張 玲，霍 濤，茍 澤

(川北醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 南充 637007)

衛(wèi)生現(xiàn)代化是社會(huì)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的“人”應(yīng)具備的重要素質(zhì)，也是現(xiàn)代化的“政府”必備的施政理念。文藝復(fù)興促進(jìn)了人的覺(jué)醒和科學(xué)的發(fā)展。16世紀(jì)中葉，人體解剖學(xué)建立，標(biāo)志西方醫(yī)學(xué)踏上了科學(xué)化的征途，進(jìn)入高歌凱進(jìn)的大發(fā)展時(shí)期。醫(yī)學(xué)科學(xué)化和傳染病的肆虐是衛(wèi)生現(xiàn)代化的重要引擎。衛(wèi)生現(xiàn)代化以衛(wèi)生的預(yù)防性、科學(xué)性、公共性為特征，而最顯著的表征莫過(guò)于衛(wèi)生的公共化和衛(wèi)生受益者的大眾化。衛(wèi)生公共化和衛(wèi)生受益者大眾化的實(shí)現(xiàn)在于衛(wèi)生參與者的大眾化。大眾化的衛(wèi)生參與分為三類：民眾的主動(dòng)參與、被動(dòng)參與或被迫參與。民眾衛(wèi)生參與的樣態(tài)取決于國(guó)家強(qiáng)制力推進(jìn)，國(guó)家和社會(huì)輿論引導(dǎo)和民眾衛(wèi)生意識(shí)的提高。民眾主動(dòng)參與的效果優(yōu)于被動(dòng)參與和被迫參與，而只有民眾實(shí)現(xiàn)了公共衛(wèi)生的主動(dòng)參與，國(guó)家公共衛(wèi)生現(xiàn)代化才能夠真正實(shí)現(xiàn)。本文拋磚引玉，以新中國(guó)成立前后四川省為防控傳染病開(kāi)展的改善環(huán)境衛(wèi)生工作為例，分析衛(wèi)生現(xiàn)代化與民眾衛(wèi)生參與的密切關(guān)系，以及國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)民政府和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府在開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生工作中體現(xiàn)的，推進(jìn)中國(guó)衛(wèi)生現(xiàn)代化過(guò)程中的路徑差異及其呈現(xiàn)迥異效果的原因。

一、環(huán)境衛(wèi)生觀念的現(xiàn)代化是衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化的核心

近代意義的公共衛(wèi)生概念起源于18世紀(jì)末19世紀(jì)初的西方。早期的公共衛(wèi)生建立在預(yù)防醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)之上，主要包括環(huán)境衛(wèi)生和疫病預(yù)防的策略。中國(guó)公共衛(wèi)生之父陳志潛指出，“環(huán)境衛(wèi)生為防疫根本工作”[1]。環(huán)境衛(wèi)生是疾病預(yù)防，尤其是烈性傳染病預(yù)防的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此環(huán)境衛(wèi)生工作成為公共衛(wèi)生工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改善環(huán)境衛(wèi)生，使之與衛(wèi)生現(xiàn)代化的內(nèi)涵相符，需要民眾廣泛的動(dòng)員和全面的參與。改善環(huán)境衛(wèi)生涉及到改革社會(huì)所有民眾衣食住行的日常。改善環(huán)境衛(wèi)生常常與民眾固有日常生活習(xí)慣不相符。因此，推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生工作成為公共衛(wèi)生推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之所在，環(huán)境衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化成為衛(wèi)生觀念現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵。

