王博，王姍，秦濤，李昊

(1.內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局，內(nèi)蒙古 牙克石 022150；2.北京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，北京100083)

森林保險是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中一種十分重要的風險分散機制，林農(nóng)能夠通過災(zāi)后理賠來有效降低應(yīng)對災(zāi)害產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，同時，森林保險也是政府重要的林業(yè)支持工具[1]，并對純農(nóng)戶的林業(yè)勞動力和生產(chǎn)費用的投入較農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶具有更為積極的影響作用[2]。因此，大力推動森林保險的深度發(fā)展是提升中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)國際競爭力的有效途徑。縱觀國內(nèi)外森林保險的發(fā)展歷程，林業(yè)資源豐富的發(fā)達國家的森林保險發(fā)展經(jīng)驗明顯更為豐富，在森林保險的制度設(shè)計、運行機制和相關(guān)政策等方面的建設(shè)更為完善。中國森林保險的發(fā)展較其他林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家起步較晚并且整體發(fā)展水平存在較大差距，中國學者對森林保險理論的研究多集中在森林保險供需關(guān)系[3]、運行機制和制度設(shè)計[4-5]等方面，以及運用多種實證方法對森林保險的實施效果進行檢驗并提出相關(guān)優(yōu)化建議[6]。由于林業(yè)資源具有分布地域廣闊的特性，森林分布存在各地區(qū)地形、氣候、樹種和易發(fā)災(zāi)害種類等方面的區(qū)別，對于森林保險的推廣工作存在不同程度的影響，因此國內(nèi)外學者對地域區(qū)劃的森林保險開展情況的研究頗為豐富。國外學者的思路較多集中在風險區(qū)劃研究領(lǐng)域[7]，在建立森林災(zāi)害風險區(qū)劃指標體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)指標觀察值評定災(zāi)害等級，利用聚類分析法、主成分分析法、系統(tǒng)動力學方法、指數(shù)法、綜合評判法和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等方法，借助地理信息系統(tǒng)這一分析平臺進一步確定森林風險區(qū)劃。中國學者的研究通常以行政區(qū)劃作為具體區(qū)域研究單元，如廣東省森林資源易受臺風影響造成巨額損失，對當?shù)乇ｋU公司的展業(yè)積極性打擊較大[8]；以浙江省推行的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險為基礎(chǔ)，通過結(jié)合浙江省當?shù)靥厣之a(chǎn)品，引入財政保險體系創(chuàng)新林業(yè)巨災(zāi)保險險種，可以有效提升林業(yè)風險管理能力[9]；通過對湖南省林農(nóng)的實地訪問調(diào)查發(fā)現(xiàn)，森林保險保額遠低于林木實際市場價值是林農(nóng)對森林保險需求不高的主要原因[10]；依據(jù)聚類分析法和災(zāi)害概率分部擬合法的定量分析結(jié)果對遼寧省進行火災(zāi)和病蟲災(zāi)害風險區(qū)劃，并認為遼寧省應(yīng)基于風險區(qū)劃特點對森林保險費率做出區(qū)別厘定[11]。內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)特點鮮明，林業(yè)資源的生態(tài)屬性極強，公益林所占比例高達98%以上，商品林樹種經(jīng)濟效益較低，并且全區(qū)林地分布廣闊導(dǎo)致全面管理難度較大，氣候干燥導(dǎo)致受災(zāi)概率較高。由于內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險表現(xiàn)出的部分問題在全國范圍內(nèi)具有典型性與代表性，因此根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險運行模式及執(zhí)行情況，分析內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險在開展中出現(xiàn)困境的原因，從保額設(shè)置、產(chǎn)品設(shè)計、費率厘定、補貼模式和招標機制5個方面提出針對性的優(yōu)化建議。這對其他地區(qū)森林保險的發(fā)展具有重要的參考意義。

