農(nóng)羽青

摘要：東南亞低技術移民勞工的人權狀況長期沒有明顯改善。貧困、工作環(huán)境差、住宿擁擠、醫(yī)療保障不足及不受重視等因素使他們成為弱勢群體，容易成為傳染病的目標。議題的復雜性、治理體系碎片化和治理能力不足是東南亞移民勞工人權治理困境產(chǎn)生的原因。在議題上，東南亞地區(qū)的移民勞工人權問題由來已久，難以改善。非法移民、人口販賣及跨國傳染病等也對移民勞工人權治理形成阻礙;在治理體系上，國際勞工人權規(guī)范對東南亞國家而言標準較高，東盟也沒有進行規(guī)范轉(zhuǎn)換，導致國際規(guī)范在東南亞不適應，全球治理體系松散;在治理能力上，東南亞國家的經(jīng)濟和資源有限，因非法移民數(shù)量較多，輸入國負擔較重而無暇改善移民勞工的人權狀況。COVID-19疫情中，東南亞移民勞工的人權狀況惡化，失業(yè)和感染問題嚴重，跨國問題國內(nèi)化、人員流動風險和議題競爭增加了東南亞國家的治理難度。為緩解人權治理困境，輸入國應減少非法移民的涌入，并關注移民勞工的生存狀況;國際組織應加強對東南亞地區(qū)的了解，提出建設性意見;東盟應進行規(guī)范改造，為成員國提供實質(zhì)性幫助;東南亞國家應提升治理能力和積累多議題治理的經(jīng)驗。

關鍵詞：移民勞工人權治理;人權問題;東南亞勞工;COVID-19

[中圖分類號] D815.7? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）04-096-15

Formation Mechanism of Human Rights Governance Dilemma of Low-skilled Migrant Workers in Southeast Asia： Taking Human Rights Governance in COVID-19 as An Example

NONG Yuqing

Abstract：? The human rights of low-skilled migrant workers in Southeast Asia have not been significantly improved for a long time. Poverty， poor working environment， crowded accommodation， insufficient medical security， and lack of attention make them vulnerable groups and easy targets for infectious diseases. The complexity of the issue， fragmentation of the governance system， and insufficient governance capacity are the reasons for the dilemma of human rights governance of migrant workers in Southeast Asia. The problem has been too long to improve. Illegal immigration， human trafficking， and transnational infectious diseases also hinder the governance of migrant workers' human rights. In terms of governance system， international norms on human rights of laborers are higher for Southeast Asian countries， and ASEAN has not carried out norm transformation， resulting in the maladjustment of international norms in Southeast Asia and a loose global governance system. In terms of governance capacity， the economies and resources of Southeast Asian countries are limited. As there are too many illegal immigrants， the burden of importing countries is too heavy to improve the human rights of migrant workers. The human rights situation of Southeast Asian immigrant workers in COVID-19 has been worsened， and unemployment and infection are serious. In addition， the internalization of transnational issues， the turnover risk， and the competition of different issues have increased the difficulty of governance in Southeast Asian countries. In order to alleviate the plight of human rights governance， importing countries should reduce the influx of illegal immigrants and pay attention to their living conditions. International organizations should deepen their understanding of Southeast Asia and put forward constructive suggestions. ASEAN should carry out normative transformation and provide substantive assistance to member states. Southeast Asian countries should improve their governance capacity and accumulate experience in multi-issue governance.

Key Words： Human Rights Governance of Migrant Workers in Southeast Asia; Issue of Human Rights; Southeast Asian Labor; COVID-19

國際移民包括入籍和未入籍的移民群體①，囊括了從高收入到低收入、高技術到低技術、教育程度高到低、合法到非法、社會地位高到低及居留時間長到短的不同移民群體。低收入移民勞工處于移民群體中的底層，根據(jù)雙重勞動力市場分割理論，他們大多從事“3D”（臟、累、險）工作，大多數(shù)人是沒有入籍的臨時性務工者。由于工作不穩(wěn)定，一部分人失業(yè)后滯留當?shù)?，成為非法移?另一部分則是通過非法渠道進入或被拐賣而成為非法移民勞工，他們的人權問題更為嚴重。在傳染病暴發(fā)之時，“客居性”和流動性使他們成為受感染的弱勢群體，加重了他們的脆弱性，也給移民輸入國和輸出國的疫情防控帶來挑戰(zhàn)。

東南亞地區(qū)的跨國勞動力流動較為活躍。大量緬甸、老撾、柬埔寨和越南勞工到新加坡、馬來西亞和泰國務工，新加坡、馬來西亞、泰國3國對勞動力需求較大， 2020年，約有1000萬移民勞工②。2008年，新加坡外籍人口占總?cè)丝诘?/4，預計到2050年，再增加200萬移民③。馬來西亞對外籍勞工的需求是韓國和中國臺灣的5倍④。東南亞移民勞工密集、人權問題嚴重導致跨國傳染病暴發(fā)后移民勞工集中受到感染。國際勞工組織和東盟不斷呼吁東南亞國家改善移民勞工的人權狀況，但東南亞有關國家的人權問題依舊突出。問題的癥結(jié)究竟在哪？本文認為，治理存在難度、治理體系出現(xiàn)碎片化和治理能力不足是治理困境產(chǎn)生的原因。下文將從人權問題與傳染病之間的聯(lián)系、多重性帶來的挑戰(zhàn)、治理體系中的協(xié)調(diào)問題和COVID-19疫情與非法移民的雙重危機所產(chǎn)生的疊加效應等幾個方面來對此進行分析。

