張慶麟

內容摘要：人民幣加入SDR貨幣籃子之后，中國對于人民幣匯率安排是否需要承擔額外的國際義務，需要從三個方面考查：SDR貨幣籃子的標準;SDR的職能;自由浮動匯率安排是不是SDR籃子貨幣的國際習慣法義務。SDR貨幣籃子的標準是IMF執(zhí)董會遴選籃子貨幣的標準，并不對籃子貨幣發(fā)行國提出承擔《國際貨幣基金協(xié)定》條款以外的額外義務;為履行SDR的職能，必須保持SDR貨幣籃子的標準;自由浮動匯率安排是SDR籃子中相關貨幣發(fā)行國的自發(fā)行為，它不構成國際習慣法。人民幣可按照自己的需求采取《國際貨幣基金協(xié)定》規(guī)定的匯率安排。

關鍵詞：特別提款權（SDR） 貨幣籃子 匯率義務 匯率 自由使用標準 國際習慣法

中圖分類號：DF9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2021）02-0145-157

特別提款權（SDR）是國際貨幣基金組織（以下簡稱基金組織或IMF）于1969年創(chuàng)設的一種用于補充成員國官方儲備的國際儲備資產(chǎn)，并將其設定為“國際貨幣體系中的主要儲備資產(chǎn)”，用以支持布雷頓森林固定匯率體系。然而，在特別提款權創(chuàng)造后僅僅幾年，布雷頓森林體系崩潰，主要貨幣轉向浮動匯率制度。一種貨幣加入特別提款權籃子有兩個主要標準：一是出口標準，要求籃子中的貨幣是世界重要出口方發(fā)行的，旨在確保有資格加入籃子的貨幣是由那些在全球經(jīng)濟中發(fā)揮核心作用的會員國或貨幣聯(lián)盟發(fā)行的;二是特別提款權籃子中的貨幣必須被基金組織認定為“可自由使用”，即廣泛用于國際交易支付，并在主要外匯市場上廣泛交易，旨在反映金融交易在全球經(jīng)濟中的重要性。特別提款權的價值最初確定為相當于0.888671克純金，當時也相當于1美元。在1973年布雷頓森林體系崩潰后，特別提款權被確定為一籃子貨幣?；鸾M織執(zhí)董會2015年11月同意改變特別提款權籃子的貨幣構成，除了之前包括的美元、歐元、日元和英鎊這四種貨幣外，從2016年10月1日起，籃子將擴大到包括中國的人民幣?；鸾M織執(zhí)董會每5年或在基金組織認為情況變化有必要提前進行檢查時對籃子構成進行檢查，以確保它反映各種貨幣在世界貿易和金融體系中的相對重要性。人民幣加入特別提款權籃子是中國經(jīng)濟融入全球金融體系中的重要里程碑?；鸾M織認定人民幣可自由使用，這反映了中國在全球貿易中的作用不斷擴大，人民幣的國際使用和交易顯著增加。人民幣加入SDR“籃子”已3年有余，對于其“入籃”后是否需要承擔作為基金組織成員國一般匯率義務以外的“額外”匯率義務，學界一直未曾有較深入、細致的討論。而人民幣匯率問題一直是國際社會的熱門話題，西方社會一直未曾停止對人民幣匯率問題的鼓噪，中美貿易摩擦以來，人民幣匯率是其中的一個主要議題。因此，筆者將依據(jù)《國際貨幣基金協(xié)定》（以下簡稱《基金協(xié)定》）和基金組織的相關具有法律拘束力的文件，從基金組織對會員國匯率的評估制度、SDR籃子貨幣的標準、SDR職能對籃子貨幣的要求，以及人民幣入籃前各籃子貨幣的匯率實踐是否構成國際習慣法這四個方面，分析論證人民幣入籃后的匯率義務，并兼議SDR籃子貨幣所承擔的責任。

一、人民幣入籃前的匯率安排

自1998年起， 〔1 〕基金組織引入了新的匯率分類方法，將成員國向IMF通報的其聲稱采取的匯率安排稱為法律上的匯率安排，同時由IMF工作人員分析各成員國匯率相關的數(shù)據(jù)并總結其事實上的匯率安排，由此開創(chuàng)了新的匯率安排劃分和歸類體系?！? 〕

