楊暉 李湄

[摘要]“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”是我國(guó)立法體制的應(yīng)有之義、法治道路的必然選擇、法治建設(shè)的實(shí)踐結(jié)晶。深刻理解黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)內(nèi)涵，不僅要認(rèn)識(shí)到新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重點(diǎn)已從政治規(guī)范保障向引領(lǐng)推動(dòng)改革轉(zhuǎn)變，而且必須正確處理黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的辯證統(tǒng)一關(guān)系。新時(shí)代要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法作用，不斷提升立法質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代;黨領(lǐng)導(dǎo)立法;內(nèi)涵;立法質(zhì)量

[中圖分類號(hào)]D616? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2021）02-0009-04

站在“十四五”規(guī)劃全新的起點(diǎn)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是深入貫徹習(xí)近平法治思想、全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國(guó)70多年法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和理論結(jié)晶，新時(shí)代深入把握黨領(lǐng)導(dǎo)立法的時(shí)代內(nèi)涵、實(shí)踐要求，是“十四五”時(shí)期做好立法工作、提升立法質(zhì)量的重要命題。

一、全面理解新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)內(nèi)涵

黨領(lǐng)導(dǎo)立法，顧名思義就是作為我國(guó)執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，對(duì)立法主體行使立法權(quán)制定或修改法律的活動(dòng)施加影響，并將自身的政治主張與人民的意志相結(jié)合，上升為國(guó)家法律的過(guò)程[1]。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法內(nèi)涵的歷史演進(jìn)

堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是被70多年的立法實(shí)踐證明了的科學(xué)結(jié)論。黨領(lǐng)導(dǎo)立法原則的確立，在我國(guó)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從點(diǎn)到面、從單一到多元的漫長(zhǎng)發(fā)展歷程。

1.初創(chuàng)階段，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式是“審批”和“原則批準(zhǔn)”。1979年8月，中共中央辦公廳在《彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請(qǐng)示報(bào)告》提出，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的方式主要有兩種，一種是“審批”，即“新草擬的和修訂的法規(guī)，在提出前都由主管草擬的或負(fù)責(zé)修訂的國(guó)務(wù)院或人大直屬的機(jī)關(guān)，報(bào)請(qǐng)中央審批”;另一種是“原則批準(zhǔn)”，即“將擬定或修訂的法規(guī)要解決的主要問(wèn)題和意見(jiàn)，請(qǐng)示中央原則批準(zhǔn)”[2]。其實(shí)，“審批”的主要功能也是“原則批準(zhǔn)”。該階段黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要體現(xiàn)在對(duì)政治方向的把握，其性質(zhì)首次被概括為政治領(lǐng)導(dǎo)。

2.發(fā)展階段，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式是方針政策領(lǐng)導(dǎo)。1991年2月，中共中央印發(fā)在《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》提出，黨要對(duì)“立什么法”等原則性問(wèn)題進(jìn)行把關(guān)，對(duì)國(guó)家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是“方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”。因此，該階段黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想雖然不夠全面，但仍是取得了較大進(jìn)展。

3.形成階段，黨領(lǐng)導(dǎo)立法內(nèi)涵的全面豐富和深化。2016年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，明確了該項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法、組織保障等一攬子問(wèn)題，是中央就加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作下發(fā)的具有里程碑意義的文件，是指導(dǎo)立法的根本綱領(lǐng)和基本遵循。以此為標(biāo)志，黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想正式形成。

該意見(jiàn)在歷史上第一次明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法包含哪些內(nèi)容，如黨領(lǐng)導(dǎo)制定、修改、解釋憲法，確定立法方針、研究立法規(guī)劃、提出立改廢建議，包括領(lǐng)導(dǎo)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法，等等。

（二）新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征

立法需求是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在立法領(lǐng)域的反映。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)立法需求發(fā)生了根本性變化。一方面，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的呼聲與要求日益增強(qiáng)，希望在社會(huì)法治生活層面有更多的獲得感、安全感;另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革步入深水區(qū)、進(jìn)入攻堅(jiān)期，我國(guó)比以往任何時(shí)期都更需要運(yùn)用法治思維和法治方式，深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。

在這種背景下，我們更加注重通過(guò)立法發(fā)揮改革的引領(lǐng)推動(dòng)作用，更加注重提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平，黨領(lǐng)導(dǎo)立法呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。

1.更加主動(dòng)引領(lǐng)、推動(dòng)改革，為改革提供動(dòng)力源泉和制度保障。習(xí)近平總書記指出，全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥(niǎo)之兩翼、車之雙輪[3]。新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的著力點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，也開(kāi)始從進(jìn)行政治審查、把握政治方向等規(guī)范保障作用，向引領(lǐng)改革、為改革保駕護(hù)航等引領(lǐng)推動(dòng)作用轉(zhuǎn)變。

