曹勇飛

（湖南省郴州建設(shè)集團(tuán)有限公司，湖南郴州 423000）

0 前言

PPP 模式實則屬于項目合作融資模式，在市政工程管理中應(yīng)用PPP 模式，可實現(xiàn)工程造價的合理化控制，避免投入過多成本，進(jìn)而影響工程經(jīng)濟性。同時還應(yīng)當(dāng)結(jié)合PPP 模式的具體要求，保證在信息共享條件下，能夠吸引更多投資者的注意，便于運用PPP 模式提高市政工程管理水平，滿足新時代工程管理需求。

1 PPP 模式下市政工程主要的管理風(fēng)險

1.1 造價管理風(fēng)險

工程造價管理作為市政工程管理工作中的重要內(nèi)容，在應(yīng)用PPP 模式階段面臨一定的風(fēng)險，其中包括造價表編制缺乏依據(jù)、造價設(shè)計不真實、項目管理脫離環(huán)保目標(biāo)等。通常情況下，市政工程在其招投標(biāo)環(huán)節(jié)，各競標(biāo)方應(yīng)當(dāng)提前參照市場價格編制合理的造價報告，然而當(dāng)前PPP 模式的推廣可促使工程造價管理更加靈活且不以市場定價為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在諸多條件不完全不細(xì)致的情況下就開展招標(biāo)競標(biāo)工作，致使價格的變動性較大，不利于工程造價的合理化控制，繼而引發(fā)超預(yù)算問題。

1.2 審計管理風(fēng)險

市政工程審計管理實則是為了實現(xiàn)資金的有效利用，避免出現(xiàn)賬目不準(zhǔn)等后果。而在PPP 模式下，參建方的增加，造成審計難度加大，且審計監(jiān)督不到位。而且對于社會投資主體資金使用情況的審計管理，也存在一定的審計結(jié)果不真實、審計不全面風(fēng)險，因此應(yīng)結(jié)合融資條件重新鞏固審計部門的管理職能。

1.3 融資管理風(fēng)險

PPP 模式是在政府部門與社會力量合作基礎(chǔ)上提出的一種新型融資模式。而在市政工程中，為了避免受財政資金不足的束縛，造成工程建設(shè)質(zhì)量受損，還應(yīng)當(dāng)在汲取社會資本的過程中加強資金管理，但目前存在的融資管理風(fēng)險，多為融資主體潛在的不確定因素。

以自來水市政項目為例，在眾多融資者參與下，對于水質(zhì)、出水量的要求不同，很難達(dá)成統(tǒng)一意見，并在后期出現(xiàn)污水污染問題時易遭受經(jīng)濟損失，致使工程管理混亂。

1.4 運營管理風(fēng)險

在PPP 模式下開展的工程管理工作，還存在運營管理風(fēng)險，比如運營過程中的日常管理、維修、收取費用、財務(wù)等，其中對于國家政策或者法律條文的解讀不準(zhǔn)確，極易造成合作方之間出現(xiàn)矛盾。此外在遭遇自然災(zāi)害、突發(fā)事故時，也會出現(xiàn)工期延長等問題，這樣一來，參建方需重調(diào)工程進(jìn)度。一旦無法給出可靠的運營管理規(guī)劃，或未明確各參建方具體管理職責(zé)，很難實現(xiàn)PPP 模式的合理運行。

2 PPP 模式下市政工程提升管理合理性的措施

2.1 實現(xiàn)全過程工程管理

據(jù)調(diào)查：截至2019 年，我國PPP 儲備項目已達(dá)7867 個。其中上半年準(zhǔn)備中的項目數(shù)量有1339 個。而從當(dāng)前未簽約項目中分析，社會事業(yè)項目占比較大。為了進(jìn)一步提高工程管理水平，應(yīng)在市政工程中實施全過程管理，具體內(nèi)容如下：

