王健宇

（水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100038，北京）

一、黃河水治理中政府與市場的辯證關(guān)系

“兩手發(fā)力”是習(xí)近平總書記“十六字”治水思路的重要內(nèi)容。 水治理中既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用， 也要更好發(fā)揮政府作用，從而實(shí)現(xiàn)“有效的市場”與“有為的政府”有機(jī)統(tǒng)一。

1.政府和市場是黃河水治理中不可或缺的“兩只手”

（1）黃河水治理的公共屬性，要求發(fā)揮政府作用

黃河是中華民族的母親河，黃河水資源具有顯著的共用性。 青海、甘肅、寧夏等 9 省（自治區(qū)）共飲黃河水， 黃河流域省份2018 年年底總?cè)丝?.2 億人，占全國的30.3%。 各用水戶用水需求強(qiáng)烈且日漸增大，爭水問題日益突出。 黃河流域的水資源配置工程、調(diào)水調(diào)沙工程、防洪防凌工程或服務(wù)等具有很強(qiáng)的正外部性，具有非盈利和共享性特征，市場主體通常缺乏參與積極性，面臨公共物品提供不足困境。 黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重， 水污染問題突出，涉水沖突甚至涉水違法現(xiàn)象屢見不鮮。黃河流域這些屬性和特點(diǎn)，要求一個(gè)有為政府，發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)治理。

（2）促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，要求發(fā)揮市場作用

黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對滯后， 上中游地區(qū)和下游灘區(qū)是我國貧困人口相對集中的區(qū)域，全國14 個(gè)集中連片特困地區(qū)有5 個(gè)涉及黃河流域，黃河上中游7 ?。ㄗ灾螀^(qū)）發(fā)展不充分，發(fā)展動(dòng)力潛力不足。黃河流域上下游各省（自治區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距加大， 源頭的青海玉樹州與入海口的山東東營市人均地區(qū)生產(chǎn)總值相差超過10 倍，與東部地區(qū)及長江流域相比差距更大。 黃河流域水治理在應(yīng)對水危機(jī)、克服水問題、滿足人民對水安全需要的同時(shí)，還要提供優(yōu)質(zhì)水資源，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民謀幸福、民族謀復(fù)興的需要。這要求用好市場機(jī)制，發(fā)揮其在優(yōu)化資源配置、 促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面的強(qiáng)大優(yōu)勢。

2.政府與市場相互聯(lián)系又各具優(yōu)勢

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。 政府和市場普遍聯(lián)系，兩者既有重合也有互補(bǔ)。

（1）水治理中的政府角色和優(yōu)勢

政府在水治理中扮演制度提供者、行業(yè)管理者等角色。 其優(yōu)勢在于，政府可以采取統(tǒng)籌謀劃、 完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管等手段守住生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用紅線、 保障合理用水需求、糾正錯(cuò)誤行為，為市場機(jī)制發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)條件和邊界；也可以采取整合資源、 政府投資等方式補(bǔ)齊薄弱環(huán)節(jié)、強(qiáng)化安全保障，為市場機(jī)制提供補(bǔ)充。

（2）水治理中的市場角色和優(yōu)勢

市場在水治理中扮演優(yōu)化資源配置的角色，其本質(zhì)在于以等價(jià)交換的方式引導(dǎo)各類資源流向更高效的領(lǐng)域。 在黃河高質(zhì)量發(fā)展過程中，市場可以與政府相互配合，發(fā)揮諸多優(yōu)勢。 如在水資源總量控制和剛性約束基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制將水資源配置到更符合高質(zhì)量發(fā)展和高效的領(lǐng)域；在水利工程建設(shè)中，采取市場融資方式加大水利投資規(guī)模；通過水價(jià)機(jī)制調(diào)節(jié)人們的用水行為， 促進(jìn)節(jié)約用水；通過市場機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展省份對生態(tài)保護(hù)省份的生態(tài)補(bǔ)償，為各省(自治區(qū))創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。

二、合力推進(jìn)水權(quán)水市場，優(yōu)化水資源配置，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

1.政府科學(xué)確定初始水權(quán)，遏制不合理用水需求

市場發(fā)揮作用需要以產(chǎn)權(quán)界定和一定的制度安排為前提，需要政府對取水許可、初始水權(quán)分配、水資源使用權(quán)界定及用途管制等提出相關(guān)制度安排，為市場之手發(fā)揮作用奠定重要基礎(chǔ)。 水法明確“水資源屬于國家所有。 水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。” “國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實(shí)施。 ”政府需要在控制水資源開發(fā)利用總量、保障合理用水需求、 科學(xué)分配初始水權(quán)、加強(qiáng)水資源用途管制等方面發(fā)揮重要作用， 確保水資源開發(fā)利用可持續(xù)、合理用水需求有保障，為市場機(jī)制優(yōu)化水資源配置提供基礎(chǔ)條件和范圍邊界。

2.推進(jìn)水權(quán)交易，推動(dòng)水資源跨區(qū)域配置

面對水資源約束，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、河南、山西積極開展水權(quán)交易，既有政府引導(dǎo)的水權(quán)交易試點(diǎn)，也有民間自發(fā)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓；既有以水權(quán)交易所為平臺(tái)的正式交易，也有簡單易行的民間轉(zhuǎn)讓。 水權(quán)交易在用好水資源存量、提升節(jié)水激勵(lì)、解決水資源供需矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。 在水資源總量剛性約束和清晰確權(quán)的前提下，一方面要推動(dòng)?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)水權(quán)流動(dòng)，鼓勵(lì)各省（自治區(qū)）在用水總量控制指標(biāo)下推進(jìn)市區(qū)間水權(quán)交易，引導(dǎo)水資源向更符合高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)或方向流動(dòng)。 另一方面要推動(dòng)流域?qū)用嫠畽?quán)交易，以中國水權(quán)交易所為平臺(tái)，在不突破用水總量控制指標(biāo)和黃河初始水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各省份開展跨省水權(quán)交易，優(yōu)化流域?qū)用嫠Y源配置。

