張健，張舒

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012；2.中國人民大學法學院，北京 100872）

引言

長三角區(qū)域是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。2020 年上半年，長三角區(qū)域三省一市（安徽省、江蘇省、浙江省、上海市）的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量約占全國的1/4[1]。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，長三角區(qū)域也長期面臨嚴峻的環(huán)境問題。近年來，長三角大氣環(huán)境污染已不僅局限于單個城市，整個區(qū)域的大氣污染過程都表現(xiàn)出明顯的同步性[2]；多起重大污染事故均由流域水污染引起，而流域跨行政區(qū)河流斷面上的水污染尤為嚴重[3]。對此，長三角區(qū)域圍繞建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制展開了長期探索。早在2011 年，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中就提出，要在長三角等區(qū)域開展臭氧、細顆粒物等污染物監(jiān)測，開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查。2016 年發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，全面深化長三角等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立常態(tài)化區(qū)域協(xié)作機制。2019 年10 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》提出，在長三角一體化示范區(qū)“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以‘一把尺’實施嚴格監(jiān)管，推進聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”。2019 年12 月1 日，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調(diào)在長三角區(qū)域推動跨界水體環(huán)境治理、聯(lián)合開展大氣污染綜合防治、加強固廢危廢污染聯(lián)防聯(lián)治，積極開展聯(lián)動執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式。盡管反復強調(diào)要建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制，但是上述文件中包含了“聯(lián)防聯(lián)控”“聯(lián)動執(zhí)法”“聯(lián)合執(zhí)法”“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”等內(nèi)涵完全不同的表述，這表明對于如何構建和完善這一機制，實際上尚無清晰、統(tǒng)一的認識。建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制僅僅是一個總體的政策性目標，對于在具體操作層面上如何去建構一個規(guī)范的、長效的機制，仍然需要國家和地方的積極探索，同時也需要理論研究的支撐。有鑒于此，本文擬在總結長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法改革現(xiàn)狀的基礎上，對聯(lián)合執(zhí)法的關鍵問題進行分析，進一步提出完善長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制的對策建議。

1 長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法改革現(xiàn)狀

長三角區(qū)域環(huán)境合作由來已久，并在2019 年《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》出臺之后加速探索改革。筆者根據(jù)近期的調(diào)研活動，將長三角區(qū)域目前在環(huán)境保護領域的合作經(jīng)驗總結為以下幾個方面。

1.1 建立區(qū)域環(huán)境合作治理機構

為推動長江流域環(huán)境治理，國家層面通過縱向協(xié)調(diào)和推動，已經(jīng)成立了數(shù)個流域或區(qū)域環(huán)境治理機構，包括：長江水利委員會，作為水利部派出的流域管理機構，主要負責長江流域水資源管理，其職責包括負責保障流域水資源的合理開發(fā)利用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，負責流域水資源保護工作等方面；生態(tài)環(huán)境部華東督察局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出機構，在所轄的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等地區(qū)域內(nèi)承擔生態(tài)環(huán)境保護督察工作；長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出機構，辦公地點設立在武漢，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，在長江入海斷面以上流域和瀾滄江以西區(qū)域負責水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。

隨著區(qū)域合作意識的不斷增強，長三角區(qū)域三省一市通過地方層面的橫向府際合作，也在不斷探索建立并完善區(qū)域合作組織機構。2008 年起，長三角區(qū)域三省一市（江蘇省、安徽省、浙江省、上海市）開始實行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域合作機制，確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進、聯(lián)席會議辦公室和重點專題組具體落實”的機制框架。決策層即“長三角地區(qū)主要領導座談會”，由三省一市主要領導出席；協(xié)調(diào)層即由三省一市常務副?。ㄊ校╅L參加的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”；執(zhí)行層包括“聯(lián)席會議辦公室”和“重點合作專題組”，三省一市分別在發(fā)展改革委（或合作交流辦）設立“聯(lián)席會議辦公室”[4]。2018 年，三省一市聯(lián)合組建的長三角區(qū)域合作辦公室在上海掛牌成立。區(qū)域合作辦公室由江蘇省、浙江省、安徽省和上海市抽調(diào)人員組建而成，在上海實現(xiàn)集中辦公，其主要工作內(nèi)容包括研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策建議、協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作中的重要事項、統(tǒng)籌管理合作基金等，其中設有包括環(huán)境保護在內(nèi)的12 個專題組。