1 森林保險運行模式及其效果分析

內(nèi)蒙古自治區(qū)是國家重要的森林基地之一。根據(jù)2018年自治區(qū)第八次森林資源清查結(jié)果：全區(qū)林地面積0.45億hm2，其中森林面積0.26億hm2，居全國第一，森林覆蓋率22.10%，高于全國平均水平。森林資源主要分布在大興安嶺原始林區(qū)、大興安嶺南部及其他山區(qū)的次生林區(qū)，以及經(jīng)過長期建設(shè)形成的人工林區(qū)，林木主要樹種為喬木和灌木[12]。自2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)全面開展森林保險試點工作，2013年森林保險參保面積為2513萬hm2。截至2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)約78.23%的森林完成投保工作，參保面積達2587萬hm2，承保規(guī)模現(xiàn)居全國首位。全區(qū)森林保險補貼范圍涵蓋12個盟市，2個計劃單列市所轄102個旗縣區(qū)，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)大興安嶺重點國有林保護局(簡稱內(nèi)蒙森工集團)。內(nèi)蒙森工集團已全面停止林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，對大興安嶺林區(qū)內(nèi)全部森林進行投保，商品林參照公益林標準按照自治區(qū)統(tǒng)一制定的森林保險方案開展保險工作[13]。

1.1 公益林和商品林統(tǒng)一采取綜合險運行模式

內(nèi)蒙古自治區(qū)自治區(qū)通過招標形式確定森林保險機構(gòu)的選擇，全區(qū)12個盟市分東西二個標段，東6盟市和內(nèi)蒙古自治區(qū)森工為第一標段由人保財險內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市這6個盟(市)下轄的62個旗(縣、區(qū))以及內(nèi)蒙古自治區(qū)森工集團所管轄區(qū)域的全部公益林和商品林承保權(quán)，承保份額超過80%；西6盟市為第二標段由中華保險內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包含阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市和呼和浩特市[14]，其他少數(shù)地區(qū)由太平洋保險和大地保險承保。公益林保險由旗縣(市、區(qū))的林業(yè)政府部門作為代理投保人與保險公司簽訂保險協(xié)議，并同時在自治區(qū)林業(yè)部門審定備案，內(nèi)蒙森工實行統(tǒng)一投保，商品林由森林經(jīng)營者自主決定投保。

內(nèi)蒙古自治區(qū)的公益林保險和商品林統(tǒng)一采取綜合險的保障形式和統(tǒng)一的理賠方式，保險合同執(zhí)行周期均為一年。內(nèi)蒙古自治區(qū)對森林保險執(zhí)行方案在2015年針對保險金額和保險費率做出調(diào)整，將公益林和商品林的保險費率均由4‰統(tǒng)一下調(diào)至2.5‰，同時將公益林項下喬木林地的保險金額由以前的0.75萬元/hm2調(diào)整為1.20萬元/hm2，灌木林地的保險金額由以前的0.45萬元/hm2調(diào)整為0.75萬元/hm2；商品林項下喬木林地的保險金額由以前的0.90萬元/hm2調(diào)整為1.35萬元/hm2，灌木林地的保險金額由以前的0.45萬元/hm2調(diào)整為0.90萬元/hm2。通過上調(diào)保險金額、降低保險費率，相同面積參保林木所交保費基本不變，但受災(zāi)后賠付金額增加，提高了災(zāi)后治理及植被恢復(fù)的質(zhì)量，有利于增強林木所有者抵御自然風險災(zāi)害的能力。內(nèi)蒙古自治區(qū)對于森林保險保費補貼的財政支出向公益林傾斜的程度較為明顯，公益林保費基本達到財政全額補貼，對于商品林的各級財政保費補貼總計達到70%。內(nèi)蒙古自治區(qū)的森林保險執(zhí)行方案的具體核心條款如表1所示。