（一）人民幣法律上的匯率安排

法律上的匯率安排，是由各成員國政府向IMF通報的、其聲稱適用的匯率安排，是IMF判斷一國匯率安排狀況的重要內容。成員國向IMF通報其匯率安排的義務主要來自《基金協(xié)定》第4條和2007年《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決定》（以下簡稱“2007年監(jiān)督?jīng)Q定”）第16段， 〔3 〕其內容為，每一個在2007年監(jiān)督?jīng)Q定通過后成為基金組織成員國的國家，應在加入基金組織之后的30天內，或者每一個成員國在《基金協(xié)定》第二次修改之后的30天內，向基金組織適當?shù)卦敿毻▓笃錇槁男械?條第1款規(guī)定的義務而打算實行的匯率安排;每個成員國，不論其何時加入基金組織，都應及時向基金組織通報其匯兌安排的任何變化。上述通報的執(zhí)行程序，根據(jù)2007年監(jiān)督?jīng)Q定第17段以及2012年《對成員國雙邊和多邊監(jiān)督的決定》（以下簡稱“2012年監(jiān)督?jīng)Q定”）第24段的規(guī)定，通過第4條磋商程序完成，包括每年舉行的定期磋商以及不定時舉行的臨時磋商。在IMF定期發(fā)布的各成員國第4條磋商報告中，各成員國法律上的匯率安排是其重要內容。

中國人民銀行將人民幣匯率安排總結為：以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節(jié)、有管理的浮動匯率制度。也就是說，人民幣法律上的匯率安排整體定性為浮動匯率制度，只不過會在具體的安排上有所限制。IMF也確認上述表述，認為人民幣在法律上的匯率安排為有管理的浮動匯率制度?！? 〕具體而言，人民幣匯率安排包括三個方面的內容：一是以市場供求為基礎的匯率浮動，發(fā)揮匯率的價格信號作用;二是根據(jù)經(jīng)常項目主要是貿易平衡狀況動態(tài)調節(jié)匯率浮動幅度，發(fā)揮“有管理”的優(yōu)勢;三是參考一籃子 〔5 〕貨幣，即從與多種貨幣（即所謂“一籃子貨幣”）的關系確定匯率，而不能片面地關注人民幣與某個單一貨幣的雙邊匯率?！? 〕

（二）人民幣事實上的匯率安排

IMF不只根據(jù)法律上的匯率安排來評價成員國匯率安排的情況，而是會進一步判斷一國事實上的匯率安排?！? 〕事實上的匯率安排是IMF的工作人員根據(jù)各成員國貨幣匯率浮動的現(xiàn)實狀況和歷史數(shù)據(jù)，采取事后總結的方法對會員國匯率安排進行定性。〔8 〕

IMF分析事實上的匯率安排主要有三個目的：一是為成員國政策執(zhí)行結果提供透明、連貫和公正的描述，以此支持IMF進行監(jiān)督;二是幫助IMF的工作人員評價成員國當局為達成政策目的所遭遇的機構和操作層面的障礙;三是用精簡的表述便利跨國分析。〔9 〕其中第一個目的在2007年監(jiān)督?jīng)Q定和2012年監(jiān)督?jīng)Q定中有集中體現(xiàn)，例如上述決定均要求評估并監(jiān)督成員國實施匯率安排的情況，即對應事實上的匯率安排。同時，第一個目的也表明，IMF監(jiān)督人民幣入籃后的匯率義務是否得到履行，其評判依據(jù)必定為人民幣事實上的匯率安排。IMF將各成員國事實上的匯率安排刊登在定期發(fā)布的《外匯安排與外匯限制年報》（以下簡稱“《外匯年報》”）中。《外匯年報》具有相當廣泛的影響力：IMF的監(jiān)督和研究工作廣泛依賴于《外匯年報》所作的結論;各成員國的央行、政府機構、研究人員等均會參照和援引《外匯年報》的內容。〔10 〕因此，對于IMF分析總結的人民幣事實上的匯率安排，應當予以肯定和認可。