3.探索開展水銀行業(yè)務(wù)，推進(jìn)水資源跨時(shí)間配置

據(jù)統(tǒng)計(jì)， 近10 年黃河流域年際用水量波動(dòng)為平均每年7.65 億m3，個(gè)別年份年際用水量波動(dòng)超過15 億m3。 建議允許中國水權(quán)交易所或各地在一定范圍內(nèi)，探索開展水權(quán)收儲(chǔ)等水銀行業(yè)務(wù)，對各省份或大用水戶節(jié)約的水權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，在豐水年份回收用水戶節(jié)約的水權(quán)，用于補(bǔ)充缺水年份水資源不足，對水資源進(jìn)行跨年度配置。 在小流域范圍內(nèi)，水權(quán)收儲(chǔ)會(huì)受當(dāng)?shù)厮Y源條件和儲(chǔ)水能力等因素限制， 導(dǎo)致豐水年水權(quán)普遍剩余，缺水年即使有往年節(jié)約出來的水權(quán)，也無水可補(bǔ)。 但在具備外調(diào)水的條件下，對節(jié)約的水權(quán)進(jìn)行跨年際存儲(chǔ)和調(diào)用將成為可能。

三、合力完善水價(jià)形成機(jī)制，調(diào)節(jié)用水行為，推動(dòng)集約用水

1.加快完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建立健全用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。 我國農(nóng)業(yè)水價(jià)總體偏低，約占供水成本的1/3， 價(jià)格杠桿對促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮。 同時(shí)，農(nóng)業(yè)用水又關(guān)系廣大農(nóng)民利益、事關(guān)國家糧食安全。 加快完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，需要深入貫徹習(xí)近平總書記治水重要論述精神， 既尊重市場規(guī)律，合理提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格水平，又發(fā)揮政府作用， 實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（1）尊重市場規(guī)律，合理提高農(nóng)業(yè)用水供水價(jià)格

合理制定農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，實(shí)現(xiàn)糧食作物用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用水平，一般經(jīng)濟(jì)作物、蔬菜用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本水平， 設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等其他農(nóng)業(yè)用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本、合理盈利水平；以社會(huì)投資為主的工程農(nóng)業(yè)供水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本、合理盈利水平。

（2）發(fā)揮政府作用，實(shí)施用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

通過優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)政資金渠道、利用超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入、地下水提價(jià)收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水利潤等資金渠道建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)基金，實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼，重點(diǎn)對節(jié)約用水和以種植糧食作物的農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等用水主體的定額內(nèi)用水給予補(bǔ)貼，實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，對采取節(jié)水措施、調(diào)整生產(chǎn)模式促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

2.實(shí)施分類、分檔水價(jià)，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)

區(qū)分不同水源，統(tǒng)籌考慮引黃水、南水北調(diào)水、當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤榷喾N水源， 建立反映資源稀缺程度的水價(jià)形成機(jī)制，推動(dòng)優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)。區(qū)分用途實(shí)施分類水價(jià)制度，對生活、工業(yè)用水實(shí)行微利水價(jià)， 對高附加值農(nóng)作物用水實(shí)行全成本或微利水價(jià)， 對糧食作物定額內(nèi)用水進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。 對各類用水普遍實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)。

四、合力擴(kuò)大水利投融資，引導(dǎo)全社會(huì)參與，強(qiáng)化資金保障

1.創(chuàng)新政府投資方式，多渠道籌措水利資金

政府既是水利投資的直接投入者， 也是水利投融資的重要撬動(dòng)者。一方面，要按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補(bǔ)齊基礎(chǔ)性設(shè)施短板的要求，聚焦黃河流域水沙調(diào)控等薄弱環(huán)節(jié)，加大公共財(cái)政水利投入力度，為黃河高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。 另一方面，通過投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、出臺(tái)重大水利工程專項(xiàng)過橋貸款、 抵押補(bǔ)充貸款（PSL）資金以及水利中長期貸款等信貸優(yōu)惠政策等，發(fā)揮財(cái)政資金和政策的撬動(dòng)作用，多渠道籌措水利資金。

2.利用市場機(jī)制，吸引社會(huì)資本和社會(huì)主體參與

全國各地積極探索創(chuàng)新吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的有效模式，目前，社會(huì)資本和信貸資金在農(nóng)村水利總投資中的占比達(dá)到10%以上， 一些特色高效經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的占比甚至超過20%。 吸引社會(huì)資本參與是彌補(bǔ)水利投資不足的重要途徑之一。 可以在黃河流域推廣甘肅、河北吸引社會(huì)資本參與馬鈴薯、板栗等特色水土保持產(chǎn)業(yè)，山東吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

3.盤活水利資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)已建工程再融資

黨中央國務(wù)院文件明確鼓勵(lì)探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)，水利行業(yè)經(jīng)過多年持續(xù)加大投資， 積累了一定規(guī)模的水利資產(chǎn)，部分重大水利工程、水利設(shè)備設(shè)施等可以探索開展建后租賃融資，通過已建工程和存量資產(chǎn)為水利改革發(fā)展籌集更多資金。