1.2 森林保險效果良好但仍有較大開拓和提升空間

1.2.1 參保面積逐漸擴大，保費收入不斷增長

表 2 2013—2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險參保情況

自開展森林保險工作以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)一采取森林綜合保險，保險費率確定為2.5‰。從總體上來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)參保面積逐漸擴大，保費收入不斷增長。2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險共參保2 513.33萬hm2，保費總額為6.40億元；2017—2018年全區(qū)參保森林面積(含內(nèi)蒙古自治區(qū)大興安嶺重點國有林保護局)達到2587萬hm2，落實各級財政保費補貼6.64億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險參保后的保險金額2 482.03億元[14](表2)。政策導(dǎo)向下的森林保險的推廣工作成績顯著，但從2015年開始，內(nèi)蒙古自治區(qū)參保面積以及保費收入增長幅度放緩，2018年出現(xiàn)了總參保面積下降的趨勢，增幅放緩現(xiàn)象的產(chǎn)生一定程度上反映了政府對森林保險市場的干預(yù)已超過了正常的引導(dǎo)作用，政府行為對提升參保率的邊際效用逐漸趨于零[15]。從公益林與商品林的參保情況分別來看，自2018年內(nèi)蒙森工集團所投保的商品林全部轉(zhuǎn)變?yōu)楣媪趾螅媪謪⒈１壤卉S高于99%，商品林參保面積驟降到6.67萬hm2，而全區(qū)商品林面積除內(nèi)蒙森工外共460萬hm2，參保比例僅為1.86%。商品林參保面積在內(nèi)蒙古森工集團管轄內(nèi)的國有商品林按照公益林性質(zhì)納入政策性森林保險的管理范圍后的驟跌，說明商品林保險的整體發(fā)展較公益林相比更為緩慢，個體林農(nóng)對商品林保險的自主參保意愿不高，風險規(guī)避意識淡薄。當前內(nèi)蒙古自治區(qū)的商品林保險市場中政府干預(yù)力度明顯，市場主導(dǎo)力量薄弱，因此仍存在非常大的市場化開拓和提升空間。

1.2.2 森林保險財政補貼規(guī)模逐年增加，風險保障水平穩(wěn)步提升

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險保費補貼政策以投保則補、不保不補為原則，從總體來看，財政補貼規(guī)模逐年增加，財政補貼資金杠桿效應(yīng)顯著，保障作用逐漸發(fā)揮。從財政補貼情況來看，內(nèi)蒙古公益林森林保險風險保障水平穩(wěn)步提升，2018年各級財政補貼累計3.99億元，保險金額為1 596.29億元，財政補貼資金放大約400倍(表3)。在補貼比例方面，公益林財政補貼比例于2016年作出調(diào)整，中央財政補貼保持為50%未作更改，省財政補貼比例由40%降到32%，市縣財政補貼比例由10%提高到18%。內(nèi)蒙古自治區(qū)地區(qū)的商品林保險財政補貼比例一直顯著高于內(nèi)蒙古當?shù)卣咭?guī)定的比例，2014—2018年商品林中央、省級、地方補貼比例平均為48.74%、31.56%和17.81%，均高于政策要求的30%、25%和15%。森林保險保費補貼政策的實施，使林業(yè)經(jīng)營者只需承擔平均1.91%的保費，商品林幾乎全額補貼、公益林達到完全補貼的現(xiàn)狀，有效降低了林農(nóng)的保費負擔。由各級財政應(yīng)承擔的森林保險保費補貼資金必須列入當年財政預(yù)算，自治區(qū)財政根據(jù)各盟市森林保險投保情況，將中央、自治區(qū)本級財政補貼資金撥付至盟市財政，盟市、旗縣財政將中央、自治區(qū)和本級財政補貼資金全部直接撥付至盟市保險經(jīng)辦機構(gòu)[16]。