IMF在認定人民幣匯率安排時確認，人民幣在法律上的安排與事實上的安排并不一致。事實證明，中國在人民幣匯率安排方面的改革已經(jīng)取得了突出的成就：人民幣每日浮動幅度進一步增大， 〔11 〕IMF報告對于中國晚近構建更加靈活的、市場主導的匯率系統(tǒng)的努力也表示肯定， 〔12 〕且執(zhí)董會鼓勵、支持并認可中國向浮動匯率機制的方向改革，以構建更加市場主導的貨幣金融體系?！?3 〕但是IMF在2015年《外匯年報》中認為，人民幣匯率在事實上的安排為“類似爬行安排”，屬于軟盯住匯率的范疇，不同于“自由浮動匯率”，甚至也不同于“浮動匯率”。在IMF的分類體系中，只有自由浮動匯率和浮動匯率才歸屬于市場主導的匯率安排，其他種類的匯率安排都被認定為主要由官方政策主導。〔14 〕同時，人民幣貨幣政策框架為“盯住—籃子貨幣”，不同于“通脹目標架構”，也不同于“其他安排”?！?5 〕這一結論連續(xù)多年在《外匯年報》中都得到確認， 〔16 〕代表了IMF持續(xù)連貫的觀點。IMF所認定的“類似爬行安排”，是指要求匯率相對于一個在統(tǒng)計上識別的趨勢必須保持在2%的狹窄范圍內（除了特定數(shù)量的異常值，即outliers）至少6個月，并且該匯率制度不能被認為是浮動匯率制度;通常，要求最小的變化率大于一個穩(wěn)定化安排（類似盯住匯率，即peg-like）所允許的變化率;然而，如果年度變化率至少為1%，只要匯率是以一個充分單調和持續(xù)的方式升值或者貶值，該制度就將被認為是類似爬行匯率?！?7 〕也就是說，IMF所認定的類似爬行匯率安排與浮動匯率的區(qū)別在于，類似爬行匯率安排的匯率變化的方式是充分單調和持續(xù)的，且變化的幅度較小，一旦這種情況發(fā)生，IMF即認定貨幣發(fā)行國政府對于匯率有所干預，且干預的程度超過浮動匯率安排項下貨幣發(fā)行國政府的干預程度。

在2016年《外匯年報》中，IMF的觀點發(fā)生了變化，溯及2014年12月24日，人民幣事實上的匯率安排由類似爬行安排轉變?yōu)椤捌渌芾戆才拧??！?8 〕“其他管理安排”是一個兜底性的表述，IMF的工作人員在確定某一成員國事實上的匯率安排主要由官方政策主導但無法歸入類似爬行安排時，即歸入“其他管理安排”，且這意味著該成員國的貨幣政策存在經(jīng)?；蛘卟灰?guī)則的變化。〔19 〕“類似爬行安排”與“其他管理安排”在認定時，雖然存在時間上的先后順序，但是不存在官方政策主導程度上的差別，無法得出“類似爬行安排”比“其他管理安排”的官方政策主導的程度更高或者相反結論。除中國以外的多個成員國事實上的匯率安排均發(fā)生了這種轉變，主要原因是近年來全球經(jīng)濟和金融條件的不確定性增大，成員國傾向于采取更加靈活或者更難以定性的匯率安排。〔20 〕

二、基于SDR籃子貨幣標準的人民幣匯率義務

（一）SDR籃子貨幣的標準

現(xiàn)行SDR籃子貨幣的標準是基金組織執(zhí)董會在2000年所確立的，它包括：（1）入籃貨幣是由過去5年出口價值最大的成員國或者貨幣聯(lián)盟發(fā)行的，即出口標準;（2）該貨幣是被基金組織認定為是“可自由使用的”， 即自由使用標準。〔21 〕2015年的執(zhí)董會審查SDR決定再次確認了該兩條標準。〔22 〕

出口標準，是SDR籃子貨幣應具備的基本資格，IMF將其作為門檻。它要求成員國在國際經(jīng)濟交往中的貨物和服務出口量占全球總份額處于前列。其目的是確保貨幣發(fā)行國在全球經(jīng)濟活動中具有重要的作用，以確保充足的資本供應，并且減少SDR貨幣籃子中貨幣的種類。這一標準在決定SDR貨幣籃子組成中起至關重要的作用，自1970年以來一直是SDR定價估值方法的組成部分。

從出口標準可以看出，遴選SDR貨幣非常看重貨幣發(fā)行國 〔23 〕的經(jīng)濟實力。出口標準是一個經(jīng)過統(tǒng)計學和經(jīng)濟學計算之后得出的衡量標準，而非嚴格意義上的法律標準，這一標準是否滿足，無法完全由成員國的國內法控制，在更大程度上取決于會員國的經(jīng)濟發(fā)展水平。