1.2 開展區(qū)域環(huán)境合作活動

長三角區(qū)域三省一市在環(huán)境治理合作方面進行了諸多積極探索，在實踐中不斷嘗試開展區(qū)域環(huán)境合作活動?；ザ交W活動是長三角區(qū)域環(huán)境治理合作的重點和特色之一。在長三角區(qū)域互督互學活動中，通常由某一省(市)環(huán)境執(zhí)法人員進行現(xiàn)場執(zhí)法與調(diào)查取證，其余省(市)執(zhí)法人員現(xiàn)場觀摩和學習，之后共同進行座談總結與交流，以擴寬生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法人員的思路。2018 年是長三角區(qū)域互督互學機制啟動階段，主要圍繞水源地管理與執(zhí)法、揮發(fā)性有機物排放執(zhí)法等主題展開。2018 年9 月，長三角區(qū)域首次環(huán)境互督互學活動在上海展開。在蘇、浙、皖三省執(zhí)法人員的監(jiān)督下，上海市執(zhí)法人員對上?；瘜W工業(yè)區(qū)內(nèi)兩家企業(yè)進行了突擊檢查，檢查內(nèi)容主要包括環(huán)保設施、廢氣收集處理、控制臺賬記錄等方面[5]。在2018年和2019 年，長三角區(qū)域開展了多次短期互督互學活動。

開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查活動是長三角區(qū)域環(huán)境合作的重要發(fā)展方向。長三角區(qū)域對于開展小范圍內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法檢查的探索由來已久。2008 年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環(huán)保部門成立杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，嘗試打破屬地管理束縛，相鄰兩地生態(tài)環(huán)境部門互相授權、跨界檢查[6]。2014 年4 月28日，上海、江蘇、浙江環(huán)保部門建立區(qū)域合作，在浙江湖州市、嘉興市，上海青浦區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，江蘇蘇州市的交界地帶形成“劃定共同監(jiān)管區(qū)，實行區(qū)域互查”的合作模式，各方長期或不定期組成聯(lián)合檢查組，共同對污染防治情況開展現(xiàn)場檢查和聯(lián)合采樣監(jiān)測[7]。2019 年10 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），建立長三角一體化示范區(qū)，包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市嘉善縣（以下簡稱兩區(qū)一縣）。目前兩區(qū)一縣正在推進建立健全環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場檢查互認機制，成立“兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡組”，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩區(qū)一縣統(tǒng)一執(zhí)法工作，協(xié)調(diào)聯(lián)絡組下設生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊。執(zhí)法人員有權實施跨界環(huán)境檢查，檢查過程中制作的現(xiàn)場勘察記錄、取得的影像資料和監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關證據(jù)可以作為實施行政處罰的依據(jù)，最終依然是由屬地的執(zhí)法隊伍做出行政處罰等行政處理。

1.3 統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境執(zhí)法依據(jù)

行政執(zhí)法的依據(jù)是指行政機關或法律法規(guī)授權的機關針對特定的對象和事項，作出行政行為的法律基礎[8]。長三角區(qū)域三省一市對于區(qū)域環(huán)境執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一工作主要體現(xiàn)在統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準和統(tǒng)一環(huán)境標準兩方面：

第一，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準。生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準是生態(tài)環(huán)境部門結合行政執(zhí)法實踐，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政處罰裁量的適用條件、適用情形等予以細化、量化而形成的具體標準。確定統(tǒng)一的行政裁量基準意味著用行政機關的一般裁量代替?zhèn)€別的裁量，用事前的普遍性約束代替事后的臨時裁量[9]。有生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊工作人員認為，不僅是省域之間，各地市之間的執(zhí)法尺度也不盡相同，就高和就低上有裁量空間，容易引起群眾的不信任和不良情緒[10]。2020 年6 月，長三角區(qū)域三省一市生態(tài)環(huán)境部門在長三角區(qū)域污染防治協(xié)作小組會議上共同簽署了《協(xié)同推進長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》。三省一市生態(tài)環(huán)境部門共同商定了長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準總體要求，確定統(tǒng)一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表種類等，實行省級統(tǒng)一制定、地方遵照執(zhí)行的裁量體系。三省一市生態(tài)環(huán)境部門分別制定生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準的規(guī)范性文件并同步發(fā)布，于2020 年9 月開始同步實施。