一、東南亞低收入移民勞工的人權問題與傳染病之間的聯(lián)系

東南亞低收入移民勞工的生存處境不佳，存在貧困、環(huán)境惡劣、被迫勞動和自由受限等問題。東南亞很多地區(qū)的勞動條件、勞動報酬和社會保障沒有達到國際勞工人權規(guī)范的標準，用工方、移民中介和輸入國都難辭其咎，體現(xiàn)了資本與人權保護、國民待遇與外籍勞工福利之間的張力。東南亞移民勞工生存狀況長期得不到改善，他們?nèi)菀壮蔀閭魅静〉哪繕巳巳?，人權問題與傳染病之間有密切的聯(lián)系。

（一）東南亞國家針對外籍勞工的醫(yī)保體制不健全，覆蓋面不足

馬來西亞的勞工法沒有將家政工人納入其中⑤。印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓和新加坡等國的全民醫(yī)療保險沒有涵蓋所有的跨國勞工⑥。大多數(shù)在泰國的外籍勞工無法參加職工醫(yī)保，只能參加需要額外繳納保費的“30 銖治百病”計劃⑦。由于參保不“劃算”，申請醫(yī)療保險的限制又多⑧，許多外籍勞工沒有參加這個計劃。即使移民勞工參加了泰國移民健康保險計劃，部分醫(yī)院也拒絕治療⑨。非國民待遇給移民勞工就醫(yī)帶來不便，降低了他們的看病意愿，使他們更容易選擇有病不治。受到感染的移民勞工不及時就醫(yī)便跨境流動，容易引發(fā)公共衛(wèi)生問題①。

（二）低技術移民勞工的工資較低，生活和工作環(huán)境惡劣

女性、無證和在邊境地區(qū)工作的勞工工資較低②。2012年，一位沒有建筑資格證的老撾工人每天只能賺取35000基普（約合28元人民幣）。低收入勞工為了賺錢只能超時工作。過度操勞容易導致疾病纏身，工資低則使移民勞工不舍得花錢看病。工作環(huán)境局促、衛(wèi)生狀況堪憂容易滋生細菌，使傳染病迅速傳播。在缺少防護的情況下，移民勞工易受感染。服裝廠的工人吃飯、睡覺和工作都在地板上解決③，因此，傳染病往往在低收入移民勞工中暴發(fā)，其感染率也遠高于當?shù)厝恕＠?，新加坡外籍勞工宿舍的COVID-19病毒感染率就比其他社區(qū)高了近40倍④。

（三）移民勞工受到債務與合同的限制

很多勞工通過中介找工作，一些勞務公司在合同中規(guī)定勞工要還清中介費，并且不能跳槽?！捌跫s勞工”沒有自由，被迫勞動。在中介費到手后，很多中介往往不再對移民勞工負責，不再跟進勞工的生存和工作境況。債務與合同是移民勞工身上的枷鎖，難以脫身。移民勞工不得隨意辭職，卻隨時會被解雇，由于疫情，導致大量勞工失業(yè)。不平等的雇傭關系使移民勞工變得十分脆弱和被動。移民勞工被視為賺錢的工具，其安全和健康卻得不到足夠的關注。

（四）非法勞工和被拐賣人口的權利更得不到保障

東南亞移民勞工中有一部分是非法勞工，其人權問題往往為一些國際人權組織所詬病。2018年，馬來西亞的360萬外來勞工中有三分之一是非法勞工。2014年，監(jiān)察組織“真相”（Verité）認為，在馬來西亞至少有32%的勞工曾被迫勞動。人權觀察組織認為，泰國的非法移民受到嚴重迫害⑤。另外，東南亞人口販賣問題嚴重。美國認為，馬來西亞和泰國存在著嚴重的人口販運問題⑥。緬甸、柬埔寨和老撾的農(nóng)村勞力、女性和兒童往往是被拐賣的對象⑦。

疫情期間，非法勞工和被拐賣人口的人權狀況更加堪憂。一方面，非法勞工的感染情況嚴重，他們又是治理盲點。1999年以來，泰國大約70%的瘧疾患者是緬甸籍的非法勞工⑧。在政府監(jiān)管范圍之外的大量無證勞工成為隱患。另一方面，非法勞工和被拐賣人口的境遇比普通移民勞工更差。緬甸、柬埔寨和老撾被拐賣的婦女和兒童被迫做苦工或成為性工作者，是傳染病的“高風險人群”。非法勞工擔心被遣返和罰款，即使遭受虐待和剝削，也不敢尋求法律幫助⑨。這些人群無從監(jiān)管，其人權問題更為嚴重。

因此，社保體系不健全、生活工作環(huán)境惡劣、用工不規(guī)范和非法勞工等問題使得移民勞工的生存、安全和健康情況惡劣，容易成為傳染病的傳播媒介和“犧牲品”。

二、多重性對東南亞移民勞工人權治理形成的阻礙

在無政府社會中，全球治理具有“多層次”、“多主體”和“多議題”的多重性（Multi-S）①，各個因素之間交叉形成復雜的治理網(wǎng)絡?！岸鄬哟巍敝竾H和地區(qū)組織與國家形成縱向全球治理體系;“多主體”指非國家行為體在全球治理中的參與;“多議題”指議題的溢出、延伸和擴展。層次、主體和議題之內(nèi)及之間互相影響為治理增加了難度。在統(tǒng)一意見的過程中，往往會出現(xiàn)重復、競爭、不一致和沖突等問題，對全球治理的推進造成阻礙②。東南亞移民勞工治理也體現(xiàn)了多重性的特點，國際和地區(qū)組織、國家、用工單位、勞工和中介都對治理進程產(chǎn)生影響。移民勞工問題牽扯到非法移民、人口販賣、跨國傳染病、跨國販毒和恐怖主義等議題。東南亞國際勞工人權問題牽動多方利益和多項議題，面臨著重重阻力。