自由使用標準反映的是SDR籃子貨幣在全球金融交易中的重要性，它不僅是為了確保SDR貨幣是在國際貿易和金融系統(tǒng)中被使用的最有代表性的貨幣，而且是為了確保一成員國根據(jù)《基金協(xié)定》購買另一成員國的貨幣時，該會員國能夠使用此貨幣，直接或者間接滿足該成員國國際收支平衡?！?4 〕這一概念在《基金協(xié)定》第30條中有細化規(guī)定：“（f）可自由使用貨幣是指被基金組織指定的一成員國的貨幣，該貨幣：事實上國際交易支付中被廣泛使用的;且在主要外匯市場上被廣泛交易?！比欢?，“廣泛使用”和“廣泛交易”這兩個概念相比較于“自由使用”而言，在模糊性方面沒有任何突破，基本上不能夠達到明確內涵和外延的效果。在1977年，IMF設立了衡量“自由使用”指標：（1）評價在國際往來支付中廣泛使用的貨幣，需要基于在貨物和服務貿易中以該種類貨幣結算的程度，和以該貨幣進行資本交易結算的體量，且這里所謂的“交易”是指成員國之間的交易，而不是在成員國境內的交易;然而，由于IMF無法統(tǒng)計全部的數(shù)據(jù)，IMF工作人員建議用該種貨幣在IMF會員國出口貨物或者服務的份額、成員國官方儲備持有的貨幣數(shù)額、國際銀行負債和國際債券等作為評價的依據(jù)，這一建議在2015年6月得到了執(zhí)董會非正式協(xié)商的認可。（2）評價在主要外匯市場上被廣泛交易的貨幣，需要基于以該種貨幣結算的情況下交易的數(shù)量、遠期市場的存在、交易中買賣雙方報價的價差。充分深入和廣泛的外匯市場能夠確保會員國在任何時間的交易中以相對接近匯率買賣足夠數(shù)量的貨幣?！?5 〕另外，官方持有的外國貨幣資產(chǎn)、為其他指標的目的而發(fā)布的國際債券、跨境支付和交易融資的信用證均可以作為判斷廣泛使用標準的附加指標。〔26 〕

“自由使用貨幣”這一概念最初的創(chuàng)設目的是滿足特別提款權交易的要求，后來IMF執(zhí)董會將其列為遴選為SDR貨幣籃子中貨幣構成的標準。這本來應當是一個法律標準，但是由于這一標準和《基金協(xié)定》細化規(guī)定的模糊性，IMF執(zhí)董會仍然利用一些經(jīng)濟學上的量化指標作為判斷的依據(jù)， 〔27 〕而這些指標與成員國經(jīng)濟實力的相關性，相較于會員國匯率安排的相關性更大。然而，雖然上述指標沒有明確規(guī)定對于貨幣發(fā)行國匯率安排方面應當履行的國際義務，但是在一定程度上也反映著匯率安排方面的要求，即要求更加靈活的、自由的和市場導向的匯率安排。因為如果貨幣發(fā)行國不開放匯率市場，發(fā)行國政府經(jīng)常對貨幣匯率和匯兌進行不正當?shù)母缮?，或者匯率的確定以政府為主導而忽視市場的作用，則該種貨幣無法在匯率市場中取得足夠的份額，在國際經(jīng)濟往來結算中也鮮見作為結算貨幣，甚至影響別國政府官方持有的數(shù)額。這些經(jīng)濟學指標也是貨幣發(fā)行國的匯率安排在自由化、市場化程度達到一定程度之后的反映。

（二）人民幣維持出口標準和可自由兌換標準義務

根據(jù)2015年IMF的報告，經(jīng)審查人民幣符合上述兩個標準， 〔28 〕并于2016年10月1日，人民幣已經(jīng)正式加入SDR貨幣籃子。這說明，中國的經(jīng)濟實力已經(jīng)能夠達到出口標準的要求，且現(xiàn)階段人民幣的匯率安排完全符合可自由使用貨幣的標準。問題在于，在人民幣加入SDR貨幣籃子之后，中國是否負有維持上述兩個標準的義務？

