代化是一種理性化不斷發(fā)展的過程，而科學(xué)理性則被認(rèn)為是理性的完美形態(tài)，所以，在政策制定過程中，社會(huì)科學(xué)專家在政策制定中提供的道德規(guī)范和價(jià)值規(guī)范被忽視。而公眾自身更被視為缺乏這種理性化，他們的參與更被視為一種理性化的倒退，是對(duì)現(xiàn)代性的一種破壞，故而，公眾參與也成為政策制度的多余行為，成為一種非必要性的畫蛇添足。定量模型的應(yīng)用和技術(shù)理性的統(tǒng)治讓政策制定的參與門檻不斷提高，普通公眾缺乏專業(yè)知識(shí)，失去了表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，科學(xué)知識(shí)和科學(xué)的研究方法也加劇了他們對(duì)專家的膜拜，而科學(xué)理性的缺失更讓其成為一種政策制定的多余過程，導(dǎo)致公眾參與政策制定的知識(shí)壁壘被技術(shù)統(tǒng)治的意識(shí)形態(tài)進(jìn)一步加固。

（三）知識(shí)分子話語聯(lián)盟與參與壁壘的固化

當(dāng)前的社會(huì)已經(jīng)變成了一個(gè)知識(shí)社會(huì)，知識(shí)成為了社會(huì)地位的重要衡量指標(biāo)。社會(huì)學(xué)家貝爾將知識(shí)看作后工業(yè)社會(huì)的中軸之一，認(rèn)為新社會(huì)的主要階級(jí)是一個(gè)以知識(shí)而不是以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的專業(yè)階級(jí)。知識(shí)分工體系下的專家由于掌握了專業(yè)知識(shí)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)了有利地位，占有了知識(shí)帶來的權(quán)力和地位。而普通民眾由于缺乏符號(hào)資本，在權(quán)力分配格局中處于被支配的地位。專家-公眾的支配結(jié)構(gòu)一旦形成，專家群體就會(huì)為了維護(hù)自身的利益，采用各種策略構(gòu)建知識(shí)分子話語聯(lián)盟的排他性，維持自身地位的再生產(chǎn)。即便政治干預(yù)力量試圖構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，但是也會(huì)由于路徑依賴效應(yīng)而收效甚微。

一方面，確定性承諾造就了結(jié)構(gòu)性依賴。日常生活中的不確定性讓普通民眾始終被恐慌所裹挾，這種不確定性需要知識(shí)的確定性承諾來緩解，所以，民眾只有依賴專家的指導(dǎo)和幫助，才能找回生活實(shí)踐中的確定性和安全感。知識(shí)社會(huì)中，缺乏知識(shí)帶來的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重，民眾與專家之間基于知識(shí)占有而形成的這種既相互隔離又相互依賴的結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系也就更加穩(wěn)固?！霸谀切┲R(shí)由既定的圣賢、教師集團(tuán)所控的地方，他們的統(tǒng)治力度和統(tǒng)治范圍依賴于由于普通人的無知所產(chǎn)生的不確定之感或被剝奪感的嚴(yán)重程度，而且，還依賴于前者激發(fā)或強(qiáng)化后者的這種不確定之感或被剝奪感的能力，換句話說，依賴于他們?cè)斐傻膶?duì)于他們所控制的知識(shí)的社會(huì)必要性?！痹谡咧贫▓鲇蛑?，公眾議題的復(fù)雜性、技術(shù)問題的專業(yè)化，細(xì)節(jié)的繁雜多變，都導(dǎo)致公眾面對(duì)社會(huì)問題通常不知所措，而根本原因就是缺乏專業(yè)知識(shí)。結(jié)果，公眾生活在一種巨大的不確定性之中，對(duì)一切都失去了控制，專家們不斷強(qiáng)化公眾對(duì)于自身局限性的認(rèn)知，從而屈服于他們爭取的選擇。在這種情況下，公眾為了尋求安全感，只能選擇權(quán)利讓渡，將決定權(quán)交給專家群體，由他們代替民眾作出決策。這種結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系的存在讓他們不得不依靠專家完成政策制定，實(shí)現(xiàn)自身利益訴求和社會(huì)問題的解決。