第二，統(tǒng)一環(huán)境標準。2018 年10 月12 日，《長三角區(qū)域環(huán)境保護標準協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》正式簽署，明確了長三角區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境標準的機制。2019 年11 月，長三角環(huán)境標準一體化研討會在上海市召開，在會議上達成了長三角區(qū)域環(huán)境標準一體化的工作計劃，其中將制藥工業(yè)大氣污染物排放標準一體化列為規(guī)劃的標準之一。2020 年9 月，為貫徹落實《長三角區(qū)域環(huán)境保護標準協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》，上海市生態(tài)環(huán)境局、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、浙江省生態(tài)環(huán)境廳、安徽省生態(tài)環(huán)境廳共同組織起草并發(fā)布了《制藥工業(yè)大氣污染物排放標準（征求意見稿）》[11]。目前，制藥工業(yè)大氣污染物排放標準有望成為長三角區(qū)域最先得到統(tǒng)一的污染物排放標準。

2 長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法問題分析

2.1 缺乏合適的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體

長三角區(qū)域盡管已經(jīng)存在諸多跨區(qū)域或流域的環(huán)境治理主體，包括國家層面和地方層面推動建立的組織機構，但依然缺乏合適的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體。長江水利委員會作為水利部的派出機構，主要負責流域水資源的管理、監(jiān)督和保護工作，并不具備環(huán)境治理方面的執(zhí)法權限。華東督察局于2017 年由事業(yè)單位轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部的派出機構，具有了正式的行政機構身份，負責承擔所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護督察工作，其主要職責在于監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，實際上并不具備獨立的環(huán)境執(zhí)法權。長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局是2019 年新設立的機構。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的“三定”方案，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關工作，具體包括組織編制流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、水功能區(qū)劃，參與編制生態(tài)保護補償方案，提出流域納污能力和限制排污總量，承擔流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、重大水污染糾紛調(diào)處、重特大突發(fā)水污染事件應急處置等工作[12]。據(jù)此，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局具備一定的流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權。但就現(xiàn)階段而言，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局難以承擔在長三角區(qū)域開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的重任。在管轄范圍方面，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局的管轄范圍與長三角區(qū)域三省一市只有部分重合。例如，浙江省絕大部分地區(qū)并不屬于長江流域；在執(zhí)法重點方面，該管理局執(zhí)法針對流域生態(tài)環(huán)境問題，與長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法所針對的三省一市交界地帶的跨界環(huán)境問題并不等同；在執(zhí)法所涉環(huán)境要素方面，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局負責水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，并不涉及大氣污染、土壤污染等方面的環(huán)境監(jiān)管工作。此外，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為新設立的流域生態(tài)環(huán)境管理機構，與地方政府、區(qū)域生態(tài)環(huán)境督察局之間的關系仍有待進一步理順。目前，在中央推動建立的區(qū)域環(huán)境治理機構之中，并不存在適合的區(qū)域環(huán)境執(zhí)法主體，而地方層面推動建立的組織機構也不足以承擔這一任務。在區(qū)域合作機制層面，長三角主要領導座談會以及區(qū)域聯(lián)席會議是地方政府官員進行溝通和交流的平臺，主要通過定期或不定期召開會議的方式對具體事項進行討論和布置工作，其現(xiàn)實功能更多地停留在信息交流和意見交換層面。2018 年成立的長三角區(qū)域合作辦公室的主要工作內(nèi)容在于宏觀層面的規(guī)劃設計，在實際執(zhí)行層面同樣缺乏具有可操作性的工作安排。

