秦虹

城市更新目前是個(gè)非常熱門(mén)的話(huà)題，黨的十九屆五中全會(huì)提出了城市更新行動(dòng)，實(shí)際上城市更新行動(dòng)是中央從戰(zhàn)略角度提出來(lái)的，為什么這么說(shuō)呢？黨的十九屆五中全會(huì)關(guān)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的建議里，提出未來(lái)中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入三個(gè)“新”：第一個(gè)是進(jìn)入新的發(fā)展階段，第二個(gè)是要貫徹新的發(fā)展理念，第三個(gè)是構(gòu)建新的發(fā)展格局。什么是新的發(fā)展階段？我個(gè)人的理解就是未來(lái)要進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，貫徹新的發(fā)展理念，即習(xí)總書(shū)記提出的“五大發(fā)展理念，構(gòu)建新的發(fā)展格局”——以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)相互支撐的格局。這給城市發(fā)展提出一個(gè)新問(wèn)題——未來(lái)中國(guó)的城市怎么走高質(zhì)量的發(fā)展。

有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為現(xiàn)在中國(guó)的城鎮(zhèn)化（“七普”數(shù)據(jù)告訴我們2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.89%），未來(lái)中國(guó)城市的高質(zhì)量發(fā)展就是要走實(shí)施城市更新戰(zhàn)略，告別過(guò)去以擴(kuò)張式的、攤大餅式增量發(fā)展的城市發(fā)展模式。所以，在“十四五”規(guī)劃綱要里，關(guān)于城市更新這一段，第一句話(huà)就提出來(lái)要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展的方式，這句話(huà)是非常重要的。但是，中央并沒(méi)有提出實(shí)施更新戰(zhàn)略，而提出來(lái)實(shí)施城市更新行動(dòng)，主要原因是這部分內(nèi)容在“十四五”規(guī)劃里是放在了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下的。從文字的表述中就不可能“戰(zhàn)略套戰(zhàn)略”，也就是在“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”下面提出來(lái)“城市更新戰(zhàn)略”，所以最后提出了“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。但是，我們理解中央在考慮把城市更新寫(xiě)入未來(lái)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要這個(gè)建議中的時(shí)候，實(shí)際上是按戰(zhàn)略給予考慮的，對(duì)未來(lái)城市的高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

中央提出實(shí)施城市更新行動(dòng)這個(gè)要求以來(lái)，各個(gè)地方對(duì)本地如何推動(dòng)實(shí)施城市更新有了非常積極的舉措。2021年4月，福州、成都、長(zhǎng)沙都出臺(tái)了本地關(guān)于城市更新的一些實(shí)施辦法或者實(shí)施意見(jiàn);6月，北京、重慶、天津等城市都出臺(tái)了推動(dòng)城市更新的文件、指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的要求。更重要的是，如上海、廣州正式實(shí)施的城市更新條例，已經(jīng)進(jìn)入了地方性法規(guī)。這意味著，城市更新本身和地方政府的政策支持關(guān)系非常緊密，沒(méi)有地方政府政策的支持，推動(dòng)城市更新是非常困難的。因?yàn)檫^(guò)去中國(guó)所有有關(guān)建筑類(lèi)的一些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定，基本上都是針對(duì)新建的，包括政府土地收儲(chǔ)征地、收儲(chǔ)土地拍賣(mài)之后的開(kāi)發(fā)建設(shè)等。對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)存量空間或者建筑如何更新的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范規(guī)定方面是非常缺失的。各個(gè)地方通過(guò)管理辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)或者實(shí)施條例，都做出了一些城市更新非常具體的實(shí)質(zhì)性規(guī)定，對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某鞘懈戮哂蟹浅Ｖ匾闹笇?dǎo)或者推進(jìn)意義。

應(yīng)該說(shuō)，在中國(guó)，城市更新這個(gè)詞既是比較新的，又是各個(gè)地方一直就有的。未來(lái)中國(guó)的城市更新空間是非常大的，城市更新包括多種類(lèi)型：老工業(yè)區(qū)的更新、老商業(yè)區(qū)的更新、歷史文化街區(qū)的更新、老舊樓宇的更新、居住區(qū)的更新等。有很多的種類(lèi)和模式，有的是拆除重建，有的是有機(jī)更新，還有的是綜合整治。