另一方面，專家型知識(shí)分子形成了排他性聯(lián)盟。在政策制定中，專家決策機(jī)制為知識(shí)分子帶去了地位和權(quán)力，而掌握話語權(quán)的知識(shí)分子為了維持自身的地位和權(quán)力，會(huì)采取各種策略排斥其他群體進(jìn)入這一知識(shí)領(lǐng)域，形成一種封閉體系。一是“圈地式”劃界。知識(shí)分子為了鞏固自身的地位，利用托馬斯·吉倫所說的“劃界活動(dòng)”在知識(shí)分子和公眾之間劃出明確清晰的界限，如同“圈地運(yùn)動(dòng)”一樣，為某一智力活動(dòng)領(lǐng)域被貼上“科學(xué)”的標(biāo)簽，就宣稱屬于自己的領(lǐng)地，將這一領(lǐng)域以外的人群歸為“非科學(xué)”，從而剝奪他們?cè)谶@個(gè)領(lǐng)域的話語權(quán)以及認(rèn)知的權(quán)威性。專家利用這種“圈地式”的手段，為公眾貼上無知的標(biāo)簽，不斷鞏固著自身話語權(quán)。三是互證性權(quán)威。在知識(shí)專業(yè)化的背景下，公眾對(duì)何為有效知識(shí)缺乏判斷力，更缺乏評(píng)價(jià)能力，這種對(duì)知識(shí)的有效性和科學(xué)性的判斷最后只能由專家群體之間通過互相證明的方式完成。專家之間的互證性權(quán)威在不斷的實(shí)踐過程中制度化為同行評(píng)議制度。同行評(píng)議制度本身就明確了只有科學(xué)家才有資格判斷其專業(yè)同行所作工作是否有效，所以，這一體系就成為專家們建立話語霸權(quán)的工具，通過它牢牢的將話語權(quán)力攥在手中，塑造了專家群體在知識(shí)方面的專制地位，將政治權(quán)利和公眾輿論全部排斥在外。雖然這一制度被稱為科學(xué)的一面鏡子，但其實(shí)質(zhì)卻成為專家權(quán)威再生產(chǎn)的最有效機(jī)制。

專家群體為了維護(hù)自身的話語權(quán)，將公眾排除在政策制定過程之外，從而形成一種“鎖定”狀態(tài)，造就了公眾參與壁壘的持續(xù)性生產(chǎn)。專家所具有的專業(yè)化職能是任何人類社會(huì)都不可或缺的，一旦他們建立一個(gè)具有內(nèi)聚力的群體，就會(huì)不可避免的具有獨(dú)占性和排他性。政策制定過程中，缺乏知識(shí)、缺少技能、缺乏理性的公眾自然為專家排斥，所以，即便在國家力量的強(qiáng)制作用下，公眾可以參與到政策制定過程中，但是面對(duì)專家群體的排他性聯(lián)盟，公眾的代表性參與只能淪為一種形式化參與，并不能真正的影響政策制定。當(dāng)前，我國已經(jīng)積極構(gòu)建公眾參與的機(jī)制和渠道，聽取民眾的訴求和意見，但是專家群體通過各種策略形成的知識(shí)分子話語聯(lián)盟，共同維護(hù)著自身的地位和權(quán)力，在原子化的社會(huì)中，缺乏固定組織的公眾在面對(duì)知識(shí)分子的話語聯(lián)盟時(shí)根本無力與之對(duì)抗，導(dǎo)致知識(shí)分工帶來的參與壁壘進(jìn)一步固化。

