彭才喜 鄧志民

摘要：加強(qiáng)飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)，對(duì)于保障人民群眾飲水安全具有重要意義。以長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地為例，從水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全4個(gè)方面分析了其安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀，梳理了水源地安全保障在新時(shí)代面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)建議。研究成果可為飲用水水源地保護(hù)與管理工作提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：水源地;安全保障;新時(shí)代;長(zhǎng)江流域

水是生命之源，飲水安全關(guān)系廣大人民群眾的根本利益和民生福祉。黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府高度重視飲用水安全保障工作，先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)飲用水安全保障工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕45號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕17號(hào)）等文件。為了切實(shí)保障飲用水水源安全，水利部于2011年啟動(dòng)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，對(duì)重要飲用水水源地實(shí)行核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度。先后印發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號(hào)）、《關(guān)于做好2012 年度全國(guó)重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276號(hào)）、《全國(guó)重要飲用水水源地安全保障評(píng)估指南（試行）》（辦資源函〔2015〕631號(hào)）等文件，逐步明確重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系要求，要求對(duì)飲用水水源地“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”等4個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)估。2016年印發(fā)了《全國(guó)重要飲用水水源地名錄（2016年）》（水資源函〔2016〕383號(hào)），對(duì)納入全國(guó)重點(diǎn)監(jiān)管范圍的飲用水水源地進(jìn)行復(fù)核調(diào)整。本研究以近年來長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)評(píng)估成果為基礎(chǔ)，分析其安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，以問題為導(dǎo)向，提出飲用水水源地安全保障建議，為飲用水水源地保護(hù)與管理工作提供技術(shù)支撐。

1 水源地安全保障現(xiàn)狀

長(zhǎng)江流域（片）列入《全國(guó)重要飲用水水源地名錄（2016年）》的水源地共有221個(gè)。自開展長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作以來，水源地安全保障總體狀況逐漸改善，供水保證率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況維持在較高水平，監(jiān)控和管理能力得到一定提升，較好地保障了社會(huì)的和諧穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。以2018年實(shí)際參與評(píng)估的212個(gè)水源地（其中9個(gè)水源地因取消、合并或正在建設(shè)等原因未納入評(píng)估范圍）安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估成果為基礎(chǔ)，分析了長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障狀況。

1.1 水源地安全保障總體情況

經(jīng)復(fù)核評(píng)估，2018年長(zhǎng)江流域（片）212個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)總體情況為優(yōu)，平均得分為90.4分。其中，等級(jí)評(píng)定為優(yōu)的水源地有136個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的64.2%;等級(jí)評(píng)定為良的水源地有62個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的29.2%，等級(jí)評(píng)定為中的水源地有14個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的6.6%[1]。

1.2 水量保證方面

2018年長(zhǎng)江流域（片）全國(guó)重要飲用水水源地水量保證建設(shè)成效顯著。99.1%的水源地供水保證率達(dá)到95%;65.6%的水源地已建成應(yīng)急備用水源并能滿足一定時(shí)間內(nèi)生活用水需求，且具有完善的接入自來水廠的供水配套設(shè)施;86.3%的水源地水量調(diào)度能夠滿足要求，且具有在特殊情況下的區(qū)域水資源配置和供水聯(lián)合調(diào)度方案。

1.3 水質(zhì)合格方面

2018年長(zhǎng)江流域（片）全國(guó)重要飲用水水源地水質(zhì)安全狀況逐步得到改善。在實(shí)際參評(píng)的212個(gè)水源地中，僅有6個(gè)水源地取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低于80%;99.1%的水源地一級(jí)和二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)沒有入河排污口;72.6%的水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)采取了禁止或限制使用含磷洗滌劑、農(nóng)藥、化肥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。

1.4 監(jiān)控完備方面

2018年長(zhǎng)江流域（片）全國(guó)重要飲用水水源地監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力得到進(jìn)一步提升。77.8%的水源地取水口附近水域具有水質(zhì)水量在線監(jiān)測(cè)設(shè)施;66.0%的水源地具備針對(duì)突發(fā)污染事件發(fā)生時(shí)，加密監(jiān)測(cè)和增加監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力;86.3%和89.6%的水源地具有完善的視頻監(jiān)控和巡查制度。

1.5 制度健全方面

2018年長(zhǎng)江流域（片）全國(guó)重要飲用水水源地監(jiān)督管理制度得到進(jìn)一步完善。94.8%的水源地完成了保護(hù)區(qū)劃分工作并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施;82.1%的水源地制定并實(shí)施了飲用水水源地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或辦法;84.4%的水源地建立了水源地安全保障部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行了資源共享和重大事項(xiàng)會(huì)商制度。

