陳妍

[摘要]本文通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式，選取一些具有代表性的三甲公立醫(yī)院作為研究對(duì)象，旨在深入分析當(dāng)前公立醫(yī)院政府采購(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行成因分析，并從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，探尋公立醫(yī)院政府采購(gòu)的管理優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院? ? 政府采購(gòu)? ? 風(fēng)險(xiǎn)成因? ? 優(yōu)化路徑

隨著國(guó)內(nèi)外采購(gòu)環(huán)境的變化及“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府采購(gòu)進(jìn)入了一個(gè)全新階段，對(duì)單位提出了更為精細(xì)的管理要求。然而，有的單位管理模式較為簡(jiǎn)單，甚至形同虛設(shè)、流于形式，給采購(gòu)活動(dòng)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此探尋公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理的優(yōu)化路徑迫在眉睫。

一、福建省公立醫(yī)院政府采購(gòu)的管理現(xiàn)狀

（一）總體情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年10月底，福建省共有664家醫(yī)院，其中公立醫(yī)院257家，三甲公立醫(yī)院42家。2020年上半年，福建省三甲公立醫(yī)院采購(gòu)共404次、610項(xiàng)，預(yù)算金額94，516.32萬(wàn)元。

目前福建省公立醫(yī)院均設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)（主要指黨辦、紀(jì)檢辦公室、審計(jì)處、監(jiān)審處、監(jiān)察室等），對(duì)本單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。每年由福建省財(cái)政廳或福建省衛(wèi)生健康委員會(huì)不定期統(tǒng)一組織開(kāi)展全省政府采購(gòu)方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（二）基本流程

公立醫(yī)院政府采購(gòu)全流程涉及采購(gòu)預(yù)算、需求論證、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)執(zhí)行、合同簽訂、驗(yàn)收付款、歸檔監(jiān)管、整體評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)，政府采購(gòu)全流程見(jiàn)圖1。

二、福建省公立醫(yī)院政府采購(gòu)內(nèi)部控制的調(diào)查現(xiàn)狀

（一）基本情況

本調(diào)研采用調(diào)查問(wèn)卷的方式，全面調(diào)查分析福建省公立醫(yī)院政府采購(gòu)及其內(nèi)控管理的實(shí)際情況。

1.分析方法。使用SPSS17.0、Excel等相關(guān)軟件進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入、匯總，并進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合分析，在此基礎(chǔ)上制作風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖或其他更為直觀的柱狀圖等。

2.內(nèi)部控制現(xiàn)狀的結(jié)果分析。本次共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷150份，回收問(wèn)卷150份，經(jīng)過(guò)有效性篩查剔除3份無(wú)效問(wèn)卷，有效回收比例為98%，對(duì)147份有效問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析如下。

（1）人員結(jié)構(gòu)。年齡情況，年齡≤35歲38人（占25.85%），36—45歲57人（占38.78%）;46—55歲38人（占25.85%）;56歲及以上14人（占9.52%）。學(xué)歷情況，大專(zhuān)及以下學(xué)歷24人（占16.33%），本科學(xué)歷99人（占67.35%），碩士研究生學(xué)歷23人（占15.65%），博士研究生及以上學(xué)歷1人（占0.68%）。

（2）從事政府采購(gòu)相關(guān)工作年限。5年及以下62人（占42.18%），6—10年（含）43人（占29.25%），10—15年（含）24人（占16.33%），15年以上18人（占12.24%）。

（3）部門(mén)結(jié)構(gòu)。監(jiān)管部門(mén)人員44人（占29.93%），財(cái)務(wù)部門(mén)人員24人（占16.33%），采購(gòu)需求科室人員56人（占38.1%），采購(gòu)主管科室人員18人（占12.24%），主管采購(gòu)的單位領(lǐng)導(dǎo)5人（占3.4%）。

