趙婧，李琳，張維俊，雷思雨，楊靜，劉海東

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

引言

為深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，積極應(yīng)對我國環(huán)境與社會形勢發(fā)展的新情況、新問題，2019 年9 月經(jīng)中國環(huán)境科學學會批準，環(huán)境社會治理專業(yè)專委會（以下簡稱專委會）成立，專委會掛靠于生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心。2020 年11 月13 日，專委會在北京成功舉辦了以“新時代環(huán)境社會治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新”為主題的學術(shù)年會，來自生態(tài)環(huán)境部、教育部等部委以及北京大學、南京大學、武漢大學等高校和科研機構(gòu)的130 余名專家和研究人員參加會議，共同討論交流我國環(huán)境社會治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新問題。有關(guān)情況綜述如下。

1 環(huán)境社會治理的內(nèi)涵與界定

環(huán)境社會治理在我國還屬于新興研究領(lǐng)域，作為跨學科領(lǐng)域，不同學者對環(huán)境社會治理有不同研究視角和理解。明確界定環(huán)境社會治理的基本內(nèi)涵，是深入推進環(huán)境社會治理實踐的基礎(chǔ)。

1.1 環(huán)境社會治理重點關(guān)注環(huán)境與社會的關(guān)系，是圍繞治理主體和治理客體的一系列制度安排

專委會主任委員、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心主任任勇認為，環(huán)境治理，不是簡單治理污染或生態(tài)破壞，更重要的是調(diào)整生態(tài)環(huán)境背后的環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系、環(huán)境與社會的關(guān)系、環(huán)境與技術(shù)的關(guān)系，以及環(huán)境與國際治理體制的關(guān)系。環(huán)境社會治理需關(guān)注環(huán)境社會關(guān)系，即環(huán)境與社會直接的、相互影響的關(guān)系，包括環(huán)境對社會的影響及社會對環(huán)境的影響，并主要反映在公眾的認知、行為方式等方面?？傮w而言，環(huán)境社會治理主要是圍繞治理主體或治理客體的一系列制度安排[1]。

1.2 環(huán)境社會治理是對環(huán)境與社會復合體的治理，是環(huán)境治理方式的拓展

教育部學位管理與研究生教育司司長、原中國人民大學副校長洪大用認為，環(huán)境社會治理的概念源于社會治理，并主要從兩個維度探討了其內(nèi)涵。一方面，從基本含義上，環(huán)境與社會是緊密的復合體，環(huán)境社會治理是對這個復合體的治理，是一種調(diào)動社會力量促進環(huán)境問題解決的社會過程，是在環(huán)境影響下的社會治理。另一方面，從環(huán)境治理方式的比較上，環(huán)境社會治理是對傳統(tǒng)治理方式和視野上的拓展，區(qū)分于傳統(tǒng)的環(huán)境技術(shù)治理、經(jīng)濟治理、政府治理及國際治理等方式，環(huán)境社會治理更加強調(diào)“人”和社會主體自身的力量，來推動社會治理。

1.3 環(huán)境社會治理是生態(tài)環(huán)境保護從“物理”意義上的環(huán)境治理向更多關(guān)注“人文”意義方向的一種轉(zhuǎn)變

生態(tài)環(huán)境部綜合司原督察專員夏光認為，環(huán)境問題突出、環(huán)境承載力降低等現(xiàn)實狀況使得生態(tài)環(huán)境保護單純依賴“物理”意義上的環(huán)境治理已經(jīng)不夠，需要增加對“人文”意義的關(guān)注，這是環(huán)境社會治理的關(guān)鍵。其本質(zhì)是走群眾路線，強調(diào)社會力量的組織性和能動性，促使社會各種力量增強對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注和行動。河海大學陳阿江教授認為，解決環(huán)境問題根本上講是要從解決人的問題入手,即要解決人的行為和觀念。治人是本,治污是標。他從對太湖流域水污染治理的實際觀察中得出，只有“還河（湖）于民，治用結(jié)合”，把河道共建共治共享的環(huán)境利益、權(quán)益、責任回歸給老百姓，才能有效提升治理效率，獲得經(jīng)濟收益[2]。任勇認為這體現(xiàn)了人與環(huán)境成為利益共同體、文化共同體、生命共同體的價值取向，有利于實現(xiàn)真正的生態(tài)文明。