根據(jù)IMF執(zhí)董會的決定，SDR貨幣籃子的構成每5年審查一次，因此在5年期間這一構成應當維持不變，無論SDR貨幣的發(fā)行國是否還能夠維持上述的標準。經(jīng)過審查，IMF可以決定更改SDR貨幣籃子的構成，但僅僅在下述情況下，SDR貨幣才能被另一貨幣取代：發(fā)行非SDR貨幣的國家或者貨幣組織在相關期限內的貨物和服務出口總值超出發(fā)行SDR貨幣的國家或者貨幣組織在同一期限內的出口總值大于1%。IMF一直遵循著這一更換規(guī)則。〔29 〕亦即是說，根據(jù)《基金協(xié)定》以及相關的決定、規(guī)則， 〔30 〕人民幣加入SDR貨幣籃子之后，中國負有義務維持“出口標準”和“可自由使用標準”。否則，需要承擔人民幣可能被排除在SDR貨幣籃子之外的不利后果。當然，該“義務”并非具有法律拘束力的義務，只是維持SDR籃子貨幣“身份”而需滿足的條件。

因此，從國際法的角度看，中國并不負有維持出口標準和自由使用標準的義務。因為，它只是IMF執(zhí)董會遴選SDR籃子貨幣的判斷標準。根據(jù)《基金協(xié)定》的規(guī)定，入籃后的貨幣發(fā)行國沒有因此而承擔超出《基金協(xié)定》條款之外的額外義務。當然，作為基金組織的會員國，SDR籃子貨幣的發(fā)行國仍有在匯率方面維持穩(wěn)定、接受IMF監(jiān)督的義務。所以，人民幣即使沒有維持該兩項標準的指標，雖不得認定中國違反了國際法上的義務，但此時人民幣會面臨被剔除出SDR貨幣籃子的巨大風險。為了使得人民幣能夠通過IMF對SDR籃子貨幣的審查，而繼續(xù)擔任SDR籃子貨幣的角色，正常輔助SDR業(yè)務與交易的開展，中國政府應當采取立法或者行政措施，在承擔《基金協(xié)定》第4條規(guī)定基本匯率安排義務的基礎上，努力維持現(xiàn)狀甚至采取更加靈活的匯率安排。此外，還需注意SDR籃子貨幣標準的不確定性可能帶來問題：一方面，IMF執(zhí)董會5年審查的內容不僅是SDR貨幣籃子的組成及各貨幣的比重，還有SDR貨幣標準的合理性，未來可能出現(xiàn)SDR貨幣標準發(fā)生變更的情形，如果變更后的標準能夠符合法律上的權利義務安排，則可能構成作為SDR籃子貨幣的人民幣必須承擔的匯率義務;另一方面，在適用經(jīng)濟學指標判斷可自由使用標準時，執(zhí)董會認為不應機械適用，應當在較大程度上依賴其自由裁量， 〔31 〕而自由裁量權的運用勢必會為可自由使用標準帶來不確定性。

三、基于SDR職能的人民幣匯率義務

IMF決定人民幣屬于可自由使用貨幣，且將人民幣納入SDR貨幣籃子，是為了更好地發(fā)揮SDR的職能，人民幣必定會參加特別提款權賬戶相關的交易與業(yè)務，故而，人民幣的匯率安排不應當與SDR的職能相違背，應當能夠輔助SDR的業(yè)務和交易。

SDR的業(yè)務與交易基本可以分為三類：第一，從基金組織指定的其他特別提款權賬戶參加國承兌可自由使用的貨幣;第二，各參加國協(xié)議以本國貨幣或者其他通貨與SDR兌換;第三，向普通賬戶轉移資金。〔32 〕

（一）特別提款權賬戶的SDR承兌交易

第一類交易與業(yè)務的安排甚為復雜，但其核心是特別提款權賬戶成為各參與國以SDR兌換可自由使用貨幣的場所。〔33 〕事實上可自由使用貨幣，目前僅包括人民幣、美元、歐元、日元和英鎊?！?4 〕任何特別提款權賬戶的參與國都可以向基金組織提交書面報告，請求安排兌換。參與國在報告中須說明用途，且用途應當符合《基金協(xié)定》第19條第3款（a）的規(guī)定，即其目的應是國際收支方面的需要，或由于其貨幣儲備地位的需要或貨幣儲備變化，但不能使用特別提款權來有意識地改變貨幣儲備的構成。基金組織接到報告之后，即參照第19條第5款的規(guī)則指定參與國承兌可自由使用的貨幣。被指定參與國依據(jù)第19條第4款有義務接受申請國的SDR和提供可自由使用的貨幣，但并不一定需要提供申請國申請的貨幣，申請國須自行兌換。SDR的兌換是通過相關國家的中央銀行轉賬完成，即如果申請國需要的貨幣為人民幣，則須通過中國人民銀行轉賬。同時，依據(jù)《基金協(xié)定》第22條的規(guī)定，各參與國應保證與基金組織以及其他參與國合作，以促使特別提款權賬戶之有效實施，以及按照《基金協(xié)定》正當使用特別提款權，并使其成為國際貨幣制度中的主要儲備資產(chǎn)。

