劉靜 北京工商大學(xué)

一、金融分權(quán)的類型和含義

對(duì)于金融分權(quán)的概念，研究學(xué)者并未達(dá)成統(tǒng)一意見。錢穎一和Weingast（1998）注意到我國地方政府具有通過行政手段干預(yù)銀行信貸決策、獲取更多金融資源的行為，較早提出了“金融分權(quán)化”的概念。崔兵（2014）根據(jù)權(quán)力性質(zhì)不同，把金融分權(quán)劃分為行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。前者是中央政府向地方政府行政權(quán)力的下放，后者是政府向市場(chǎng)金融權(quán)力的下放。何德旭和苗文龍（2016）從權(quán)力類型角度將金融分權(quán)具體列為金融發(fā)展權(quán)、金融控制權(quán)和金融監(jiān)管權(quán)。苗文龍（2018）根據(jù)權(quán)力主體匹配金融權(quán)力，界定中央向地方下放的權(quán)力是金融監(jiān)管權(quán)和金融穩(wěn)定權(quán)，政府向市場(chǎng)下放的權(quán)利是金融配置權(quán)和金融人事權(quán)。

二、金融分權(quán)的邏輯推演

（一）金融行政性分權(quán)強(qiáng)化階段（1978-1993 年）

中國進(jìn)入改革開放，人民銀行總行開始改革信貸管理體制，給一些銀行分支行下放一定資金權(quán)，地方政府通過干預(yù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的方式獲得了間接的金融資源支配權(quán)，投資沖動(dòng)的加大使得社會(huì)出現(xiàn)信貸失控和通貨膨脹的現(xiàn)象。

（二）金融行政性分權(quán)相對(duì)弱化，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)開始階段（1994 年-2012 年）

中央開始整治金融市場(chǎng)，完善金融監(jiān)管體制，并逐一收回金融權(quán)力。中央收回了央行分支機(jī)構(gòu)的信貸管理權(quán)限，商業(yè)銀行可依據(jù)國家指導(dǎo)原則，按照市場(chǎng)原則自主發(fā)放貸款；地方政府通過央行分支機(jī)構(gòu)資金權(quán)和人事權(quán)影響信貸資金的手段被減弱，轉(zhuǎn)而通過融資平臺(tái)公司、土地財(cái)政等方式獲取金融資源。

（三）金融行政性分權(quán)更規(guī)范，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)強(qiáng)化階段（2013 年至今）

2013 年以來，金融改革不斷加強(qiáng)。金融監(jiān)管權(quán)更加明確，地方政府擁有部分金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審批和日常監(jiān)管職責(zé)。經(jīng)濟(jì)性分權(quán)得到強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在民間資本、境外資本等準(zhǔn)入門檻的放開，一大批城市商業(yè)銀行在A 股上市和多層次資本市場(chǎng)體系的建立健全。

二、金融分權(quán)的度量

政府和市場(chǎng)的金融權(quán)力邊界并不明顯，故而多數(shù)研究并未從兩方面分別度量金融分權(quán)。金融分權(quán)大多表現(xiàn)為對(duì)信貸資金的控制及走向、金融機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張、金融機(jī)構(gòu)股東人事控制等方面，現(xiàn)將已有學(xué)者對(duì)金融分權(quán)的度量方法整理如表1 所示：

三、金融分權(quán)的影響研究

金融分權(quán)的相關(guān)研究主要圍繞在以下幾個(gè)方面：

（一）金融分權(quán)的程度及有效性問題。邱少春和崔兵（2015）認(rèn)為中國金融分權(quán)的調(diào)整是政府對(duì)激勵(lì)目標(biāo)和激勵(lì)制度調(diào)整的制度原因，而不是對(duì)“分權(quán)至上”的盲崇。劉雷等（2016）提出對(duì)金融分權(quán)的研究應(yīng)側(cè)重于找到最優(yōu)金融分權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）金融分權(quán)對(duì)宏觀部門的影響研究。金融分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)并未得出一致的結(jié)論。董雨翀和萬方（2015）實(shí)證發(fā)現(xiàn)金融分權(quán)本身對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈積極作用。而金融分權(quán)與財(cái)政分權(quán)聯(lián)動(dòng)時(shí)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈負(fù)面效應(yīng)，而且會(huì)因財(cái)政權(quán)利的加大而提高。傅勇和李良松（2017）發(fā)現(xiàn)過度的金融分權(quán)會(huì)提高通貨膨脹并使經(jīng)濟(jì)過熱。余世勇和朱咸永（2019）提出中央向地方分權(quán)可以降低金融風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地方向市場(chǎng)分權(quán)會(huì)提高經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。呂勇斌等（2020）認(rèn)為金融分權(quán)不利于本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但能促進(jìn)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）金融分權(quán)對(duì)微觀部門的影響研究，主要表現(xiàn)在對(duì)金融和企業(yè)部門的影響。以GDP 增長(zhǎng)率為主要指標(biāo)的考核體系促進(jìn)了地方政府推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的巨大熱情。在財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的資金需求壓力下，地方政府以直接或間接干預(yù)的方式影響金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營來獲取金融資源。主要體現(xiàn)在地方性金融機(jī)構(gòu)尤其是城商行、農(nóng)商行數(shù)量的擴(kuò)張、政府性融資平臺(tái)的不斷建立，地方債務(wù)的快速擴(kuò)張。苗文龍（2018）通過實(shí)證得出結(jié)論：行政性分權(quán)深化會(huì)提高銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，源于地方政府會(huì)出于建設(shè)本地經(jīng)濟(jì)的目的，以當(dāng)?shù)劂y行大股東的身份干預(yù)銀行的治理和貸款事宜；經(jīng)濟(jì)性分權(quán)深化對(duì)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的影響不確定，因?yàn)橐环矫驺y行貸款風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因地方政府的干預(yù)減少而降低，另一方面金融競(jìng)爭(zhēng)加大而引發(fā)的銀行本身的冒險(xiǎn)沖動(dòng)會(huì)提高銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。孫麗穎（2020）指出地方政府對(duì)一些大型民營企業(yè)過度偏愛會(huì)影響銀行的經(jīng)營決策從而打破信貸市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得企業(yè)投資效率降低；金融分權(quán)使得地方政府大規(guī)模投資借債帶來較大的宏觀不確定性，會(huì)影響企業(yè)對(duì)未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷從而影響企業(yè)的投資決策，增加企業(yè)的投資決策成本。

表1

四、文獻(xiàn)綜評(píng)

金融分權(quán)是不同時(shí)期的政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定的目標(biāo)形成的權(quán)利劃分，是中央和地方對(duì)金融資源配置博弈的結(jié)果。地方政府作為金融穩(wěn)定的監(jiān)管者，既要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也要考慮風(fēng)險(xiǎn)因子的合理規(guī)避，做好守夜人角色，尋找最佳的金融分權(quán)結(jié)構(gòu)。由于數(shù)據(jù)不透明與政府和市場(chǎng)邊界不明等原因，金融分權(quán)的度量仍處于不成熟不完備的階段，未來的研究可關(guān)注更合理有效的金融分權(quán)度量指標(biāo)、金融分權(quán)最優(yōu)結(jié)構(gòu)和金融分權(quán)與金融風(fēng)險(xiǎn)的影響研究。