從公共衛(wèi)生概念來(lái)看，中外代表性的公共衛(wèi)生定義同樣強(qiáng)調(diào)了公共衛(wèi)生參與的大眾化和良好環(huán)境(衛(wèi)生)的維護(hù)。什么是公共衛(wèi)生？中外對(duì)于公共衛(wèi)生有哪些共識(shí)？本文列舉四種公共衛(wèi)生的定義進(jìn)行分析。國(guó)際公認(rèn)的公共衛(wèi)生經(jīng)典定義由美國(guó)耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)教授溫思洛(C.E.A.Winslow)在1920年提出。他指出，“公共衛(wèi)生是通過(guò)有組織的社會(huì)努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命、促進(jìn)健康的科學(xué)和藝術(shù)；社會(huì)的努力包括改善環(huán)境衛(wèi)生、控制傳染病，提供個(gè)人健康教育……”[2]時(shí)隔半個(gè)多世紀(jì)，美國(guó)醫(yī)學(xué)研究院(Institute Of Medicine，IOM)于1988年將公共衛(wèi)生定義為：“公共衛(wèi)生是我們作為一個(gè)社會(huì)集體采取的措施以確保人民能夠成為健康的條件”[3]。中國(guó)政府對(duì)公共衛(wèi)生概念的權(quán)威表述是2003年時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的吳儀在全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上作出的。吳儀指出，“公共衛(wèi)生就是組織社會(huì)共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療服務(wù)，達(dá)到預(yù)防疾病，促進(jìn)人民健康的目的”[4]。2009年，中華醫(yī)學(xué)會(huì)在首屆全國(guó)公共衛(wèi)生學(xué)術(shù)會(huì)議上提出，“公共衛(wèi)生是以保障和促進(jìn)公眾健康為宗旨的公共事業(yè)，通過(guò)國(guó)家與社會(huì)共同努力，防控疾病與傷殘，改善與健康相關(guān)的自然和社會(huì)環(huán)境，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，培養(yǎng)公眾健康素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的健康促進(jìn)，創(chuàng)建人人享有健康的社會(huì)”[5]。關(guān)于公共衛(wèi)生，首先，無(wú)論是美國(guó)溫思洛“有組織的社會(huì)努力”、美國(guó)醫(yī)學(xué)研究院“一個(gè)社會(huì)集體采取的措施”，還是中國(guó)吳儀“組織社會(huì)共同努力”、中華醫(yī)學(xué)會(huì)“通過(guò)國(guó)家與社會(huì)共同努力”，它們皆強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生“有組織、社會(huì)性、集體合作”的特征?！坝薪M織、社會(huì)性、集體合作”才可能實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生參與的大眾化，也是社會(huì)環(huán)境衛(wèi)生改善得以實(shí)現(xiàn)的必備條件。其次，以上四種公共衛(wèi)生定義除了美國(guó)醫(yī)學(xué)研究院版極其簡(jiǎn)化，未提環(huán)境(衛(wèi)生)改變?cè)诠残l(wèi)生中的作用外，其他三種公共衛(wèi)生定義，還直接提到了“改善環(huán)境(衛(wèi)生)”。

在西方，公共衛(wèi)生進(jìn)入實(shí)踐、法律及民眾觀念層面，進(jìn)而在全社會(huì)確立起來(lái)，與西方社會(huì)現(xiàn)代化歷史進(jìn)程相伴隨，并非一蹴而就。在中國(guó)，這一歷史過(guò)程較西方更漫長(zhǎng)、更曲折。在“各人自掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜”等“重私輕公”的傳統(tǒng)觀念侵潤(rùn)下，中國(guó)人維護(hù)“公共空間”衛(wèi)生的觀念淡薄。公共衛(wèi)生工作肇始，環(huán)境衛(wèi)生由警事機(jī)構(gòu)辦理。警事機(jī)構(gòu)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，強(qiáng)制推進(jìn)服從國(guó)家利益的環(huán)境衛(wèi)生事項(xiàng)。以四川省為例，1908年10月四川總督趙爾巽“撤廢成綿龍茂兵備道，改為通省巡警道，掌理全省警政”[6]。隨后，按照《巡警道官制并分科辦事細(xì)則》在省會(huì)成都附設(shè)巡警道下的的警務(wù)公所，又在警務(wù)公所下設(shè)總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科。醫(yī)事空間從警事空間分離后，沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力加身的醫(yī)事機(jī)構(gòu)在推行干涉民眾日常生活的環(huán)境衛(wèi)生行政時(shí)，遭到了民眾積極或消極的抵抗。公共衛(wèi)生專家胡安定觀察指出，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)因?yàn)楦缮媪嗣癖姟把亟中”?，隨便吐痰，極自由之快意”，所以“裁撤衛(wèi)生機(jī)關(guān)，決沒(méi)有民眾起來(lái)反對(duì)，要求復(fù)原”。[7]20世紀(jì)四十年代，四川省衛(wèi)生處技正侯子明關(guān)于社會(huì)各群體對(duì)衛(wèi)生建設(shè)的問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告，也印證了醫(yī)事機(jī)構(gòu)推進(jìn)衛(wèi)生工作的困難。他的調(diào)查顯示，縣長(zhǎng)及科秘中有65%的人認(rèn)為縣衛(wèi)生院可有可無(wú)，士紳中有64.5%的人認(rèn)為縣衛(wèi)生院可有可無(wú)，還有36.7%的士紳對(duì)衛(wèi)生院的工作毀謗阻撓。[8]醫(yī)事空間從警事空間分離后，為借助警事機(jī)構(gòu)的國(guó)家強(qiáng)制力，環(huán)境衛(wèi)生工作成為警事與醫(yī)事機(jī)構(gòu)合作最多的領(lǐng)域。

