孟祥林

(華北電力大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,河北 保定 071003)

黨的十九大報(bào)告指出，社會(huì)治理重心需要向基層下移，這意味著社會(huì)治理工作需要做到權(quán)力下沉。要實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)，第三部門介入社會(huì)治理自然就成為推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。第三部門通過連接政府與居民，向社會(huì)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供需對稱，提升社會(huì)治理效果。第三部門能夠彌補(bǔ)政府職能不足，被稱為“第二政府”[1]。我國正在形成“政府+市場+第三部門”的多元主體共治的社會(huì)治理格局，雖然在實(shí)踐中仍然存在諸多干擾因素，但治理效果開始顯現(xiàn)。政府通過購買社會(huì)組織提供服務(wù)項(xiàng)目拓展公共治理空間的方式目前在很多地區(qū)已經(jīng)展開，能夠承擔(dān)該類服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織，或者是依法在工商行政管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量[2]。在這種項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制中，科層制的改革仍然是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由第三部門參與提供公共服務(wù)的多元合作治理模式，能否改變傳統(tǒng)政府“自上而下”行政指令的治理模式成為學(xué)界思考的重點(diǎn)。近年來，我國支撐“政府+市場+第三部門”合作治理方式的政策逐漸增多，第三部門參與治理的領(lǐng)域也在不斷拓寬。通過契約外包和強(qiáng)化績效評估對第三部門運(yùn)行樣態(tài)進(jìn)行規(guī)范也正在成為共識。第三部門雖然是非營利組織，但是在發(fā)展中不能離開經(jīng)濟(jì)支撐，在綜合發(fā)展環(huán)境不能適應(yīng)第三部門發(fā)展的情況下，第三部門就蛻變?yōu)闇?zhǔn)營利組織。因此，非常有必要進(jìn)一步探索政府對第三部門的監(jiān)管機(jī)制。在政府與第三部門的關(guān)系上，政府是“在場”抑或“退出”？如果是退出，退出的程度到底有多深？第三部門的職責(zé)是履行政府應(yīng)該履行的公共管理職能，政府怎樣才能確保第三部門履行職責(zé)？這些都應(yīng)該成為第三部門研究選題中需要詳細(xì)論證的問題。為此，本文圍繞政府職能轉(zhuǎn)變以及第三部門發(fā)展中面臨的困境與出路等問題展開論述，為優(yōu)化第三部門的發(fā)展環(huán)境做些探討。

一、第三部門發(fā)展的研究回顧

(一)形成“政府+市場+第三部門”合作治理格局

第三部門是與政府部門和私人部門相對應(yīng)的，不以營利為目的的志愿團(tuán)體、民間協(xié)會(huì)等向社會(huì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織[3]。在發(fā)揮公共事務(wù)管理職能過程中，第三部門既不同于政府部門，又有別于一般的商業(yè)經(jīng)營組織，在政府和企業(yè)“不愿做、做不好、不常做”的領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用。政府部門需要意識到第三部門對社會(huì)治理的貢獻(xiàn)并致力于拓寬與其合作的通道[4]。政府部門、市場主體和社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過程中應(yīng)各司其職，Weisbrod Burton[5]認(rèn)為，在滿足個(gè)人的公共需求方面，政府、市場和第三部門是替代性工具。第三部門具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢，能夠提供更高的公共管理績效，提升社會(huì)自治水平和保持治理秩序穩(wěn)定[6]。萊斯特·M.薩拉蒙[7]認(rèn)為，第三部門就是非營利性、志愿性和自治性的民間組織，這是第三部門的優(yōu)勢。薩瓦斯[8]認(rèn)為，在提供物品和服務(wù)的制度安排中，第三部門應(yīng)該歸入志愿服務(wù)的類別中。因此，政府部門和第三部門的共性在于與私相對，前者是體制內(nèi)的公共服務(wù)供給方式，后者是體制外的公共服務(wù)供給方式，在提供公共服務(wù)職能層面，第三部門能夠?qū)φM(jìn)行職能替代，但由于各種因素的限制，第三部門不能成為政府之外的真正意義上的公共服務(wù)供給者，營利性動(dòng)機(jī)使其在一定程度上背離了公共服務(wù)目標(biāo)[9]，弗朗西斯·福山[10]認(rèn)為，最精細(xì)的博弈論也很難對人的道德行為做出充分解釋。多元主體的合作治理需要通過完善制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)行為自律，避免因博弈造成集體理性下降。