（1）準(zhǔn)備期。在市政工程管理中應(yīng)用PPP 模式，還需采用全過程管理理念控制好工程造價，特別是在前期可研報告和立項階段，要對實際情況充分論證，在規(guī)劃設(shè)計階段結(jié)合考慮使用要求和市場需求，采用最合理最經(jīng)濟的修建性規(guī)劃方案，以便在節(jié)省政府資金的同時，也能保障各合作方權(quán)益。在工程準(zhǔn)備階段，為了達(dá)成公私合營最優(yōu)化合作效果，應(yīng)在成本管理上緊跟適當(dāng)價格動態(tài)。同時還應(yīng)將工程項目中涉及的機械設(shè)備、材料、人工等費用成本進(jìn)行統(tǒng)一化管理。在物資價格分析上也應(yīng)結(jié)合市場價格變化趨勢，特別是在工程造價表編制環(huán)節(jié)，可將管理權(quán)交由第三方機構(gòu)，以免受參建方個體因素的影響，導(dǎo)致項目成本過多。

本文以某綜合管廊項目為例，在其管線施工中成本達(dá)到3980 萬元/km，設(shè)施布置成本為7920 萬元/km。在該項目準(zhǔn)備期，專門編制了細(xì)致的工程造價表，其中維修成本與運營成本為160萬元/年，而且還通過發(fā)包方式、材料購買時機的準(zhǔn)確把握等途徑，使工程造價處于合理范圍內(nèi)[2]。

（2）設(shè)計期。工程設(shè)計管理中，可從下述兩個方面提升管理有效性，以便PPP 模式發(fā)揮出真正效用。①融資各單位應(yīng)對當(dāng)前市場中出現(xiàn)的新型管理技術(shù)、施工工藝、環(huán)保材料的價格進(jìn)行對比，經(jīng)過全面分析后確定是否具有引進(jìn)的必要性；②對工程圖紙的管理，相關(guān)管理者應(yīng)結(jié)合工況驗證圖紙真實性，降低施工與設(shè)計之間的矛盾，提高資源的使用效率，從而減少成本超支的情況出現(xiàn)。對于后續(xù)潛在的投入成本應(yīng)提前說明，或者給出一個相對范圍，由此確保PPP 模式下的合作者能夠更加精準(zhǔn)的控制工程造價，避免出現(xiàn)高造價問題，致使各參建方利益受損。

（3）實踐期。在工程實踐施工階段，應(yīng)當(dāng)針對政府主管部門、施工單位進(jìn)行統(tǒng)一籌劃。比如在競標(biāo)成功后，參建方應(yīng)在恰當(dāng)?shù)臅r機組織交流會，政府應(yīng)當(dāng)對項目造價進(jìn)行有效審核，包括施工材料采購成本、機械設(shè)備租賃費用、人工工日價格的調(diào)整等，在細(xì)化審核后可將審核結(jié)果整理成文本資料，作為竣工結(jié)算管理憑證。施工單位也應(yīng)當(dāng)積極配合政府部門落實施工內(nèi)容，并建立第三方反饋中心，用于收集群眾建議，最終可在全面的造價管理條件下提高工程建設(shè)質(zhì)量，促使政府資金用于實處的同時，也能幫助施工單位節(jié)省投入成本。運營階段保證工程項目的服務(wù)質(zhì)量、穩(wěn)定消費群體等可以說是提升項目效益的關(guān)鍵，同時也能有效控制不穩(wěn)定的風(fēng)險。

2.2 規(guī)范風(fēng)險管理審計流程

PPP 模式下應(yīng)當(dāng)針對市政工程管理工作進(jìn)行規(guī)范化處理，即優(yōu)化審計流程。在項目管理過程中，對于市政工程成本進(jìn)行審計，是保障工程建設(shè)質(zhì)量、造價合理的關(guān)鍵部分。一般而言，需要經(jīng)由下述步驟逐一審計：先行接收審計相關(guān)資料，并結(jié)合市政工程的現(xiàn)場施工條件進(jìn)行勘察，聯(lián)合審計會計共同完成工程項目準(zhǔn)備期間的審計管理任務(wù)，待審計數(shù)據(jù)無誤后，將進(jìn)入簽證審核環(huán)節(jié)，最終在第三方監(jiān)督環(huán)境下形成審計意見書，用于指導(dǎo)工程管理事項[3]。