綜上所述，人民幣為了順利完成特別提款權第一項交易與業(yè)務的要求，應當滿足如下三項要求：第一，能夠幫助申請國平衡國際收支和貨幣儲備;第二，能夠通過中國人民銀行進行轉賬;第三，能夠兌換其他可自由使用貨幣。第一項要求應當由申請國自行判斷，因為不同國家、不同時期所面臨的國際收支平衡和貨幣儲備問題不盡相同，有可能申請國需要人民幣平衡收支和儲備，有可能需要其他貨幣，因此不須通過人民幣的匯率安排完成此項要求。第二項要求則涉及人民幣匯兌的問題，要求國內法允許人民幣在特別提款權交易與業(yè)務項下通過中國人民銀行匯出，這是人民幣作為SDR籃子貨幣應承擔的義務，但其屬于政府間貨幣支付問題，不屬于筆者匯率義務所討論的范疇。第三項要求也屬于匯兌安排的范疇。雖然這三項要求各自判斷并不包含關于匯率義務的內容，但第一項與第三項要求結合，隱含著對人民幣匯率安排的要求。下面將舉例略作分析：

假定甲國為平衡國際收支的目的，主張通過SDR承兌人民幣，被指定參與國為乙國?！?5 〕甲國對其國際收支失衡的情況最為了解，申請兌換的數(shù)額比照人民幣對SDR的代表匯率。〔36 〕如果乙國直接以人民幣進行兌換，則甲國按照預期的數(shù)額完成平衡國際收支的目標，較無疑問。然而，如果乙國遵循《基金協(xié)定》的規(guī)定，不得兌換人民幣，而兌換第三國貨幣（假定為丙國貨幣），則可能產(chǎn)生問題：甲國按照人民幣對SDR的代表匯率確定兌換SDR的數(shù)額，乙國則按照丙國貨幣對SDR的代表匯率將該數(shù)額的SDR兌換為丙國貨幣，拿到丙國貨幣的甲國再將丙國貨幣兌換為人民幣。在人民幣—SDR—丙國貨幣兌換的過程中，各匯率的計算基礎為人民幣對美元的代表匯率，因此這一過程的貨幣價值未失衡，價值總量處在合理等值的狀態(tài);而丙國貨幣—人民幣兌換的過程中，其計算基礎則為丙國貨幣對人民幣的匯率，這一匯率并不遵循基金組織官方匯率，而遵循市場匯率?！?7 〕如果中國政府對匯率實施過強管制，可能導致人民幣對美元和丙國貨幣的匯率產(chǎn)生偏差，此時到達甲國的人民幣數(shù)額與預期存在差距，可能無法完成平衡國際收支的目標。若匯率安排完全由市場主導，保障兩次適用的匯率的等值性，則能夠有效地減少這種偏差。事實上，IMF確實提出了這樣的要求：一方面，執(zhí)董會認為人民幣作為可自由使用貨幣和SDR組成貨幣，參與IMF交易的國家不應當因接受和使用人民幣而遭受潛在的風險和花費; 〔38 〕另一方面，《基金協(xié)定》第19條第7款規(guī)定，參與國之間進行業(yè)務所采用匯率應該是，使用特別提款權的參加方將獲得等值貨幣，而不管交易提供的是什么貨幣，也不管是哪些參加方提供貨幣。

從上述分析可知，既然人民幣已經(jīng)被納入SDR貨幣籃子之中，就必須保證人民幣匯率安排能夠完成特別提款權交易與業(yè)務的要求。并且，特別提款權的交易與業(yè)務是持續(xù)、不間斷進行的，在人民幣入籃期間均可能會被要求參與承兌業(yè)務。所以，為了完成幫助申請國平衡國際收支和貨幣儲備的任務，中國政府有義務維持目前匯率安排的靈活性、市場化程度不變，甚至向更少政府主導的方向進展，充分實現(xiàn)人民幣匯率安排的市場化、人民幣兌換的自由化、人民幣使用的國際化。