在“多層次”方面，國際、地區(qū)和國家各自存在的問題導致無法形成緊密的治理體系。在國際層面上，1990年，聯(lián)合國通過了《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》（以下簡稱《公約》），相關委員會宣傳和監(jiān)督《公約》的實施情況。國際勞工組織也通過《移民工人建議書》、“勞務移民多邊框架”等對移民勞工基本權利和就業(yè)機會等進行保護。然而《公約》批準率低，全球移民治理機制的效力不足③。國際勞工組織的權威和協(xié)調(diào)能力有限，國際勞工標準在缺乏民主和輿論監(jiān)督的地區(qū)無法發(fā)揮作用，在激勵和促進成員國遵約方面缺乏有效的策略，難以使國家接受超越國家利益的規(guī)范④。另外，全球沒有統(tǒng)一和發(fā)揮主導作用的國際移民勞工組織⑤。國際組織存在的問題包括權威不足、規(guī)范接受程度不高、缺乏說服力和靈活性，以及治理效用不夠等。

地區(qū)組織能夠在一定程度上幫助國際規(guī)范的傳播，然而東盟沒有發(fā)揮應有的作用，沒有形成人權保護的地區(qū)文化⑥。東盟組織松散，秘書處的權力有限，缺乏約束力和執(zhí)行力。同時，東盟傾向于非正式的協(xié)商談判，主權平等和互不干涉內(nèi)政原則也阻礙了人權保護規(guī)范和文化在地區(qū)的深入⑦。在角色上，東盟夾在國際與國家之間，沒有融入全球治理的進程中⑧。制度設計和“東盟方式”限制了東盟對成員國進一步發(fā)揮影響力。東盟的協(xié)調(diào)和約束能力有限，也沒有發(fā)揮地區(qū)組織的橋梁作用，使國際規(guī)范在東南亞的傳播水平有限。

東南亞國家對移民的態(tài)度及其貫徹勞工規(guī)范的意愿和能力受多種因素影響。輸入國的移民政策是民族保護主義、人道主義、雇主、黨派、利益集團和民主機制等多種因素相互博弈的結(jié)果⑨，在國家安全、保護公民就業(yè)和參與國際移民治理中進行平衡，最終在“想要”與“不想要”的移民中做出選擇。輸出國希望通過勞務輸出增加外匯收入，輸入國作為接受方則要承擔更多的責任和治理壓力，不希望移民勞工過多涌入①。雙方利益存在矛盾，影響移民勞工治理合力的形成。輸入國受國家能力、國家利益等多種因素制約，無法全面貫徹移民勞工規(guī)范、改善勞工的人權狀況。

在“多主體”方面，移民勞工、雇主和移民產(chǎn)業(yè)的逐利性與人權保護的人道主義目標相悖。雇主為了利益最大化而雇用低成本的移民勞工，勞動者為了提高收入而外出務工、忍受剝削。新古典主義經(jīng)濟理論認為，收入差和使收入最大化是移民的動力②。新經(jīng)濟移民理論也認為，跨國務工的目的是增加家庭收入或分散家庭財富風險③。根據(jù)經(jīng)濟學移民理論，經(jīng)濟收入是跨國務工的最大動力。由于緬甸、柬埔寨和老撾等國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，缺少就業(yè)機會，即使跨國務工的工資不高，也比在本國失業(yè)好，導致大量移民勞工愿意忍受低收入和惡劣的工作環(huán)境。有學者指出，發(fā)達的移民產(chǎn)業(yè)使流動變得更加自由④ ，但同時卻不利于國家對移民的管控，靈活的市場資本與具有保護傾向的主權國家之間存在矛盾⑤。在移民產(chǎn)業(yè)走向成熟和正規(guī)化的同時，一部分移民中介向移民勞工收取高額中介費，使流動變得更加復雜和昂貴⑥，移民勞工成為壓榨的對象。逐利性是非法移民和剝削問題產(chǎn)生的原因之一，結(jié)構(gòu)性需求使改善勞資關系和規(guī)范移民流動變得困難。

在“多議題”方面，移民勞工議題的特殊性和復雜性給治理帶來了挑戰(zhàn)。勞工治理涉及就業(yè)、安全、健康、發(fā)展、女性和兒童等議題。人員跨境流動所引發(fā)的跨國傳染病、非法移民和人口販賣等非傳統(tǒng)安全問題又使人權問題加劇。例如，低收入移民勞工容易受到感染，既是“傳播者”也是“受害者”。新加坡90%的傳染病感染發(fā)生在建筑移民工人群體中⑦。人權治理不足和非法移民的隱患在公共衛(wèi)生危機中暴發(fā)，議題疊加產(chǎn)生“滾雪球”效應，原有問題在加劇的同時又產(chǎn)生了新的問題，使國家同時面臨著多重挑戰(zhàn)。

移民勞工人權治理困境受到多重因素的影響。不同維度的因素對移民勞工人權治理產(chǎn)生不同程度的影響，各種因素之間的相互作用也增加了人權治理的難度。結(jié)構(gòu)性因素與協(xié)調(diào)問題和議題疊加都對治理產(chǎn)生影響，議題的復雜性加上治理體系的碎片化影響了治理績效⑧。究竟為什么會出現(xiàn)治理體系碎片化？體系問題如何對治理產(chǎn)生影響？議題疊加又如何對移民勞工人權問題產(chǎn)生阻礙？下文將進一步分析全球治理體系中的問題和多議題的作用機制，并在困境形成機制的基礎上提出對策建議。