二、新中國(guó)前四川省環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展?fàn)顩r

1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，同年底國(guó)民政府遷都重慶。為避免“軍興之后瘟疫流行”[9]可能帶來(lái)的重大損失，1939年5月主管四川省衛(wèi)生行政事務(wù)的省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處應(yīng)運(yùn)而生。作為疫病防控的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，環(huán)境衛(wèi)生工作涉及面雖廣，具有堵截疫源和預(yù)防傳染病的實(shí)效，為衛(wèi)生機(jī)關(guān)所重視。四川省衛(wèi)生處不但設(shè)有直屬的環(huán)境衛(wèi)生隊(duì)，專司改善環(huán)境之責(zé)，其所屬的防疫救護(hù)隊(duì)也承擔(dān)部分環(huán)境衛(wèi)生工作。在蔣介石兼理川政時(shí)期，成都成為“委員長(zhǎng)兼理省分首善之區(qū)且為中外人士觀瞻之地”[10]，受到國(guó)民政府的高度重視。1941年5月，為“改良市區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，防止疾病的發(fā)生，增進(jìn)市民的健康為中心工作”[11]，成都市衛(wèi)生事務(wù)所在省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處推動(dòng)下成立起來(lái)。成都市衛(wèi)生事務(wù)所設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生課，掌理成都市“飲水之管理、消毒、改善及下水道之清潔處理”、“市面清潔之設(shè)計(jì)管理及實(shí)施”、“飲食店鋪攤擔(dān)之管理取締”、“公私廁所清潔之設(shè)計(jì)監(jiān)督”等11項(xiàng)環(huán)境衛(wèi)生工作。[11]國(guó)民政府行政院、四川省政府公布的各項(xiàng)衛(wèi)生法規(guī)對(duì)市衛(wèi)生事務(wù)所、縣衛(wèi)生院、衛(wèi)生分院、衛(wèi)生所、保衛(wèi)生員也均有開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生工作的職責(zé)要求(見(jiàn)表1)。

表1 各衛(wèi)生機(jī)構(gòu)關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生的有關(guān)規(guī)定①

省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處要求各市縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在工作月報(bào)中反映環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展的情況。②從各市縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作報(bào)告來(lái)看，民國(guó)時(shí)期四川省環(huán)境衛(wèi)生工作主要包括水井消毒、處置垃圾、撲滅蚊蠅、廁所改良、清溝通渠、清潔檢查等內(nèi)容。在民國(guó)時(shí)期的四川，衛(wèi)生機(jī)關(guān)報(bào)告稱，“推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生工作所遭遇之困難，較其他衛(wèi)生工作尤多”[12]。環(huán)境衛(wèi)生工作通常被民眾誤解為“多余之事”[12]。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境衛(wèi)生“檢查督促、違規(guī)處罰”，由于“干涉民眾千百年來(lái)之種種生活習(xí)俗，故引為誤會(huì)，而發(fā)生糾紛”[12]。雖然環(huán)境衛(wèi)生與疫病防控、婦幼衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、疾病醫(yī)療、衛(wèi)生宣傳等內(nèi)容一起并列為抗戰(zhàn)時(shí)期四川市縣衛(wèi)生院六大常規(guī)性工作之一，但衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在環(huán)境衛(wèi)生方面所做的工作極為有限。查閱新中國(guó)成立前四川省的報(bào)紙、圖書(shū)、檔案來(lái)看，環(huán)境衛(wèi)生工作的規(guī)定多停留在文件層面，較少在工作中貫徹實(shí)行，工作情況僅體現(xiàn)在衛(wèi)生機(jī)關(guān)的工作報(bào)告中，社會(huì)實(shí)際的影響力有限。表2反映了戰(zhàn)時(shí)改良水井和改良廁所兩項(xiàng)環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展的情況。從表2所呈報(bào)的數(shù)據(jù)看，成都市從1940年到1945年，改良水井僅4口，改良廁所135所，且79%的工作在1945年完成。但反觀各縣上報(bào)的數(shù)據(jù)則為數(shù)極大，且并沒(méi)發(fā)現(xiàn)其他史料印證該項(xiàng)工作的實(shí)際開(kāi)展。反而在1944年《省衛(wèi)生處就四川省第二屆衛(wèi)生行政技術(shù)會(huì)議討論如何推進(jìn)衛(wèi)生業(yè)務(wù)問(wèn)題中的共通意見(jiàn)呈文省政府》一文中，省衛(wèi)生處向省政府反映，“縣政府對(duì)于衛(wèi)生工作，尚多不知注意，甚至視衛(wèi)生院等于救濟(jì)院，對(duì)于應(yīng)由縣府協(xié)辦之重要衛(wèi)生業(yè)務(wù)，如建筑廁所，成立公立醫(yī)院等工作，多以無(wú)錢(qián)二字了之，其敷衍塞責(zé)大都如此”，省衛(wèi)生處“希望省府嚴(yán)加督促，務(wù)使每一衛(wèi)生政令，能貫徹實(shí)行”[13]。故表2中所列數(shù)據(jù)，僅成都市的數(shù)據(jù)較為可信，其他各縣的數(shù)據(jù)則水分很重，不足取信。

