吳士存

2020年是南海形勢(shì)由“治”向“亂”演變的一年，美國(guó)等域外國(guó)家及部分南海周邊國(guó)家并未因新冠疫情在南海放緩興風(fēng)作浪的步伐。展望2021年，中美南海博弈的延續(xù)性和爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)間海上利益爭(zhēng)奪的突發(fā)性，使得南海局勢(shì)由“亂”及“治”的前景不容樂(lè)觀。

極不平靜的2020年

受域內(nèi)外因素交織作用影響，2020年南海形勢(shì)在總體維持可控的同時(shí)，逐步由“趨穩(wěn)向好”向“動(dòng)蕩不安”轉(zhuǎn)變，雖總體仍然可控，但局部失控的可能性增大。特朗普政府重拾冷戰(zhàn)思維，鎖定大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，將南海問(wèn)題作為全面遏制中國(guó)崛起、特別是海上力量發(fā)展的重要抓手，從國(guó)務(wù)卿蓬佩奧7月13日發(fā)表南海政策聲明到8月將24家“幫助中國(guó)軍方在南海修建人工島”的中國(guó)企業(yè)列入制裁名單，美國(guó)祭出不少“大招”。

大體來(lái)說(shuō)，2020年的南海形勢(shì)特點(diǎn)可概括為四個(gè)方面：

第一，美國(guó)挑頭、其他域外國(guó)家競(jìng)相參與的南海“軍事化”愈演愈烈，域外國(guó)家的軍事行動(dòng)呈現(xiàn)“手段多樣化、范圍擴(kuò)大化、行動(dòng)多邊化”特征。美國(guó)沒(méi)有放緩以軍事手段維護(hù)其在西太平洋地區(qū)霸主地位的節(jié)奏，反而通過(guò)艦艇航行、軍機(jī)飛行和飛越、演練和演習(xí)、“航行自由行動(dòng)”等方式，在南海繼續(xù)上演針對(duì)中國(guó)的“肌肉秀”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，年內(nèi)美艦八次在中國(guó)西沙群島臨近海域、黃巖島及南沙部分島礁臨近海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆?dòng)”，2020年前10個(gè)月美軍向南海出動(dòng)了超過(guò)4000架次戰(zhàn)機(jī)和80艘次軍艦，且美軍機(jī)抵近偵察行動(dòng)最近距離直達(dá)中國(guó)大陸海岸線50海里以內(nèi)。美軍全年在南海單獨(dú)或與其他國(guó)家聯(lián)合開(kāi)展軍演超過(guò)11次，出動(dòng)了包括三艘航母在內(nèi)的主力作戰(zhàn)艦機(jī)，其中兩次在南海敏感海域開(kāi)展“雙航母”演習(xí)。美軍還采取租用商業(yè)公司飛機(jī)、冒用他國(guó)民航電子代碼等手段開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的軍事行動(dòng)。日本、澳大利亞等域外國(guó)家參與美主導(dǎo)的聯(lián)合軍演并擴(kuò)大在本地區(qū)的軍事存在已成常態(tài)。

第二，南海仲裁案裁決負(fù)面效應(yīng)呈“卷土重來(lái)”之勢(shì)，新一輪法理斗爭(zhēng)引而待發(fā)。過(guò)去一年，域內(nèi)外多國(guó)打著“維護(hù)和尊重國(guó)際法”的旗號(hào)，不厭其煩援引南海仲裁裁決，試圖以此否定中國(guó)的權(quán)利主張，給自身單方面侵權(quán)行動(dòng)披上“合法”外衣。在馬來(lái)西亞2019年12月提交南?！?00海里外大陸架劃界案”引發(fā)的“外交照會(huì)戰(zhàn)”中，越南、馬來(lái)西亞、菲律賓、文萊、印尼先后11次向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交照會(huì)或發(fā)表聲明，均以仲裁裁決為主要依據(jù)。菲總統(tǒng)杜特爾特迫于國(guó)內(nèi)壓力，在2020年9月聯(lián)大第75屆會(huì)議一般性辯論上聲稱(chēng)“裁決已成為國(guó)際法的一部分”。美澳英法德等國(guó)也利用聯(lián)合國(guó)發(fā)聲，將矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)。越南伺機(jī)而動(dòng)，準(zhǔn)備就越中南海爭(zhēng)端提起新的國(guó)際仲裁或司法訴訟，并已聘請(qǐng)美歐律師團(tuán)隊(duì)為對(duì)簿公堂磨刀霍霍。

