趙存麗 李洪敏

摘? ?要：隨著經濟的快速發(fā)展，嚴峻的生態(tài)環(huán)境狀況已成為全面建成小康社會建設進程中的突出短板。“十三五”以來，國家審計機關不斷加強對生態(tài)環(huán)境保護審計力度，特別是制定出臺了《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》，成為了破解生態(tài)文明建設瓶頸的重要制度依據。但是，我國的生態(tài)文明審計工作仍然缺乏深入的基礎理論研究，審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠，還存在評價標準不一致等問題?！笆奈濉逼陂g，要加強生態(tài)環(huán)境治理能力現代化建設，必須進一步科學界定生態(tài)文明審計的內涵，提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入度，建立審計大數據協同機制。同時，要以加強生態(tài)文明審計為抓手，切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力，加快推進生態(tài)文明協同治理改革。

關鍵詞：審計;生態(tài)文明;五位一體;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F24? ? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1673-291X（2021）35-0122-03

黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現代化目標，對生態(tài)環(huán)境建設提出了新的要求。“十三五”以來，隨著審計機關不斷加強對生態(tài)環(huán)境保護審計力度，特別是出臺了《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》，生態(tài)文明審計成為了破解生態(tài)文明建設瓶頸的重要舉措。但是，在生態(tài)文明建設過程中仍然存在一些體制性和機制性問題，阻礙了生態(tài)文明建設的進程。因此，“十四五”期間要加強生態(tài)環(huán)境治理能力現代化建設，必須以加強生態(tài)文明審計為抓手，切實提高生態(tài)文明治理的制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力，加快推進生態(tài)文明協同治理改革。

一、生態(tài)文明建設的實踐偏差

生態(tài)文明是人類發(fā)展方式的映射。生態(tài)文明建設過程是人類改造自然的客觀規(guī)律性和主觀能動性的統一。然而，這種統一受人類的利益、理念、能力、偏好等因素的影響出現了偏差，主要表現如下。

1.重經濟，輕生態(tài)。這是我國生態(tài)文明建設存在的突出問題。與長期以來犧牲生態(tài)環(huán)境和資源為代價，片面追求高速度的經濟增長有關。主要體現在，地方政府政績導向存在偏差，目標管理績效考核生態(tài)環(huán)境指標權重比例低，產業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍然側重于產能擴張，放松落后過剩的產能管控，以及跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染行業(yè)轉移等。

2.重規(guī)定，輕落實。主要體現在地方政府在環(huán)境保護方面存在發(fā)文多、落實少等問題。抓污染防治時緊時松，甚至還出現污染反彈。長江經濟帶生態(tài)環(huán)保審計顯示，盡管國家投入大量資金并進行長期持續(xù)整治，但是洞庭湖、鄱陽湖等國家重要湖泊仍存在統籌治理不到位、治理效果不理想等問題。

3.重局部，輕整體。各自為政的生態(tài)環(huán)境治理導致區(qū)域間環(huán)境協同治理缺乏完善科學的激勵機制、合作機制和約束機制，跨區(qū)域環(huán)境污染、跨區(qū)域生態(tài)退化、整體性資源枯竭等問題層出不窮卻得不到有效治理，“公地悲劇”、“破窗效應”時有發(fā)生，甚至由于零和競爭博弈，區(qū)域間環(huán)境治理出現“治而反污”亂象。隨著新興城市群和都市圈的崛起，大氣污染、水環(huán)境破壞和水污染問題已呈現區(qū)域性和復合型的特征。

4.重物質，輕文化。環(huán)境污染本身就是一種落后的文化現象。當前，嚴峻的環(huán)境污染、資源匱乏、生態(tài)系統失衡等生態(tài)環(huán)境問題暴露出生態(tài)文化的困境。但是，由于物質文明建設成果具有很強的可見性，而生態(tài)文化成果主要是通過潛移默化發(fā)揮作用，地方政府對生態(tài)文化內涵缺乏科學的認識，因循短視的政績觀，把精力更多放在了生態(tài)物質文明建設方面，輕視了以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系建立，導致生態(tài)文化建設的滯后。

二、生態(tài)文明審計的短板及存在問題的原因

生態(tài)文明審計是建立健全系統完整的審計體系的重要內容。當前，我國的生態(tài)文明審計工作還缺乏深入的基礎理論研究，審計主體的“五位一體”生態(tài)文明思想貫徹落實還不夠。實際工作中缺少理論支撐，還存在評價標準不一致等情況。尤其是在制度上缺少統一的準則指南，審計指標不完善導致審計結果質量還無法保證。

1.理論性問題。生態(tài)是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。生態(tài)是在自然界的一定的空間內生物與環(huán)境構成的統一整體。由于環(huán)境、資源、資產屬于物質范疇，對其審計評價的是人對環(huán)境、資源等生態(tài)的影響，突出強調的是人與自然的和諧關系。而生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段人類為保護和建設美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和。生態(tài)建設包括物質代謝環(huán)境、生物服務環(huán)境、區(qū)域發(fā)展環(huán)境。生態(tài)文明則是發(fā)展的上層建筑，包括人與環(huán)境的耦合關系、進化過程、交往方式和思維方式（王如松，2013）。因此，生態(tài)文明建設不等同生態(tài)環(huán)境建設，生態(tài)文明審計不同于生態(tài)審計。在實際工作中還沒有形成科學的生態(tài)文明審計的內涵。