表2 四川歷年改良水井、廁所工作情況統(tǒng)計(jì)[14]

從環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展的方式看，新中國(guó)成立前環(huán)境衛(wèi)生工作的實(shí)施主要以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，民眾大多為被動(dòng)參與或被迫參與。筆者查閱民國(guó)期刊、檔案，史料顯示警醫(yī)合作推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生的事例有四件：第一，1941年4月底，四川省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處主持召開(kāi)成都防疫委員會(huì)會(huì)議，會(huì)議提出如何取締不合環(huán)境衛(wèi)生的飲食店提案，經(jīng)會(huì)議商議決議，“由省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處擬具辦法，警憲負(fù)執(zhí)行責(zé)任”[15]。第二，縣衛(wèi)生院院長(zhǎng)加委為“縣警所衛(wèi)生稽查”。灌縣衛(wèi)生院在年度報(bào)告中指出，“尚有一事須特別提到者，即環(huán)境衛(wèi)生之工作，應(yīng)與縣警所密切聯(lián)絡(luò)，故呈請(qǐng)縣府，加委該員(指灌縣衛(wèi)生院院長(zhǎng)——引者注)為縣警所衛(wèi)生稽查”[16]。第三，由警員直接執(zhí)行該項(xiàng)工作。廣漢縣衛(wèi)生院“衛(wèi)生稽查一職，乃由警佐室巡官兼任，以便借用警佐室之員夫”[17]。第四，萬(wàn)縣衛(wèi)生院雖沒(méi)有加委警員為衛(wèi)生稽查，但環(huán)境衛(wèi)生工作實(shí)際由軍警負(fù)責(zé)，警事機(jī)構(gòu)與醫(yī)事機(jī)構(gòu)議定，“由軍警派員管理街道，茶館，酒店，理發(fā)店，旅館，浴室，廁所，合并之清潔，并舉行全市大掃除，以重衛(wèi)生而利市民”[18]。

民國(guó)時(shí)期各市縣衛(wèi)生院的成立標(biāo)志著醫(yī)事機(jī)構(gòu)已經(jīng)從警事機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，政府行政的社會(huì)空間意識(shí)中已經(jīng)有了警事空間和醫(yī)事空間的差別。本應(yīng)由衛(wèi)生機(jī)構(gòu)完成的常規(guī)工作及其應(yīng)構(gòu)建的衛(wèi)生空間，醫(yī)事機(jī)構(gòu)卻只能委托或利用警事機(jī)構(gòu)完成，說(shuō)明民眾對(duì)醫(yī)事機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程度不足?！坝薪M織、社會(huì)性、集體合作”的改善環(huán)境衛(wèi)生工作，醫(yī)事機(jī)構(gòu)并無(wú)能力完成，而只能借力于軍警、警、警憲等外力。但國(guó)家強(qiáng)制力只能讓民眾被動(dòng)或被迫參與環(huán)境衛(wèi)生工作，產(chǎn)生的實(shí)際效果自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如政策預(yù)期。正如民國(guó)時(shí)期擔(dān)任四川省最高衛(wèi)生行政長(zhǎng)官7年之久的陳志潛無(wú)奈的感嘆，“深深感覺(jué)得有些地方確實(shí)距離理想太遠(yuǎn)”[19]。民國(guó)時(shí)期四川公共衛(wèi)生事業(yè)“先天不足，后天失調(diào)”[20]的毛病比較典型的表現(xiàn)在社會(huì)各群體對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的認(rèn)識(shí)不足，以及民眾對(duì)環(huán)境衛(wèi)生工作的主動(dòng)參與缺乏上。