1.4 環(huán)境社會治理體現(xiàn)平等參與的價值，也是一種社會發(fā)展目標的治理

洪大用認為，從治理理念上，環(huán)境社會治理倡導公眾平等參與的價值，在環(huán)境保護當中應(yīng)實現(xiàn)社會公正，促進共建共治共享。它同時也是一種社會發(fā)展目標的治理，體現(xiàn)在面對自然環(huán)境和社會的相互作用時，不斷反觀社會自身的趨勢、結(jié)構(gòu)、過程是否合理，是否適應(yīng)可持續(xù)的目標。生態(tài)環(huán)境部宣傳教育司副司長楊小玲認為，環(huán)境社會治理旨在促進生態(tài)環(huán)境保護的多元共治，既要關(guān)注公眾和社會組織對政府和企業(yè)環(huán)保行為的監(jiān)督，又要關(guān)注社會主體環(huán)境行為的自我管理。

2 新時代加強環(huán)境社會治理的重要意義

環(huán)境社會治理作為一個新的研究領(lǐng)域，在我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，重要性更加凸顯。一些專家將主要原因概括如下。

2.1 環(huán)境社會治理是生態(tài)環(huán)境治理體系中的突出短板

任勇在闡述環(huán)境社會治理、生態(tài)環(huán)境治理體系、國家治理體系三個重大概念關(guān)系時指出，環(huán)境治理體系、環(huán)境社會治理均是國家治理體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會以來，我國生態(tài)環(huán)境治理的改革主要沿三條主線推進，一條是生態(tài)環(huán)境政策體系，一條是關(guān)于主體的界定和運行的機制，一條是治理方式和能力。目前來看，三條主線都取得顯著進展，源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究的制度體系日趨健全，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的“四梁八柱”基本形成，但是有關(guān)環(huán)境社會治理的理論研究和制度安排則遠遠滯后，呈現(xiàn)突出短板，亟待補強。楊小玲認為，環(huán)境社會治理既強調(diào)維護好公眾的環(huán)境權(quán)益，又強調(diào)有效預防和化解由環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾，加強環(huán)境社會治理對于創(chuàng)建新時代社會治理新格局，完善環(huán)境治理體系和治理能力，具有十分重要的意義。重視環(huán)境社會治理是中國特色社會主義現(xiàn)代化進入新階段的客觀需要，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

2.2 環(huán)境問題會發(fā)展成為社會問題，需要通過加強社會治理的手段來解決

生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心主任賈峰從人類對環(huán)境保護的認識以及國內(nèi)外環(huán)境保護歷史入手，指出環(huán)境問題不僅是科學技術(shù)問題、經(jīng)濟問題，更重要的是可能發(fā)展為社會問題。夏光認為，生態(tài)環(huán)境問題本質(zhì)是社會利益的沖突，既是人類作為整體追求經(jīng)濟利益和付出環(huán)境利益的沖突，也是一部分人追求經(jīng)濟利益與另外一部分人承受環(huán)境損害后果的沖突。任勇等專家指出，當前仍處于環(huán)境風險事件頻發(fā)期，“鄰避”問題、某些生態(tài)環(huán)境政策的實施等都可能引發(fā)社會風險或危機，產(chǎn)生重大社會問題。這些問題需要相應(yīng)的理論研究回應(yīng)，也亟待通過制定相應(yīng)的環(huán)境社會治理政策來應(yīng)對。

2.3 轉(zhuǎn)型期社會力量博弈變遷，需要有與之適應(yīng)的環(huán)境社會治理新策略和手段

夏光等專家認為，當前轉(zhuǎn)型社會中各方力量博弈變遷，社會力量不斷成長，參與環(huán)保的意愿、組織能力等不斷提升。在生態(tài)環(huán)境承載能力由過去的寬松日趨緊張、公眾對環(huán)境質(zhì)量的敏感性日益提高的形勢下，社會組織、公民等各種社會力量對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注度大大增加，對加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提出新要求。如何有效組織、調(diào)動、引導社會力量，并應(yīng)對各類問題，亟需有與之適應(yīng)的一系列政策和手段，這是環(huán)境社會治理需要研究的重大問題。