表 3 2014—2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)公益林保險財政補貼情況

1.2.3 公益林保費收入增長速度緩慢，但保險總體賠付率呈上升趨勢

內(nèi)蒙古自治區(qū)公益林每年的保費收入接近4億元，且增長速度緩慢，但內(nèi)蒙古自治區(qū)公益林保險總體賠付率仍呈上升趨勢，歷年賠付率均高于同期全國平均賠付率(表4)。2018年各地區(qū)公益林賠付率平均水平為24.03%，內(nèi)蒙古自治區(qū)自治區(qū)公益林賠付率達到40.58%，大幅超出平均水平，體現(xiàn)了森林保險的經(jīng)濟補償作用得到有效發(fā)揮。2015—2018年的公益林平均簡單賠付率基本維持在45%左右，其中2017年4月30日至5月17日在三大林場發(fā)生的3次火災(zāi)導(dǎo)致2017年的賠付率達到 56.86%，使2015年以來簡單賠付率這組數(shù)據(jù)中的極差十分明顯，而排除2017年的特殊數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，即使也存在2015年發(fā)生大興安嶺火災(zāi)這一特殊事件，各年之間的數(shù)據(jù)仍比較接近，這也在一定程度上反映出在普通年份(即沒有特殊災(zāi)害)中存在一部分保費收入的低效使用的情況，從而導(dǎo)致了森林保險的風險補償作用減弱。內(nèi)蒙古自治區(qū)商品林保險的理賠情況受制于有限的參保規(guī)模，歷年變動較小，2018年賠付率為43.57%，接近于同年全國各地區(qū)商品林賠付率的平均水平45.91%[17]。截至2018年12月31日，內(nèi)蒙古自治區(qū)自治區(qū)2017—2018年度森林保險已決賠付面積25.07萬hm2，已決賠付額2.95億元，已報案未決面積0.28萬hm2(全部為地方林業(yè))，未決賠付額362.75萬元，兩項合計額度2.98億元，全區(qū)平均直接賠付率達到44.91%[16]。

表 4 2014—2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)(不含內(nèi)蒙森工)公益林森林保險賠付變化

2 森林保險發(fā)展困境產(chǎn)生根源探究

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險發(fā)展態(tài)勢良好，但是內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險在推廣過程中逐漸顯現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達導(dǎo)致補貼負擔過重，商品林投保需求不足導(dǎo)致保險發(fā)展失衡以及地域環(huán)境特性導(dǎo)致定損賠付成本較高，政府的深度參與導(dǎo)致森林保險市場缺乏創(chuàng)新空間與有效競爭等問題。為了進一步促進內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險制度的深化發(fā)展，結(jié)合區(qū)域特性分析內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險面臨的發(fā)展困境并探究其產(chǎn)生根源，是拓寬森林保險優(yōu)化空間的關(guān)鍵。

2.1 商品林保險的發(fā)展始終停滯不前

截至2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)第八次森林資源清查工作完成，內(nèi)蒙古自治區(qū)商品林參保比例不足2%，根據(jù)2013—2018年商品林投保面積的數(shù)據(jù)變化顯示(表2)，商品林的投保面積整體呈減少趨勢，甚至在2018年驟減至2013年投保面積的2.5%。之所以造成這一現(xiàn)象的主要原因為兩個方面：一方面，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)森工集團將投保的商品林全部轉(zhuǎn)變?yōu)楣媪趾?，商品林參保比例僅剩1.86%，從這個角度來看，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)的商品林保險試點范圍小且不被納入政策性保險范圍，在政策引導(dǎo)的偏向下，內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)已基本放棄商品林的參保；另一方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)的商品林林地分散和投保手續(xù)繁瑣導(dǎo)致投保收費和理賠成本高，保險公司對于商品林保險的開展不積極。并且多數(shù)林農(nóng)對林業(yè)生產(chǎn)收入的依賴程度較低，如以楊樹為主的商品林經(jīng)濟價值較低，投保價值不高；以果樹為主的喬木經(jīng)濟林沒有財政保費補貼，林農(nóng)不愿意發(fā)生保費支出[18]。

2.2 森林保險產(chǎn)品難以滿足實際需要

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險產(chǎn)品的設(shè)計缺乏科學合理性，不能有效對接保險市場上林企及林農(nóng)的實際避險需要，因此無法有效刺激森林保險的有效自主需求。

2.2.1 保障水平較低，無法覆蓋實際的再植成本

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險的執(zhí)行方案按照“保成本”原則設(shè)計保險金額，在截至2019年11月的現(xiàn)行森林保險條款中，公益林林下喬木與灌木最高賠償金額分別為0.90萬元/hm2和0.75萬元/hm2，低于造林的基本物化成本，且只能專項用于植被恢復(fù)，難以滿足植被恢復(fù)和災(zāi)害管理的需要。并且現(xiàn)行商品林保險的保障水平不足以覆蓋林農(nóng)用于災(zāi)后恢復(fù)的除物化成本之外的人力及其他成本，導(dǎo)致林農(nóng)的參保積極性未得到有效引導(dǎo)。