三、國際勞工組織、東盟與東南亞國家之間的協(xié)調(diào)問題

國際勞工組織和東盟長期關注東南亞移民勞工的人權狀況，提出人權規(guī)范，敦促、指導和監(jiān)督成員國改善人權問題，然而東南亞國家的治理能力有限，難以達到國際勞工規(guī)范的要求，也難以通過雙邊或單邊方式規(guī)范移民活動。層次之間缺乏默契與了解、國際規(guī)范與東南亞實際情況之間的差距較大、東盟沒有很好地發(fā)揮銜接作用、非法移民過多使輸入國承受了較重的負擔，這些問題導致移民勞工治理體系難以形成。

（一）東南亞國家難以遵循國際人權規(guī)范

東南亞國家的移民問題復雜，難以達到國際規(guī)范的要求。大部分東南亞國家只簽署了部分國際人權公約，只有菲律賓簽署和批準了《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》①。盡管大多數(shù)東南亞國家批準了《關于買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情制品問題的任擇議定書》②、《關于打擊陸路、海、空偷渡移民的議定書》和《關于防止、取締和懲處人員販賣特別是婦女和兒童的販賣行為議定書》，但偷渡和人口販賣問題依然存在③。東南亞國家的治理能力有限，非法移民和人口販賣問題又層出不窮、屢禁不止，因此簽約率低，遵約率更低。

國際勞工規(guī)范對一些東南亞國家而言標準過高。“體面勞動”包括勞工應獲得合理的收入和社會安全保護，基本權利得到保障，受到公平對待④，但一些經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的東南亞國家難以為勞工提供物質(zhì)保障和平等的勞動環(huán)境。2019年，《勞工組織工作未來百年宣言》（ILO Centenary Declaration for the Future of Work， 以下簡稱《百年宣言》）敦促成員國為所有人提供公平、包容和安全的工作環(huán)境，要求成員國為勞工技能和工作機構(gòu)進行持續(xù)性投資⑤。低廉、靈活和自由恰恰是輸入國雇傭移民勞工的原因，低勞動力成本是東南亞國家出口和引資的優(yōu)勢，以及賺取差額利潤的關鍵。持續(xù)性投資將增加東南亞國家的成本，與國家發(fā)展和國家利益相沖突，與雇傭移民勞工的初衷相悖。

與輸出國希望擴大勞務輸出和提升海外勞工權利保障的愿望相反，從市場需求、人口平衡和國家承受力的角度出發(fā)，輸入國不希望引入過多的低技術移民勞工。例如，馬來西亞通過征稅和發(fā)放臨時身份證限制移民勞工的流入⑨;新加坡也通過簽證對低技術移民勞工進行管控，低技術移民勞工與特殊和中等技術工人的工作證有所區(qū)別，新加坡只允許其臨時就業(yè)，限制其人數(shù)和就業(yè)時長，防止其大規(guī)模涌入。2003年，泰國的管理移民決議規(guī)定只雇傭移民而不包括其家人，減少進入城市的移民人數(shù);2008年的《外國人就業(yè)法》規(guī)定對老撾、緬甸和柬埔寨移民勞工發(fā)放臨時工作準證;2008年以后，有工作準證的移民允許更換雇主，但雇主需要支付新工作準證費，這增加了勞工換工作的難度。低技術移民勞工的流動、工作期限和工作選擇權受到限制，不穩(wěn)定、不自由，呈現(xiàn)出“被動移植”① 的特點。輸入國希望引入大量但不過量的臨時勞工，將移民勞工的價值最大化，減少社會成本和支出。移民勞工成為填補輸入國低技術崗位的工具，無法享受技術移民和當?shù)厝送鹊母＠?。從成本、安全和發(fā)展的角度出發(fā)，輸入國缺乏長期投資和提升低技術移民勞工權利保障水平的意愿。

輸出國與輸入國雖然在利益和目標上存在差異，但仍會為了規(guī)范移民勞工的跨境流動而達成雙邊協(xié)議。緬甸、老撾、柬埔寨、印度尼西亞、菲律賓與越南、泰國、馬來西亞達成雙邊諒解備忘錄，涵蓋了打擊非法移民和保護移民勞工人權等內(nèi)容，但新加坡沒有與有關輸出國達成諒解備忘錄。但備忘錄的效力有限，無法切實保障移民勞工的權利和約束輸入國。雖然2006年印度尼西亞與馬來西亞簽署了諒解備忘錄，但移民勞工在馬來西亞受到不平等對待的幾率不斷上升，雙邊合作也可能隨時中斷，存在變數(shù)。印度尼西亞在2009年停止勞務輸出后，馬來西亞又向柬埔寨引入移民勞工。另外，雙邊協(xié)議主要從國家利益出發(fā)，所反映的國際移民勞工規(guī)范較少。2011年，印度尼西亞與馬來西亞重新簽署了協(xié)議，但人權組織認為，協(xié)議中的保障力度不夠。國際組織、東盟、移民勞工、工會和社會組織等沒有參與雙邊協(xié)議談判，“多層次”和“多主體”性沒有在雙邊協(xié)議中體現(xiàn)，更多地是反映國家的意志，缺乏合法性和代表性。

雙邊協(xié)議中勞務輸出的手續(xù)繁瑣、辦理周期長、成本高，反而凸顯了非正規(guī)移民的優(yōu)勢。泰國與老撾、越南、柬埔寨的《工人就業(yè)合作諒解備忘錄》申請手續(xù)繁雜，要等待2～3個月，勞工需要承擔相當于2～3個月工資的招聘費;非法渠道的費用卻低得多，勞工可以當天上班②。一些東南亞國家的治理能力有限，即使簽了備忘錄也難以管控勞動力市場和打擊非法移民。2003年，緬甸與泰國在簽署備忘錄后仍無法控制非法移民的流動③。經(jīng)濟社會欠發(fā)達地區(qū)缺少就業(yè)機會，國家很難抑制務工需求?！吧嫌姓?，下有對策”，在大多數(shù)情況下，活躍的民間活動往往能躲避國家的管控。