2.4 環(huán)境治理手段和方式成本高、效率低，亟待改革創(chuàng)新

行政管制等傳統(tǒng)環(huán)境治理手段成本不斷加大且效率有限，成為難以承受之重。夏光等專家認為，環(huán)境社會治理的興起源于政府生態(tài)環(huán)境管制成本的遞增，在過去生態(tài)環(huán)境問題不突出的時候，管制成本較小，效果顯著。但隨著生態(tài)環(huán)境問題日益突出，政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管資源明顯不足，就會出現(xiàn)監(jiān)管不力。而社會力量作為生態(tài)環(huán)境問題的利益相關(guān)者，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢利用舉報等手段幫助監(jiān)管者監(jiān)督生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)低成本監(jiān)督。在新時期深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和推進綠色發(fā)展的新形勢下，更需要重視環(huán)境社會治理。

3 中國特色環(huán)境社會治理體系的構(gòu)建

當前針對環(huán)境社會治理體系的系統(tǒng)研究比較少，作為中國生態(tài)環(huán)境治理體系的一個明顯短板，亟須加快構(gòu)建環(huán)境社會治理體系，解決環(huán)境社會治理領(lǐng)域政策需求的緊迫問題，為未來中國的環(huán)境社會治理提供指導和依據(jù)。

3.1 環(huán)境社會治理體系的構(gòu)建思路

任勇認為，環(huán)境社會治理體系包括治理主體、治理客體、治理目的及治理方式方法四個方面。本質(zhì)上是圍繞治理主體或客體，以達到生態(tài)環(huán)境保護和調(diào)整環(huán)境與社會關(guān)系為目的所進行的一系列制度安排。北京大學楊立華教授認為,環(huán)境社會治理體系是由環(huán)境社會治理的目標、法律制度、組織機構(gòu)和行動機制等組成的整體性環(huán)境社會治理系統(tǒng)，需同時追求環(huán)境社會治理的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、民主性、社會韌性、社會健康、社會文明，以及社會可持續(xù)發(fā)展等最終治理目的[3]?？傮w來看，環(huán)境社會治理體系構(gòu)建應(yīng)堅持系統(tǒng)性思維，以目的為導向，理清治理主體和客體作用，協(xié)調(diào)布局環(huán)境社會治理的制度安排。

3.2 環(huán)境社會治理體系的核心要素

洪大用提出，環(huán)境社會治理體系需具有五大核心要素，包括技術(shù)、組織、人員、制度和文化。其中，技術(shù)包含法律、經(jīng)濟政策和新媒體等在內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新手段。組織包括多樣化的組織形式，研究多個組織之間的關(guān)系非常重要，沒有組織的治理是低效的治理。人員包含治理主體和治理對象，考慮利益相關(guān)者，需要開展專業(yè)化培訓，幫助環(huán)境社會治理相關(guān)人員通過專業(yè)化分析手段，識別分析特定的環(huán)境風險和實踐，積極有效地投入到環(huán)境社會治理的工作中。制度包括法制建設(shè)、政策設(shè)計和相關(guān)辦法等。我國當前仍需要加強制度建設(shè)，以滿足新時代需求，為更深程度的生態(tài)環(huán)境治理提供支持。文化體現(xiàn)各利益相關(guān)方平等參與生態(tài)保護事業(yè)的生態(tài)文明價值取向，也是環(huán)境社會治理的價值支撐。如果沒有這些價值的倡導和文化氛圍的營造，生態(tài)環(huán)境治理的效率和協(xié)調(diào)性就不夠。