2.2.2 保險期限太短，無法匹配公益林生長的長周期性

截至2019年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)行森林保險條款中規(guī)定的投保期限統(tǒng)一為1年，而林業(yè)的災(zāi)害損失影響周期、再植恢復(fù)的工作周期和生態(tài)效果的產(chǎn)出周期都非常長，這導(dǎo)致投保人為了規(guī)避風險需要進行滾動投保，增加了投保成本[19]。

2.2.3 保險責任不夠明確

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險險種為綜合險，保險責任為在保險期內(nèi)因以人力無法抗拒的自然災(zāi)害為主，沒有針對不同的災(zāi)害發(fā)生特點以及被保主體的林種、樹種和林齡等特征設(shè)計具有針對性的保險產(chǎn)品，導(dǎo)致?lián)碛刑囟ㄐ枨蟮牧洲r(nóng)及林企需要無法得到滿足[20]。

2.3 定價機制和費率厘定尚不夠科學

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險的定價機制不夠科學合理，不能很好的適應(yīng)市場需求，主要體現(xiàn)在費率標準統(tǒng)一缺乏靈活性和費率厘定缺乏科學性，不利于森林保險的發(fā)展。具體表現(xiàn)為：

首先，現(xiàn)行費率由政策統(tǒng)一規(guī)定，沒有經(jīng)過科學測定。在森林保險具體執(zhí)行方案中，雖然將被保林木按照樹種類型區(qū)別為喬木與灌木兩類，但在統(tǒng)一的保險費率下，仍不足以充分反映不同林木價值受災(zāi)后的差異化的實際損失成本，并且由于缺少保險費率動態(tài)調(diào)整機制，導(dǎo)致在不同風險水平下的真實風險轉(zhuǎn)移成本無法準確反映，因此難以滿足林農(nóng)的真實避險需求，并影響保險公司確定實際風險成本的準確性，從而加劇森林保險市場上“供需雙冷”的發(fā)展困境[21]。

其次，保險費率的厘定標準存在主觀性，難以使保險產(chǎn)品具備充分的風險保障能力。從2014—2018年間發(fā)生重大火災(zāi)年份的賠付情況看，賠付率仍沒有顯著高于其余年份，原因可能是：現(xiàn)行保險費率較低，根據(jù)“保障水平=保險金額×保險費率”這一定義式可知，費率偏低會導(dǎo)致保險公司的保費收入與實際風險賠付支出不匹配，進而保險公司的償付能力顯著不足，并最終損害林農(nóng)的利益。但是保險費率如果過高，將導(dǎo)致林農(nóng)無法負擔保費時，林農(nóng)的投保積極性會顯著下降，不利于保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。因此，制定合理的森林保險定價機制并科學厘定保險費率在一定程度上可以確保森林保險穩(wěn)定經(jīng)營，增加林農(nóng)對森林保險的有效需求，正向影響各級政府保費補貼的支出程度[22]，提高財政資金的使用效率。

2.4 部分市縣財政配套補貼壓力較大

內(nèi)蒙古自治區(qū)采取全區(qū)統(tǒng)一的補貼比例，對公益林保險采取全額保費補貼，并且商品林保險在實際開展過程中也因大部分參保主體為森工集團國有商品林而基本達到全額補貼。但是，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與國內(nèi)中南部省市相比較低，自治區(qū)內(nèi)各盟市經(jīng)濟發(fā)展不均衡，導(dǎo)致各盟市基層政府的財政水平有較大差異。統(tǒng)一要求地方縣市提供公益林與商品林分別18%與15%的財政補貼，造成部分市縣財政配套補貼壓力較大，尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達的貧困盟市而言是一筆沉重的財政壓力，容易形成“因林返貧”的局面。而內(nèi)蒙古自治區(qū)較為偏遠的林業(yè)大縣通常也是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，投保面積與財政補貼額無疑是正相關(guān)關(guān)系，森林保險工作的推進會增大這些地區(qū)的財政壓力，從而打擊了基層林業(yè)部門開展森林保險工作的積極性。