三、新中國(guó)成立后四川省推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生工作樣態(tài)

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家政權(quán)性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化。占多數(shù)的被奴役的勞苦大眾翻身做了主人，新生的共和國(guó)變成了維護(hù)多數(shù)人利益的民主政權(quán)。民眾對(duì)新政權(quán)的認(rèn)可和參與程度與舊政權(quán)不可同日而語(yǔ)。新舊政權(quán)在執(zhí)政能力、民眾動(dòng)員和組織能力上形成了鮮明的對(duì)比。中國(guó)衛(wèi)生現(xiàn)代化迎來(lái)了新的機(jī)遇，呈現(xiàn)出全新的狀態(tài)。1950年8月召開(kāi)的第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議上，中央政府確立了“面向工農(nóng)兵， 預(yù)防為主，團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作基本原則。[21]三項(xiàng)基本原則在四川省的貫徹中被詮釋為“中西醫(yī)團(tuán)結(jié)起來(lái)，抱定預(yù)防為主的方針，為工農(nóng)兵服務(wù)”[22]?！邦A(yù)防為主”中的預(yù)防與治療相對(duì)應(yīng)，指的是衛(wèi)生工作重在防病而不是治病，而預(yù)防的主要內(nèi)容是傳染病，尤其是“急性傳染病”[23]。1952年春，為應(yīng)對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)的細(xì)菌戰(zhàn)，毛澤東同志號(hào)召：“動(dòng)員起來(lái)，講究衛(wèi)生，減少疾病，提高健康水平，粉碎敵人的細(xì)菌戰(zhàn)爭(zhēng)”[24]。人民政府推動(dòng)群眾性衛(wèi)生防疫運(yùn)動(dòng)的深入開(kāi)展，發(fā)動(dòng)了“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”。事實(shí)上，工農(nóng)兵既是服務(wù)的主體，更是衛(wèi)生工作參與的主體。1953年1月，《人民日?qǐng)?bào)》的社論指出，“為了很好地達(dá)到為工農(nóng)兵服務(wù)的目的，僅僅把工農(nóng)兵作為工作對(duì)象是不夠的，還必須通過(guò)工農(nóng)兵自己來(lái)進(jìn)行衛(wèi)生工作”[25]。1954年第二屆全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議將“衛(wèi)生工作與群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”寫(xiě)入衛(wèi)生工作基本原則。新中國(guó)成立后，人民政府通過(guò)有效的社會(huì)動(dòng)員、社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)大眾主動(dòng)參與到改善環(huán)境衛(wèi)生工作中去，改變了中國(guó)人數(shù)千年沿襲的與現(xiàn)代衛(wèi)生觀念不符的風(fēng)俗習(xí)慣，中國(guó)衛(wèi)生現(xiàn)代化的進(jìn)程全面啟動(dòng)。

群眾性衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)以群眾為衛(wèi)生參與主體，使民眾主動(dòng)參與取代了被動(dòng)或被迫參與，成為新中國(guó)成立后民眾參與環(huán)境衛(wèi)生工作的新樣態(tài)。以民主方式訂立公約，通過(guò)群眾互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)民主管理，自我約束，來(lái)促進(jìn)群眾共同遵守和執(zhí)行，是新中國(guó)成立后開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生工作的新模式。衛(wèi)生公約將群眾衛(wèi)生行動(dòng)主體和責(zé)任主體的地位確立下來(lái)。衛(wèi)生公約在食品衛(wèi)生、公共場(chǎng)所管理、清潔運(yùn)動(dòng)和衛(wèi)生防疫等方面使用廣泛，涉及民眾吃、穿、住、拉撒等日常生活和行為，適用場(chǎng)所包括城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、廠礦、監(jiān)獄等。解放四川的西南戰(zhàn)役開(kāi)始于1949年11月1日，四川大部分城市解放在1949年12月，全境解放在1950年才完成。受政治形勢(shì)的影響，民眾主動(dòng)參與環(huán)境衛(wèi)生也經(jīng)過(guò)了一個(gè)由淺層到深度，逐步完善的發(fā)展過(guò)程。1950年川北的“制茶酒，浴室、旅棧、屠宰、蔬菜、水果攤販等行業(yè)”的“合理衛(wèi)生公約”由“我廳(川北衛(wèi)生廳——引者注)擬具”，在夏令防疫運(yùn)動(dòng)中“發(fā)交各縣參考”，要求“參照是項(xiàng)公約實(shí)施嚴(yán)加管理，并應(yīng)協(xié)同公安部門(mén)隨時(shí)檢查以收實(shí)效”[26]。由引文可知，1950年的衛(wèi)生公約由衛(wèi)生廳制定，由國(guó)家強(qiáng)制力機(jī)關(guān)——公安部門(mén)檢查。公約由行政機(jī)關(guān)制定，并由公安部門(mén)檢查，民眾在公約中主動(dòng)作用發(fā)揮得不充分，這種情況僅在新中國(guó)剛剛建立之初可見(jiàn)。而之后，公約大都由群眾民主制定，并由群眾和群眾組織監(jiān)督實(shí)施。例如在川北，注明時(shí)間在衛(wèi)生行業(yè)及公共場(chǎng)所的管理上，實(shí)行“各市(縣)召集各行業(yè)公會(huì)及公共場(chǎng)所管理部門(mén)，以民主方式訂出公約實(shí)施”[23]。公約實(shí)施后，又“發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督執(zhí)行衛(wèi)生公約”[27]。