在實踐中，長三角區(qū)域已經(jīng)開展多次環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查活動。在長三角一體化示范區(qū)以及其他小范圍區(qū)域內(nèi)，實際進行環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的主體通常為相關地方生態(tài)環(huán)境部門抽調(diào)人員而組成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，如杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組、示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊等。一方面，聯(lián)合執(zhí)法隊伍缺乏明確的法律地位。執(zhí)法隊伍由來自不同省(市)的執(zhí)法人員組成，通常情況下，隊伍成員的編制保持不變，依然隸屬于其來源省(市)的生態(tài)環(huán)境部門。聯(lián)合執(zhí)法隊伍盡管可能具備相對固定的成員，但僅僅是執(zhí)法人員松散的集合體，并非獨立的執(zhí)法機構，本身并不具備執(zhí)法主體資格。在執(zhí)法過程中發(fā)生糾紛時，行政相對人的權利救濟途徑并不明確。另一方面，聯(lián)合執(zhí)法隊伍缺乏清晰的權限來源。筆者的調(diào)研結果顯示，地方政府開展聯(lián)合執(zhí)法的最主要障礙在于跨區(qū)域執(zhí)法權的合法性問題。根據(jù)長三角一體化示范區(qū)兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布的《兩區(qū)一縣環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場檢查互認工作方案》，示范區(qū)綜合執(zhí)法隊伍的權限來源于協(xié)調(diào)聯(lián)絡組“統(tǒng)一上報申請授權”，但工作方案中并未明確向哪一主體申請授權。杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組的權限來源于相鄰兩地生態(tài)環(huán)境部門的“互相授權”。行政機關相互間行政管轄權的轉移雖然并不違反行政權不得處分原則，但只有在有法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定時才具有合法性[13]。我國憲法及其相關法中的規(guī)定僅能表明地方政府擁有獨立自主地處理轄區(qū)內(nèi)地方事務的權限，在賦予地方政府權限時特別強調(diào)“本行政區(qū)域內(nèi)”[14]，對于那些超出土地管轄權的權力行為并未作出任何明確的規(guī)定[15]。依據(jù)公權力“法無明文規(guī)定不可為”的公法原則，地方政府無法通過協(xié)商、委托或相互授權等方式獲得跨區(qū)域執(zhí)法權，聯(lián)合執(zhí)法隊伍面臨越權執(zhí)法的困境。

2.2 尚未開展充分的跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動

綜合長三角區(qū)域環(huán)境合作以及改革創(chuàng)新的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，長三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作實質(zhì)上存在兩種模式：第一，統(tǒng)一執(zhí)法模式。通過建立環(huán)境執(zhí)法互督互學機制以及統(tǒng)一環(huán)境行政處罰裁量基準等工作，長三角區(qū)域三省一市的環(huán)境執(zhí)法人員可以在現(xiàn)場執(zhí)法檢查程序、違法行為認定要素以及行政處罰額度等方面達成一些共識，從而在一定程度上實現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法的效果。統(tǒng)一執(zhí)法旨在實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化，但三省一市的生態(tài)環(huán)境部門依然獨立地進行執(zhí)法活動，并未突破屬地管轄模式。第二，聯(lián)合執(zhí)法模式。主要體現(xiàn)為在三省一市交界地區(qū)建立共同監(jiān)管區(qū)，由相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門共同開展聯(lián)合檢查、聯(lián)合取證等執(zhí)法活動。執(zhí)法人員在工作過程中如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染等問題或線索，需要及時和屬地生態(tài)環(huán)境部門取得聯(lián)系，并最終由屬地生態(tài)環(huán)境部門做出行政處罰。從上述兩種模式可以看出，目前除開展小范圍的聯(lián)合檢查和取證之外，三省一市生態(tài)環(huán)境部門并未體現(xiàn)部門之間的“聯(lián)合”，而是較為重視對各自執(zhí)法的“統(tǒng)一”，并伴隨著非強制性和約束性的相互學習活動。

根據(jù)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長三角區(qū)域合作旨在推動跨界環(huán)境治理，對此需要更加側重不同省（市）生態(tài)環(huán)境部門之間的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法?？鐓^(qū)域環(huán)境問題已經(jīng)成為地方環(huán)境監(jiān)管工作的一項嚴峻挑戰(zhàn)。如前所述，長三角大氣污染和水污染均已呈現(xiàn)出明顯的同步性，屬地管轄的傳統(tǒng)模式難以妥善解決跨行政區(qū)域的環(huán)境問題。首先，由于環(huán)境要素的流動性，加之省（市）交界地帶行政區(qū)劃的模糊性，對于污染源的查明需要生態(tài)環(huán)境部門進行跨區(qū)域合作。污染事件發(fā)生后，往往難以與污染企業(yè)形成直觀對應，特別是在邊界地區(qū)，查明污染企業(yè)究竟屬于哪個地區(qū)需要相關行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境部門通力配合，開展跨區(qū)域調(diào)查。其次，由于環(huán)境要素的流動性，位于某一省（市）境內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)生污染，往往會影響到其他省（市）的居民，對此需要開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。例如2010—2013 年，位于上海青浦區(qū)的垃圾處理廠產(chǎn)生的惡臭嚴重影響江蘇昆山市居民的日常生活，昆山市淀山湖鎮(zhèn)環(huán)保辦負責人介紹，由于沒有屬地執(zhí)法權，每當有居民投訴，環(huán)保部門需要與對岸的青浦區(qū)溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合上門進行督查整改，在經(jīng)過一系列的督查整改工作之后，擾民問題才得以解決[16]。從筆者的調(diào)研結果來看，大多數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員高度肯定環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的積極作用。面對具有跨區(qū)域性和負外部性的環(huán)境問題，長三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作需要更加重視跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。