我們僅以北京市來(lái)看。北京市制定了《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》，在這個(gè)行動(dòng)計(jì)劃里分了六大類(lèi)，設(shè)定了未來(lái)5年要更新的內(nèi)容，北京關(guān)于核心區(qū)，也就是二環(huán)以?xún)?nèi)的騰退、退租和保護(hù)性修繕，就達(dá)到了1萬(wàn)戶(hù)平房區(qū)的退租和6000戶(hù)的修繕。未來(lái)5年，關(guān)于老舊小區(qū)改造要完成1.6億平方米，關(guān)于危舊樓房改建和簡(jiǎn)易投放的騰退達(dá)到100萬(wàn)平方米，老舊樓宇和傳統(tǒng)商圈的改造是500萬(wàn)平方米和22個(gè)傳統(tǒng)商圈的更新。關(guān)于低效產(chǎn)業(yè)園和老舊廠房的更新有700處，棚戶(hù)區(qū)改造要完成134個(gè)改造任務(wù)。北京這些年來(lái)城市建設(shè)的投入，包括舉辦了很多大的國(guó)際性賽事和各種各樣的國(guó)際大型會(huì)議。北京的城市發(fā)展、更新依然面臨很大的需要更新的空間。因此，很多城市目前城市內(nèi)存量的空間需求是很大的。

在國(guó)家提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，各個(gè)地方政府積極響應(yīng)，出臺(tái)并實(shí)施落實(shí)相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)的背景下，“我們需要什么樣的城市更新”這個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)了。因?yàn)槌鞘懈鲁藰I(yè)態(tài)可以分類(lèi)之外，還可以分拆除重建、有機(jī)更新和綜合整治。2021年8月30日住建部出臺(tái)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建的通知》，該文件對(duì)未來(lái)各個(gè)地方實(shí)施城市更新行動(dòng)提出了一些要求。我認(rèn)為這些要求有幾個(gè)是非常重要、非常值得關(guān)注的。

首先是大的原則。未來(lái)在城市更新中不能延用過(guò)度的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的建設(shè)方式，鼓勵(lì)由開(kāi)發(fā)方式向經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，提出了三個(gè)“嚴(yán)格控制大規(guī)?！保旱谝唬瑖?yán)格控制大規(guī)模拆除，要求拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總面積的20%;第二，嚴(yán)格控制大規(guī)模增建，在片區(qū)更新中更新單元或者片區(qū)項(xiàng)目?jī)?nèi)的拆遷比不能大于2;第三，嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷，居民就地、就近安置率不能低于20%。這對(duì)各個(gè)地方下一步的城市更新提出了既有原則又有量化的指標(biāo)要求。

該政策出臺(tái)后，各個(gè)地方實(shí)施城市更新就產(chǎn)生了廣泛討論：下一步城市更新到底怎么做？過(guò)去的城市更新做的最多的就是拆除重建類(lèi)的更新，開(kāi)發(fā)企業(yè)參與城市更新，最熟悉的方法也是拆除重建，拆除空間和過(guò)去房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式幾乎是相同的，所不同的是深圳是一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，其他城市一二級(jí)不能聯(lián)動(dòng)，但是運(yùn)作方式差不多。住建部提出來(lái)三個(gè)嚴(yán)格控制，即大規(guī)模的拆除、重建和搬遷，就意味著未來(lái)的城市更新更多是以保留為主的更新，而不是大規(guī)模的拆除空間的更新。

城市更新和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)到底有沒(méi)有不同？我認(rèn)為，我們一定要區(qū)分城市更新和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)：如果把城市更新等同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，首先城市更新的模式就要按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的模式來(lái)進(jìn)行運(yùn)作;第二，政府也會(huì)按照房地產(chǎn)的管理來(lái)管城市更新。城市更新其實(shí)面臨著同樣的問(wèn)題，如果不把城市更新和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)別開(kāi)來(lái)，也就意味著未來(lái)城市更新所需要的資金支持都在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的總盤(pán)子里，對(duì)于城市更新的管理、金融的支持就會(huì)大打折扣。

所以我認(rèn)為，我們的城市更新和傳統(tǒng)意義的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有很大的不同，主要有以下四點(diǎn)：

第一，建設(shè)方式不同。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是屬于拆除重建或者說(shuō)大拆大建，標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的建設(shè)方式。如各個(gè)地方的萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)都是一樣的，是標(biāo)準(zhǔn)化的、可復(fù)制的，全部都是拆除重建的。而城市更新是以漸進(jìn)式、留改拆布局，以“留”為主各具特色的方式，我們的項(xiàng)目沒(méi)有一個(gè)是標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的，全部都是個(gè)性化的。