第三，“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商遭遇不可抗力因素和外部干擾的雙重影響而難以推進(jìn)。受新冠疫情影響，本應(yīng)在2020年舉行的“南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本二讀延期，本應(yīng)啟動(dòng)的三讀也往后順延，某些聲索國(guó)利用“準(zhǔn)則”達(dá)成前的窗口期加速推進(jìn)與“準(zhǔn)則”磋商精神相悖的單邊行動(dòng)。美國(guó)等域外國(guó)家介入、干擾磋商進(jìn)程的信號(hào)越來(lái)越清晰。2020年7月，美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助卿戴維·史迪威宣稱(chēng)，“準(zhǔn)則”磋商威脅美在南海利益，不接受中國(guó)迫使東盟國(guó)家接受不對(duì)等內(nèi)容、借“準(zhǔn)則”磋商將自身主張合法化甚至“軍事化”的做法。

第四，美越在南海問(wèn)題上的互動(dòng)針對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略意圖明顯。過(guò)去一年里，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩等高官密集訪問(wèn)越南，美越就越向美開(kāi)放港口設(shè)施、提升越海軍和海警力量、開(kāi)展信息情報(bào)共享和海上協(xié)同作戰(zhàn)等領(lǐng)域進(jìn)行多輪秘密協(xié)商。越南則對(duì)美國(guó)“投桃報(bào)李”，其副總理兼外長(zhǎng)范平明2020年9月在東盟外長(zhǎng)會(huì)議上稱(chēng)：“歡迎美國(guó)在南海協(xié)助東盟國(guó)家，為維護(hù)區(qū)域和平、為了穩(wěn)定與發(fā)展做出迅速并有建設(shè)性的貢獻(xiàn)?！?p>

2020年12月22日，中國(guó)交通運(yùn)輸部南海救助局“南海救113”輪離開(kāi)三亞救助基地碼頭，啟程前往南沙島礁替換“南海救115”輪開(kāi)展常態(tài)化值守工作。

三國(guó)國(guó)內(nèi)政局變化牽動(dòng)南海形勢(shì)

2021年，國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)格局將在新冠疫情揮之不去的情況下加速演變，美國(guó)及一些南海周邊國(guó)家都面臨權(quán)力更迭，越南2021年第一季度將產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)集體，杜特爾特任期也接近尾聲，同時(shí)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)入最后沖刺階段。諸多變數(shù)疊加無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)下及今后數(shù)年的南海形勢(shì)走向產(chǎn)生深刻而復(fù)雜的影響。

首先，即將進(jìn)入拜登時(shí)期的美國(guó)南海政策將保持一定慣性。把中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是當(dāng)下美國(guó)的朝野共識(shí)，這一定位和判斷短時(shí)間內(nèi)不會(huì)因?yàn)榘讓m易主而出現(xiàn)改變。將綜合實(shí)力和全球影響力不斷上升的中國(guó)定性為其全球霸主地位的主要威脅，是美國(guó)挑釁性南海決策和行為的根源。從拜登團(tuán)隊(duì)成員迄今為止的公開(kāi)言論看，美新一屆政府并不認(rèn)為與中國(guó)全面對(duì)抗是實(shí)現(xiàn)美國(guó)家利益最大化的最優(yōu)選擇，因此可能朝著“遏制為主、接觸為輔”的方向調(diào)整對(duì)華政策。具體到南海問(wèn)題，預(yù)計(jì)在2022年國(guó)會(huì)中期選舉之前不會(huì)出現(xiàn)大的方向性調(diào)整，基本還會(huì)保持特朗普時(shí)期的主要作法，即以“對(duì)抗”和“打壓”為主，其基本脈絡(luò)是以“航行自由行動(dòng)”為主要內(nèi)容的軍事行動(dòng)和以國(guó)際仲裁裁決為依據(jù)向中國(guó)施壓的法理訴求。