2.3 欠缺統(tǒng)一的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法依據(jù)

我國環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)散見于各層級的法律、法規(guī)、規(guī)章之中，執(zhí)法主體在適用執(zhí)法依據(jù)時，必須針對特定事務選擇層級適當?shù)膱?zhí)法依據(jù)。在傳統(tǒng)屬地管轄模式下，執(zhí)法人員遵照各地的法律法規(guī)進行執(zhí)法，不會產(chǎn)生適用依據(jù)方面的困惑。但在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時，執(zhí)法依據(jù)不同意味著執(zhí)法人員需要隨身攜帶“多把尺子”，對不同行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行為予以區(qū)別對待。目前，長三角區(qū)域已經(jīng)在統(tǒng)一行政裁量基準方面作出充分努力，長三角區(qū)域三省一市已經(jīng)相繼發(fā)布并同步實施同名文件《生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準規(guī)定》，但在其他方面還尚未形成此種程度的共識與合作。

關于環(huán)境違法行為的認定，三省一市適用的環(huán)境標準依然存在差異。污染物排放標準是認定排污者的排污行為是否合法以及應否履行相應的法律義務和承擔相應的法律責任的根據(jù)之一[17]。雖然三省一市已經(jīng)在統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標準方面作出了諸多努力，并在制藥工業(yè)大氣污染物排放標準的統(tǒng)一方面取得積極進展，但實現(xiàn)環(huán)境標準的區(qū)域一體化依然任重而道遠。目前，三省一市分別針對不同的行業(yè)制定了地方污染物排放標準。例如，上海市制定的大氣污染物排放標準包括家具制造業(yè)、印刷業(yè)、鉛蓄電池行業(yè)等；江蘇省已經(jīng)制定汽車維修行業(yè)大氣污染物排放標準、化學工業(yè)水污染物排放標準、鉛蓄電池工業(yè)大氣污染物排放限值等地方環(huán)境標準；浙江省在制鞋工業(yè)、紡織染整工業(yè)、燃煤電廠、工業(yè)涂裝工序等方面制定了地方污染物排放標準；安徽省已經(jīng)制定了水泥工業(yè)大氣污染排放標準、農(nóng)村生活污水處理設施水污染物排放標準等地方環(huán)境標準。針對同種污染物，不同省市所設定的標準存在差異。例如，根據(jù)上海市和江蘇省分別發(fā)布的地方環(huán)境標準，兩地的工業(yè)爐窯SO2排放限值分別為100 mg/m3和80 mg/m3，而浙江省和安徽省并未發(fā)布地方的工業(yè)爐窯大氣污染物排放標準。關于環(huán)境違法行為處罰額度，三省一市的規(guī)定之間也存在一定差異。例如，對于超標排放大氣污染物的行為，《安徽省大氣污染防治條例》中規(guī)定的罰款額度為20 萬元以上100 萬元以下，而《江蘇省大氣污染防治條例》中規(guī)定的罰款額度為10 萬元以上100 萬元以下。在環(huán)境違法行為認定、處罰額度等方面的執(zhí)法依據(jù)依然存在差異的情況下，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準的積極作用無法充分體現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法人員面對的規(guī)范適用難題難以得到消解，部分地區(qū)對污染物采取嚴防嚴控措施所取得的成效也被迫受到削弱。

3 長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度的完善

在長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，長三角區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法合作需要步入新的階段。長三角區(qū)域已經(jīng)存在跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實踐探索，并在跨界環(huán)境污染案件的處理上取得了積極成效，這種合作模式具有一定優(yōu)勢。但目前的聯(lián)合執(zhí)法實踐依然存在執(zhí)法主體不規(guī)范、執(zhí)法權限不充分、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一等問題。長三角區(qū)域一體化發(fā)展需要形成長效化的聯(lián)合執(zhí)法機制，執(zhí)法主體的組建、執(zhí)法權限的來源以及執(zhí)法依據(jù)都需要予以制度化和規(guī)范化。