(二)第三部門發(fā)展過程中政府監(jiān)管不能缺位

第三部門是在第一部門和第二部門出現(xiàn)失靈問題后的“后現(xiàn)代化”表現(xiàn)，其目標(biāo)是提升公共治理效果。發(fā)達(dá)國家為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，在探索既不是福利國家又不是自由市場的新道路過程中，第三部門應(yīng)運(yùn)而生。但從發(fā)展歷程看，第三部門從誕生伊始就沒有完全脫離政府和企業(yè)：政府可以通過行政力量控制第三部門，企業(yè)憑借雄厚的資金支撐也能對第三部門產(chǎn)生較大影響，第三部門保持獨(dú)立性就成為難題。我國的早期研究認(rèn)為，第三部門正在面臨意識的、制度的和結(jié)構(gòu)的困境[11]，準(zhǔn)入制度成為第三部門的發(fā)展困境，制度設(shè)計(jì)不到位會(huì)誘發(fā)“第三部門失靈”問題，即第三部門在實(shí)踐中偏離志愿性公益行為，出現(xiàn)資源配置低效和非公共價(jià)值取向問題[12]。2011年，由康曉光和馮利編寫的首部《中國第三部門觀察報(bào)告》出版，認(rèn)為，我國第三部門的發(fā)展受到多種因素干擾，屬于“依附式”發(fā)展。2012年的《政府工作報(bào)告》指出要“推進(jìn)依法行政和社會(huì)管理創(chuàng)新，理順政府與公民和社會(huì)組織的關(guān)系”。隨后，第三部門的發(fā)展進(jìn)入了快車道。第三部門不像政府那樣采取“一刀切”方式提供基礎(chǔ)性的和全體民眾共同需要的公共產(chǎn)品，而是通過切片化的服務(wù)供給，滿足小眾化、差別化的局部公共產(chǎn)品的需求，為公眾創(chuàng)造出“用腳投票”的機(jī)會(huì)。約翰·密爾[13]認(rèn)為，政府的工作是趨于標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，志愿組織則會(huì)做出各種不同實(shí)驗(yàn)。第三部門的“菜單式”公共服務(wù)為其生存創(chuàng)造了空間，但因操作的靈活程度較高而會(huì)跳出政府監(jiān)管的視線。

(三)激勵(lì)第三部門提供公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)

第三部門參與社區(qū)矯正有助于解決政府和市場的雙重失靈問題[14]，在有效提升公共治理績效的同時(shí)，也能遏制權(quán)力腐敗，給公眾提供更多的話語表達(dá)機(jī)會(huì)，讓“發(fā)聲”能夠更快地得到有質(zhì)量的“回聲”，在公共治理場域內(nèi)形成公平對話場景，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，激發(fā)居民參與管理的愿望。戴維·奧斯本等[15]認(rèn)為，人們一旦能夠控制自己的生存環(huán)境，就比在受他人控制的情況下能夠更負(fù)責(zé)任地采取行動(dòng)。約瑟夫·E.斯蒂格利茨[16]認(rèn)為，不能將政府和市場對立起來，因?yàn)槎咧g存在中間狀態(tài)的組織，這個(gè)中間狀態(tài)的組織即第三部門，但第三部門提供公共服務(wù)的同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)參與秩序，從而能夠?yàn)檎疁p負(fù)和創(chuàng)造效率。塞繆爾·亨廷頓[17]認(rèn)為政治參與并不必然導(dǎo)致政治民主，有時(shí)還可能引起“政治衰退”。激勵(lì)第三部門參與管理公共事務(wù)，政府不能完全退出。因此，完善第三部門參與提供公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)就顯得非常重要，鄧小平同志[18]在論及制度的重要性時(shí)指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事?！闭呢?zé)任在于運(yùn)用其行政力量培育出更多更好的第三部門，并通過第三部門解決諸多社會(huì)問題[19]。第三部門能夠填充政府與企業(yè)間在公共服務(wù)領(lǐng)域的縫隙，但仍然不能離開監(jiān)管，如果政府職能在轉(zhuǎn)軌過程中退位過快，就可能因政府“缺位”而造成低效或無效問題，強(qiáng)調(diào)政府的相對主導(dǎo)角色就顯得非常必要，據(jù)此才能有序地促進(jìn)政府行政理念從“政府本位”向“公民本位”的轉(zhuǎn)向[20]。只有個(gè)人理性服從制度理性，并在監(jiān)督約束下形成不需要他人提醒的自覺，才能在貢獻(xiàn)公共服務(wù)的服務(wù)主體與服務(wù)客體之間構(gòu)建起價(jià)值共同體，并推進(jìn)社會(huì)治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、第三部門的發(fā)展空間要求：公共治理理念變化與政府職責(zé)轉(zhuǎn)型

第三部門的發(fā)展空間包括了既定制度空間內(nèi)的公共治理理念和政府職責(zé)定位，這需要管理主體基于管理客體的生活場、文化場考慮問題，在制度轉(zhuǎn)向中實(shí)現(xiàn)管理客體的生活場與公共治理的制度場的完美套疊，喚醒非政府組織參與公共治理的愿望，充分利用既有的發(fā)展空間，并不斷創(chuàng)造新的發(fā)展空間，形成“政府+市場+第三部門”的有效制約機(jī)制。