由于非法移民勞工過多、跨國合作難以奏效，輸入國試圖以單邊手段控制移民勞工的涌入：一是采取邊境管控和強制性手段。1996年，馬來西亞在與泰國毗鄰的北部修建了長500米的圍墻，1997年，又宣布計劃大規(guī)模遣送非法移民④。2014年，泰國軍政府暴力逮捕和驅(qū)逐柬埔寨籍勞工⑤。二是實施國民保護性政策。馬來西亞為減少對外籍勞工的依賴，2016年起大幅調(diào)高外籍勞工人頭稅⑥，優(yōu)先保障馬來人就業(yè)。泰國也通過限額和收緊社保政策減少境內(nèi)的移民勞工。2018年7月，泰國的新《勞動法》提出工業(yè)和服務部門的外籍勞工最多占勞動力總數(shù)的20%⑦。在泰國未注冊的柬埔寨、老撾和緬甸勞工不能享受社會保險⑧。三是立法打擊非法移民勞工。新加坡的《外國人力雇傭法》、馬來西亞的《移民法》和泰國的《勞動法》規(guī)定對非法移民和雇主進行懲罰①。

非法移民治理與移民勞工人權保護在治理手段、議題排序和資源分配上存在競爭。非法移民往往也是移民勞工的一部分，打擊非法移民的強制性手段與人權保護相矛盾。非法移民問題對輸入國而言是更為緊迫和令人頭疼的問題，分散了提高移民勞工人權保障水平的精力，影響了人權治理的優(yōu)先性。非法移民問題久拖不決，隨著時間的推移，輸入國將產(chǎn)生疲憊感，無力關注移民勞工的人權狀況，以及出現(xiàn)煩躁情緒，以更加消極和激烈的方式打擊非法移民。議題牽絆、堆積和發(fā)酵導致問題從量變到質(zhì)變，積重難返，治理更加困難。

另外，COVID-19疫情的暴發(fā)給輸入國的移民勞工人權治理帶來更大困難。輸入國政府無法掌握移民的確切人數(shù)，在公共衛(wèi)生危機暴發(fā)時缺乏相關資源和準備。很多非法移民勞工為防止被發(fā)現(xiàn)，躲避在狹小空間內(nèi)，使政府難以察覺，導致病情惡化、疫情擴散，無序流動又加速了疫情傳播。為了盡快限制傳染，政府直接進行大規(guī)模逮捕，這與人權保護的方式相違背。疫情時期，非法移民勞工的人權狀況是多項議題的交叉點，受感染的非法移民勞工卻在政府的監(jiān)管之外。多重治理之間存在張力，議題重疊交織加大了治理的難度。

四、疫情暴發(fā)給移民勞工人權治理帶來的挑戰(zhàn)

工作環(huán)境惡劣、人員密集、衛(wèi)生狀況低下及醫(yī)療保障不足使東南亞低收入移民勞工集中受到感染?？鐕鴨栴}國內(nèi)化、缺少資源、壓力增大和議題競爭等因素也使人權治理形勢更加嚴峻。

（一）疫情初期移民勞工的處境不佳

疫情初期，移民勞工的健康、安全和尊嚴無法得到保障②。大量移民勞工存在感染、失業(yè)、被迫勞動、缺少防護和保障等情況，人權狀況惡化。

1. 低收入勞工的失業(yè)問題嚴重

2020年，東南亞減少了約1400萬個工作崗位③，前三季度，有2900萬全職勞工失業(yè)④。2020年，越南勞務輸出同比下降近60%⑤。勞動密集型行業(yè)受到較大打擊，移民勞工集中的制造業(yè)、食品酒店、批發(fā)零售和房地產(chǎn)業(yè)均為高風險行業(yè)。2020上半年，泰國六大高風險行業(yè)中，有一半的人失業(yè)，第二季度制造業(yè)有27.8萬人失業(yè)。同期，越南制造業(yè)有31.2萬人失業(yè)，上半年農(nóng)業(yè)有130萬人失業(yè)⑥。移民勞工最可能先失業(yè)，截至2020年7月，馬來西亞68%的失業(yè)者為低技術勞工。馬來西亞人力資源部稱，如果裁員是不可避免的，那么先裁移民勞工⑦，失業(yè)裁員問題反映了移民勞工在危機中受到的不公平待遇。

2. 疫情期間存在被迫勞動和虐待問題

一些工廠不停工，沒有遵循安全健康規(guī)范。馬來西亞橡膠手套工廠的移民勞工在缺乏防護的情況下被迫趕工⑧。在2020年3—4月國際勞工組織對309名東南亞移民勞工的調(diào)查中，32%的勞工受到與疫情相關的虐待，人權矛盾在疫情暴發(fā)后更加尖銳。替當?shù)厣a(chǎn)防疫物資的跨國勞工成為本國人的“替罪羊”和“擋箭牌”，受到歧視，他們的利益最先被犧牲。由于抗風險能力弱，移民勞工進一步陷入貧窮和邊緣化困境⑨。