群眾成為衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的主體，體現(xiàn)為群眾既是行動(dòng)主體，也是責(zé)任主體，而國(guó)家行政機(jī)關(guān)、衛(wèi)生事業(yè)機(jī)關(guān)和強(qiáng)制力機(jī)關(guān)逐漸退居于幕后。除了“勞改隊(duì)的衛(wèi)生工作必須與公安部門(mén)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行”[27]，在檔案和報(bào)紙資料中，未見(jiàn)到公安以強(qiáng)制力強(qiáng)迫民眾參與環(huán)境衛(wèi)生工作的案例。以公共區(qū)域衛(wèi)生清潔為例，與新中國(guó)成立前“由軍警派員管理”不同，新中國(guó)成立后城市清潔大掃除，采取制定公約，“建立街段責(zé)任制”、“區(qū)域責(zé)任制”[23]的方式，由居民實(shí)行自我約束自我管理。在群眾監(jiān)督方式上，甚至創(chuàng)造出“選出極不愛(ài)清潔的人來(lái)?yè)?dān)任檢查員”的方法， 促進(jìn)群眾的自我教育?！耙?yàn)樗?極不愛(ài)清潔的人——引者注)要檢查別人，首先要檢查自己”[28]，所以更能促進(jìn)他的自我提高，自我管理。對(duì)于機(jī)關(guān)單位、學(xué)校及居民住戶，也是通過(guò)制定衛(wèi)生公約的方式來(lái)督促改進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生。綿陽(yáng)鹽亭中學(xué)衛(wèi)生公約共計(jì)8條，內(nèi)容廣泛，涉及校內(nèi)廚房、廁所等各區(qū)域衛(wèi)生清潔制度、個(gè)人衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生等，衛(wèi)生行動(dòng)和責(zé)任主體涉及全校師生。[29]在鄉(xiāng)村，公共環(huán)境、家庭和個(gè)人衛(wèi)生的維護(hù)同樣也是通過(guò)“訂立衛(wèi)生公約”，啟發(fā)農(nóng)民自覺(jué)遵守公約，來(lái)改變衛(wèi)生習(xí)慣。衛(wèi)生公約的普及應(yīng)用，糾正了以前群眾中普遍存在的“我不講衛(wèi)生與你莫關(guān)系”的態(tài)度。[29]

