馮春妍，王建明

1.南京醫(yī)科大學(xué)醫(yī)政學(xué)院，江蘇南京 211166；2.南京醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院全球健康中心，江蘇南京 211166

公共衛(wèi)生資源是公共衛(wèi)生的載體，是服務(wù)于人類健康事業(yè)的要素，是指在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下，由政府或者公共部門（國有或集體）籌資，通過公共財政對衛(wèi)生部門提供的人力、物力、財力的總稱，以保證某一地區(qū)乃至全國居民免費或低費享用具有純公共或者準(zhǔn)公共性質(zhì)的衛(wèi)生資源[1]。公共衛(wèi)生資源的合理、高效、和科學(xué)配置是提供良好的公共衛(wèi)生服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，盱眙縣在新農(nóng)村建設(shè)和逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化以及由村民社會語境向市民社會語境轉(zhuǎn)型過程中，從盱眙縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動新農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)步的實際和現(xiàn)實需要出發(fā)。明確政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）公共衛(wèi)生資源配置過程中的主導(dǎo)地位與作用；以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）公共衛(wèi)生資源在某些方面相對缺失問題為重點；突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）公共衛(wèi)生機構(gòu)在農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)中的基礎(chǔ)性地位和基層性服務(wù)職能。積極探究如何構(gòu)建和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源配置體系，使盱眙縣農(nóng)村良好的公共衛(wèi)生事業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步發(fā)展。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))兩級公共衛(wèi)生資源配置現(xiàn)實與分析

近年來，盱眙縣在社會整體文明、新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共衛(wèi)生事業(yè)等方面取得了長足的進(jìn)步。但是，目前盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生機構(gòu)在公共衛(wèi)生資源的物力資源、人力資源、財力資源和信息與技術(shù)資源配置上方面相對缺失。

1.1 物力資源

衛(wèi)生物力資源主要是指支撐衛(wèi)生服務(wù)必須的房屋建筑物、醫(yī)療儀器設(shè)備和藥品等。目前，盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共衛(wèi)生機構(gòu)的物力資源配置比較缺失的是先進(jìn)的醫(yī)療儀器設(shè)備，村（社區(qū)）尤其是地處丘陵山區(qū)的村（社區(qū)）物力資源配置在整體上比較缺失，具體表現(xiàn)為：①公共衛(wèi)生機構(gòu)中社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的數(shù)量比較少；②鄉(xiāng)衛(wèi)生院承擔(dān)的13項公共衛(wèi)生服務(wù)項目數(shù)量少且占比也少；③基本公共衛(wèi)生服務(wù)在基本公共衛(wèi)生服務(wù)人員的工作中所占的比例只有一半多，其中鄉(xiāng)衛(wèi)生院的占比最少；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院非公共衛(wèi)生醫(yī)師承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)比例太大，超過了四分之三；⑤部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共衛(wèi)生機構(gòu)對醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)學(xué)檢驗和臨床研究中分離的傳染病病原、感染性標(biāo)本按規(guī)定進(jìn)行管理的機構(gòu)和專業(yè)人員資源配置需進(jìn)一步加強和完善。

1.2 財力資源

財力資源主要指經(jīng)費，具體表現(xiàn)為：①相當(dāng)部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的公共衛(wèi)生機構(gòu)沒有經(jīng)費設(shè)立公共衛(wèi)生科室或者防保組；②由于經(jīng)費不足的限制，使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）公共衛(wèi)生機構(gòu)缺乏經(jīng)費公共衛(wèi)生專職人員進(jìn)行定期的系統(tǒng)的公共衛(wèi)生專項培訓(xùn)，沒有設(shè)立發(fā)熱和腸道門診以及傳染病分診點。