2 水源地安全保障面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，長(zhǎng)江流域（片）全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作取得了積極的成效，我國(guó)治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾[2]。新時(shí)代對(duì)飲用水水源安全提出了新的要求，水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。水源地安全保障建設(shè)基礎(chǔ)工程短板仍然存在，水源地監(jiān)管方面的不足將變得更加突出。

（1）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)水量保證短板仍然存在。水源地的水量保證是開展安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的基礎(chǔ)。然而，長(zhǎng)江流域金沙江水系龍川江流域雄楚州西靜河水庫(kù)水源地和林芝市第二水廠水源地供水保證率不能滿足95%。同時(shí)，部分城市供水水源結(jié)構(gòu)單一，備用水源地尚未建成或雖已作規(guī)劃，但供水配套設(shè)施不完善，應(yīng)急備用供水能力不足，應(yīng)對(duì)連續(xù)干旱或突發(fā)污染事故的應(yīng)急處理措施比較欠缺。仍有部分水源地尚未制定供水聯(lián)合調(diào)度方案或者調(diào)度管理不完善，影響供水安全。如貴州省北郊水庫(kù)水源地、銅仁市鷺鷥巖水廠水源地等水量調(diào)度管理需要進(jìn)一步加強(qiáng)。水量保證方面的短板仍然存在。

（2）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)水質(zhì)安全保障還需加強(qiáng)。水源地的水質(zhì)合格是開展安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的核心，根據(jù)評(píng)估，2018年沙河集水庫(kù)水源地、重慶市長(zhǎng)江第2水源地、重慶市嘉陵江第3水源地、涪陵區(qū)長(zhǎng)江水源地、重慶市長(zhǎng)江第3水源地和富順縣鎮(zhèn)溪河高硐堰水源地取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍低于80%。仍有個(gè)別水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)存在入河排污口，部分水源地未能實(shí)現(xiàn)全封閉管理。如馬鞍山市長(zhǎng)江水源地保護(hù)區(qū)沒有進(jìn)行全封閉管理，游客可直接進(jìn)入一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)。水質(zhì)合格方面的隱患嚴(yán)重威脅水源地安全。

（3）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)監(jiān)控監(jiān)測(cè)管理工作亟待加強(qiáng)。部分水源地尚未建立信息化支撐體系，在水質(zhì)水量在線監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控、信息監(jiān)控系統(tǒng)方面存在短板。部分水源地未開展排查性指標(biāo)監(jiān)測(cè)或不具備應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力，如紅巖水庫(kù)、中橋水庫(kù)、茶園水庫(kù)等水源地尚未開展特定指標(biāo)監(jiān)測(cè)，山南地區(qū)南郊水廠水源地、襄陽(yáng)市漢江水源地等應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力不足，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)飲用水水源地的監(jiān)測(cè)、預(yù)警及應(yīng)急處理能力。水源地監(jiān)控監(jiān)測(cè)管理工作方面的不足難以支撐水源地的監(jiān)督管理。

（4）水源地保護(hù)法規(guī)體系和管護(hù)制度尚不完善。目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)飲用水水源地保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)[3-4]，現(xiàn)行有關(guān)水源地保護(hù)的法律條文散見于《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中，不能滿足現(xiàn)行飲用水水源地保護(hù)和管理的需求[5]。依據(jù)現(xiàn)行水源地保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違反水源地保護(hù)的行為執(zhí)法力度不夠，懲罰措施也不足，不利于水源地的保護(hù)?，F(xiàn)階段水源地管護(hù)普遍存在水利、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)職能部門多頭管理，表現(xiàn)為管理碎片化、權(quán)責(zé)劃分不清的情況?？绮块T、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，一定程度上影響了飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的順利有效開展。如安徽省董鋪-大房郢水庫(kù)水源地、安慶市長(zhǎng)江水源地等水源地管理保護(hù)牽涉到水利、生態(tài)環(huán)境、供水、衛(wèi)生、國(guó)土、林業(yè)、漁業(yè)、交通等眾多部門，難以形成監(jiān)管合力，各部門之間存在信息溝通不暢、工作協(xié)調(diào)不夠的問題，不能滿足飲用水水源保護(hù)工作的需求。