新中國(guó)成立后環(huán)境衛(wèi)生工作的內(nèi)容比新中國(guó)成立前有了較大的拓展，環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展的廣度和深度是新中國(guó)成立前無(wú)可比擬的。環(huán)境衛(wèi)生主要包括糞便的處理，環(huán)境的清潔，有害昆蟲(chóng)、動(dòng)物的撲滅，食品的管理等內(nèi)容。西南衛(wèi)生部長(zhǎng)魯之俊指出，“環(huán)境衛(wèi)生等保健工作，可以減少許多疾病的發(fā)生與流行”，“不能單獨(dú)依賴衛(wèi)生工程的建筑，而應(yīng)依靠發(fā)動(dòng)群眾，做好工作”[27]。如何實(shí)現(xiàn)依靠發(fā)動(dòng)群眾做好工作？依據(jù)相關(guān)檔案，可以較清楚地揭示歷史的事實(shí)。(1)對(duì)于糞便的處理，在農(nóng)村，主要通過(guò)制定公約，農(nóng)民自己“挖好糞坑儲(chǔ)糞”。通過(guò)教育，促進(jìn)農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，“現(xiàn)在科學(xué)實(shí)在先進(jìn)，我們一定要遵守公約，挖好糞坑儲(chǔ)糞”[30]。公約對(duì)“糞坑完成時(shí)間”、“糞便管理的辦法”、糞坑的容量和質(zhì)量等有明確規(guī)定。挖坑完成后，又制定“糞坑使用守則”，對(duì)新挖糞坑進(jìn)行檢查，包括糞坑是否漏水、容量是否適合等。1952年，川北衛(wèi)生廳報(bào)告，“改造糞池五百二十個(gè)”[23]。(2)對(duì)于場(chǎng)所衛(wèi)生，“由衛(wèi)生院、公安局負(fù)責(zé)督促修訂去年衛(wèi)生公約”，通過(guò)“建立區(qū)域責(zé)任制”，“由各組段衛(wèi)生股長(zhǎng)分層負(fù)責(zé)執(zhí)行清潔值日”，并實(shí)施“輪流定期檢查”來(lái)保持清潔。[31]在城市做到了“人人動(dòng)手、戶戶動(dòng)員”，展開(kāi)了清潔衛(wèi)生工作；在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“組與組、戶與戶展開(kāi)了競(jìng)賽，執(zhí)行了檢查制度”[29]。(3)對(duì)于生冷飲食品的管理，仍然采取參照“西南區(qū)城市夏令生冷飲食物中毒管理暫行條例規(guī)則”，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)各衛(wèi)生行業(yè)分別訂出衛(wèi)生公約，增添防蠅紗罩，組織監(jiān)督和檢查，執(zhí)行情況良好。在實(shí)施飲水消毒時(shí)，各街段在居民中選取衛(wèi)生組長(zhǎng)，“由各街段的衛(wèi)生組長(zhǎng)或指定輪流的清潔員，擔(dān)任消毒工作”[23]。(4)“滅蠅、捕鼠”是有害昆蟲(chóng)和動(dòng)物撲滅最主要的內(nèi)容。滅蠅、捕鼠通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾，人人動(dòng)手實(shí)現(xiàn)。群眾在工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)賽激勵(lì)，擴(kuò)大戰(zhàn)果。在川北，1952年“全區(qū)各縣已形成一個(gè)滅蠅、捕鼠的群眾性運(yùn)動(dòng)，做到了‘人人動(dòng)手、戶戶動(dòng)員’收獲很大”[32]。川北上報(bào)西南衛(wèi)生部，1952年統(tǒng)計(jì)“滅蠅19 053 364個(gè)，捕鼠25 459只”[32]。

通過(guò)設(shè)立衛(wèi)生示范區(qū)開(kāi)展衛(wèi)生競(jìng)賽來(lái)激發(fā)群眾衛(wèi)生參與主動(dòng)性的方法在新中國(guó)成立后被廣泛使用。如南充設(shè)立為“環(huán)衛(wèi)示范區(qū)”后，在短短的五個(gè)月中，通過(guò)“各行業(yè)及市民衛(wèi)生公約、公廁守則、飲水規(guī)則、公共廁所管理暫行辦法”等環(huán)衛(wèi)規(guī)章，激發(fā)市民參與環(huán)境衛(wèi)生工作。[33]川北的中四村作為典型村后，“全村都訂立了衛(wèi)生公約，及與十村的挑戰(zhàn)書(shū)，建立隨時(shí)互相檢查”[34]。1952年底，四川省總結(jié)衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)指出，在農(nóng)村，通過(guò)“發(fā)動(dòng)村、組、戶挑戰(zhàn)競(jìng)賽，訂立衛(wèi)生公約”來(lái)激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)境衛(wèi)生工作的積極性。[34]飲食業(yè)、理發(fā)業(yè)、旅棧業(yè)和公共文娛場(chǎng)所采取“培養(yǎng)示范，觀摩學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)，以大帶小”等方式推動(dòng)群眾主動(dòng)參與，承擔(dān)衛(wèi)生主體責(zé)任。[34]