夏光提出，環(huán)境社會治理體系構(gòu)建需要重點關(guān)注兩方面內(nèi)容。一是社會的責任義務(wù)體系，讓社會公民、各個組織承擔起生態(tài)環(huán)保應(yīng)有的責任，樹立生態(tài)環(huán)保意識，踐行綠色生活，傳播綠色科技，進行綠色教育。二是社會的權(quán)利和利益體系。環(huán)境社會治理作為國家治理的重要內(nèi)容，必須從依賴于政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嵤ぐl(fā)社會公眾切實參與環(huán)境社會治理工作。

3.3 環(huán)境社會治理體系的重點關(guān)注內(nèi)容

一是環(huán)境法治建設(shè)。新時代環(huán)境社會治理體系的構(gòu)建離不開環(huán)境立法、司法、執(zhí)法的保障。武漢大學秦天寶教授指出，環(huán)境領(lǐng)域一些法律條文設(shè)計的精準和精細程度仍然不足，給執(zhí)法的精準化、科學化帶來困難，導致存在“運動式”“一刀切”的現(xiàn)象，容易引發(fā)社會風險[4]。中國政法大學王燦發(fā)教授認為，需要通過“三步走”完善我國環(huán)境法律：第一步是實現(xiàn)環(huán)境立法的系統(tǒng)化和精細化，啟動環(huán)境法典的編纂[5]；第二步是重視環(huán)境行政執(zhí)法穩(wěn)定性，明確執(zhí)法事項的工作程序、履職要求、辦理時限、行為規(guī)范等，消除行政執(zhí)法中的模糊條款，壓減自由裁量權(quán)；第三步是推動環(huán)境司法走專業(yè)化、專門化路線，持續(xù)推動環(huán)境司法公正。

二是公眾參與深化。公眾的環(huán)境保護意識培養(yǎng)起來后，公眾參與渠道暢通更要跟上。楊小玲提出要做好五項重點工作，包括促進信息公開及時、全面和信息共享；發(fā)起生態(tài)環(huán)境保護全民活動，大力推進生態(tài)文化建設(shè)培育生態(tài)道德；穩(wěn)步推進生態(tài)環(huán)保設(shè)施向公眾開放；支持環(huán)保社會組織的發(fā)展；推動環(huán)保志愿服務(wù)。生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心副主任閆世東認為，解決好“鄰避”問題就要做好公眾宣傳和溝通工作，從源頭化解公眾對項目的擔心。生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心王曉峰和中國礦業(yè)大學（北京）譚爽教授指出，要重視對理性公民的培養(yǎng)和鼓勵，給公眾提供表達和知識交流的平臺和體系[6]。

4 下一步研究重點

4.1 環(huán)境與社會相互關(guān)系與影響

一是深入研判公眾環(huán)保需求。在當前公眾環(huán)境意識明顯提升，在從過去求“溫飽”、求“生存”的狀態(tài)進入求“生態(tài)”、求“環(huán)?！钡臓顟B(tài)大背景下，亟須建立公眾對生態(tài)環(huán)境保護工作態(tài)度的定期追蹤和形勢分析機制，確保從人民群眾真實需求出發(fā)做好生態(tài)環(huán)境保護工作。二是研究公眾監(jiān)督和參與生態(tài)環(huán)境保護工作的合理方式及其影響。如今，公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的敏感性顯著增強，必須明確每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者的正確觀念，系統(tǒng)考量將公眾納入生態(tài)環(huán)保工作體系并發(fā)揮重大作用的體制機制，分析預測環(huán)境與社會不同互動關(guān)系下的相互影響。三是重視環(huán)境問題引發(fā)矛盾糾紛和社會風險的機理研究。公眾的環(huán)境維權(quán)意識普遍增強、維權(quán)行為普遍增多，須以定性與定量分析相結(jié)合的方式探索環(huán)境社會風險問題的引發(fā)邏輯，以科學理論有力支撐環(huán)境社會治理工作。

