潘德寶 徐芬 李磊 李雁柯

[摘要]本文基于SWOT分析法，分析了人民銀行基層行內(nèi)部審計(jì)工作存在的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)與威脅，審視內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀，并通過SWOT矩陣分析探索出一套實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值的路徑。

[關(guān)鍵詞]基層央行? ? SWOT分析? ? 內(nèi)部審計(jì)? ? 價(jià)值增值

一、SWOT分析運(yùn)用于內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值的理論基礎(chǔ)

（一）SWOT分析的內(nèi)涵

SWOT分析即態(tài)勢(shì)分析法，是20世紀(jì)80年代初最早由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出的。該法是企業(yè)戰(zhàn)略分析中最常用的方法，“S-W-O-T”分別代表Strength（優(yōu)勢(shì)）、Weakness（劣勢(shì)）、Opportunity（機(jī)會(huì)）、Threat（威脅）。SWOT分析根據(jù)組織發(fā)展所處的內(nèi)外部環(huán)境和條件，全面調(diào)查、研究、分析各種優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，并通過矩陣形式排列起來進(jìn)行系統(tǒng)分析，從中總結(jié)提煉出對(duì)組織管理決策有利的結(jié)論。

（二）SWOT分析的基本思路

SWOT分析思路主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：一是環(huán)境因素分析，是對(duì)組織所處內(nèi)外部環(huán)境、條件等進(jìn)行分析，明確優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅。二是SWOT矩陣構(gòu)造，是在“田字格”矩形列陣圖中對(duì)優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅等內(nèi)外部因素進(jìn)行詳盡具體的羅列描述。三是行動(dòng)計(jì)劃制訂，遵循發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、克服弱點(diǎn)、利用機(jī)會(huì)、化解威脅的原則，明確一些能供管理層決策參考的結(jié)論措施。

（三）SWOT分析實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值的可行性

內(nèi)部審計(jì)總是處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，不可避免地受到所處社會(huì)各因素的影響。環(huán)境的變化也決定著審計(jì)的發(fā)展和前進(jìn)方向。SWOT分析可以有效厘清內(nèi)部審計(jì)面臨的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部機(jī)會(huì)與威脅等。同時(shí)，通過對(duì)有利、不利因素的權(quán)衡，選擇與內(nèi)部審計(jì)環(huán)境要求最為適應(yīng)的審計(jì)策略和方法，推動(dòng)內(nèi)審價(jià)值最大化。

二、人民銀行基層行內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值的SWOT分析

（一）內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析（S）

1.制度優(yōu)勢(shì)。人民銀行基層行（以下簡(jiǎn)稱基層央行）早在1998年就成立了內(nèi)審部門，起步較早，從總行到省級(jí)行再到地市中心支行、縣支行，均設(shè)立了內(nèi)審部門，從組織機(jī)構(gòu)上保障了內(nèi)審事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。經(jīng)過20多年的發(fā)展，至今已制定了一系列符合基層央行實(shí)際同時(shí)又與國際國內(nèi)內(nèi)部審計(jì)規(guī)定或慣例相匹配的內(nèi)部審計(jì)制度，如內(nèi)部審計(jì)工作制度、內(nèi)部審計(jì)操作規(guī)程、領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)制度等。

2.自身優(yōu)勢(shì)。內(nèi)部審計(jì)人員作為本單位員工，對(duì)單位運(yùn)轉(zhuǎn)方式、財(cái)務(wù)情況、業(yè)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)有著切身了解，能及時(shí)掌握第一手信息資料，開展審計(jì)工作更有針對(duì)性。內(nèi)審部門依附于特定單位，具有獨(dú)特的生存空間和發(fā)展軌跡，對(duì)單位變化的感知能力更強(qiáng)，能更好地把握風(fēng)險(xiǎn)狀況，較之外部監(jiān)督更具信息優(yōu)勢(shì)。