第二，城市更新和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所解決的問(wèn)題不同。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)最重要的是要解決城市增量發(fā)展需求的問(wèn)題，比如這個(gè)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展人口增加、產(chǎn)業(yè)要落地、人口要住房，是通過(guò)政府征地、土地招拍掛、房企拿地建設(shè)解決城市發(fā)展的增量需求問(wèn)題。而城市更新是改空間、補(bǔ)短板、生產(chǎn)業(yè)、留文化、保民生、美環(huán)境，是歷史印跡的呈現(xiàn)和現(xiàn)代功能的提升相結(jié)合，是主要解決城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。城市更新不僅僅是解決城市增量問(wèn)題，而且要解決城市發(fā)展中所有的問(wèn)題。如物質(zhì)性的老化、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配，以及在城市發(fā)展過(guò)程中對(duì)自然環(huán)境、文化、人文環(huán)境的破壞修復(fù)等，都要通過(guò)城市更新來(lái)一一解決。

第三，盈利模式不同。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的盈利模式是以散售為主，高杠桿、高負(fù)債、高毛利、高周轉(zhuǎn)的一種盈利模式。城市更新的盈利模式主要是以持有經(jīng)營(yíng)，依靠現(xiàn)金資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)來(lái)提供現(xiàn)金流為主要特征的盈利模式，即住建部文件所說(shuō)的“從開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)模式”。

第四，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式不同。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以土地招拍掛方式為主，基本上都是以單一的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)主導(dǎo)的發(fā)展方式，而城市更新是片區(qū)統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)，政府、企業(yè)、社區(qū)和原居民共同參與和主導(dǎo)的更新。所以我認(rèn)為中央所倡導(dǎo)的城市更新，和過(guò)去大家所熟悉的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有很大的不同，城市更新更像是不動(dòng)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不是一個(gè)概念，如果我們能夠把它區(qū)分開(kāi)來(lái)，凡是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式主導(dǎo)的更新全部納入房地產(chǎn)管理，凡是以運(yùn)營(yíng)為主導(dǎo)的更新，要從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中剝離出來(lái)，就可以得到更多金融的支持和政策的支持，對(duì)城市更新的發(fā)展是有意義的。

所以，即便政府、企業(yè)對(duì)未來(lái)城市更新都很有積極性，但城市更新是非常難做的。它首先不在于簡(jiǎn)單的物質(zhì)上的更新，即技術(shù)上的更新，還必須要有政策支持，以不動(dòng)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為主的城市更新就應(yīng)該從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理的總盤(pán)子里剝離出來(lái)，給予特殊的政策支持，就是不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的一些金融支持。城市更新需要專(zhuān)業(yè)化的能力及更加復(fù)雜的全社會(huì)的支持。

但同時(shí)社會(huì)上會(huì)有疑問(wèn)：

一是，如果城市更新不等于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或者不按房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式來(lái)推進(jìn)，即政府不去拆遷、收儲(chǔ)、賣(mài)地，政府的財(cái)政怎么解決呢？我認(rèn)為主要通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)現(xiàn)金流獲得稅收，解決城市的財(cái)政需求問(wèn)題。

二是，如果不把房子都拆了建房子，建更多的房子，老百姓的住房怎么解決呢？我認(rèn)為，除了現(xiàn)在已有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之外，住房供給還要注重老舊小區(qū)改造和大力發(fā)展租賃住房，這也是中央的意圖。相關(guān)政策文件顯示，在2025年之前要把2000年以前建的小區(qū)全部改造完畢，且大力推動(dòng)租賃住房的發(fā)展。不按房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的模式拆除重建搞城市更新，這就要求政府規(guī)劃管理轉(zhuǎn)變，從重視新建到重視存量更新。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式也要發(fā)生改變，從過(guò)去開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售高周轉(zhuǎn)，到未來(lái)持有經(jīng)營(yíng)獲得現(xiàn)金流。同時(shí)，城市更新涉及到更多內(nèi)容，除了工業(yè)類(lèi)的更新、商業(yè)類(lèi)的更新，還有大量居住類(lèi)的更新，居住類(lèi)的更新也要求城市治理方式的創(chuàng)新，就是2015年中央城市工作會(huì)議提出來(lái)的，是政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，這就是社會(huì)治理。