3.1 明確環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體

實踐中，在長三角區(qū)域內(nèi)實際進行環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的主體為相關地方生態(tài)環(huán)境部門抽調(diào)人員而組成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍。理論上，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法主體的組建可以分為兩種類型，一是建立常設性跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機構，由其全權負責區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法事宜，有學者將這種形式稱為整合模式[18]。例如，美國聯(lián)邦憲法中的協(xié)議條款授權州政府簽訂州際協(xié)議以治理區(qū)域污染，各州有權通過州際協(xié)議而成立一個超越傳統(tǒng)屬地管轄權的委員會，并授權其執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容[19]。二是維持區(qū)域內(nèi)政府現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法機構，在不改變?nèi)藛T編制的情況下組建臨時性或常設性的執(zhí)法隊伍，即橫向合作模式。目前，我國大多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法都是通過橫向合作模式進行的。如在京津冀地區(qū)，自2015 年11 月三地正式啟動“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”以來，京、津、冀三地已經(jīng)共同開展了多次環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動，由三地執(zhí)法人員聯(lián)合編隊組成執(zhí)法小組，共同開展跨區(qū)域聯(lián)合檢查[20]。整合模式徹底打破了傳統(tǒng)的行政管轄格局，完全跨越了行政區(qū)劃對環(huán)境執(zhí)法的阻礙，這不僅需要付出巨大的改革成本，還需要地方政府具備較大的自主權力。與整合模式相比，長三角區(qū)域當前存在的橫向府際合作模式更符合我國區(qū)域環(huán)境合作的實際需求，需要在此模式之下對環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主體予以完善和規(guī)范化。

根據(jù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)的發(fā)展目標在于形成一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。目前在示范區(qū)內(nèi)所開展的建立聯(lián)合執(zhí)法隊伍的橫向府際合作模式可能在未來得到廣泛應用。在過去的執(zhí)法活動中，聯(lián)合執(zhí)法隊伍作為執(zhí)法人員的集合體，其組建往往具有臨時性和隨機性，聯(lián)合執(zhí)法活動也因此時常具有運動式特征。例如，2020 年5 月在長三角一體化示范區(qū)內(nèi)開展的聯(lián)合檢查活動，作為本年度第一輪聯(lián)合執(zhí)法檢查，活動歷時兩天，檢查重點企業(yè)10 家[21]，帶有短期整治活動的特征。為構建長效化的聯(lián)合執(zhí)法機制，需要規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法隊伍的建立程序，形成穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍。在隊伍組建方面，聯(lián)合執(zhí)法隊伍的設立是相關地方政府及其有關部門協(xié)商一致的結果，體現(xiàn)各方主體的聯(lián)合意志，需要通過正式文件予以體現(xiàn)。聯(lián)合執(zhí)法隊伍的成員應當保持相對固定，并定期開展執(zhí)法活動。相關地方政府及其有關部門可以通過簽訂協(xié)議、聯(lián)合發(fā)布文件等方式設立聯(lián)合執(zhí)法隊伍。協(xié)議或文件中需要明確聯(lián)合執(zhí)法隊伍的具體權限范圍，這進一步涉及對聯(lián)合執(zhí)法主體的授權問題。在法律地位方面，與獨立的區(qū)域執(zhí)法機構不同，聯(lián)合執(zhí)法隊伍本身并不具備執(zhí)法主體資格。聯(lián)合執(zhí)法隊伍成員是以其所隸屬的生態(tài)環(huán)境部門的名義實施聯(lián)合執(zhí)法行為，實質(zhì)上的執(zhí)法主體依然是各省市的生態(tài)環(huán)境部門。因聯(lián)合執(zhí)法活動而發(fā)生行政訴訟時，應當由具體作出行政行為的生態(tài)環(huán)境部門作為被告，而不是由聯(lián)合執(zhí)法隊作為被告。