四、思考

新中國(guó)成立前環(huán)境衛(wèi)生工作停留在作為文件的工作制度上，雖有紙上的制度但較少付諸實(shí)施。有限的環(huán)境衛(wèi)生工作主要以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，由國(guó)家機(jī)器的人格化代表警、憲、軍執(zhí)行。新中國(guó)成立后環(huán)境衛(wèi)生工作主要通過(guò)群眾主動(dòng)參與，由群眾或群眾組織承擔(dān)監(jiān)督、檢查作用，國(guó)家強(qiáng)制力機(jī)關(guān)很少參與其中。新中國(guó)成立后各級(jí)各類“衛(wèi)生公約”，雖然從形式上看不及新中國(guó)成立前國(guó)家行政院、省、廳級(jí)衛(wèi)生文件威嚴(yán)，但文件不論規(guī)格多高，若不執(zhí)行，則只是一紙空文。衛(wèi)生公約雖沒(méi)有國(guó)家行政力加持，但得到了公約認(rèn)可者的遵守，在實(shí)際中的效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于徒有其表的公文。

公共衛(wèi)生現(xiàn)代化需要國(guó)家衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)起主導(dǎo)作用，民眾成為公共衛(wèi)生工作的主體，公共衛(wèi)生成為“有組織、社會(huì)性、集體合作”的社會(huì)事業(yè)。而要做到這一點(diǎn)，政府具有較強(qiáng)的公信力和行動(dòng)力就成為必要條件。新中國(guó)成立前，國(guó)民黨政府政治腐敗，民心盡失，雖然想通過(guò)推動(dòng)環(huán)境衛(wèi)生工作來(lái)促進(jìn)國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)代化，卻不具備民眾對(duì)政府的信任這一條件。建國(guó)后，新生的人民政府得到民眾的真心擁護(hù)，通過(guò)衛(wèi)生行政部門(mén)的主導(dǎo)，發(fā)動(dòng)群眾性的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，采取制定衛(wèi)生公約，實(shí)現(xiàn)群眾主動(dòng)參與、自我約束和自我監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生習(xí)慣上的“移風(fēng)易俗”，推動(dòng)了中國(guó)公共衛(wèi)生的現(xiàn)代化。建國(guó)前后，由于民眾對(duì)政府權(quán)威認(rèn)可程度相異，政府社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)組織能力不同，導(dǎo)致新舊政府開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生工作方式有較大差別，也直接造成了環(huán)境衛(wèi)生工作開(kāi)展效果優(yōu)劣有異。歷史事實(shí)表明，政治革命是社會(huì)變革的前提和加速器，復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決需要人民擁護(hù)的政權(quán)才能做到。新中國(guó)具備了超強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)組織能力，人民參與社會(huì)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)、有效、真正地解決國(guó)民公共衛(wèi)生問(wèn)題才具有了現(xiàn)實(shí)可能性。

注 釋：

①參見(jiàn)《縣各級(jí)衛(wèi)生組織大綱》，全宗號(hào)：民113，案卷號(hào)：145，四川省檔案館館藏檔案，第16-20頁(yè)；《四川省各縣衛(wèi)生院組織規(guī)程》(民國(guó)三十一年三月十九日公布)、《四川省各縣衛(wèi)生分院及衛(wèi)生所組織規(guī)程》(民國(guó)三十一年三月十九日公布)、《四川省各縣衛(wèi)生員設(shè)置辦法》(民國(guó)三十一年三月十九日公布)，載《衛(wèi)生通訊》(法規(guī)專號(hào))，1944年1月，第33期，第22-25頁(yè)；《四川省衛(wèi)生行政組織與執(zhí)掌》(民國(guó)三十四年十二月)，全宗號(hào)：民113，案卷號(hào)：118，四川省檔案館藏檔案。

② 參見(jiàn)《各縣衛(wèi)生院所工作概況報(bào)告表》，載《衛(wèi)生通訊》(四川全省衛(wèi)生行政技術(shù)會(huì)議專號(hào))，1941年4月，第2期，第19-24頁(yè)；《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)表三十一年八月份》、《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)表三十一年九月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1942年11月，第21期，第21-22頁(yè)；《四川省各市縣衛(wèi)生院所工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)表三十一年十月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1942年12月，第22期，第12頁(yè)；《四川省各縣市衛(wèi)生院工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)表三二年六月份》、《四川省各縣市衛(wèi)生院工作月報(bào)統(tǒng)計(jì)表三二年四月份》，載《衛(wèi)生通訊》，1943年8月，第30期，第25-26頁(yè)。