以南京的小西湖為例（見(jiàn)圖1、圖2），對(duì)比未改造之前的狀態(tài)，更新之后的小西湖地區(qū)街貌發(fā)生了翻天覆地的變化。該地的城市更新主要做了以下幾步：第一是保護(hù)，保護(hù)了整個(gè)小西湖地區(qū)街巷網(wǎng)絡(luò)、院落肌理、物質(zhì)要素三個(gè)層類(lèi)，原來(lái)整個(gè)社區(qū)的街道、建筑格局完全沒(méi)有變化;第二是做了提升，最重要的是基礎(chǔ)設(shè)施的提升，同時(shí)消除了各種各樣的安全隱患;第三是豐富了這片居住區(qū)的業(yè)態(tài)，將原來(lái)的院子不進(jìn)行拆除改建成了共享院，自己家的院子可以打開(kāi)，外面的居民可以共享，實(shí)現(xiàn)了原居民和新業(yè)態(tài)和諧共生。改造完的院子都是開(kāi)放的，游客可以進(jìn)去參觀，和居民進(jìn)行交流，還增加了商業(yè)公共設(shè)施的服務(wù)，有書(shū)店、餐館、咖啡廳、游樂(lè)設(shè)施，這里原來(lái)都是居住區(qū)，但是增加了商業(yè)的內(nèi)容，豐富了各種業(yè)態(tài)，除了居住之外有商業(yè)、消費(fèi)，增加了人們生活的必需品，彌補(bǔ)了一些短板。同時(shí)，它保留了原居民，通過(guò)各種方式，比如通過(guò)屋頂加建、增加夾層以及平移安置房等各種方式，增加了居民居住空間，改善了居住環(huán)境，留下了原居民，原居民和原建筑共生，這里的歷史文化才得到傳承。

小西湖地區(qū)之所以能夠更新成功，不僅僅是資金的投入和建筑技術(shù)上的支持，更重要的是一個(gè)社區(qū)治理成功的標(biāo)桿。在整個(gè)更新過(guò)程中搭建了五方平臺(tái)，有政府部門(mén)、街道和社區(qū)居委會(huì)、相鄰產(chǎn)權(quán)人和居民代表、微更新申請(qǐng)人以及相關(guān)技術(shù)專(zhuān)家的平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)從開(kāi)始更新、規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及租賃、產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、簽租約，以及到最后實(shí)施更新完成，包括補(bǔ)短板、拆哪個(gè)地方、留哪個(gè)地方、哪些建筑可以住人、哪些建筑可以變性等，體現(xiàn)了社區(qū)組織管理的過(guò)程，形成了一個(gè)共建共融的態(tài)勢(shì)，所有過(guò)程是社區(qū)治理的過(guò)程。

所以居住類(lèi)的更新不簡(jiǎn)單是物質(zhì)更新，缺失的也不僅僅是金融的支持，更重要的它是社區(qū)治理的創(chuàng)新，包括以下幾個(gè)方面：

第一，建立融合共治的理念，調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、市民三大主體的積極性，歷史文化傳承、時(shí)代特征風(fēng)貌、補(bǔ)齊功能短板三方功能，法治、德治和自治三者融合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三目標(biāo)多元統(tǒng)一;第二，構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制，實(shí)施城市精細(xì)化管理，處理各方復(fù)雜的利益關(guān)系，充分尊重市民對(duì)城市發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);第三，實(shí)施科學(xué)組織動(dòng)員，政府從管理者變成引導(dǎo)者、服務(wù)者、公共利益的維護(hù)者，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式來(lái)參與城市更新全過(guò)程，設(shè)立社區(qū)更新的申請(qǐng)機(jī)制，不是政府一定要改，而是社區(qū)要積極參與，真正實(shí)現(xiàn)城市更新的共治共管、共建共享、共商共贏;第四，創(chuàng)新有效的運(yùn)營(yíng)管理，形成依法治理的環(huán)境，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障五位一體，形成多主體協(xié)調(diào);第五，法治化、現(xiàn)代化的治理格局。

城市更新非常復(fù)雜，絕不僅僅是錢(qián)的問(wèn)題，也絕不僅僅是規(guī)劃能不能調(diào)整的問(wèn)題，更多的是社區(qū)支持、全民參與，共同推動(dòng)自己的家園能夠更好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美好生活的過(guò)程。