3.2 規(guī)范對聯(lián)合執(zhí)法隊伍的授權

職權法定原則要求任何行政權力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)[22]。明確聯(lián)合執(zhí)法的權限是開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的前提。我國大部分政府職能部門長期以來實行“條塊分割”的行政管理體制，“條”即由不同的政府部門分管不同領域的行政事務，“塊”即由地方政府負責本區(qū)域內(nèi)的行政管理工作。我國行政管轄權的配置與“條塊分割”的管理體制相吻合。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第10 條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！贝藭r，法律將對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護工作進行監(jiān)督管理的權力賦予縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門。地方政府有各自的行政管轄區(qū)域，對其他區(qū)域的環(huán)境事務并無管轄權。地方政府的跨區(qū)域合作打破了上述以地域管轄權為基礎的行政權力配置格局[15]?？鐓^(qū)域聯(lián)合執(zhí)法意味著將行政管轄權交由某一區(qū)域管理機構行使，或由兩個以上不同地方行政機關共同行使，實質(zhì)上涉及地方政府對行政管轄權的讓渡與共享。如前所述，我國憲法及其相關法中對地方政府超出土地管轄權的權力行為并未作出任何明確規(guī)定[15]。地方政府及其有關部門通過自行協(xié)商、委托或相互授權等方式獲得跨區(qū)域執(zhí)法權缺乏法律依據(jù)。長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的開展需要得到明確授權，否則可能對職權法定原則造成威脅。

跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法需要由法律授權，或由共同的上級部門——生態(tài)環(huán)境部進行授權。在現(xiàn)行環(huán)境保護相關立法中，只有《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）中存在對省級政府開展聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?2 條規(guī)定：“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！背酥獠⒉淮嬖趯τ谌绾伍_展聯(lián)合執(zhí)法的進一步規(guī)定。《大氣污染防治法》第92 條可以視為對省級政府及其有關部門實施跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的授權，而在其他領域內(nèi)開展聯(lián)合執(zhí)法，尚無明確的法律依據(jù)。實踐中，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的開展往往同時涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境防治等多個領域，《大氣污染防治法》中的授權顯然并不充分，不足以支撐地方生態(tài)環(huán)境部門對環(huán)境執(zhí)法權的協(xié)調(diào)。中國作為單一制國家，政治性權力集中在中央政府，地方政府的權力均來自中央的授權[23]。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》，在發(fā)生管轄權爭議或面臨重大、疑難環(huán)境案件時，由上一級生態(tài)主管部門指定管轄。在現(xiàn)行法律框架下，生態(tài)環(huán)境部有權確定在生態(tài)環(huán)境機構系統(tǒng)中誰是具體承擔環(huán)境執(zhí)法權的部門。據(jù)此，地方生態(tài)環(huán)境部門建立聯(lián)合執(zhí)法合作的文件需要報送生態(tài)環(huán)境部審批，生態(tài)環(huán)境部對于地方合作文件的批準同時意味著對聯(lián)合執(zhí)法主體的授權。

隨著跨區(qū)域環(huán)境合作的逐步深化，聯(lián)合執(zhí)法主體需要被賦予充分的執(zhí)法權。長三角區(qū)域環(huán)境合作經(jīng)歷了從缺乏約束力的溝通交流階段到實質(zhì)性執(zhí)法合作階段的發(fā)展過程，實質(zhì)上是地方政府間權力協(xié)調(diào)不斷深化的過程。如前所述，長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動目前只涵蓋聯(lián)合檢查、聯(lián)合取證等執(zhí)法權限，尚未涵蓋行政處罰權等對行政相對人權益影響較大的權限。賦予聯(lián)合執(zhí)法主體以行政處罰權意味著長三角區(qū)域環(huán)境合作的進一步加深。在只有屬地生態(tài)環(huán)境部門具有行政處罰權的情況下，面對環(huán)境污染案件，將不可避免地涉及不同主體之間進行材料移送和信息交流的問題，賦予聯(lián)合執(zhí)法主體以充分的執(zhí)法權則有助于提升執(zhí)法效能。一般來說，區(qū)域地方政府間合作程度越深，跨界區(qū)域公共問題的治理也就越有效[24]。

3.3 發(fā)揮現(xiàn)有組織機構的監(jiān)督協(xié)調(diào)功能

長三角區(qū)域現(xiàn)有的跨區(qū)域或流域治理機構需要充分發(fā)揮其監(jiān)督協(xié)調(diào)功能。華東督察局的管轄區(qū)域涵蓋長三角區(qū)域三省一市，其職能定位為中央垂直監(jiān)管機構。根據(jù)2018 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的“三定”方案，各區(qū)域督察局承擔所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護督察工作，工作職責包括監(jiān)督地方執(zhí)法、開展環(huán)保督察以及承辦跨省域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作等。在實踐中，華東督察局已經(jīng)開展多次區(qū)域及流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法督查工作，并就檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出了整改要求。長三角區(qū)域三省一市開展的跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作需要成為華東督察局的監(jiān)管重點之一，以形成對三省一市開展跨區(qū)域執(zhí)法工作的監(jiān)督與約束。