改革越是進(jìn)入“深水區(qū)”，越是更加依靠法治的力量，通過(guò)立法明確改革方向，凝聚改革共識(shí)，引領(lǐng)改革進(jìn)程，為深化改革提供動(dòng)力源泉、法律依據(jù)和制度支撐。此時(shí)改革對(duì)立法的需求，已不僅僅是“回過(guò)頭來(lái)”將改革成果固定下來(lái)，而是“超前一步”，通過(guò)立法為改革立屋架梁進(jìn)而推動(dòng)引領(lǐng)改革進(jìn)程，朝著既定方向加快推進(jìn)。因此，主動(dòng)引領(lǐng)、推動(dòng)改革，也成為新時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重點(diǎn)。

2.更加注重科學(xué)立法、民主立法、依法立法。發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)推動(dòng)作用，意味著立法不能再滯后、要適度超前，不能再簡(jiǎn)單“復(fù)制粘貼”迎合改革，而是要借助法治力量推動(dòng)改革。黨的十九大報(bào)告提出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這為進(jìn)一步豐富黨領(lǐng)導(dǎo)立法的內(nèi)涵提供了豐富的理論源泉。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法更加注重科學(xué)立法、民主立法、依法立法在立法活動(dòng)中的作用，分別突出了立法活動(dòng)的科學(xué)屬性、人民屬性、合法屬性。堅(jiān)持和強(qiáng)化黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是更加注重通過(guò)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，使黨的主張上升成為國(guó)家意志，體現(xiàn)人民群眾的根本利益，使黨的路線、方針、政策和決策部署得到貫徹落實(shí)[4]。

二、辯證認(rèn)識(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的關(guān)系

深刻理解黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)內(nèi)涵，必須把握該問(wèn)題的理論焦點(diǎn)。“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的核心問(wèn)題是正確認(rèn)識(shí)和處理黨與人民代表大會(huì)等立法機(jī)關(guān)1的關(guān)系問(wèn)題。

立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法是指，在我國(guó)立法過(guò)程中，應(yīng)由人大等立法機(jī)關(guān)把握立法方向，決定并引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法節(jié)奏、立法進(jìn)程和立法內(nèi)容、原則與基本價(jià)值取向[5]。黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法是辯證統(tǒng)一關(guān)系，必須既看到二者的根本一致性，又能認(rèn)識(shí)到二者的緊密聯(lián)系。

（一）二者根本目的和遵循原則具有高度一致性

一方面，都代表人民群眾的根本利益和意志。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)最廣大人民利益的根本代表，黨的政策主張是人民利益的集中體現(xiàn)。人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。無(wú)論黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，其根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益。

另一方面，都以憲法和相關(guān)法律為根本準(zhǔn)則。憲法是黨和人民代表大會(huì)在立法活動(dòng)中遵循的根本準(zhǔn)則。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，黨依法執(zhí)政的最高依據(jù)、人民代表大會(huì)進(jìn)行立法活動(dòng)的最高依據(jù)，都是憲法。此外，二者還都應(yīng)遵守相應(yīng)法律法規(guī)和相關(guān)決定，這樣才能形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的根本保證

從根本上講，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的關(guān)系是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位以及我國(guó)政體的制度屬性共同決定的。新中國(guó)成立后，我國(guó)歷次憲法都確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)還確立了人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家的根本政治制度。執(zhí)政黨需在人民代表大會(huì)制度下依法執(zhí)政，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)開(kāi)展立法工作也必須在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

因此，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法，不僅有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，也有利于立法機(jī)關(guān)提高站位、把握全局，貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，確保立法工作的正確政治方向?？傊?，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國(guó)政體的制度要求，也是立法機(jī)關(guān)有效順暢開(kāi)展工作，主導(dǎo)立法的根本保證。

（三）立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法要自覺(jué)堅(jiān)持和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)

從歷史演進(jìn)看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想是伴隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程逐步發(fā)展成熟的，其中政治領(lǐng)導(dǎo)是黨領(lǐng)導(dǎo)立法一以貫之的主題主線，是立法工作的根本前提和重要保障。中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的大政方針，首先不是以法律的形式、而是以黨的主張的形式表現(xiàn)出來(lái)的，然后由立法機(jī)關(guān)把這些政策主張上升為法律。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，黨的政策主張其實(shí)與法律本質(zhì)上具有高度一致性。堅(jiān)持黨對(duì)立法的政治領(lǐng)導(dǎo)，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的核心內(nèi)涵，立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法必須自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

因此，立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法自覺(jué)堅(jiān)持和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要把握的一條基本原則就是，通過(guò)立法活動(dòng)必須是提升、而不是損害黨的執(zhí)政地位，必須是鞏固和加強(qiáng)、而不是減少和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。

總之，決不能把黨領(lǐng)導(dǎo)立法與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法對(duì)立起來(lái)，二者的關(guān)系可理解為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法”[6]。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，是正確認(rèn)識(shí)和處理兩者關(guān)系的金標(biāo)準(zhǔn)[7]，對(duì)此必須旗幟鮮明地加以堅(jiān)持。