政策制定是公眾一直未曾涉足的未知世界，知識(shí)分工為公眾進(jìn)入這個(gè)世界設(shè)置了壁壘，知識(shí)等級(jí)化進(jìn)一步強(qiáng)化了壁壘，而政策制定機(jī)制給專家?guī)淼臋?quán)利、榮譽(yù)和地位讓專家出于理性選擇，通過各種手段排斥公眾參與，形成了政策制定的鎖定狀態(tài)?，F(xiàn)在，在民主浪潮的沖擊下，未知世界對(duì)公眾敞開了大門，邀請(qǐng)公眾進(jìn)去，公眾擁有了參與的權(quán)利，他們?cè)谶@個(gè)未知世界中暢游，卻錯(cuò)誤的以為自己屬于這個(gè)世界。現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性的不斷升級(jí)，知識(shí)將不斷積累，知識(shí)分工也將越來越精細(xì)化、碎片化。政策制定的復(fù)雜性也在日益加深，而其科學(xué)化的本質(zhì)追求只會(huì)讓壁壘越來越多，公眾注定不屬于這個(gè)世界。

四、政策制定中知識(shí)分工導(dǎo)致的慰藉性權(quán)利

在民主化政治的背景下，政府為了自身合法性的再生產(chǎn)，必然尋求與公民的合作，在政策制定中引入公民參與機(jī)制，滿足公民權(quán)利的要求。真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民能夠直接充分參與公共事務(wù)決策的民主，不論是政策議程的設(shè)定，還是政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有實(shí)現(xiàn)大眾普遍參與，民主的基本價(jià)值才有可能在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)。可以說，在民主的理想傳統(tǒng)中，參與與民主不僅是不可分離的，而且參與居于核心地位。在我國現(xiàn)代化的過程中，社會(huì)中逐漸出現(xiàn)公眾參與政策制定的訴求，政府也開始構(gòu)建公眾參與的實(shí)踐機(jī)制。在政府理念層面，出現(xiàn)了各種鼓勵(lì)和推進(jìn)公眾參與的宣示；在實(shí)踐層面，以聽證會(huì)為典型的參與機(jī)制也在逐步完善。但民主化浪潮下的公眾參與并不是“萬能解藥”，知識(shí)分工的存在讓它只能是一種民主化的象征符號(hào)。

（一）慰藉性權(quán)利。公眾參與機(jī)制的本質(zhì)是一種政治儀式，是政府在民主化浪潮下建構(gòu)政府合法性的一種手段，其目的是為了滿足公民的權(quán)利訴求，是對(duì)公民參與權(quán)利的一種心理慰藉。公民參與作為民主政治的內(nèi)在要求，不論是被動(dòng)還是主動(dòng)，政府為了實(shí)現(xiàn)自身的合法性建構(gòu)，都會(huì)通過搭建公民參與平臺(tái)、構(gòu)建公眾參與機(jī)制來完成一種政治儀式的表演，讓參與其中的民眾以為自己能夠影響政府的決策，實(shí)現(xiàn)自己的訴求，真正觸摸到了社會(huì)治理的權(quán)力，成為了權(quán)力分享者。但公眾參與作為一種政府滿足公民政治權(quán)利訴求的渠道，不管以何種形式，不論是否發(fā)揮作用，公民只要能夠參與到政策制定過程中就能夠獲得滿足感。再有，政府為了政策的推行，也會(huì)尋求通過公眾參與的途徑來提升政策本身的合法性聲稱，讓參與其中的民眾提出訴求和建議。作為政策合法性的建構(gòu)途徑，公眾參與仍舊被視為一種工具，雖然政府不斷創(chuàng)建各類制度，完善各種機(jī)制，但是知識(shí)分工下公眾自身的缺陷卻無法彌補(bǔ)，他們?nèi)狈χ贫ㄕ叩闹R(shí)，缺少理性判斷能力，作為一種代表性參與，他們更無法與知識(shí)分子的話語聯(lián)盟抗衡。所以，政策制定中的公眾參與在知識(shí)分工體系下根本無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性效用，政策內(nèi)在的科學(xué)性和有效性與公眾的民主權(quán)利始終是一種難以調(diào)和的矛盾，知識(shí)分工帶來的參與壁壘，讓公眾參與注定是一種自我滿足的權(quán)利慰藉，一種美好的烏托邦。