1.3 人力資源

衛(wèi)生人力資源是反映一個國家或地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平的重要指標(biāo)之一，是衛(wèi)生服務(wù)體系中最具有活力的、最積極的因素[2]。包括：①實際擁有的衛(wèi)生人力資源，即正在衛(wèi)生服務(wù)場所工作的人員；②潛在衛(wèi)生人力資源，即受過衛(wèi)生職業(yè)培訓(xùn)，但目前并沒有從事衛(wèi)生工作的人員；③預(yù)期衛(wèi)生人力資源，即在接受衛(wèi)生專業(yè)或衛(wèi)生管理教育和培訓(xùn)，將來準(zhǔn)備從事衛(wèi)生工作的人員。目前，盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）衛(wèi)生人力資源主要是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心從事公共衛(wèi)生服務(wù)的人員，目前，在盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)兩級）公共衛(wèi)生機構(gòu)中衛(wèi)生人力資源配置的基本狀況是：①男性比例為63.38%，女性的比例為33.80%，男性比例遠(yuǎn)高于女性；②公共衛(wèi)生人員中學(xué)歷為高中或中專的接近一半，本科學(xué)歷僅有三分之一左右，文化程度偏低；③公共衛(wèi)生人員中專業(yè)比例中預(yù)防醫(yī)學(xué)只有十分之一，缺乏專業(yè)的公共衛(wèi)生人員；④公共衛(wèi)生人員中按照職稱類別分沒有職稱的占到了四分之一，缺乏相應(yīng)的醫(yī)護(hù)類資質(zhì)；⑤公共衛(wèi)生機構(gòu)中公共衛(wèi)生科室僅有五分之一，缺乏相應(yīng)的公共衛(wèi)生服務(wù)人力資源。

1.4 信息與技術(shù)資源

信息與技術(shù)資源是指人類社會信息活動中積累起來的以信息為核心的各類信息活動要素的集合補充。包括：①相當(dāng)部分尤其是村（社區(qū)）的公共衛(wèi)生機構(gòu)沒有系統(tǒng)完整的疾病統(tǒng)計的信息與技術(shù)；②相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）公共衛(wèi)生機構(gòu)沒有按年進(jìn)行系統(tǒng)疾病譜分析的信息技術(shù)系統(tǒng)與軟件。

2 構(gòu)建盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源科學(xué)配置體系的思考

2020年5月，李克強總理在政府工作報告中提出各級政府要加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)，為人民群眾提供良好的公共衛(wèi)生服務(wù)。建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)民群體的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[3]。公共衛(wèi)生服務(wù)是由政府主導(dǎo)的對疾病預(yù)防控制并以社會效益為主要追求的服務(wù)，公共衛(wèi)生資源則是提供公共衛(wèi)生服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本前提。因此，在新農(nóng)村建設(shè)以及建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生體系過程中，必須由政府主導(dǎo)其公共衛(wèi)生資源配置。

2.1 政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源配置

2.1.1 發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì) 盱眙縣2019年全年預(yù)計實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值429億元、比2015年增長34%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 179元、農(nóng)村居民人均可支配收入17 206元，分別增長8.3%、9.2%。盱眙縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為盱眙縣公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源配置提供了財力支撐。盱眙縣牢固樹立大衛(wèi)生、大健康理念，推動實施健康盱眙戰(zhàn)略，以改革創(chuàng)新為動力，以促健康、轉(zhuǎn)模式、強基層、重保障為著力點，推動“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)。

2.1.2 提供基礎(chǔ)性的必要的公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品是指那些能夠被大多數(shù)人共同消費或使用的產(chǎn)品或服務(wù)，如國防、公共福利等[4]。在縣域范圍內(nèi)政府必須向轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村提供更多的公共產(chǎn)品，包括硬產(chǎn)品和軟產(chǎn)品，硬產(chǎn)品主要是道路，環(huán)境治理和網(wǎng)絡(luò)，軟產(chǎn)品主要是宣傳教育和人員培訓(xùn)，通過提供公共產(chǎn)品的目的達(dá)到傳統(tǒng)農(nóng)村自然生態(tài)與新型城鎮(zhèn)化社會生態(tài)的耦合。

2.2 根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))公共衛(wèi)生機構(gòu)的職能實現(xiàn)資源配置效益最大化

①盱眙縣由于丘陵和山區(qū)的覆蓋面大，丘陵占50%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和自然村比較分散，因此村（社區(qū)）應(yīng)該多配置信息資源、網(wǎng)上醫(yī)療、網(wǎng)上診斷。

②盱眙縣由于自然村相對較小，人口較少、分散，交通不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政樞紐，是發(fā)展社會公共衛(wèi)生資源配置的積極作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型向新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，由二元社會逐漸向一元社會轉(zhuǎn)型。