3.被調(diào)查人員對(duì)本論題的了解程度。在本次調(diào)查中，18人（占12.24%）表示對(duì)公立醫(yī)院政府采購(gòu)制度及相關(guān)工作非常熟悉;53人（占36.05%）表示比較熟悉;59人（占40.14%）表示基本了解;15人（占10.20%）表示僅了解一小部分;2人（占1.36%）表示完全不了解。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是被調(diào)查人員的學(xué)歷和工作背景，以及對(duì)本論題的了解程度，都是較高的，據(jù)此得出的調(diào)查結(jié)果較為可信且具有一定價(jià)值。

（二）福建省三甲公立醫(yī)院采購(gòu)制度及權(quán)責(zé)現(xiàn)狀

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有8.16%的受訪者表示所在單位尚無(wú)相關(guān)政府采購(gòu)管理制度。但有超過(guò)47.6%的受訪者認(rèn)為單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不足，仍有較大的改善空間。

采購(gòu)權(quán)責(zé)方面，大多受訪者表示，其所在單位設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ藢?zhuān)責(zé)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)相關(guān)工作，采購(gòu)崗位的職責(zé)權(quán)限也大多通過(guò)正式制度或會(huì)議紀(jì)要的方式予以明確，僅有22.44%的受訪者表示，其所在單位對(duì)政府采購(gòu)崗位職責(zé)權(quán)限仍是基于口頭、習(xí)慣或不予任何明確。這說(shuō)明福建省三甲醫(yī)院機(jī)構(gòu)總體設(shè)置較為規(guī)范，崗位職責(zé)權(quán)限也相對(duì)明確，但部分醫(yī)院對(duì)政府采購(gòu)仍未充分予以重視。

（三）福建省三甲公立醫(yī)院采購(gòu)管理現(xiàn)狀

三甲公立醫(yī)院采購(gòu)管理分為檔案管理、驗(yàn)收管理、合同管理、培訓(xùn)教育四方面內(nèi)容。約3.4%的受訪者表示未落實(shí)檔案管理的現(xiàn)象仍然存在，1.36%的受訪者表示其所在單位不進(jìn)行履約驗(yàn)收，4.08%的受訪者表示其所在單位的采購(gòu)合同不進(jìn)行會(huì)簽手續(xù)，當(dāng)前絕大多數(shù)三甲公立醫(yī)院對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行了管理，只是不同醫(yī)院間對(duì)這些管理活動(dòng)執(zhí)行到位情況和落實(shí)細(xì)化的程度不同而已。培訓(xùn)教育方面，有20.41%的受訪者表示從未參加過(guò)政府采購(gòu)相關(guān)培訓(xùn)，這可能與政府采購(gòu)培訓(xùn)宣講不到位、政府采購(gòu)培訓(xùn)受眾面較小、單位重視程度不夠、采購(gòu)管理人員緊缺抽不出時(shí)間參加培訓(xùn)等原因有關(guān)。

（四）公立醫(yī)院政府采購(gòu)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

本次問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

三、福建省公立醫(yī)院政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)成因與應(yīng)對(duì)

（一）風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

經(jīng)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，并根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果對(duì)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行成因分析與梳理，見(jiàn)表2。

（二）政府采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)舉措

公立醫(yī)院政府采購(gòu)活動(dòng)中，涉及的各方面角色主要包括：采購(gòu)需求科室、采購(gòu)歸口管理科室、采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、信息管理部門(mén)、人力部門(mén)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、合同歸口管理部門(mén)、專(zhuān)業(yè)律師團(tuán)隊(duì)等。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略的思想，針對(duì)13種政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)中的控制要點(diǎn)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理主要負(fù)責(zé)人，并選擇科學(xué)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，見(jiàn)表3。