(一)第三部門發(fā)展目標(biāo)下的公共治理理念變化

首先是由行政強(qiáng)制轉(zhuǎn)為管理主體與管理客體互動(dòng)。行政控制由“主場”轉(zhuǎn)為“在場”，進(jìn)而在適當(dāng)領(lǐng)域內(nèi)“退場”，這是現(xiàn)代公共治理理念的要求。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)末的100年中，快速發(fā)展的管理學(xué)理論為公共管理部門的實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)管理理念的變化并推進(jìn)管理實(shí)踐創(chuàng)新。公共部門的管理模式首先在發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了實(shí)踐，管理理念集中體現(xiàn)在追求效率和追求效果兩個(gè)方面，前者強(qiáng)調(diào)“正確地做事”，后者強(qiáng)調(diào)“做正確的事”。公共管理基于傳統(tǒng)管理理論發(fā)展而來，但管理的對象從私有部門轉(zhuǎn)向公共部門，管理對象發(fā)生變化后，管理理念、措施等都要發(fā)生變化。公共管理的技術(shù)手段也在發(fā)生變化，從原先的經(jīng)驗(yàn)管理轉(zhuǎn)為計(jì)量管理、從小眾管理轉(zhuǎn)向大眾管理，管理主體對管理客體的影響也需要從實(shí)體控制轉(zhuǎn)為影子控制，由實(shí)體在場轉(zhuǎn)為虛擬在場。傳統(tǒng)管理理論強(qiáng)調(diào)自上而下的行政控制，現(xiàn)代治理理念則強(qiáng)調(diào)自下而上的高效互動(dòng)，從“硬控制”轉(zhuǎn)化為“軟控制”，管理實(shí)踐中開始加入被管理者表達(dá)意愿的權(quán)重。這說明管理者的服務(wù)意識在逐漸增強(qiáng)，管理者開始意識到管理過程并非單純的行政強(qiáng)制，管理主體的影響力由行政場影響轉(zhuǎn)為文化場影響，只有符合管理對象需要的管理措施才符合現(xiàn)代管理的要求。但治理過程中的行政力量不能完全淡出，需要把握好控制的分寸，處理好“管”與“理”的關(guān)系。

其次是政府單一治理轉(zhuǎn)向多元主體共同治理?？茖W(xué)管理使管理實(shí)踐跳出了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理模式，推進(jìn)了管理理論的進(jìn)步，但也存在一定缺陷：在提升了工作效率的同時(shí)忽視了人性的因素。科層管理下的管理客體缺失了意愿表達(dá)權(quán)，弱化行政強(qiáng)制力和在管理過程中增加人性因素就非常必要，人性研究以及組織行為學(xué)的發(fā)展，彌補(bǔ)了科學(xué)管理的不足，在對人的認(rèn)識層面更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)因素，管理制度的設(shè)計(jì)更加理性。管理學(xué)基礎(chǔ)理論的發(fā)展促進(jìn)了公共管理實(shí)踐，豐富了公共管理理論。公共管理理論認(rèn)為在公共管理方面除了政府要提供必要的服務(wù)外，還應(yīng)該有非政府組織介入，一方面可以豐富提供公共服務(wù)的主體，另一方面可以在多元化的競爭主體之間形成競爭機(jī)制，有利于提升公共服務(wù)水平?，F(xiàn)代治理理念驅(qū)動(dòng)公共治理實(shí)踐發(fā)生轉(zhuǎn)向，由原先的單一政府供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、市場、非營利組織和社區(qū)共同提供的模式。多元主體共同治理的格局置換了政府單一主體治理模式，展現(xiàn)了治理空間、制度空間、文化空間的變化。多元治理主體的共同目標(biāo)是提升公共服務(wù)質(zhì)量，這就需要所有治理主體依托契約從事實(shí)踐，并在內(nèi)心深處形成非紙面的制度約束，各方在實(shí)踐過程中都要以提升其他方的福利為行為準(zhǔn)則，在帕累托改進(jìn)中使自身活動(dòng)能夠達(dá)到甚至超過他方的效用預(yù)期，推進(jìn)合作共贏。

(二)第三部門發(fā)展目標(biāo)下的政府職責(zé)轉(zhuǎn)變

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要以高效政府為依托，這需要對政府職能進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)，將非核心職能剝離出來通過購買服務(wù)方式由第三部門承擔(dān)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)非常復(fù)雜，政府有時(shí)并不能將豐富的資源轉(zhuǎn)化為服務(wù)對象的收益，在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退以及財(cái)政危機(jī)等復(fù)雜問題情況下，民眾開始對政府不滿，西方理論界開始思考“政府再造”問題，政府原先承擔(dān)的非核心職能需要抽取出來由社會(huì)承擔(dān)，精簡職能后的政府工作效率會(huì)進(jìn)一步提升，同時(shí)也給第三部門創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，政府職能在此過程中需要進(jìn)行多方面的轉(zhuǎn)變(見圖1)。

圖1 政府職能轉(zhuǎn)變

其一是權(quán)力下放，由“集權(quán)管理”轉(zhuǎn)為“分權(quán)管理”。集權(quán)與分權(quán)是管理學(xué)的重要議題。集權(quán)管理的目標(biāo)是提升效率，組織隨著規(guī)模增大，需要在集權(quán)主導(dǎo)下進(jìn)行適度分權(quán)；分權(quán)是對集權(quán)的有力支撐，但在分權(quán)之前需要建立起有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，沒有控制的分權(quán)就會(huì)成為無效分權(quán)。在規(guī)模較大的組織中，任何事情都需要集中到組織的最高領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行決策，信息傳輸鏈條越長，工作效率就會(huì)變得越低，分權(quán)就能夠展示其優(yōu)勢。分權(quán)具有更強(qiáng)的靈活決策特點(diǎn)，從而能夠更好地把握市場機(jī)會(huì)。分權(quán)更能夠體現(xiàn)出被授權(quán)者的創(chuàng)新精神，管理方式會(huì)更加多樣化。將非核心職能剝離給第三部門并賦予第三部門更多行動(dòng)自主權(quán)，政府保留監(jiān)督管理權(quán)和績效考核權(quán)，不會(huì)降低政府的影響力。