（5）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)資金投入機(jī)制亟待健全。水源地安全保障責(zé)任主體在各級(jí)地方政府，調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分地方政府受財(cái)力限制，難以保障水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，國(guó)家層面也尚未建立城市飲用水水源地保護(hù)投資渠道，投資保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致資金落實(shí)困難，急需實(shí)施的各項(xiàng)水源地保護(hù)措施不能如期開展，制約了達(dá)標(biāo)建設(shè)方案的實(shí)施，影響了水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的進(jìn)度。如西藏自治區(qū)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致水源地水質(zhì)、水量在線監(jiān)測(cè)及整改等工作開展難度大。貴州部分地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，區(qū)域發(fā)展和保護(hù)的矛盾相當(dāng)凸顯，如松柏山水庫(kù)水源地、中橋水庫(kù)水源地等均存在資金投入?yún)T乏問題。

3 建 議

（1）強(qiáng)化水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)政治站位與責(zé)任落實(shí)。各級(jí)地方人民政府是飲用水安全保障的責(zé)任主體，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)保障飲用水水源安全的緊迫性和重要性，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，提高政治站位，深刻理解“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的內(nèi)涵，切實(shí)履職履責(zé)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化目標(biāo)管理，落實(shí)責(zé)任分工，確保飲用水水源地管理和保護(hù)工作有序開展。

（2）加大水源地安全保障工程措施建設(shè)力度。堅(jiān)持以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，建立問題通報(bào)和整改銷號(hào)機(jī)制[6]。長(zhǎng)江水利委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)有關(guān)部門深入開展飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)監(jiān)督檢查以及評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題建立清單并通報(bào)，督促地方政府限期整改銷號(hào)。地方政府應(yīng)深入貫徹“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，以水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全為目標(biāo)，結(jié)合《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)規(guī)劃》等已有成果，開展重要飲用水水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急備用水源建設(shè)，完善水源地水量水質(zhì)預(yù)警預(yù)測(cè)系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工程措施力度，保障飲用水水源安全。

（3）健全飲用水水源地保護(hù)法規(guī)體系及管護(hù)制度。加快制定水源地保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)，使水源保護(hù)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。建立健全嚴(yán)格飲用水水源地管理與保護(hù)制度，建議各級(jí)人民政府按照水源地管護(hù)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要求，積極推動(dòng)建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門齊治、上下聯(lián)動(dòng)的飲用水水源保護(hù)工作機(jī)制和信息共享機(jī)制[7-8]。結(jié)合國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，明晰水源地管護(hù)權(quán)責(zé)，加強(qiáng)部門組織領(lǐng)導(dǎo)，形成分工明確、齊抓共管的飲用水水源管護(hù)工作格局。建立水源地管護(hù)信息平臺(tái)，強(qiáng)化部門間數(shù)據(jù)共享和信息互通互聯(lián)，積極推進(jìn)建立長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地決策支持系統(tǒng)（DSS）。加強(qiáng)飲用水安全信息公開，強(qiáng)化公眾參與，推動(dòng)群防群控。主動(dòng)公開水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)進(jìn)展，定期公布水源地取水口水質(zhì)。鼓勵(lì)公眾積極參與水源地安全建設(shè)、保護(hù)和監(jiān)督。

（4）完善水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)資金保障機(jī)制。各級(jí)地方人民政府應(yīng)建立多元化資金籌措途徑，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水源地保護(hù)，形成穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，落實(shí)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)、管理與保護(hù)等工作經(jīng)費(fèi)[9]。積極探索水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)考核評(píng)估激勵(lì)機(jī)制，推行水源地保護(hù)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，使考核結(jié)果與相關(guān)水源地保護(hù)專項(xiàng)資金分配結(jié)合，進(jìn)一步完善“獲益者付費(fèi)、保護(hù)者得償”的水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[10]。

（5）完善全國(guó)重要飲用水水源地評(píng)估制度。健全水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估考核制度。進(jìn)一步修改完善《全國(guó)重要飲用水水源地安全評(píng)估技術(shù)指南（試行）》，優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)體系，建議增加一個(gè)評(píng)估指標(biāo)，總結(jié)歸納各水源地保護(hù)的特色及經(jīng)驗(yàn)做法，使水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估工作成果可用于指導(dǎo)全國(guó)的水源地保護(hù)。進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果考核問責(zé)，建議將飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估結(jié)果與最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核銜接，將評(píng)估結(jié)果與政府績(jī)效考核結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，促進(jìn)地方加強(qiáng)水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)[11-13]。

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（編輯：李 慧）