四、公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

健全可行的管理機(jī)制是政府采購(gòu)活動(dòng)合法、有效的前提和基礎(chǔ)保障，要加強(qiáng)公立醫(yī)院政府采購(gòu)管理，首先要從加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)入手。一是明確采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位職責(zé)。建立科學(xué)的人事管理制度，綜合考慮專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)道德，擇優(yōu)錄取員工;建立科學(xué)、可行、有效的考核機(jī)制，保障政府采購(gòu)管理活動(dòng)的有效開(kāi)展。明確部門(mén)崗位的職責(zé)。設(shè)置部門(mén)崗位時(shí)，要制定相應(yīng)的崗位職責(zé)制度，并傳達(dá)到位，保障管理活動(dòng)真正落到實(shí)處。同時(shí)，對(duì)不相容崗位采取有效分離，通過(guò)崗位間的相互制衡，更好地發(fā)揮作用。二是設(shè)定采購(gòu)規(guī)則及限定。應(yīng)充分重視制度的更新及學(xué)習(xí)，及時(shí)組織相關(guān)采購(gòu)人員學(xué)習(xí)上級(jí)文件的新動(dòng)態(tài)、新精神、新規(guī)定，結(jié)合醫(yī)院自身特性和發(fā)展需求，適時(shí)制定本單位科學(xué)、可行、適用的采購(gòu)管理細(xì)則。三是嚴(yán)肅組織紀(jì)律，完善監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)最重要的價(jià)值是發(fā)現(xiàn)管理不足，以查促改、以改促變、以變促進(jìn)，最終促進(jìn)管理水平的提升。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視審計(jì)工作，確保其獨(dú)立性和權(quán)威性。各職能部門(mén)在工作中也應(yīng)改變對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)，從抵觸審計(jì)、淡漠審計(jì)到理解審計(jì)、主動(dòng)接受審計(jì)，從而最大限度地發(fā)揮審計(jì)的作用。

（二）細(xì)化業(yè)務(wù)執(zhí)行，降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

一是加強(qiáng)政府采購(gòu)相關(guān)人員管理。在選擇采購(gòu)崗位人選時(shí)，不僅要求其具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能，而且要求其紀(jì)律嚴(yán)明、思想過(guò)硬。此外，員工的后續(xù)教育也很重要，要始終強(qiáng)化員工法律意識(shí)，及時(shí)更新員工的采購(gòu)知識(shí)儲(chǔ)備，不斷提升員工的業(yè)務(wù)能力。上級(jí)主管部門(mén)也應(yīng)適時(shí)推出政府采購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，增加政策宣講力度，通過(guò)線上、線下等多種培訓(xùn)方式，擴(kuò)大培訓(xùn)的受眾面，使更多從業(yè)者及時(shí)準(zhǔn)確地理解采購(gòu)政策，領(lǐng)會(huì)制度精神。在選擇造價(jià)代理機(jī)構(gòu)方面，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入需滿(mǎn)足招標(biāo)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)要求，且對(duì)其有嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)程序，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的淘汰機(jī)制。二是推進(jìn)公立醫(yī)院政府采購(gòu)信息化管理。公立醫(yī)院根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，研究開(kāi)發(fā)出政府采購(gòu)管理系統(tǒng)，借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管。在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)授權(quán)。按照各自崗位職責(zé)設(shè)定不同權(quán)限，避免出現(xiàn)越權(quán)越位、審批不到位等嚴(yán)重不合規(guī)現(xiàn)象。要加強(qiáng)日常安全維護(hù)。制定有效的應(yīng)急預(yù)案，定期檢查并維護(hù)信息系統(tǒng)，對(duì)員工進(jìn)行信息培訓(xùn)，為公立醫(yī)院政府采購(gòu)的管理活動(dòng)保駕護(hù)航。

（三）依托專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)