在區(qū)域合作機制層面，長三角主要領導座談會和長三角區(qū)域合作辦公室需要對聯(lián)合執(zhí)法工作發(fā)揮指導和協(xié)調(diào)作用。長三角主要領導座談會為三省一市行政首長提供了進行對話溝通、協(xié)商交流的平臺，長三角區(qū)域合作辦公室作為座談會的實體化，具有研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及體制機制和重大政策建議、協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作中的重要事項和重大項目等職能。長三角區(qū)域合作辦公室之下已經(jīng)設立了包括環(huán)境保護在內(nèi)的12 個專題組。主要領導座談會以及區(qū)域合作辦公室需要發(fā)揮促進各方溝通和進行頂層設計的作用。以京津冀地區(qū)為例，自“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”啟動以來，京、津、冀三地生態(tài)環(huán)境部門每年都會召開執(zhí)法聯(lián)動機制聯(lián)席會，共商下一年度區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動重點工作。在2020 年舉行的京津冀生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制第七次會議上，明確了三地毗鄰縣（市、區(qū)）將嚴厲打擊廢水直排、超標排放、跨區(qū)域流域傾倒廢水等違法行為，并將移動源監(jiān)管納入環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法重點工作[25]。在京津冀地區(qū)經(jīng)驗的基礎上，長三角主要領導座談會以及區(qū)域合作辦公室同樣需要將推進區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法作為一項重要議題，通過協(xié)調(diào)與交流對執(zhí)法重心進行明確，助力三省一市對于聯(lián)合執(zhí)法達成共識，保障聯(lián)合執(zhí)法活動的展開。

3.4 統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)污染物排放標準

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出需要“加強排放標準、產(chǎn)品標準、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標準規(guī)范”。統(tǒng)一標準是長三角生態(tài)環(huán)境一體化的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。但面對區(qū)域內(nèi)差異化的發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)需求，長三角區(qū)域難以迅速推行完全統(tǒng)一的環(huán)境標準。長三角區(qū)域環(huán)境標準的統(tǒng)一工作應當分區(qū)域、分行業(yè)、分時段進行。首先，在示范區(qū)內(nèi)率先設定統(tǒng)一的污染物排放標準。在相對較小范圍的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境標準，能夠縮小需要適應的利益范圍，從而使得參與談判的各方主體更有可能達成共識。這也符合《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》所提出的要求，即在示范區(qū)內(nèi)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標準、執(zhí)行最嚴格的污染物排放標準等。其次，分行業(yè)統(tǒng)一污染物排放標準?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出對于“聯(lián)合開展大氣污染綜合防治”需要“聯(lián)合制定控制高耗能、高排放行業(yè)標準”。大氣污染治理對于統(tǒng)一環(huán)境標準具有更迫切的需求。大氣污染物一經(jīng)排放就會稀釋擴散，在風速越大、大氣湍流越強的情況下，污染物的擴散就越快，具有傳播范圍廣泛且難以溯源的特征。對于大氣污染治理更適宜采取統(tǒng)一大氣污染物排放標準以及排污權交易等市場化手段。再次，分時段統(tǒng)一環(huán)境標準。相對而言，強大的經(jīng)濟實力和區(qū)位優(yōu)勢為蘇浙滬地區(qū)設定較高水平的污染物排放標準提供了可能。而安徽省在產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平等方面都稍顯落后，在設定污染物排放標準時面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量提升的兩難選擇。為適應各地不均衡的發(fā)展水平，可以由蘇、浙、滬在第一時段建立統(tǒng)一的環(huán)境標準，而安徽省于第二時段建立同樣的標準。環(huán)境標準的統(tǒng)一是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要趨勢，但同樣的環(huán)境標準對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言可能是合適的，而對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則過于嚴格，從而對該地區(qū)兼顧環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙，對此需要進一步通過生態(tài)補償機制協(xié)調(diào)各省市之間的利益[26]。

4 結語

長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實質(zhì)在于打破傳統(tǒng)屬地管轄模式，在一定程度上實現(xiàn)對行政管轄權的轉移與共享。在污染同城化的時代，突破區(qū)域管轄權的限制是實現(xiàn)跨界公共問題治理的關鍵，區(qū)域合作將伴隨著地方政府之間對行政管轄權的協(xié)調(diào)而逐步深化。為建立長效的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制，需要妥善選擇合作模式，依法設置執(zhí)法主體，明確聯(lián)合執(zhí)法權限，逐步統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)，將長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法納入法治軌道。