這一表演過程不僅實(shí)現(xiàn)了形式上的權(quán)力再分配，滿足了民眾的權(quán)利訴求，更重要的是能夠?qū)ξ磪⑴c的公民營造一種示范效應(yīng)，讓社會(huì)上其他的普通民眾看到了高高在上、俯視眾生的政府被馴服的姿態(tài)，看到了一種真切的分享權(quán)力的途徑，看到了政府對(duì)民眾的俯首帖耳。這種不斷的示范效應(yīng)猶如精神鴉片，讓民眾得到了徹底的滿足，而從不去思考其背后的本質(zhì)其實(shí)是一種虛假參與。在作為表演者另一方的政府盡管真正想與民眾分享權(quán)力，給予他們參政權(quán)，但是在這種長期表演過程中，導(dǎo)致了一種自我陶醉，認(rèn)為只要簡單的完善機(jī)制就能夠保障民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，政府和民眾在參與儀式的過程中，通過表演，都獲得了自我滿足感，二者共同推動(dòng)這一政治儀式的持續(xù)上演，實(shí)現(xiàn)政府合法性的再生產(chǎn)。

（二）持續(xù)性生產(chǎn)。知識(shí)分工讓政策制定過程中公眾的虛假參與成為一種持續(xù)性生產(chǎn)過程。一方面，政府面臨的社會(huì)狀況愈加復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越加不確定，公共服務(wù)的質(zhì)量要求越來越高，在這種情況下，政府若實(shí)現(xiàn)有效治理必然要不斷提升政策的科學(xué)性和有效性。另一方面，公眾參與是民主權(quán)利的象征，仍將是未來社會(huì)中最根本的訴求。隨著民眾利益訴求的復(fù)雜化、多樣化，政府為了自身政權(quán)合法性的建構(gòu)和穩(wěn)固，只能滿足公眾的權(quán)利訴求，而公眾參與政治過程則是必然的要求。政策的科學(xué)性和民主性困境的根源就在于知識(shí)分工體系在現(xiàn)代性過程中的自足性，知識(shí)分工作為一種普遍性的社會(huì)存在，在勞動(dòng)分工和教育體系的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)自我生產(chǎn)，成為了社會(huì)機(jī)體的一部分，甚至影響著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展面向；所以，在兩難之下，政府只能繼續(xù)選擇政治儀式的表演，既滿足了公眾的權(quán)利訴求，同時(shí)也讓政策的科學(xué)性、有效性得以保障，政府和公眾都成為了“叫不醒的人”，而公眾參與的慰藉性權(quán)利也將會(huì)是一個(gè)看不到盡頭的持續(xù)性生產(chǎn)過程。

知識(shí)分工帶來的參與壁壘源于現(xiàn)代性對(duì)普通民眾的惡意?，F(xiàn)代性的本質(zhì)是一種理性的持續(xù)發(fā)展，在這一基礎(chǔ)上帶來了知識(shí)的累積、精致的專業(yè)化。知識(shí)的累積性增長導(dǎo)致的知識(shí)分工要求以一種專業(yè)性、科學(xué)性對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工程的高效、科學(xué)、有序建設(shè)。所以，現(xiàn)代性孕育的知識(shí)分工使得政策制定必定屬于具備專業(yè)知識(shí)的專家，與公民要求的民主權(quán)利完全背離。公眾參與破壞了效率和秩序，損害了知識(shí)專業(yè)化的精致表象，更被視為一種理性的倒退，與現(xiàn)代性的要求南轅北轍。隨著未來社會(huì)現(xiàn)代性的持續(xù)發(fā)展，知識(shí)分工的程度會(huì)進(jìn)一步加深，這種深深嵌入現(xiàn)代社會(huì)軀體中的“惡意”會(huì)越來越普遍，專家與民眾的隔閡會(huì)更加明顯，民眾對(duì)專家的依賴也會(huì)日益加深，這種參與壁壘不僅不會(huì)消失，反而會(huì)出現(xiàn)一種不斷的累積性強(qiáng)化過程，在未來以更具有欺騙性的表象出現(xiàn)，在社會(huì)系統(tǒng)中越嵌越深。