4.2 環(huán)境社會風險防范與化解體系研究

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會中提出，生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，必須把生態(tài)環(huán)境風險防范納入常態(tài)化管理。環(huán)境社會風險防范是生態(tài)環(huán)境風險防范的重要內(nèi)容，環(huán)境社會風險評估、防范、應(yīng)急處置等方法研究對于提升精準治理能力、政策設(shè)計具有重要意義。此外，針對環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)、環(huán)境服務(wù)和救治等方面的研究，也是系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境社會風險防范與化解體系的必要內(nèi)容。因此，亟須研究出臺環(huán)境社會風險系統(tǒng)應(yīng)對方案，統(tǒng)籌構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范與化解體系。此外，須為各級政府提供可操作性強、能夠切實解決環(huán)境社會風險問題的工具包，為幫助政府合理合法有效應(yīng)對多種風險情景提供有力支撐。

4.3 全民行動體系研究

一是研究建立公民生態(tài)環(huán)境保護權(quán)利與義務(wù)體系，還責于民。環(huán)境社會治理要依靠各社會主體的共同參與，從依賴政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嵤斜匾芯窟m當將環(huán)境治理義務(wù)與責任賦予公眾的有效機制，激發(fā)公眾自發(fā)參與環(huán)境治理工作的主觀能動性，讓公眾不再認為環(huán)境治理只是“政府的本職工作”，更是人人都應(yīng)擔起的綠色責任。二是研究推動綠色生活的舉措，形成濃厚的綠色發(fā)展社會氛圍。依托生態(tài)環(huán)境部宣傳教育司“美麗中國我是行動者”等生態(tài)環(huán)境保護社會活動，推進生態(tài)文化、培育生態(tài)道德，廣泛地動員全社會參與生態(tài)文明建設(shè)，推動形成人人關(guān)心、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護的社會氛圍。三是研究激發(fā)調(diào)動社會組織與公眾參與環(huán)境社會治理的機制與制度。推動民間力量投入資源環(huán)境管理和生態(tài)環(huán)境保護工作，提升社會治理在生態(tài)環(huán)保的作用，讓更多的主體參與社會治理，以更加多元的方式推動社會治理，更加公平的享受社會治理成果。

4.4 關(guān)鍵理論和技術(shù)創(chuàng)新研究

一是重視涉環(huán)保項目和生態(tài)環(huán)境政策的環(huán)境社會風險評估工作。探索評估所需的科學理論和支撐技術(shù)方法，并進一步建立多種類型風險下的防范和化解長效機制，出臺包括行政、法制、技術(shù)、經(jīng)濟等戰(zhàn)略的綜合措施和系統(tǒng)對策作為保障。二是積極推進環(huán)境社會風險地圖平臺構(gòu)建。依托5G、模型和大數(shù)據(jù)等精細化信息化手段，開展對環(huán)境社會風險預警和化解、公眾環(huán)境需求和環(huán)保行為變化的跟蹤和定量分析。摸清公眾對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注重點和關(guān)注程度，預測預警公眾態(tài)度傾向和可能行為，幫扶受環(huán)境社會風險影響的弱勢人群，提升自我救助能力，并為政府發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整防范與治理策略、引導公眾參與提供科學支撐。三是合理利用環(huán)境社會治理專委會平臺優(yōu)勢。利用多學科交叉、多領(lǐng)域人才的資源優(yōu)勢，聚焦重大理論、熱點問題和短板弱項積極開展理論和政策建設(shè)，為從多學科角度突破環(huán)境社會治理重點難點問題提供有力保障。

注：中國環(huán)境科學學會環(huán)境社會治理專業(yè)委員會旨在全面促進環(huán)境社會治理理論體系和政策研究，深入理解中國社會正處于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)狀對環(huán)境社會治理的意義，進一步凝聚環(huán)境社會治理的專業(yè)人士，構(gòu)建國內(nèi)外專家學者的交流合作平臺，打造環(huán)境社會治理領(lǐng)域的智庫。未來，專委會將致力于密切地跟蹤和把握中國社會與環(huán)境關(guān)系演變的新趨勢，針對環(huán)境社會治理體系和能力建設(shè)中的重大理論和熱點問題，共同謀劃確定重點研究方向，深度合作，協(xié)同攻關(guān)，全面促進環(huán)境社會治理理論和政策研究，推動環(huán)境社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。誠摯歡迎各界有志于中國環(huán)境社會治理研究的專家學者加入，共同推動學科發(fā)展和科技創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。