從相關(guān)實踐結(jié)果中可推斷出，PPP 模式下要想保證市政工程實現(xiàn)科學(xué)審計，應(yīng)從方案、招標(biāo)兩個部分予以審計。市政工程在PPP 模式下利用股權(quán)、經(jīng)營權(quán)作為合作的基礎(chǔ)，促使更多施工單位經(jīng)過競標(biāo)后成為政府項目中的合作方。此時在方案審計中應(yīng)當(dāng)考慮是否存在利潤超額問題。比如通過核對施工材料采購成本、工程款額度判斷施工單位利潤水平。審計方還需要保證施工方案的可行性，始終維護(hù)參建方權(quán)益，便于項目負(fù)責(zé)人提出正確決策。在招標(biāo)期間進(jìn)行的審計，主要是為了從眾多競標(biāo)單位中選出最具競爭力的合作方，嚴(yán)格遵照優(yōu)質(zhì)合作原則，確保政府資金與社會資本實現(xiàn)有效結(jié)合，在其輔助下改善市政工程建設(shè)現(xiàn)狀。

2.3 優(yōu)化融資模式操作效果

市政工程管理中多由政府部門作為主導(dǎo)單位，盡管實現(xiàn)PPP模式的合理化運行，關(guān)于合作企業(yè)的參與度也較低，這主要源于融資項目中操作方法可行性較差，導(dǎo)致合作企業(yè)無法真正體現(xiàn)管理權(quán)。尤其在運營管理、工程設(shè)計上，與政府部門合作的民營、私營企業(yè)大多屬于“聽從者”，無法給出具體的參與意見。對此為了凈化PPP 模式的應(yīng)用環(huán)境，可從以下兩個方向加強融資成效：

（1）鞏固參建單位地位，與政府保持合作關(guān)系的施工單位應(yīng)在項目規(guī)劃、制度改革上體現(xiàn)出積極性。政府也應(yīng)適當(dāng)“放權(quán)”，僅在施工單位運營不善或者資金不足情況下為其發(fā)放補貼，最終運營全新的融資模式吸引更多施工單位愿意招攬市政工程。

（2）創(chuàng)新融資方法，在PPP 模式背景下，還可運用新型融資方法，使市政工程獲得更多融資方。本文主要以銀行貸款為例，對于部分小規(guī)模承包商，在其缺少流動資金時，很難承包市政工程。對此，可對市政工程融資方發(fā)放貸款福利，如免息、上漲額度等，以免出現(xiàn)融資風(fēng)險，影響市政工程建設(shè)質(zhì)量。

例如在投資額為4.1 億元的市政工程中，專門采用“貸款+股權(quán)”融資方法，促使該項目原定融資計劃取得有效進(jìn)展，并在浦發(fā)銀行等政府機構(gòu)八成占比的情況下出資建立項目融資中心，繼而提高了融資項目的管理質(zhì)量。

2.4 明確市政工程管理職責(zé)

管理職責(zé)的精準(zhǔn)劃分也是PPP 模式推廣的首要前提。尤其在獲得政府支持資金補貼時，施工單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自身職責(zé)，不可將項目運營中出現(xiàn)的問題推責(zé)給政府。

比如在某自來水工程項目中，在雙方合作下出現(xiàn)自來水的化學(xué)需氧量達(dá)到1200mg/L，超出國家標(biāo)準(zhǔn)值2.4 倍。究其根本原因在于水體凈化工藝的選擇未滿足水體處理要求。對于此項事故的責(zé)任分配，應(yīng)從工程設(shè)計責(zé)任方、水質(zhì)檢測責(zé)任方進(jìn)行劃分。針對此項管理風(fēng)險的有效措施，還可在合同編制中提前標(biāo)注水質(zhì)不達(dá)標(biāo)責(zé)任歸屬方，而且也可直接在施工現(xiàn)場安裝水質(zhì)監(jiān)測裝置，用于定期檢查水質(zhì)，以免發(fā)生嚴(yán)重后果，造成市政工程建設(shè)質(zhì)量違背施工要求。責(zé)任制的制定是保證PPP 模式順利得以運行的重要依托，應(yīng)予以高度重視。

3 結(jié)論

綜上所述，在市政工程管理中合理應(yīng)用PPP 模式，可對工程管理風(fēng)險的有效規(guī)避起到促進(jìn)作用。對此，應(yīng)從全過程管理、風(fēng)險管理審計流程、融資模式操作效果、工程管理職責(zé)等方面著手，促使市政工程在PPP 模式的輔助下提升管理實效性，便于改善市政工程建設(shè)現(xiàn)狀，為我國市政工程行業(yè)的壯大發(fā)展奠定基礎(chǔ)。