一是引入招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，輔助規(guī)范招標(biāo)過(guò)程。選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)時(shí)，不僅要滿(mǎn)足招標(biāo)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)要求，且要有嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)程序，采用優(yōu)勝劣汰機(jī)制對(duì)其從業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范約束。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)輔助進(jìn)行招標(biāo)，使招標(biāo)工作更加客觀規(guī)范，一定程度上避免了采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)性不足、缺乏獨(dú)立性等導(dǎo)致的招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。二是外聘專(zhuān)家進(jìn)行論證、評(píng)審、驗(yàn)收等工作，推進(jìn)采購(gòu)服務(wù)。從歷年的政府采購(gòu)自查、巡查或通報(bào)中不難發(fā)現(xiàn)：項(xiàng)目可行性不足、招標(biāo)參數(shù)設(shè)置不科學(xué)、招標(biāo)方式選擇不當(dāng)、驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題往往成為政府采購(gòu)的通病。因此，在項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)文件擬定、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，通過(guò)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富專(zhuān)家的評(píng)審、評(píng)價(jià)意見(jiàn)，完善招標(biāo)文件內(nèi)容，嚴(yán)格進(jìn)行竣工驗(yàn)收，就能進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)工作。三是引進(jìn)律師團(tuán)隊(duì)，對(duì)合同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控。合同對(duì)于雙方當(dāng)事人都具有同等法律約束力，合同中條款繁多，對(duì)權(quán)責(zé)約定也非常具體，單純依靠非專(zhuān)業(yè)人士完成合同擬訂工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以合同的訂立是一個(gè)復(fù)雜且專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的事項(xiàng)。引進(jìn)專(zhuān)業(yè)律師團(tuán)隊(duì)，對(duì)采購(gòu)合同進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)很有必要，幫助醫(yī)院最大程度維護(hù)自身權(quán)益，規(guī)避采購(gòu)合同中潛在的風(fēng)險(xiǎn)并識(shí)別不平等條約，盡可能減少采購(gòu)合同中的不可控風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大監(jiān)督考核，有效監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)

如果缺少有效的內(nèi)控監(jiān)督，公立醫(yī)院政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的管理問(wèn)題就無(wú)法徹底解決，因此可以探索全流程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)內(nèi)控活動(dòng)存在的漏洞，提出應(yīng)對(duì)措施，從而保證公立醫(yī)院公信力不受影響，同時(shí)配合上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)管工作，積極展開(kāi)采購(gòu)自查和采購(gòu)績(jī)效考核。

績(jī)效考核是政府采購(gòu)內(nèi)控活動(dòng)的重要組成部分，應(yīng)至少包括以下兩方面內(nèi)容：一是對(duì)醫(yī)院政府采購(gòu)流程整體的績(jī)效考核。通過(guò)對(duì)公立醫(yī)院政府采購(gòu)的全流程進(jìn)行績(jī)效考核，可以對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面、有效的梳理，具體包括：是否嚴(yán)格遵照上級(jí)批復(fù)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，包括采購(gòu)方式、品種、數(shù)量及金額等。超預(yù)算、變更采購(gòu)方式等情況是否報(bào)批后進(jìn)行;是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定，實(shí)行合法合規(guī)的招投標(biāo)程序，是否將招標(biāo)事項(xiàng)主動(dòng)對(duì)外公示公開(kāi);是否嚴(yán)格按照合同約定以及驗(yàn)收規(guī)范，及時(shí)完成采購(gòu)驗(yàn)收;是否按照合同付款約定和進(jìn)度，在約定的付款期限內(nèi)支付，并正確進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。二是對(duì)采購(gòu)部門(mén)及采購(gòu)人員進(jìn)行績(jī)效考核。對(duì)采購(gòu)部門(mén)的管理活動(dòng)及采購(gòu)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，主要包括采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)，預(yù)算執(zhí)行率、項(xiàng)目完成周期、流標(biāo)廢標(biāo)率、有無(wú)違紀(jì)違規(guī)采購(gòu)、有無(wú)投訴質(zhì)疑等內(nèi)容。在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制中加入績(jī)效考核制度，可以使管理層了解并掌握本單位政府采購(gòu)工作的現(xiàn)狀及工作中的缺點(diǎn)和短板，從而有針對(duì)性地改進(jìn)工作和降低風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)績(jī)效考核促進(jìn)工作思路的轉(zhuǎn)變、工作方法的改進(jìn)和工作效率的提升。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，郵政編碼：350007，電子郵箱：283102569@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

王亞杰.XX高校政府采購(gòu)內(nèi)控體系優(yōu)化研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)， 2018