2.5 招標模式和市場競爭機制待改進

2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)引入兩家保險公司進行承保，將兩家公司按東西區(qū)域劃分市場并在市場內(nèi)獨立經(jīng)營，導(dǎo)致全區(qū)的森林保險市場內(nèi)沒有形成充分有效的市場競爭機制。并且，由于保險市場中政府干預(yù)力度過強，導(dǎo)致保險公司在保險產(chǎn)品設(shè)計上的創(chuàng)新空間和動力都不足，森林保險工作在整體上缺乏競爭和活力。從其他省份的森林保險推廣工作的實踐經(jīng)驗來看[10-11，22-25]，普遍存在基層政府與保險公司森林保險業(yè)務(wù)之間的銜接不穩(wěn)定的現(xiàn)象，導(dǎo)致森林保險的市場發(fā)展呈現(xiàn)缺乏活力的通病。內(nèi)蒙古自治區(qū)由于地級市政府無法自主選擇合適的保險公司，無法對保險公司保險業(yè)務(wù)進行反制，導(dǎo)致保險公司缺乏由市場競爭帶來的危機感，而一旦林業(yè)部門停止對森林保險的推廣工作，保險公司將隨即因缺乏自主發(fā)展動力而退出森林保險市場，導(dǎo)致內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險無法實現(xiàn)長效自主發(fā)展。因此，要使內(nèi)蒙古自治區(qū)的森林保險發(fā)揮更大的作用，就必須引導(dǎo)形成有效的森林保險市場競爭機制。

3 森林保險發(fā)展策略優(yōu)化探討

3.1 提升林農(nóng)參保意愿，促進保險均衡發(fā)展

森林保險試點工作開展以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)商品林承保率一直處于較低水平，提升承保率的最根本途徑是切實激發(fā)林農(nóng)的參保意愿，通過刺激市場需求帶動市場供給。首先，內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)該對森林保險的保額確定方式做出調(diào)整，將保成本的政策目標逐漸過渡為保價值，在科學評估投保標的價值的基礎(chǔ)上，結(jié)合物化成本，最大化的覆蓋林農(nóng)的實際損失，使林農(nóng)形成自主投保進行風險轉(zhuǎn)移的意識。其次，省級財政可以考慮對承保偏遠地區(qū)商品林保險的機構(gòu)加大補貼力度，通過提升保險機構(gòu)的承保展業(yè)成本與實際收入的匹配度，鼓勵保險公司積極開展森林保險的承保工作。最后，切實拓寬林農(nóng)的增收途徑，比如可以通過開發(fā)林業(yè)附加產(chǎn)業(yè)提高林農(nóng)收入水平，進而提升林農(nóng)的保費支付能力，使林農(nóng)有形成風險防范意識的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.2 豐富保險產(chǎn)品品種，增強風險保障能力

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險實行單一的綜合險，不能針對性滿足林農(nóng)的需求，從而打擊了林農(nóng)的投保意愿。因此，保險公司可以根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)特征，設(shè)計滿足經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品。內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)50%的林地是原始森林，人工商品林主要分布在條件較好的平原區(qū)或水土流失區(qū)、河區(qū)、及牧區(qū)，林業(yè)資源所處的地理條件決定了不同區(qū)劃的最適宜樹種和主要風險災(zāi)害，因此林農(nóng)產(chǎn)生多樣化的災(zāi)害保障需求。同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)以果樹為主的喬木經(jīng)濟林已經(jīng)成為當?shù)亓洲r(nóng)脫貧致富的重要經(jīng)濟來源，但這些構(gòu)成林果產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟林每年不同程度受到風、雹、凍、蟲和旱等自然災(zāi)害的影響，為果農(nóng)帶來不同程度的經(jīng)濟損失[14]。為了使保險產(chǎn)品與實際需求實現(xiàn)匹配，應(yīng)針對不同風險、不同樹種設(shè)計保險產(chǎn)品，可以根據(jù)不同樹種設(shè)定不同的保額，并按照各類樹種的實際成本進行核算保額，條件成熟后逐步按照各類樹種的實際價值來核定保額[5]?？紤]“主險+附加險”的形式，以火災(zāi)險或病蟲害險為主險，氣象保險等新興險種為附加險，豐富險種和保險標的[26]，切實提升保險產(chǎn)品的風險保障能力，大力推動商品林保險發(fā)展。