三、不斷加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法，提升立法質(zhì)量

站在“十四五”把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的全新起點(diǎn)，新時(shí)代深入推進(jìn)全面依法治國(guó)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法作用，不斷提升立法質(zhì)量，這是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐要求。

（一）毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本原則

新時(shí)代堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是不能動(dòng)搖的政治原則。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是我國(guó)立法體制的應(yīng)有之義、法治道路的必然選擇、法治建設(shè)的實(shí)踐結(jié)晶，任何時(shí)期都不能有半點(diǎn)含糊。

首先，在立法工作中把好方向，主動(dòng)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的政治自覺(jué)。新時(shí)代立法工作，必須牢固樹(shù)立黨領(lǐng)導(dǎo)立法的意識(shí)，牢牢把握正確的政治方向，保證立法工作始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。堅(jiān)決貫徹黨的基本路線、方針、政策，使黨的政策主張通過(guò)法定程序固定下來(lái)，上升為國(guó)家意志，確保黨中央重大決策部署更好地得以貫徹落實(shí)。

其次，在立法工作中管好大局、保證落實(shí)，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作的全過(guò)程、各方面。不論是發(fā)揮黨對(duì)立法的規(guī)范保障作用，還是發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)推動(dòng)作用，立法活動(dòng)都必須與黨的指導(dǎo)思想、方針政策保持一致。立法機(jī)關(guān)必須要吃透黨的路線、方針、政策的精神實(shí)質(zhì)，把思想統(tǒng)一到黨確立的立法方向、立法戰(zhàn)略、立法重點(diǎn)上來(lái)。這是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的客觀要求。

（二）從理念和途徑上進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法

在理念上，必須堅(jiān)持“全面領(lǐng)導(dǎo)”。要全面認(rèn)識(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)內(nèi)涵，黨對(duì)立法工作的規(guī)范保障作用和引領(lǐng)推動(dòng)作用，是一個(gè)嚴(yán)密的邏輯體系，其中黨對(duì)立法政治方向的規(guī)范保障是前提基礎(chǔ)，對(duì)深化改革的引領(lǐng)推動(dòng)是時(shí)代要求，二者統(tǒng)一于新時(shí)期立法工作的實(shí)踐。在途徑上，必須堅(jiān)持“科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)”“依法領(lǐng)導(dǎo)”。

一是注重科學(xué)性。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，不是黨代替立法機(jī)關(guān)立法，而是通過(guò)一定的形式，如為立法機(jī)關(guān)提供政治保障、思想保障、組織保障等，使黨的主張變成人民意志。因此雖然黨的方針政策與法律具有實(shí)質(zhì)一致性，但必須通過(guò)法定程序，上升為法律才能具有制度約束力和社會(huì)約束性。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也不能“一切大包大攬”。黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于把握方向性、體現(xiàn)政策性，如是否堅(jiān)持正確政治方向，是否對(duì)改革真正發(fā)揮了牽一發(fā)而動(dòng)全身的引領(lǐng)推動(dòng)作用等。

二是依法領(lǐng)導(dǎo)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)也必須堅(jiān)持法治思維、法治原則，運(yùn)用法治方式、法治手段。有立法權(quán)的地方黨委要建立完善相關(guān)制度，提升黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化水平。如建立健全黨委決策與立法決策銜接機(jī)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)重要地方性法規(guī)制定機(jī)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制、立法人才保障機(jī)制等等。此外，黨領(lǐng)導(dǎo)立法還必須尊重立法規(guī)律，不能以個(gè)人意志和看法影響立法。

（三）立法機(jī)關(guān)堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分行使立法權(quán)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大、司法等部門在立法工作中的主導(dǎo)作用，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。

一是立法機(jī)關(guān)必須正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)與多方配合的關(guān)系，在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本原則前提下，更加積極主動(dòng)作為，更好地發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。比如統(tǒng)籌制定、嚴(yán)格執(zhí)行立法規(guī)劃和年度計(jì)劃，健全起草、調(diào)研、審議各項(xiàng)工作機(jī)制等。

二是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，充分發(fā)揮立法對(duì)深化改革的引領(lǐng)推動(dòng)作用。必須深刻認(rèn)識(shí)到黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想在新時(shí)代的新發(fā)展，新形勢(shì)下正確處理立法決策與改革決策的銜接，以立法引領(lǐng)、推動(dòng)、保障改革，既需要把握立法的方向性，又需要提高立法的前瞻性。

三是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。尊重立法規(guī)律，嚴(yán)格立法程序，提高立法技術(shù)及立法藝術(shù)，特別是充分運(yùn)用信息革命成果，進(jìn)一步完善“開(kāi)門立法”，拓寬公眾參與渠道，回應(yīng)群眾關(guān)切，使黨的立法主張切實(shí)代表人民根本利益。

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責(zé)任編輯：王玉倩