3.環(huán)境優(yōu)勢(shì)?；鶎友胄袃?nèi)審部門自成立以來，對(duì)推動(dòng)各級(jí)行規(guī)范操作、防范風(fēng)險(xiǎn)、高效履職發(fā)揮了積極作用。20多年來，內(nèi)部審計(jì)通過開展一系列審計(jì)項(xiàng)目、專項(xiàng)檢查、重要事項(xiàng)監(jiān)督等，借助審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)、審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)溝通、座談交流等方式，加大對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作理念的宣傳，工作被各級(jí)行所認(rèn)可，審計(jì)環(huán)境大大改善。

（二）內(nèi)部劣勢(shì)分析（W）

1.內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不足。按照內(nèi)部工作流程，內(nèi)部審計(jì)報(bào)告要經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審定后才能報(bào)送上級(jí)行，這種先橫后直的報(bào)告制度不能保證內(nèi)部審計(jì)報(bào)告真實(shí)、全面地反映問題。當(dāng)前，有些市（州）中心支行內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)委合署辦公，內(nèi)部審計(jì)部門的職責(zé)被沖淡，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到很大影響。此外，內(nèi)部審計(jì)人員與被監(jiān)督人員是同事關(guān)系，開展審計(jì)時(shí)容易得罪人，使其在評(píng)優(yōu)評(píng)先、職務(wù)晉升、民主測(cè)評(píng)等方面受到影響，容易產(chǎn)生畏難情緒。

2.內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)有待提升。當(dāng)前，內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)仍不能完全適應(yīng)內(nèi)審價(jià)值增值的要求。一是專業(yè)人才匱乏。多數(shù)基層央行科班審計(jì)人員不足，不同程度地存在人員少、年齡大、業(yè)務(wù)單一、審計(jì)理論不強(qiáng)等情況，缺乏必要的審計(jì)能力和技巧。二是隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不夠合理。財(cái)務(wù)背景的人員較多，貨幣信貸、科技、支付等業(yè)務(wù)領(lǐng)域人才匱乏，影響深層次發(fā)現(xiàn)問題的能力。三是培訓(xùn)學(xué)習(xí)效果欠佳。內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)深度不足、針對(duì)性不強(qiáng)，運(yùn)用信息技術(shù)手段開展審計(jì)的方法還不夠成熟。內(nèi)部審計(jì)人員出于慣性思維大多將自己定位為監(jiān)督角色而非創(chuàng)造價(jià)值角色。

3.審計(jì)手段較為落后。人民銀行一直努力推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)信息化發(fā)展，但與業(yè)務(wù)管理的信息化仍然相差甚遠(yuǎn)。如審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)仍以手工操作為主，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段的使用還不夠廣泛;大多數(shù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)未預(yù)留審計(jì)接口或?qū)徲?jì)模塊，數(shù)據(jù)采集難以實(shí)現(xiàn)信息化;內(nèi)部審計(jì)人員中有計(jì)算機(jī)專長的比較缺乏。此外，較之外部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)可利用的資源、手段有限，在審計(jì)陷入瓶頸時(shí)很難突破。

4.審計(jì)關(guān)系仍需改進(jìn)。目前，仍有少數(shù)管理者和業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)比較片面，對(duì)其防風(fēng)險(xiǎn)作用認(rèn)識(shí)不足。有的審計(jì)對(duì)象在接受審計(jì)時(shí)仍存在排斥心理，支持度不高。此外，內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改機(jī)制尚不完善，對(duì)問題整改不力的缺乏有約束力的處理，導(dǎo)致內(nèi)審權(quán)威性不足。

（三）外部機(jī)遇分析（O）

1.國家高度重視審計(jì)工作。當(dāng)前，內(nèi)部審計(jì)工作正處于歷史最好發(fā)展機(jī)遇期。2018年3月黨中央成立了中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書記親自擔(dān)任主任，這是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。為強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作，2018年審計(jì)署修訂出臺(tái)了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)），在機(jī)構(gòu)改革中新成立了內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司。上述舉措為新時(shí)代開展內(nèi)部審計(jì)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，內(nèi)部審計(jì)大有可為。