其二是職能定位，政府由“劃槳員”變?yōu)椤罢贫鎺煛?。轉(zhuǎn)變職能后的政府由原先的“劃槳員”變?yōu)榱爽F(xiàn)在的“掌舵師”?！叭f能政府”“包辦政府”決策方式需要發(fā)生變化，除了關(guān)系社會(huì)發(fā)展的核心層面由政府直接控制外，非核心職能全部退出政府。第三部門凝聚了民間智慧，能更好地承接從政府職能中剝離出來的非核心職能。第三部門提供的公共服務(wù)項(xiàng)目需要進(jìn)行充分論證，政府組織專家進(jìn)行評價(jià)和取舍，通過控制資源分配權(quán)讓公眾享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府職能的轉(zhuǎn)變，保證了政府能夠?qū)⑷烤性陉P(guān)鍵事項(xiàng)的研究層面，由原來“讓別人給自己挑毛病”轉(zhuǎn)為“由自己給別人挑毛病”，保證了決策的方向和質(zhì)量。這種機(jī)制下的政府組織就有更多機(jī)會(huì)對公共服務(wù)問題進(jìn)行理性思考，跳出公共服務(wù)內(nèi)卷化的漩渦?！靶姓睢钡墓俦疚凰悸分饾u得到扭轉(zhuǎn)。

其三是運(yùn)營方式，由“國有國營”變?yōu)椤皣忻駹I”。水電暖氣以及道路交通等一直以來都是由政府包辦，“國有國營”在公眾腦海中已經(jīng)成為思維定式?！罢k社會(huì)”雖然加強(qiáng)了政府對相關(guān)層面的控制權(quán)，但也帶來了決策效率滯后、決策成本較高以及服務(wù)質(zhì)量較低等問題，居民的生活質(zhì)量受到影響。政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)變公共服務(wù)部門的運(yùn)營方式提供了新思路，“國有國營”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣忻駹I”成為公共服務(wù)部門發(fā)展的趨勢。政府“搭臺”由第三部門“唱戲”，將第三部門的智慧轉(zhuǎn)化為政府的智慧，讓最專業(yè)的人和第三部門的服務(wù)對象為第三部門提供的服務(wù)打分，政府的職責(zé)則是給第三部門提供的服務(wù)制定工作標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間進(jìn)度，在這種制衡機(jī)制中，將約束轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新的激勵(lì)動(dòng)因，政府和公眾都能夠滿意。

其四是關(guān)注重點(diǎn)，由“重視投入”轉(zhuǎn)為“重視產(chǎn)出”。傳統(tǒng)的“萬能政府”“包辦政府”過分講究高投入和鋪攤子，但疏于對服務(wù)過程的監(jiān)督控制，對服務(wù)效果的評估機(jī)制也不夠完善。粗放型的投入并沒有完全轉(zhuǎn)化為增長目標(biāo)。轉(zhuǎn)變職能后的政府對公共服務(wù)部門的關(guān)注重點(diǎn)由“重視投入”轉(zhuǎn)為“重視產(chǎn)出”，強(qiáng)調(diào)結(jié)果控制，也強(qiáng)調(diào)過程控制，通過全過程診斷為第三部門服務(wù)糾偏，讓過程為目標(biāo)負(fù)責(zé)?！爱a(chǎn)出水平”可以對投入行為進(jìn)行控制，在投入行為的持續(xù)性方面做文章。關(guān)注重點(diǎn)的變化實(shí)際上是加強(qiáng)了對公共服務(wù)質(zhì)量的約束，通過“結(jié)果約束”對服務(wù)過程和投入行為進(jìn)行控制，可在一定程度上保障公共服務(wù)質(zhì)量。政府部門的業(yè)績通過非政府部門的服務(wù)產(chǎn)出得到體現(xiàn)。

其五是經(jīng)營機(jī)制，由“壟斷經(jīng)營”變?yōu)椤案偁幗?jīng)營”。傳統(tǒng)經(jīng)營機(jī)制下，公共資源由政府專有，公共服務(wù)由政府專營?，F(xiàn)代化的公共治理理念，要求原先政府主導(dǎo)下的“壟斷經(jīng)營”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案偁幗?jīng)營”，公共服務(wù)的供給可以實(shí)行競標(biāo)，競爭者針對政府提出的服務(wù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)公開競爭，競爭者根據(jù)要求提出創(chuàng)新性解決方案。中標(biāo)者在實(shí)施方案過程中，政府扮演監(jiān)督者角色。現(xiàn)代通信手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠保證政府對非政府組織的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督控制。競爭經(jīng)營可以盡量降低運(yùn)營成本，做硬嚴(yán)格的淘汰機(jī)制?！皦艛嘟?jīng)營”轉(zhuǎn)為“競爭經(jīng)營”后，政府關(guān)注點(diǎn)放在完善競爭機(jī)制、激活創(chuàng)新智慧、完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格績效考核方面，保障公共服務(wù)質(zhì)量。