3.3 全力推進風險區(qū)劃，科學厘定保險費率

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險實行的統(tǒng)一費率政策存在靈活性不夠、針對性不強的問題，無法實現(xiàn)區(qū)域間差異化管理，因此應(yīng)根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)資源分布區(qū)域間地理位置、氣候條件的差異，結(jié)合歷年森林保險承保和理賠數(shù)據(jù)，預(yù)測年度災(zāi)害分布和精確劃分風險單位，基于年平均損失與地區(qū)風險水平等多種因素進行費率分區(qū)，細分費率檔次，實行差異化費率厘定，使農(nóng)戶的投保價格更加貼近受災(zāi)規(guī)律，使出現(xiàn)頻率低、賠付少的農(nóng)戶享受更優(yōu)惠的價格[27]。但是科學合理地確定不同地區(qū)不同條件下的保險責任，需耗費巨大的人力和財力，僅由保險公司無法獨立完成，由于森林災(zāi)害損失在不同的年際有明顯的差異，所以保險純費率必須考慮森林災(zāi)害的長期平均損失率，需要擁有可靠準確的災(zāi)害資料，因此可以成立專業(yè)機構(gòu)將歷年的災(zāi)害發(fā)生情況和防災(zāi)減災(zāi)的投入情況進行詳細統(tǒng)計，建立相關(guān)數(shù)據(jù)模型，便于精確厘定費率。

3.4 調(diào)整保費補貼標準，減輕市縣財政壓力

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險保費補貼實行統(tǒng)保統(tǒng)賠政策，但全區(qū)林業(yè)資源分布區(qū)域廣闊，所屬管理的市縣政府由于內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟市經(jīng)濟發(fā)展不均衡而導(dǎo)致財政能力存在差距，若貧困地區(qū)實行財政配套政策會給國貧縣和區(qū)貧縣政府帶來非常大的財政壓力。因此內(nèi)蒙古自治區(qū)森林保險保費補貼比例應(yīng)對現(xiàn)行統(tǒng)一比例進行調(diào)整，例如以補貼范圍內(nèi)的12個盟市及計劃單列市在一定年份區(qū)間的年均GDP浮動趨勢為依據(jù)，根據(jù)每年各地區(qū)財政收入對地方財政補貼比例做出動態(tài)調(diào)整。同時要考慮到，森林保險工作應(yīng)與貧困旗縣的脫貧工作方向一致，減輕貧困地區(qū)基層政府的財政配套政策壓力，具體措施包括：針對性降低列入國家及自治區(qū)級的貧困旗縣的費率，并規(guī)定由盟市、旗縣共同承擔的保費補貼中，盟市的財政分擔比例應(yīng)具實際情況大于50%[14]。

3.5 優(yōu)化完善招標機制，提高保險服務(wù)質(zhì)量

內(nèi)蒙古自治區(qū)基于“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，應(yīng)加快建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險機構(gòu)招投標機制，根據(jù)風險區(qū)劃允許各地市自行招標，促進賠付率偏高地區(qū)的保險市場發(fā)展，避免承保機構(gòu)對賠付率較低的地區(qū)重復(fù)招標，降低交易成本。為增強服務(wù)穩(wěn)定性和連續(xù)性，可適當延長承保年限，克服保險公司展業(yè)成本高，難以在承保期內(nèi)重點投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，提高承保服務(wù)質(zhì)量。為提高理賠服務(wù)質(zhì)量應(yīng)加強災(zāi)害定損的技術(shù)支持，綜合利用無人機、衛(wèi)星遙感和地理信息等新技術(shù)手段進行定損和取證，克服受災(zāi)標的分布廣闊，交通情況復(fù)雜，多數(shù)地區(qū)人力無法前往等現(xiàn)實困難，提升查勘效率與定損準確性。由于尚無國家層面森林災(zāi)害損失評估標準做支撐，且因樹種、樹齡、區(qū)域及災(zāi)害類型差異較大，林木損失程度難于判定，定損理賠難度較大。建立火災(zāi)和病蟲害與森林防火部門和檢驗檢疫部門的數(shù)據(jù)對接機制，增加災(zāi)害損失認定的公信力。