2.人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作體制進(jìn)一步理順。根據(jù)人民銀行總行新“三定”方案，自2020年7月起內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)行授權(quán)分省管理模式。省級(jí)中心支行的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)、人事管理權(quán)三方面在層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了相互對(duì)等，內(nèi)部審計(jì)部門在制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)可以結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)更有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃，在督促審計(jì)整改方面可與人事部門形成更大的工作合力，使內(nèi)部審計(jì)工作開展更為順暢。

3.信息化技術(shù)大力提升。在信息化技術(shù)飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的作用越發(fā)明顯。信息化技術(shù)可拓寬審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，大大提高審計(jì)效率。同時(shí)，非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、持續(xù)審計(jì)、云審計(jì)技術(shù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的出現(xiàn)，可大大延展內(nèi)部審計(jì)的時(shí)間和空間。

（四）外部挑戰(zhàn)分析（T）

1.危機(jī)管理常態(tài)化的壓力。黨的十八大以來，中央從嚴(yán)管黨治黨的態(tài)勢(shì)步步深入。新形勢(shì)下，基層央行接受外部監(jiān)督和外部問責(zé)的力度不斷加大，來自從嚴(yán)治行的要求也越來越高。內(nèi)部審計(jì)部門作為基層央行內(nèi)控體系的重要防線，開展好內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、防范紅線底線問題出現(xiàn)，為基層央行安全履職保駕護(hù)航的責(zé)任更加重大?；诖?，各級(jí)行黨委對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門的期望越來越高，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求也越來越高。

2.社會(huì)職責(zé)明晰化的壓力。審計(jì)署令第11號(hào)將內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督范圍拓展至內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，與原職責(zé)相比，增加了對(duì)本單位貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況審計(jì)等。這就要求內(nèi)部審計(jì)部門要對(duì)人民銀行貫徹落實(shí)貨幣政策、金融監(jiān)督、金融服務(wù)等方面的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，而這些方面的專業(yè)性、政策性、延伸性極強(qiáng)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)來說是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。

（五）構(gòu)建SWOT分析表

根據(jù)上述分析，基層央行內(nèi)部審計(jì)工作SWOT分析表如表1所示。

通過SWOT分析基層央行內(nèi)部審計(jì)工作的內(nèi)外部環(huán)境、資源、條件，可以看出，在不同戰(zhàn)略組合下，內(nèi)部審計(jì)工作的側(cè)重點(diǎn)有所不同，所需采取的應(yīng)對(duì)策略也因勢(shì)而定，具體分析如圖1所示。

從整體來看，內(nèi)部審計(jì)工作優(yōu)勢(shì)比劣勢(shì)多，機(jī)遇比風(fēng)險(xiǎn)更為明顯，且機(jī)遇與完善組織治理體系具有一定的契合度。從內(nèi)部審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)來看，基層央行內(nèi)部審計(jì)工作在整個(gè)央行治理體系中發(fā)揮著不可或缺的作用，發(fā)展空間大，比較適合積極開拓的戰(zhàn)略。所以，最關(guān)鍵的是把握機(jī)遇、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)足短板、規(guī)避威脅，不斷深化人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作。

三、基于SWOT分析的基層央行內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值路徑選擇

（一）明確內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)定位

一是增強(qiáng)服務(wù)理念。摒棄以往僅以查錯(cuò)糾弊為主要目的的審計(jì)理念，提高審計(jì)建議的建設(shè)性和可行性。二是助推風(fēng)險(xiǎn)管理。內(nèi)部審計(jì)人員在工作中要注重從客觀、全局的角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行識(shí)別和預(yù)測(cè)，協(xié)助業(yè)務(wù)部門建立抵御風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制。三是注重信息分享。通過信息反饋、信息溝通、審計(jì)報(bào)告等途徑發(fā)揮傳遞信息、協(xié)調(diào)央行組織管理的職能。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系