四、第三部門的職能定位與發(fā)展困境

政府提供公共服務(wù)存在諸多短板，在監(jiān)管不到位情況下，私營部門提供公共服務(wù)因私利性動(dòng)機(jī)而使服務(wù)質(zhì)量受到影響。第三部門介于政府部門和私營部門之間，能夠提供公共服務(wù)又能有效避免私營部門私利性動(dòng)機(jī)的影響，因此對第三部門的研究一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。第三部門在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中已經(jīng)、正在或?qū)?huì)發(fā)揮重要作用，目前的任務(wù)就是要在政府的指導(dǎo)下，為第三部門的發(fā)展?fàn)I造更好的環(huán)境，要從歷史維度、管理維度、文化維度、實(shí)踐維度認(rèn)識第三部門在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用[21]。

(一)第三部門的職能定位

市場機(jī)制與政府機(jī)制都存在一定缺陷，前者表現(xiàn)為提供公共物品的效率不高與公共資源配置不公平問題；后者表現(xiàn)為決策過于集中導(dǎo)致的低效率、權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗以及組織規(guī)模自我擴(kuò)張。政府機(jī)制與市場機(jī)制都會(huì)存在低效率問題從而影響公共服務(wù)的質(zhì)量。人類的社會(huì)活動(dòng)分為政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，與這三種活動(dòng)相聯(lián)系的組織也可以分為三種類型即政府組織、營利組織和非營利組織，進(jìn)而形成了與這三類組織相對應(yīng)的三類部門，即第一部門、第二部門和第三部門。第三部門即“非政府組織+非營利組織”的總和。從理論上講第三部門能夠有效整合政府與市場的優(yōu)點(diǎn)和規(guī)避二者的缺點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“職責(zé)萬能”使單位背負(fù)著沉重的包袱。隨著改革開放縱深化，各種民間力量開始涌現(xiàn)，“單位”職能被分解的可能性提升，這些分解出去的職能可以由“第三部門”承擔(dān)，第三部門與政府部門間是共生關(guān)系。喬治·弗雷德里克森[22]認(rèn)為，在公共行政中最重要的事情是為什么這樣做和需要做什么，在做事過程中一定要堅(jiān)守價(jià)值和信念的承諾。第三部門能夠很好地彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)存在的短板，只要能夠建立恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制解決第三部門運(yùn)行過程中因監(jiān)督漏洞而出現(xiàn)的目標(biāo)異化問題，就能夠在很大程度上提升公共服務(wù)質(zhì)量。

(二)第三部門的發(fā)展困境

現(xiàn)代公共治理理念強(qiáng)調(diào)的是放權(quán)、服務(wù)和高效，從而在管理主體與管理客體間形成高效互動(dòng)的利益共同體和價(jià)值共同體。但是在公共治理實(shí)踐中仍然存在諸多瓶頸，第三部門的存在樣態(tài)與預(yù)期中第三部門的理想運(yùn)行狀態(tài)間有一定距離，監(jiān)管機(jī)制不到位情況下，第三部門就會(huì)滑向準(zhǔn)營利組織，社會(huì)結(jié)合的目的轉(zhuǎn)而成為獲取共同的利益[23]，第三部門存在的價(jià)值就會(huì)打折扣。特里·L.庫珀[24]認(rèn)為，政府的責(zé)任在于權(quán)衡公民喜好，公民是主權(quán)者，公共行政人員是公眾的受托人。政府將部分職能分解給第三部門，同時(shí)也要完善對第三部門的監(jiān)督考核機(jī)制，只有政府在場的第三部門才是理想意義上的第三部門。哈耶克[25]認(rèn)為，需要基于問責(zé)制度建立有效的社會(huì)交代機(jī)制，政府在場才能使對第三部門問責(zé)制度的實(shí)質(zhì)保持堅(jiān)硬，否則就會(huì)從越位蛻變?yōu)槿蔽?。第三部門的存在價(jià)值需要給予充分肯定，但理想發(fā)展?fàn)顟B(tài)與現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)之間并不能實(shí)現(xiàn)完美套疊，第三部門仍要面對諸多發(fā)展瓶頸(見圖2)。

圖2 第三部門的發(fā)展瓶頸

其一是意識瓶頸，即公民的自我保護(hù)意識與自為意識弱。第三部門的充分發(fā)展需要以公民的權(quán)利意識覺醒為前提，但是公民的意識困境仍然是阻礙第三部門發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)為公民的自我保護(hù)意識困境和自為意識困境。前者表現(xiàn)為利益主體受到侵害時(shí)進(jìn)行自我保護(hù)的意識困境。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政控制力雖然正在被削弱，但是思維慣性在短時(shí)間內(nèi)還不易轉(zhuǎn)變，從而不利于激發(fā)第三部門進(jìn)行管理創(chuàng)新，公眾在利益受到侵害時(shí)也會(huì)礙于維權(quán)成本過高而放棄對第三部門的法律約束，不利于形成公共服務(wù)的良好秩序。后者表現(xiàn)為主動(dòng)作為的意識困境。長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使公民形成“等”“靠”“要”的思維慣性。在“萬能單位”的管理模式下，“單位”不但要負(fù)責(zé)員工的工作、學(xué)習(xí)，而且要負(fù)責(zé)員工的生活、養(yǎng)老，公民的自為意識被嚴(yán)重弱化。改革開放以后，雖然公民自為的空間在不斷拓展，但傳統(tǒng)思維的路徑依賴使得公民自為空間并未真正得到填充。