3. 移民勞工集中受到感染，防護和受關注程度不足

疫情容易在人員密集和衛(wèi)生狀況不佳的地方暴發(fā)，新加坡大多數(shù)COVID-19病毒感染者是在宿舍里集中居住的移民勞工①。緬甸籍勞工集中的泰國龍仔厝在2020年12月出現(xiàn)超過1300例感染②。輸入國的行動滯后或方式粗暴使移民勞工的感染問題更加嚴重。2020年2月，受感染的低收入勞工沒有得到新加坡政府的重視，直到4月初集體感染暴發(fā)后，新加坡才開始采取隔離措施③。馬來西亞的隔離過程缺乏人道主義關懷，2020年5月1日，政府逮捕了數(shù)百名非法移民勞工并對其進行集中隔離。聯(lián)合國認為，大規(guī)模逮捕加劇了移民勞工的恐慌，使更多移民勞工藏匿，不利于疫情管控和他們的健康④。更多的移民勞工沒有被安置隔離，滯留當?shù)鼗蚵端藿诸^，成為高風險人群。

4. 疫情初期移民勞工的失業(yè)補償和防疫援助不足

疫情中，移民勞工面臨失業(yè)和食物短缺危機，卻無法享受輸入國國民的經(jīng)濟和健康福利⑤，社會經(jīng)濟不平等在疫情中擴大⑥。在2020年3—4月的調(diào)研中，97%的東南亞移民勞工沒有得到輸入國的失業(yè)補償，33%的在職勞工沒有從雇主那里得到防疫物資⑦。4月初，泰國只有5500余名移民勞工及家人得到防疫物資。國際勞工組織對3000名在泰國的移民勞工進行補充援助，但杯水車薪⑧。東南亞國家援助計劃內(nèi)外有別，本國公民優(yōu)先得到照顧。一些援助以本國勞工為主，馬來西亞2020年上半年的就業(yè)保障政策和經(jīng)濟刺激計劃未將移民勞工包括在內(nèi)⑨。泰國2020年4月臨時財政援助的對象也排除了移民勞工。2020年12月，在泰國的緬甸籍勞工不能享受國民免費檢測⑩。移民勞工與本國公民之間存在救濟鴻溝。

（二）國際勞工組織和東盟敦促東南亞國家盡快采取行動

人權問題是長期因素與短期因素共同作用的結(jié)果，對此，國際勞工組織對輸入國提出相關建議，包括認為泰國應在疫情期間延長工作簽證期限，加強移民勞工社會保障，免除簽證費，不因歧視解雇移民勞工，建立職業(yè)健康安全準則，確保移民勞工收到工資等補償及提供個人防護等;建議馬來西亞停止逮捕移民勞工，提供免費檢測和治療服務，建立保持安全距離的隔離點及降低移民勞工受感染的幾率等？輥？輰？訛。

安全健康、平等雇傭及免費治療等建議具有以人為本的人道主義色彩，卻與亞洲的人權理念有些出入。東南亞發(fā)展中國家較為重視生存權和發(fā)展權。西方從個人主義的角度出發(fā)，強調(diào)不分種族、國籍的人人平等;東方的集體性思維則區(qū)分內(nèi)外。東南亞國家從國家利益出發(fā);國際勞工組織則從移民勞工角度出發(fā)。因此，東南亞的一些企業(yè)在疫情中仍不停工，追求經(jīng)濟利益，或先裁外籍勞工，保障本國勞工的利益;或無暇顧及外籍勞工的防護和失業(yè)狀況。東南亞國家與國際勞工組織對人權的理解、關注點和出發(fā)點不同。雖然國際勞工組織的建議詳細周全，但東南亞國家忙于疫情防控并受制于資源和能力，難以全面顧及移民勞工治理的細節(jié)問題。在人權事業(yè)的投入上，國際勞工組織的建議對東南亞國家而言有些不切實際。國際勞工組織認為，發(fā)展中國家應該在2020年投資12000億美元用于社會保護，低收入國家要拿出國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的16%（約為800億美元）①，這對經(jīng)濟狀況不佳的東南亞國家而言是一筆不小的支出。

東盟也關注疫情中低收入移民勞工的生存狀況。2020年5月1日，東盟勞動部部長會議通過了《東盟勞動部部長關于應對COVID-19疫情對勞動者和就業(yè)機會產(chǎn)生影響的聯(lián)合聲明》，東盟國家的勞動部部長將開展合作，旨在為所有勞動者，特別是低收入、從事非正規(guī)行業(yè)或高風險行業(yè)的勞動者及時提供生計和健康保障，為外籍勞工提供援助②。2020年12月3日，東盟的“疫情對民生影響的快速評估”研究疫情和防疫措施對勞工、社會福利和教育的影響，敦促成員國為勞工等弱勢群體提供援助，呼吁東盟國家領導人和政府部門負責人在地區(qū)機制框架內(nèi)采取集體行動③。東盟呼吁對所有移民勞工提供援助，這對成員國而言是一個不小的壓力。另外，東盟關注低收入移民勞工的處境，呼吁成員國加強人道主義援助，卻缺乏解決援助能力不足問題的辦法，成員國難以實現(xiàn)從目標到實踐之間的跨越。

（三）東南亞國家在移民勞工治理中所面臨的挑戰(zhàn)

疫情暴發(fā)增加了輸入國的負擔，東南亞國家將遏制疫情、保障國家和公民安全置于首位。疫情管控使人員流動受阻，導致大量失業(yè)勞工滯留，國家的治理能力有限，最終導致移民勞工承擔最后的風險。

1. 跨國傳染病問題國內(nèi)化，大量滯留移民勞工成為治理難題

2020年4月，泰國加強了邊境管控④;12月24日，關閉了部分泰緬邊境口岸。緬甸的衛(wèi)生治理能力有限，希望勞工避免回國，入境臨時限制延長到2021年1月31日⑤。很多想要回國的勞工因旅行禁令和邊境管制被拒之門外，截至2020年4月，200個國家中只有97個國家允許本國公民回國⑥。由于承受能力有限和避免境外輸入，輸出國希望盡量減少回國的移民人數(shù)，導致失業(yè)移民勞工滯留當?shù)?，增加了輸入國的負擔。移民勞工從輸出國和輸入國都無法得到有力的支持，成為“治理空白”和“燙手山芋”，反映了疫情防控給移民勞工治理帶來的壓力。