一是實(shí)行審計(jì)任務(wù)目標(biāo)管理，對(duì)每一項(xiàng)審計(jì)任務(wù)都要分解到人，落實(shí)到人，明確完成時(shí)間。二是對(duì)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行全流程質(zhì)量管理，要對(duì)審前調(diào)查、審計(jì)方案、審計(jì)證據(jù)、工作底稿、事實(shí)確認(rèn)書、問題定性、審計(jì)建議、審計(jì)檔案等環(huán)節(jié)明確具體的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，以便審計(jì)人員逐一對(duì)照，嚴(yán)控質(zhì)量關(guān)。三是審計(jì)任務(wù)完成后，要組織人員對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，分析存在的不足，明確改進(jìn)意見。

（三）完善內(nèi)部審計(jì)成果轉(zhuǎn)化機(jī)制

從整改和信息共享兩個(gè)方面推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用，如圖2所示。一方面，利用人民銀行總行內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)綜合系統(tǒng)，全面建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題清單，形成審計(jì)整改問題建號(hào)、跟蹤掛號(hào)、對(duì)賬銷號(hào)的閉環(huán)管理機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)與人事部門的協(xié)調(diào)，加大對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改不力人員的問責(zé)力度，如與考核、任免掛鉤。另一方面，將審計(jì)信息“再加工”為審計(jì)結(jié)果公告、風(fēng)險(xiǎn)提示書等不同形式的“產(chǎn)品”，滿足領(lǐng)導(dǎo)層、業(yè)務(wù)部門、組織人事部門等不同使用者的需求。

（四）保障內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值的措施

1.增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性。通過改變內(nèi)部審計(jì)工作考核方式、設(shè)立內(nèi)部審計(jì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、開展片區(qū)交叉審計(jì)等方式增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。如對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門的考核以黨委意見為主，審計(jì)費(fèi)用的報(bào)銷從內(nèi)部審計(jì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支，同級(jí)審計(jì)采取跨省、跨市（州）等方式。

2.提升內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍的職業(yè)能力。在內(nèi)部審計(jì)部門中逐步充實(shí)來自不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人員，如在新行員招錄中增加審計(jì)學(xué)專業(yè)人員。各省通過抽調(diào)基層央行的內(nèi)部審計(jì)人員參加上一級(jí)行審計(jì)、以審代訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、案例培訓(xùn)等方式，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性。

3.優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)工作環(huán)境。內(nèi)部審計(jì)部門要主動(dòng)向行領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，掌握管理層關(guān)注、關(guān)心的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，并及時(shí)全面地向管理層反饋審計(jì)掌握的重要信息、突出問題和有效建議。同時(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)部門和業(yè)務(wù)部門之間的伙伴關(guān)系;主動(dòng)加強(qiáng)與紀(jì)委、巡察、人事、財(cái)務(wù)等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力。

4.進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)工作制度體系。結(jié)合新形勢(shì)、新變化、新要求，修訂完善人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作制度體系，與時(shí)俱進(jìn)地保持制度優(yōu)勢(shì)，保障內(nèi)部審計(jì)增值作用的有效發(fā)揮。如修訂內(nèi)部審計(jì)工作操作規(guī)程，在工作程序中突出風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)職能;修訂人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作制度，進(jìn)一步明確內(nèi)部審計(jì)人員的職能權(quán)限。

5.強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能。內(nèi)部審計(jì)部門要深刻認(rèn)識(shí)本單位風(fēng)險(xiǎn)狀況，關(guān)注外部監(jiān)督重點(diǎn)的變化情況，選好審計(jì)項(xiàng)目選題。及時(shí)分析、研究?jī)?nèi)外部監(jiān)督關(guān)注重點(diǎn)和內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的變化，全面梳理影響職能履行的關(guān)鍵問題以及可能存在的“紅線”“底線”“高壓線”問題，第一時(shí)間向管理層、業(yè)務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息。

6.加快內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)。加強(qiáng)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)方面的培訓(xùn)，使審計(jì)人員在審計(jì)中更多地運(yùn)用一些先進(jìn)的分析、統(tǒng)計(jì)方法。與時(shí)俱進(jìn)，積極探索借助云技術(shù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，不斷提高審計(jì)信息采集、處理和分析能力。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行，郵政編碼：330008，電子郵箱：zfr8008@qq.com）

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