其二是制度瓶頸，即第三部門進(jìn)入管理體系門檻高。第三部門是在市場機(jī)制基礎(chǔ)上成長起來的，因此具有很強(qiáng)的適應(yīng)能力。政府雖然鼓勵(lì)第三部門發(fā)展，但是在制度建設(shè)方面由于門檻過高而將很多具有一定實(shí)力的第三部門實(shí)體拒絕在管理體系之外，這些實(shí)體組織進(jìn)而不能享受政府提供的財(cái)政以及稅收優(yōu)惠政策。由于這些第三部門不具備管理體系內(nèi)的合法身份，就不利于拓展業(yè)務(wù)，在很大程度上影響了擴(kuò)大再生產(chǎn)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對第三部門發(fā)展的約束條件是：社會(huì)團(tuán)體必須具有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員；全國性的社會(huì)團(tuán)體必須具備10萬元以上的注冊資金。設(shè)置約束條件的初衷是更好地規(guī)范社會(huì)團(tuán)體的運(yùn)轉(zhuǎn)，保證社會(huì)團(tuán)體能夠?yàn)楣娞峁└哔|(zhì)量的服務(wù)。但社會(huì)團(tuán)體都是自發(fā)形成的民間團(tuán)體，資金積累慢，一般不能達(dá)到政府規(guī)定的準(zhǔn)入門檻。過高的門檻將過多的第三部門組織拒之門外，延緩了第三部門市場的形成，在全社會(huì)范圍內(nèi)不利于形成良性競爭的局面。門檻過高會(huì)使部分社團(tuán)退出本行業(yè)，行業(yè)內(nèi)的完全競爭氛圍就會(huì)弱化，不利于公共服務(wù)水平的提升。

其三是需求瓶頸，即供需不對稱形成無效供給。供給與需求只有在對稱情況下，供給才能是有效供給。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中指出，沒有任何一種動(dòng)力較需求更能驅(qū)動(dòng)社會(huì)發(fā)展[26]。這里論及的需求是指有效需求。第三部門發(fā)展的社會(huì)環(huán)境仍需進(jìn)一步完善，公民對第三部門的需求程度有待提升。我國第三部門的發(fā)展程度在區(qū)域間存在較大的不平衡，大都市的第三部門發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市。在城市化快速推進(jìn)過程中，如果以大城市的第三部門發(fā)展樣態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)拓展中小城市第三部門的覆蓋范圍，中小城市第三部門的服務(wù)供給就會(huì)超過服務(wù)需求，部分供給成為無效供給。改革開放以來，雖然居民的生活質(zhì)量在不斷提高，但中低收入狀態(tài)的居民占比較高，導(dǎo)致絕大部分居民對高水平公共服務(wù)的訴求不高。社會(huì)發(fā)展只有進(jìn)入相應(yīng)狀態(tài)并且相應(yīng)的服務(wù)需求作為公眾心態(tài)成為集體意識時(shí)，創(chuàng)造服務(wù)的供給主體才能夠進(jìn)入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。介入程度較低并且發(fā)展質(zhì)量受限和需求不旺，成為第三部門發(fā)展的瓶頸。

其四是人才瓶頸，工作人員來源較為單一。第三部門在政府部門推動(dòng)下得以建立，工作人員大多來自政府部門或者事業(yè)單位，其優(yōu)點(diǎn)在于工作人員沒有經(jīng)濟(jì)收入的后顧之憂，工作群體相對穩(wěn)定。但第三部門的發(fā)展需要奠定在可持續(xù)的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，這不僅需要一定規(guī)模的財(cái)政支撐，還需要充足的后備人才。人才來源渠道單一[27]，使第三部門在運(yùn)行過程中仍然不能擺脫嚴(yán)格的行政管控狀態(tài)。雖然志愿者正在成為第三部門人才隊(duì)伍的重要成員，但是在部門內(nèi)部還未形成較好的人才激勵(lì)機(jī)制。缺乏相應(yīng)的制度保障并且發(fā)展基礎(chǔ)較弱使得第三部門不能聚集優(yōu)秀人才。因此，在第三部門發(fā)展的初期階段需要政府給予相應(yīng)的制度支撐，在該階段使第三部門盡快形成造血機(jī)制，在具有較強(qiáng)的影響力和吸引力后，第三部門就能夠形成較強(qiáng)的自生能力。政府需要構(gòu)建起基于全社會(huì)有利于第三部門發(fā)展的人才智庫，為以財(cái)政為支撐的人才隊(duì)伍有序退場做好制度準(zhǔn)備。

五、我國第三部門的發(fā)展出路

現(xiàn)代管理理念下公共治理的權(quán)力配置方式、運(yùn)營方式、職能定位、關(guān)注重點(diǎn)以及運(yùn)營機(jī)制等都較傳統(tǒng)治理理念存在較大差別，只有突破第三部門面臨的發(fā)展瓶頸，才能夠提升治理效率和治理效果。因此，需要在政府與第三部門間的關(guān)系、構(gòu)建較為完善的約束機(jī)制、形成動(dòng)態(tài)任職制度、培養(yǎng)公民參與意識以及謀求持續(xù)的資金支持等方面進(jìn)行前瞻性思考(見圖3)。