第二，越南領(lǐng)導(dǎo)層人事更迭即將塵埃落定，越南的南海政策預(yù)期更加強(qiáng)勢(shì)。越共即將在2021年初召開(kāi)第十三次全國(guó)代表大會(huì)。越南的對(duì)外政策、包括南海政策有其長(zhǎng)期延續(xù)的一面，但不同決策者也會(huì)存在政策傾向上的差異。面對(duì)地區(qū)和國(guó)際形勢(shì)的不斷演變，越南新的領(lǐng)導(dǎo)集體在處理涉南海重大議題或突發(fā)事件時(shí)可能展現(xiàn)出新的風(fēng)格。越共總書(shū)記、國(guó)家主席、政府總理、國(guó)會(huì)主席“四駕馬車(chē)”之間一向保持微妙平衡，加之美日等國(guó)在拉攏越南聯(lián)手對(duì)抗中國(guó)方面沒(méi)少投入，越南對(duì)涉及自身重大利益訴求的問(wèn)題可能采取更強(qiáng)硬立場(chǎng)。

第三，菲總統(tǒng)大選日益臨近，中菲關(guān)系將再次面臨南海問(wèn)題的考驗(yàn)。2021年，菲總統(tǒng)選舉即將拉開(kāi)帷幕。根據(jù)菲現(xiàn)行憲法，總統(tǒng)不能連選連任。在此情況下，面對(duì)國(guó)內(nèi)親美勢(shì)力和反對(duì)派掣肘，杜特爾特在對(duì)華及南海政策上的立場(chǎng)可能更加搖擺不定。另一方面，包括杜特爾特女兒薩拉·杜特爾特、在南海問(wèn)題上歷來(lái)持強(qiáng)硬立場(chǎng)的前最高法院法官安東尼奧·卡皮奧等人已公開(kāi)表示將參與角逐總統(tǒng)寶座，結(jié)果如何尚難預(yù)料。一旦親美、反杜勢(shì)力上臺(tái)，菲南海政策“改弦更張”、大幅倒退恐難避免。

對(duì)于2021年南海形勢(shì)的幾點(diǎn)基本判斷

隨著新年鐘聲的敲響，南海形勢(shì)即將進(jìn)入“復(fù)雜多變、險(xiǎn)象環(huán)生、沖突多發(fā)”的階段。

法理和規(guī)則領(lǐng)域的博弈將是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)影響南海形勢(shì)發(fā)展演變的兩條新的主線。拜登過(guò)去在擔(dān)任副總統(tǒng)期間多次聲稱(chēng)中國(guó)應(yīng)和其他國(guó)家一樣遵守國(guó)際規(guī)則，接受仲裁裁決，當(dāng)選總統(tǒng)后接受美國(guó)媒體專(zhuān)訪時(shí)再次強(qiáng)調(diào)中國(guó)“按國(guó)際規(guī)則行事”對(duì)于美中關(guān)系的重要性。由此推測(cè)，“規(guī)則外交”將成為拜登政府南海政策的重中之重，除動(dòng)員盟友和伙伴國(guó)資源和力量繼續(xù)炒作、突出仲裁裁決已是國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則一部分的敘事之外，還可能鼓勵(lì)和推動(dòng)越南提起新的國(guó)際仲裁，并暗中支持越菲馬等國(guó)以裁決為基礎(chǔ)的單邊行動(dòng)。美還將創(chuàng)新“航行自由行動(dòng)”的法律設(shè)計(jì)，以軍事行動(dòng)“坐實(shí)”仲裁裁決。在美國(guó)的利誘威逼之下，本就對(duì)仲裁裁決念茲在茲的某些聲索國(guó)也會(huì)按捺不住在法理戰(zhàn)和規(guī)則戰(zhàn)中使出新的招數(shù)，例如：菲律賓加速推進(jìn)修憲進(jìn)程旨在將裁決“入憲”，馬來(lái)西亞或明或暗推動(dòng)大陸架界限委員會(huì)審議其南海“外大陸架劃界案”，越南在提起國(guó)際仲裁等方面也許會(huì)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