2.3 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)體制建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中居承上啟下的關(guān)鍵位置[5]。盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源的合理配置能夠積極推進(jìn)農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè),強化社區(qū)服務(wù)功能,對村衛(wèi)生室進(jìn)行合理布點規(guī)劃,優(yōu)化農(nóng)村公共衛(wèi)生資源配置，實現(xiàn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)管理的一體化村衛(wèi)生室建設(shè)。盱眙縣政府對村衛(wèi)生室的人員、業(yè)務(wù)、藥品、財務(wù)等人力資源和投資建設(shè)的村衛(wèi)生室的房屋和設(shè)備等物力資源統(tǒng)一管理，切實提高鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇,全面落實鄉(xiāng)村醫(yī)生補償政策，織密基層公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)[6]，從而實現(xiàn)盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源的合理配置。

2.4 確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生機構(gòu)職能

2.4.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生機構(gòu)的職能 ①改善農(nóng)村民生：鄉(xiāng)村振興的根本目的，是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最終要落實到增進(jìn)民生福祉上來[7]。重點是要積極引導(dǎo)形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；科學(xué)長遠(yuǎn)規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不斷下大力氣持續(xù)改善群眾的生產(chǎn)生活條件。②優(yōu)化生態(tài)環(huán)境：對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)綜合治理，讓綠色農(nóng)業(yè)興起來、活起來。③夯實基層黨建：農(nóng)村的改革深化需將基層組織建設(shè)放在農(nóng)村發(fā)展重要位置，發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗作用[8]。認(rèn)真履行農(nóng)村基層黨建主體責(zé)任，打好“黨建+公共衛(wèi)生資源配置”的組合拳[9]。

2.4.2 村（社區(qū)）公共衛(wèi)生機構(gòu)的職能 管理的主要職能是計劃、組織、控制、激勵和協(xié)調(diào)這5項活動[10]。村（社區(qū)）公共衛(wèi)生機構(gòu)的管理職能是指在政府部門的指導(dǎo)下，協(xié)助各部門組織村（社區(qū)）成員進(jìn)行自治管理，搞好村（社區(qū)）公共衛(wèi)生服務(wù)，組織公共衛(wèi)生志愿者服務(wù)和宣傳教育等工作。

2.4.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）公共衛(wèi)生資源要素的有機配置 盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)各自公共衛(wèi)生資源配置的重點是有差異性的。

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要需加強衛(wèi)生財力資源和衛(wèi)生物力資源的配置，主要是政府提供公共產(chǎn)品配置附之社會資源配置。

②公共衛(wèi)生工作是基層衛(wèi)生工作的重要組成部分[11]。村衛(wèi)生室或者社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院指定的村衛(wèi)生室提供服務(wù)，相應(yīng)的補助資金實行“費隨事走”，確保基本公共衛(wèi)生服務(wù)按計劃推進(jìn)，從而合理配置公共衛(wèi)生人力資源和衛(wèi)生物力資源和衛(wèi)生財力資源。同時盱眙縣政府要強化人力資源的配置，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)。將德才兼?zhèn)涞娜藛T充實到公共衛(wèi)生隊伍并保持相對穩(wěn)定；加強對公共衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)等內(nèi)容的培訓(xùn)，提高公共衛(wèi)生人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平；提高鄉(xiāng)村醫(yī)生保障水平,做實鄉(xiāng)村醫(yī)生參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險工作,建立完善鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)風(fēng)險化解機制[12]。

③盱眙縣政府尤其是衛(wèi)生健康委員會應(yīng)加大對衛(wèi)生信息和技術(shù)資源的配置，可以通過互聯(lián)網(wǎng)+的技術(shù)進(jìn)一步加大對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的宣傳力度,通過電視、報紙等傳統(tǒng)宣傳載體和微信、微博等新媒介,深入宣傳項目相關(guān)政策和服務(wù)內(nèi)容。

3 結(jié)語

健全完善盱眙縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源配置建構(gòu)是實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的以人民健康為根本的理念和建設(shè)良好新農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的基本要求，也是農(nóng)村改革發(fā)展和社會文明整體進(jìn)步的必然要求。構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級公共衛(wèi)生資源配置建構(gòu)具有必要性、現(xiàn)實性和挑戰(zhàn)性。