2. 大量“高?！币泼駝诠た简瀲抑卫砟芰?/p>

一方面，人員無序流動不利于輸入國的疫情防控。2020年2月27日和3月1日，數(shù)千名東南亞宗教信徒前往馬來西亞吉隆坡參加宗教活動，政府難以追溯①。泰國COVID-19疫情情況管理中心呼吁緬甸籍勞工避免旅行②，但大量勞工仍迫切希望回國。2020年6月，泰國逮捕了2498名在邊境封鎖前試圖入境的緬甸、柬埔寨和老撾勞工③。不受管控的跨境流動使疫情擴散加快，外籍勞工的涌入引發(fā)泰國2020年年底至2021年2月的疫情反彈④。受感染的移民勞工把疫情帶到當?shù)亍＝刂?020年4月底，85%的新加坡感染者為外籍勞工⑤。10000名緬甸籍勞工聚集的瑪哈差（Mahachai）中央海鮮市場是泰國5省的感染源⑥。輸入國擔負著沉重的救濟任務。由于外籍勞工數(shù)量眾多，泰國COVID-19疫情情況管理中心捐贈的食品不夠，出現(xiàn)短缺。移民勞工醫(yī)保制度的缺陷和非法勞工的特殊身份也不利于輸入國的疫情防控。泰國的公立醫(yī)院不提供移民勞工的檢測服務，移民勞工也無法在私立醫(yī)院享受免費檢測。非法移民勞工擔心檢測呈陽性會丟掉工作，也不敢去檢測⑦。因此，移民勞工往往是輸入國的“感染源”，人員大規(guī)模的無序流動又難以追蹤和控制，這使疫情傳播范圍不斷擴大。在物資不足的情況下，輸入國優(yōu)先將醫(yī)療資源分配給本國公民，作為高風險人群的移民勞工無法得到充足的醫(yī)療援助，疫情傳播與移民勞工人權保護不足之間出現(xiàn)惡性循環(huán)。

另一方面，大量移民勞工回歸也給輸出國帶來壓力。2020年3月，幾萬名勞工回緬使緬甸政府措手不及，隔離點來不及建立，政府呼吁勞工推遲回國。在第二批和第三批緬甸籍勞工回國后，6月中旬，又有11.5萬名勞工回到緬甸，給緬甸的隔離安置方案帶來極大的考驗。緬甸只能試圖延長隔離期和加急建立隔離點緩解壓力⑧。除了缺乏隔離條件，輸出國也急需疫苗援助。2020年，緬甸等待疫苗的過程一波三折，先與印度簽署了疫苗購買協(xié)議，但印度政府規(guī)定疫苗優(yōu)先在本國使用，后來，中國疫苗使緬甸的危急形勢得以緩解⑨。另外，大量勞工回國不可避免地產(chǎn)生感染問題。2020年8月初，在20多萬回國的菲律賓勞工中，有4831名陽性病例。受經(jīng)濟和醫(yī)療水平的制約，東南亞輸出國難以承受大量勞工回國所帶來的疫情壓力。

3. 勞工治理受到疫情防控的影響

首先，移民勞工人權治理讓位于疫情防控。移民勞工治理受權利、安全和經(jīng)濟的影響⑩，當國家安全受到威脅，移民勞工所帶來的經(jīng)濟價值下降，國家將優(yōu)先遏制疫情的傳播以保障本土安全，經(jīng)濟援助移民勞工的緊要性降低。其次，疫情防控的方式也與人權保護產(chǎn)生沖突。移民勞工的人權狀況受到隔離和封鎖的影響？輥？輯？訛，數(shù)百萬移民勞工被安置于擁擠的難民營，無法回家？輥？輰？訛。再次，疫情導致的經(jīng)濟水平下降進一步削弱了東南亞國家的救濟能力。大部分東南亞輸出國經(jīng)濟社會發(fā)展水平有限，東南亞大國印度尼西亞在2019年時有20%的人生活在貧困線以下，疫情加重了輸出國的經(jīng)濟困難①。2020年，東南亞地區(qū)的經(jīng)濟下降7.7%②。暹羅商業(yè)銀行的經(jīng)濟情報中心預估，2020年，泰國國內(nèi)生產(chǎn)總值增速下降7.3%③。國內(nèi)生產(chǎn)總值增速不到1%的老撾和緬甸要靠援助來應對疫情④。在這種情況下，東南亞國家的勞工援助能力更加有限。疫情使43%依賴僑匯的菲律賓家庭陷入貧困⑤。公共衛(wèi)生危機之下，東南亞國家將資源和精力集中在更緊急的衛(wèi)生安全問題上，強制性隔離措施與人權保護之間也存在方式手段上的沖突，經(jīng)濟衰退也使疫情防控與勞工援助難以兼顧。

五、緩解東南亞移民勞工治理困境的對策建議

東南亞移民勞工治理困境的癥結(jié)主要在于問題本身的復雜性、治理體系松散、多議題挑戰(zhàn)及國家治理能力不足等，治理對象、治理主體和治理模式等均對困境的產(chǎn)生有一定影響?；诶Ь车男纬蓹C制，本文試圖為改善東南亞移民勞工人權治理提出以下建議：