圖3 第三部門的發(fā)展出路

(一)科學(xué)處理政府與第三部門間的關(guān)系

提升公共治理水平，需要科學(xué)處理政府與第三部門間的關(guān)系，政府不能從提供公共服務(wù)領(lǐng)域完全退出[28]，在第三部門發(fā)展過程中政府在場已經(jīng)成為共識。在弱化政府行政管控力度的同時(shí)，也需要討論加強(qiáng)介入第三部門的管理能力問題[29]，政府購買公共服務(wù)和政府在公共管理中處于弱場地位并不等于退場，只有構(gòu)建起“強(qiáng)政府+強(qiáng)社會(huì)”的格局，政府的方向引導(dǎo)力才能夠進(jìn)行合理定位。在激勵(lì)第三部門發(fā)展的同時(shí)，不能全部剔除政府行政力量的影響，尤其是在政府支持下的第三部門起步階段，一定要做到產(chǎn)權(quán)明晰，產(chǎn)權(quán)不清晰會(huì)對后續(xù)發(fā)展造成障礙。第三部門不是政府的派出機(jī)構(gòu)，政府需要在“引”“理”方面做文章，政府的強(qiáng)制力雖然需要削弱，但引導(dǎo)和監(jiān)管職能不能被削弱。政府要將第三部門作為承擔(dān)政府非核心職能的工具，就要培養(yǎng)更加完善的政策環(huán)境，在發(fā)展程度、發(fā)展領(lǐng)域和發(fā)展目標(biāo)方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，在第三部門與政府之間形成相互監(jiān)督的制衡格局，保證第三部門的工作效率與效果。

(二)通過建立退出制度完善約束機(jī)制

發(fā)展第三部門需要相對完善的制度準(zhǔn)備，這除了要處理好第三部門與政府間的關(guān)系，還要從第三部門的從業(yè)資質(zhì)、行業(yè)準(zhǔn)入門檻、監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。在第三部門的從業(yè)資質(zhì)方面，不僅需要通過競爭機(jī)制得到提升，也需要在政府指導(dǎo)下通過培訓(xùn)穩(wěn)步推進(jìn)；在行業(yè)準(zhǔn)入門檻方面，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，可以擴(kuò)大競爭群體規(guī)模，培養(yǎng)行業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；在監(jiān)管機(jī)制方面，第三部門不能越出政府指導(dǎo)范圍，政府負(fù)責(zé)為第三部門的發(fā)展提供政策支持，并放開對第三部門的行政控制，但要完善對第三部門的監(jiān)督管理機(jī)制，保證第三部門在契約范圍內(nèi)從事業(yè)務(wù)活動(dòng)：一方的義務(wù)就是另外一方的權(quán)力，第三部門應(yīng)該享受相應(yīng)的權(quán)力，但權(quán)力需要在契約的規(guī)范內(nèi)行使。第三部門的目標(biāo)是提高公共服務(wù)質(zhì)量，有效的競爭機(jī)制更能讓具有優(yōu)秀資質(zhì)的第三部門進(jìn)入，也可以不斷淘汰業(yè)績考核不達(dá)標(biāo)的第三部門，讓從業(yè)者具有危機(jī)感。

(三)在管理委員會(huì)內(nèi)建構(gòu)動(dòng)態(tài)任職制度

在發(fā)展第三部門過程中，可以通過構(gòu)建輪值小組的方法，避免傳統(tǒng)發(fā)展模式下出現(xiàn)的問題，輪值小組的成員由政府、第三部門和企業(yè)等部門的相關(guān)成員構(gòu)成，不定期地進(jìn)行輪換。輪值小組能夠使第三部門更好地與社會(huì)力量對接，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。輪值小組能夠保證按照第三部門的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)開展活動(dòng)，通過不定期輪換制度保證第三部門發(fā)展過程中具有創(chuàng)新性思路，也在很大程度上遏制了私利性動(dòng)機(jī)。輪值小組通過多元主體共治制度，實(shí)際上創(chuàng)立了一種“三方監(jiān)管”機(jī)制，即政府、第三部門和企業(yè)相互約束的管理機(jī)制，政府的引導(dǎo)作用、社會(huì)組織的主導(dǎo)作用和企業(yè)的支撐作用都能夠得到彰顯，比較好地解決了為誰發(fā)展、由誰發(fā)展、怎樣發(fā)展以及發(fā)展什么等問題。輪值小組各方代表不定期地進(jìn)行更換，使得管理委員會(huì)能夠最大限度地表達(dá)三方意愿。為了保障輪值小組的質(zhì)量，需要特別注意小組成員的產(chǎn)生方式，只有通過科學(xué)方式形成的輪值小組，才能夠最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公眾意愿。