五、結(jié)束語

公眾參與機(jī)制的構(gòu)建已經(jīng)成為一個(gè)直接影響社會(huì)、政治發(fā)展的選擇問題。為了提升社會(huì)政策的科學(xué)性和有效性，我國政府也在不斷完善“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”的決策體制，試圖將政策工具轉(zhuǎn)化為在民眾層次上尋求集體行動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效管理的途徑。本文試圖通過知識(shí)分工的概念分析論證政策制定過程中公眾參與所存在的壁壘，指出知識(shí)分工產(chǎn)生的知識(shí)專業(yè)化建構(gòu)了公眾的參與壁壘，知識(shí)等級(jí)化進(jìn)一步強(qiáng)化了這一壁壘，而知識(shí)分子話語聯(lián)盟則實(shí)現(xiàn)了壁壘的持續(xù)性生產(chǎn)，三種層層遞進(jìn)的外部效應(yīng)，最終導(dǎo)致公眾參與的形式主義，形成了對(duì)民主化權(quán)利的一種威脅。知識(shí)分工是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，其與權(quán)力耦合，與理性共生，以及知識(shí)分子的話語聯(lián)盟帶來的路徑依賴，都讓專家無可爭議的占據(jù)了社會(huì)結(jié)構(gòu)中的支配性位置。雖然公眾參與機(jī)制表面上為民眾參與鋪平了道路，但是在實(shí)踐過程中，缺乏專業(yè)知識(shí)的民眾在政治過程中顯得孤立無援、彷徨無措。盡管政府積極構(gòu)建公眾參與機(jī)制的多樣化渠道，試圖通過進(jìn)一步的制度建設(shè)消除知識(shí)分工的壁壘，但其仍舊只能是讓民眾得到一種權(quán)利慰藉，從而建構(gòu)自身政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

知識(shí)分工在政策制定領(lǐng)域中對(duì)民主權(quán)利的威脅已經(jīng)受到不少學(xué)者的重視，但是其作為現(xiàn)代社會(huì)的一種普遍存在，知識(shí)分工所帶來的專家對(duì)大眾的壓制、專家之間的層級(jí)化、技術(shù)理性的牢籠都對(duì)生活世界具有深刻影響，這種影響伴隨著知識(shí)分工的不斷深化將會(huì)日益凸顯，因此，進(jìn)一步探討其在其他生活領(lǐng)域的影響和限制也應(yīng)當(dāng)引起更多關(guān)注。

注釋：

①K.Lieberthal.“China’s Governing System and its Impact on Environmental Policy Implementation”.China Environment Series 1（1997）.

②Zheng Yongnian.“De Facto federalism in China： Reforms and Dynamics of Central-Local Relations”.New Jersey：World Scientific.2007.

③周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。

④榮敬本：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。

⑤荀麗麗、包智明：《政府動(dòng)員型環(huán)境政策及其地方實(shí)踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S 旗生態(tài)移民的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2007年第5 期。

⑥周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第5 期。

⑦周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6 期。

⑧朱明仕：《社會(huì)政策的有效性分析：利益表達(dá)與公眾參與》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第5 期；王洛忠：《我國轉(zhuǎn)型期公共政策過程中的公民參與研究——種利益分析的視角》，《中國行政管理》2005年第8 期；王青斌：《論公眾參與有效性的提高——以城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槔罚墩ㄕ搲?012年第4 期。

⑨王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第3 期；周曉麗，馬曉東：《公民參與：公共政策合法性的路徑選擇》，《理論探討》2005年第4 期；孫枝俏、王金水：《公民參與公共政策制度化的價(jià)值和問題分析》，《江海學(xué)刊》2007年第5 期。

⑩王青斌：《論公眾參與有效性的提高——以城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槔?，《政法論壇?012年第4 期。

?姬亞平：《行政決策程序中的公眾參與研究》，《浙江學(xué)刊》2012年第3 期； 漆國生：《公共服務(wù)中的公眾參與能力探析》，《中國行政管理》2010年第3 期；徐輝，丁煜：《論社會(huì)保障政策制定中的公眾參與》，《中國行政管理》2005年第1 期。

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