第一，東南亞國家在進一步打擊非法移民的同時，需要為移民勞工的跨境流動提供便利。減少非法移民、規(guī)范移民活動、為輸入國減負是改善移民勞工人權狀況的重要前提。非法移民數(shù)量龐大與經(jīng)濟貧困、發(fā)達的移民產(chǎn)業(yè)和移民網(wǎng)絡、根深蒂固的移民生態(tài)、管控能力不足等因素有關。強制性手段難以遏制移民跨國務工的需求，政府可以積極鼓勵移民勞工通過正規(guī)途徑跨國務工，減少通過非法渠道移民的幾率，進而降低非法移民在不符合勞動規(guī)范的地方聚集，鼓勵移民勞工往安全和有基本勞動保障的單位就業(yè)，以正面引導代替強制手段，消弭打擊非法移民與人權保護在方式手段上的矛盾。首先，輸入國和輸出國都應正視跨國務工的需求，簡化手續(xù)、降低難度、縮短周期、減少費用，完善勞工制度。雙方都需進一步規(guī)范移民產(chǎn)業(yè)和用工體系，嚴厲打擊非法行業(yè)，提升對社會的規(guī)制力。其次，雙方需要在打擊非法移民和提升移民勞工權利保障上加強合作，將兩者聯(lián)系起來看待，為跨境流動提供便利，避免因“高門檻”而刺激勞工鋌而走險。同時，參照國際勞工規(guī)范，在雙邊備忘錄中強化移民勞工權利保障內(nèi)容，共同商討適合兩國國情的解決辦法，從移民勞工的角度為他們提供更好的服務。再次，國際組織和全球伙伴也可以參與打擊非法移民的討論。

第二，國際和地區(qū)組織應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，建立緊密的全球治理體系。在具體的時空場景下，背景知識具有地方性特點⑥。國際組織可以發(fā)揮專業(yè)性和能動性，在對東南亞地區(qū)進行更深入的考察后，提出更有針對性的建議。國際組織可以嘗試轉(zhuǎn)變治理模式，從規(guī)范導向向?qū)嵺`導向、從命令式向服務式、從組織視角向國家視角轉(zhuǎn)變，以及改變治理思維，從西方視角到東方視角、從提出普世規(guī)范到接受特殊存在，進行換位思考，從東南亞國家的角度觀察和理解當?shù)氐娜藱鄦栴}，對癥下藥，提出務實性意見，幫助東南亞國家循序漸進地改善移民勞工問題。同時，國際組織可以加強與輸入國和輸出國政府、移民勞工、移民產(chǎn)業(yè)從業(yè)者、用工方的多主體對話，搭建交流平臺，匯聚各方意見，直擊問題痛點，促成政府與社會之間的合作，并形成具有代表性的共享規(guī)范。聯(lián)合國也可以發(fā)揮自身影響力，集結(jié)國際移民組織、世界銀行、世界衛(wèi)生組織和國際貨幣基金組織等專項組織參與多議題治理，邀請發(fā)達國家、新興國家和非政府組織參與人道主義援助，提供解決方案，凝聚全球力量，幫助東南亞國家改善移民勞工的人權狀況。

與國際組織相比，東盟更了解地區(qū)狀況。東盟應積極構(gòu)建外部規(guī)范，進行規(guī)范再造和規(guī)范轉(zhuǎn)化，使其與本土實踐相一致①，幫助成員國更好地適應規(guī)范。同時，東盟也需要轉(zhuǎn)變思路和角色，從“敦促者”和“監(jiān)督者”向“幫助者”和“分擔者”轉(zhuǎn)變，為成員國提供更多的實質(zhì)性幫助而非提出更多的要求。例如，東盟可以成立低收入移民勞工人權問題特別小組和基金會，為改善移民勞工生存狀況募集資金。東盟可以開展跨區(qū)域合作，邀請更多的全球伙伴參與東盟移民勞工論壇，共同探討提升援助能力的方案，并將提升治理能力的辦法囊括在勞動部部長工作計劃中，幫助成員國更好地落實。在地區(qū)內(nèi)，不但與政治精英，也與移民勞工和行業(yè)代表交流，自下而上地尋找打擊非法移民和改善移民勞工人權狀況的“良方”。

第三，東南亞國家需要提升國家能力，加強對移民勞工人權問題的關注，增加多議題治理的經(jīng)驗。國家是“多層次”“多議題”“多主體”的中心，是治理的決策者和規(guī)范的踐行者。東南亞輸入國應增強國家實力，加大移民勞工權利保障的覆蓋面。在加強能力建設的同時，還需要消除歧視，使移民勞工享受國民待遇。東南亞國家還需要增強規(guī)范意識，正視人權問題，保持開放的心態(tài)，主動學習和了解國際勞工人權規(guī)范，在國內(nèi)移民勞工政策和雙邊備忘錄中有意識地融入規(guī)范，使地區(qū)習慣與國際規(guī)范接軌。東南亞國家可以向政府間和非政府間組織尋求幫助，與地區(qū)內(nèi)外國家展開“移民勞工外交”“人權外交”，學習移民勞工治理經(jīng)驗，通過多邊和雙邊外交向外界傳達明確、積極的信號，有助于外界形成對東南亞國家清晰的認知，區(qū)分意愿缺乏與能力缺乏，進而也能提供更加準確的建議和幫助。對多議題治理，東南亞國家需從長計議，對移民勞工引發(fā)的非傳統(tǒng)安全問題有所預期和準備，做到游刃有余地兼顧多議題治理，不至于在公共衛(wèi)生危機暴發(fā)時措手不及，顧此失彼。

注：本文為國家社會科學基金重點項目《“去領土化國族建構(gòu)”比較研究》（項目編號：21AMZ013）和教育部人文社科基地重大項目《國家邊疆安全視野下的沿邊地區(qū)僑情調(diào)研》（項目編號：16JJD810008）的階段性研究成果。

（責任編輯： 顏? ?潔）