域外一些國(guó)家追隨美國(guó)以軍事存在在南海謀求地緣政治利益，將把南海問(wèn)題國(guó)際化推向新階段。維持美國(guó)在西太平洋地區(qū)的絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)是美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的核心訴求。拜登執(zhí)政后，美非但不會(huì)減少在南海地區(qū)的前沿軍事部署和軍事行動(dòng)，還將以更為多樣化的手段和新的作戰(zhàn)和訓(xùn)練樣式試圖鞏固美軍在該地區(qū)的霸主地位。除維持常態(tài)化、高頻率的南海“航行自由行動(dòng)”外，通過(guò)增加無(wú)人潛航器和無(wú)人機(jī)的運(yùn)用，常態(tài)化部署海岸警衛(wèi)隊(duì)力量和聯(lián)合南海沿岸國(guó)開(kāi)展共同執(zhí)法，將是美保持其軍事優(yōu)勢(shì)的主要手段。致力于蛻變成政治軍事大國(guó)的日本出于以南?！獤|海聯(lián)動(dòng)掣肘中國(guó)在東海行動(dòng)的考量，對(duì)美要求其參與南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”等聯(lián)合軍事行動(dòng)可能做出積極反應(yīng)。澳大利亞更是美“印太戰(zhàn)略”的忠實(shí)追隨者，未來(lái)可能繼續(xù)以參加聯(lián)合軍演等方式配合美軍在南海的行動(dòng)。英國(guó)和法國(guó)出于自身戰(zhàn)略利益考量及美背后推動(dòng)，2021年派遣軍艦進(jìn)入南?；顒?dòng)幾乎是板上釘釘之事。

其他聲索國(guó)以鞏固和擴(kuò)大既得利益為導(dǎo)向的挑釁性單邊或聯(lián)合行動(dòng)，將因“準(zhǔn)則”磋商窗口期縮短和美國(guó)背后慫恿而此起彼伏。依仗美國(guó)背后撐腰，加之疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和以南海問(wèn)題凝聚政治共識(shí)的現(xiàn)實(shí)需要，越南可能鋌而走險(xiǎn)，再度推進(jìn)萬(wàn)安灘海域及“藍(lán)鯨”氣田（越稱(chēng)“118區(qū)塊”）油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。同時(shí)，一旦中越海上矛盾因爭(zhēng)議地區(qū)油氣開(kāi)發(fā)等問(wèn)題再度激化，加之美出于扶植越南作為其南海利益“代理人”的戰(zhàn)略訴求，將力挺越南扮演南海遏華急先鋒角色，在這一特定條件下，越南可能一意孤行，就中越南海爭(zhēng)議提起國(guó)際仲裁。此外，馬來(lái)西亞也可能通過(guò)持續(xù)推進(jìn)爭(zhēng)議地區(qū)油氣鉆探等舉措逐步達(dá)到實(shí)際控制南康暗沙和北康暗沙海域的目的。

受疫情、外部干擾和共識(shí)缺失等因素疊加影響，“南海行為準(zhǔn)則”磋商步履維艱。2021年底將是“準(zhǔn)則”磋商“三年愿景”的最后期限。自2017年以來(lái)，在中國(guó)和東盟國(guó)家共同努力之下，“準(zhǔn)則”磋商先后取得達(dá)成框架協(xié)議、形成單一磋商文本到提前完成單一磋商文本一讀等早期收獲和積極成果。但某些域外國(guó)家的干預(yù)、少數(shù)立場(chǎng)強(qiáng)硬的聲索國(guó)對(duì)延長(zhǎng)磋商“窗口期”的剛性需求、仲裁裁決負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，以及爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)利益分化等因素產(chǎn)生的聚合效應(yīng)，導(dǎo)致2021年前完成磋商的前景變得暗淡。拜登政府也可能利用“準(zhǔn)則”磋商邁入深水區(qū)、中國(guó)和部分聲索國(guó)之間的分歧和矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)這一有利時(shí)機(jī)，通過(guò)“代理人”干擾“準(zhǔn)則”磋商、遲滯磋商進(jìn)程，甚至擇機(jī)以聯(lián)手其他域外國(guó)家、發(fā)表“官方聲明”或“智庫(kù)報(bào)告”等新方式直接對(duì)“準(zhǔn)則”磋商施加影響。

南海不僅是地區(qū)國(guó)家的共同家園，它承載著沿岸各國(guó)人民的安寧與福祉，同時(shí)也是包括南海沿岸國(guó)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)際社會(huì)建設(shè)海洋命運(yùn)共同體的依托。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)該摒棄紛爭(zhēng)、凝聚共識(shí)、聚焦合作，致力于規(guī)則和秩序建設(shè)，按照“雙軌思路”確立的方向，共同努力、加快“準(zhǔn)則”磋商步伐，并同步推動(dòng)《南海各方行為宣言》框架下的海上務(wù)實(shí)合作，為把南海真正建設(shè)成和平、友誼、合作之海做出新的貢獻(xiàn)。