2.體制性問題。2018年我國新一輪機構改革后，對生態(tài)環(huán)保實行了統一管理的機構設置。但是，審計涉及的數據，包括政策制定與執(zhí)行情況、自然資源等生態(tài)環(huán)境和資源資產管理狀況等數據來源部門幾乎涵蓋了大部分政府及各職能部門，甚至還需要延伸到園區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復治理項目建設、運營單位等。從以往的生態(tài)環(huán)境保護審計經驗看，在數據獲取方面由于管理體制問題，對審計結果產生了一定的影響。

3.機制性問題。生態(tài)文明審計能否順利實施，關鍵在于審計操作指引。國家發(fā)展改革委、國家統計局、生態(tài)環(huán)境部、中央組織部等部門共同印發(fā)了《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》，為開展生態(tài)文明建設審計和評價考核提供依據。但自然資源和經濟有所不同，如何量化評估自然資源資產，我國尚未建立一套因地制宜的計算方法。尤其是生態(tài)文明建設考核目標體系盡管有23項指標體系，但是還存在基礎性指標少、實際操作復雜、評價結果排序主觀因素較多等問題。

三、生態(tài)文明審計的優(yōu)化路徑

生態(tài)文明審計是一項系統工程，解決生態(tài)文明短板的審計機制必須做好以下幾方面工作。

1.科學界定生態(tài)文明審計的內涵，為審計內容提供依據?？偨Y國內外的研究成果發(fā)現，從環(huán)境審計、資源環(huán)境審計到資源資產審計，國內外審計的目標基本上是一致的，即通過審計評價經濟、生態(tài)和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展情況（Mentore Vaccari，2013;Onil Banerjee，2016;Ki Hoon Lee，2017;劉明輝，2018）。黨的“十八大”以來，黨中央將“兩型社會生態(tài)文明”上升為“五位一體”中的生態(tài)文明?！拔逦灰惑w”生態(tài)文明觀在生態(tài)文明審計中的嵌入性成為當代中國生態(tài)文明審計發(fā)展的根本性特征。因此，生態(tài)文明審計的內涵可以概括為以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以治國理政新理念為工作方針，以“五位一體”生態(tài)文明審計為特征，通過審計監(jiān)督、檢查、鑒證、評價，實現人與自然和諧共生、物質文明和精神文明和諧發(fā)展，實現中華民族永續(xù)發(fā)展的目標。

2.提升“五位一體”思想在生態(tài)文明審計中的嵌入。生態(tài)是生命存在、發(fā)展所依存的各種環(huán)境條件和生命主體間相互作用在時間和空間上的耦合，在不同的坐標象限內發(fā)揮不同的影響。其中，在經濟建設象限中，經濟環(huán)境是經濟建設的重要體現更是打造物態(tài)文明的重要內容。在社會建設象限中，社會環(huán)境直接影響了生態(tài)文明建設，尤其是公眾的生態(tài)文明心態(tài)直接影響了其生態(tài)環(huán)保的行為。在政治建設象限中，體制文明是創(chuàng)造政治環(huán)境的決定因素，生態(tài)文明只有上升為政治高度才能實現制度的優(yōu)勢。在文化建設象限中，文化環(huán)境所體現出來的認知文明則是生態(tài)文明建設的重要一極。因此，“五位一體”思想應該緊密地嵌入到生態(tài)文明審計中，嵌入框架如圖1所示。

同時，生態(tài)文明又是一個結構復雜、內涵豐富、意蘊深刻的綜合性概念。具體可以分為四個層面，即表層的生態(tài)物質文明、淺層的生態(tài)行為文明、中層的生態(tài)制度文明和深層的生態(tài)文化文明。同層循環(huán)升級發(fā)展，不同層級相互滲透影響，如圖2所示。生態(tài)文明審計應該貫穿不同層級，而不能停留在某一個層面;應該通過促使生態(tài)文明建設與生態(tài)文明審計形成耦合效應，達到相互促進、相互滲透、相互作用、共同發(fā)展的目的。

3.建立審計大數據協同機制。通過審計實現生態(tài)環(huán)境協同治理，主要包括四個層面。一是治理目標協同。審計目標是指導審計工作的指南，因此，在實際審計工作中，將生態(tài)目標的“和諧”、經濟目標的“資金”、政治目標的“權法”、自然演化的“資源”、社會發(fā)展的“文化”統一為生態(tài)環(huán)境審計目標，有利于引領生態(tài)環(huán)境治理。二是治理組織協同。協同審計是推動領導干部自然資源資產離任審計全面實施的可行路徑，即以政府審計為主導，與相關職能部門外部協同，上下級審計機關加強內部協同，從而全面客觀地評價自然資源資產保護情況。三是治理機制協同。充分發(fā)揮技術創(chuàng)新機制、獎罰問責機制、風險防范機制、合作發(fā)展機制的協同效應，構建生態(tài)環(huán)境綜合治理機制。四是大數據協同。將生態(tài)文明審計涉及的生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督、稅務、財政、金融、工業(yè)、交通、電力、用水、減排等多部門數據，以及人口、企業(yè)、空間地理信息等國家基礎信息數據進行關聯比對，多角度建立數據聯結機制，擴大審計覆蓋面。

總之，以“五位一體”為總要求，通過審計活動發(fā)現揭示改革發(fā)展中出現的新情況新問題，以及深化改革協調推進中發(fā)生的一些結構性矛盾和經濟社會發(fā)展中的一些階段性問題，全面反映“五位一體”的改革成效和政策落實情況，構建與新時代中國特色社會主義市場經濟體制相適應的中國特色國家生態(tài)文明審計模式迫在眉睫。

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