(四)強(qiáng)化共同責(zé)任和培養(yǎng)公民參與意識

公民社會(huì)有助于高質(zhì)量的第三部門出現(xiàn)，對第三部門的發(fā)展能形成有效的激勵(lì)和約束。第三部門的服務(wù)對象是社會(huì)公眾，只有讓公眾有發(fā)聲的空間，公眾意愿才能夠成為第三部門的行動(dòng)方向。因此，培養(yǎng)公民參與社會(huì)治理的意識就非常重要，公民參與公共治理激勵(lì)并塑造著價(jià)值元素的公共精神[30]。公民社會(huì)即“公民的公共參與和公民對國家權(quán)力的制約”[31]。公民社會(huì)被認(rèn)為是政府系統(tǒng)以及市場(企業(yè))系統(tǒng)之外的所有民間關(guān)系的總和[32]，涉及的是政府與市場之外的民間公共領(lǐng)域。托馬斯·海貝勒[33]認(rèn)為，公民社會(huì)的形成需要利益主體實(shí)現(xiàn)從家族利益和家庭利益向社會(huì)利益轉(zhuǎn)向，從而使公民的共同責(zé)任得到強(qiáng)化。在這樣的發(fā)展環(huán)境中，個(gè)體都能夠有意識地抑制個(gè)人理性和服從制度理性，多元治理主體更能形成一致性的價(jià)值觀念并主動(dòng)謀求與他方合作。公民社會(huì)的目標(biāo)在于通過培養(yǎng)公民表達(dá)意志的環(huán)境，讓公民具有充分的話語權(quán)，促進(jìn)第三部門發(fā)展環(huán)境不斷改善。

(五)創(chuàng)新發(fā)展思路謀求持續(xù)的資金支持

資金瓶頸會(huì)導(dǎo)致第三部門蛻變?yōu)闇?zhǔn)營利組織或完全營利組織，或被政府收編而進(jìn)入財(cái)政支撐陣列，過度的體制性依賴違背志愿性初衷。為了讓第三部門獲得持續(xù)性的資金支持，政府部門除了需要為第三部門設(shè)立啟動(dòng)資金外，還要通過稅收優(yōu)惠以及間接補(bǔ)償?shù)日?，積極營造營利組織支撐第三部門發(fā)展的政策環(huán)境。第三部門需要形成獨(dú)立的運(yùn)行體系，資金貢獻(xiàn)方不能對第三部門形成附加約束。第三部門承擔(dān)了政府應(yīng)該承擔(dān)的公共職能，政府就需要積極與其構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，并為其發(fā)展疏通持續(xù)運(yùn)營的融資通道，不斷擴(kuò)大其影響力、公信力，形成“政府資金支撐—優(yōu)化社會(huì)環(huán)境—社會(huì)資金支撐”的資金支撐鏈條，保證第三部門發(fā)展“永不斷電”。誠信、質(zhì)量和口碑都可以成為第三部門的商業(yè)資本，第三部門提供服務(wù)項(xiàng)目的冠名權(quán)、廣告權(quán)都可以成為營利項(xiàng)目，第三部門依托金牌服務(wù)和優(yōu)秀的人力資源可以開設(shè)培訓(xùn)班，在推廣執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和讓社會(huì)受益的同時(shí)為第三部門謀求持續(xù)的資金支持。

六、結(jié) 語

為了推進(jìn)第三部門高效運(yùn)行，政府只能選擇“在場”而不是“退出”，加強(qiáng)對第三部門運(yùn)行過程的監(jiān)督，處理好第三部門與政府監(jiān)督間的關(guān)系以及為第三部門拓寬獲得資金的通道，不斷完善使第三部門得以持續(xù)運(yùn)行的政策支撐體系，解決第三部門內(nèi)部的“阿喀琉斯之踵”問題，即克服第三部門的內(nèi)生性障礙。黑格爾認(rèn)為，中國亙古不變的精神是“家庭的精神”，國家的特性就是“家的孝敬”[34]。在推進(jìn)第三部門發(fā)展過程中，需要將“小家”的思維前提提升為“國家”，做到個(gè)人理性服從制度理性，在西方運(yùn)行理念與我國居民的生活習(xí)慣間找到融合點(diǎn)，多元治理主體都要積極與他方合作，通過帕累托改進(jìn)形成不需要他人提醒的常態(tài)化的習(xí)慣性自覺。第三部門是介于政府與企業(yè)之間的非營利組織，致力于提供公共服務(wù)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府需要將傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期“萬能政府”承擔(dān)的非核心公共職能分解，將之剝離出去由第三部門承擔(dān)，由第三部門做好政府部門“無力做、做不好、做不了”的事情。第三部門在實(shí)踐中也面臨諸多發(fā)展瓶頸：公民的自我保護(hù)意識與自為意識弱；第三部門進(jìn)入管理體系門檻高；供需不對稱形成無效供給；工作人員來源較為單一。第三部門在發(fā)展過程中要從行業(yè)內(nèi)部下功夫提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，科學(xué)處理政府與第三部門的關(guān)系，通過完善退出制度建立對第三部門的約束機(jī)制，還可以考慮在管理委員會(huì)內(nèi)建構(gòu)動(dòng)態(tài)任職制度。為了突破第三部門的發(fā)展瓶頸，需要盡快培養(yǎng)公民的參與意識和為第三部門創(chuàng)造謀求資金支撐的政策環(huán)境。