（二）參加國協(xié)議兌換

第二項涉及基金組織成員國之間的協(xié)議安排，依據(jù)《基金協(xié)定》第19條第2款（b）的規(guī)定，一個特別提款權賬戶的參與國與另一參與國可以達成協(xié)議，以特別提款權兌換等值的該另一會員國的貨幣，這不必取得IMF的批準，也不必遵循IMF的相關規(guī)定與原則。因此，這一項業(yè)務的限制條件較少，只有等值原則一項要求，其余的安排很大程度上取決于特別提款權賬戶參與國之間的協(xié)商內容。在這一交易中，如果中國為協(xié)議兌換的一方當事國，人民幣的匯率安排不會影響SDR兌換人民幣這一過程，僅僅在人民幣匯兌方面產(chǎn)生影響，依照雙方協(xié)商的匯率進行等值的兌換就算完成了相互的義務。

本條強制規(guī)定協(xié)議兌換須遵循等值原則，是為了防止SDR的價值改變，不使SDR作為國際準備的地位受到影響?！?9 〕這一原則在《基金協(xié)定》第19條第2款（b）項和第7款中均被提及和強調。在計算兌換貨幣的數(shù)額是否相等時，必定參照其匯率進行，然而，無論該貨幣的匯率安排是遵循市場主導還是政府干預，其匯率在計算時都應當認為是正當?shù)?如果該貨幣的匯率安排為政府主導，也無法證明按照此種匯率安排項下不符合等值原則，若不符合，應當按照何種匯率兌換，更無法證明。因此，無論采取何種貨幣匯率安排，都無法影響等值原則，因此也不會為匯率安排施加任何國際法的義務。

（三）特別提款權賬戶向普通賬戶轉移

由于第三項業(yè)務和交易以IMF為主導進行，遵循IMF就該特定交易的條件即可。IMF在一般資源賬戶下可以持有SDR，并可在其交易與業(yè)務中使用SDR。在IMF進行交易與業(yè)務過程中，人民幣的匯率安排并不會產(chǎn)生任何影響。

綜上所述，為了完成特別提款權賬戶的第一項交易與業(yè)務，中國被施加了匯率義務，要求人民幣匯率安排的市場化、自由化程度至少保持不變。

四、基于國際習慣法的人民幣匯率義務

根據(jù)2015年和2016年《外匯年報》， 〔40 〕在SDR貨幣中，人民幣的匯率安排由“類似爬行安排”轉變?yōu)椤捌渌芾戆才拧保?〔41 〕而美元、英鎊、歐元、日元等四國貨幣都為自由浮動?！?2 〕IMF所認定的自由浮動，首先是可以歸為市場主導并認定為浮動匯率之后，再通過數(shù)據(jù)證明屬于更加自由開放的匯率安排。所謂的浮動匯率，是指很大程度上由市場決定的，而匯率的變化沒有可查明的或者可預測的固定趨勢。尤其值得一提的是，滿足穩(wěn)定匯率或者“類似爬行匯率安排”在數(shù)據(jù)上的標準可以歸入浮動匯率，但是匯率的穩(wěn)定明顯因官方行為導致的除外。所謂的自由浮動，則是在滿足浮動匯率標準的基礎上，進一步減少政府行為的干涉：如果政府干涉只是例外情況且其目的是解決市場紊亂，而且，會員國政府提供信息或者數(shù)據(jù)證明這種干涉最多在6個月內出現(xiàn)3次且每次不超過3個交易日?！?3 〕由此可見，類似爬行安排、其他管理安排與自由浮動安排的差距在于，前兩者在匯率穩(wěn)定方面受到會員國政府的影響更大，且存在會員國政府的干涉，尤其是采取其他管理安排的會員國政府干涉的措施，具有較大的不確定性，可以被認定為官方政策主導的匯率安排;而后者的會員國政府基本不進行干預，可以被認定為市場主導的匯率安排。

從上述對人民幣與其他SDR籃子貨幣匯率安排比較來看，似乎可以得出如下結論：人民幣的匯率安排的靈活性和市場主導的程度不如其他SDR籃子貨幣，這也是人民幣匯率安排與其他SDR貨幣的匯率安排之間的差距所在。對于SDR籃子貨幣的發(fā)行國應當建立市場導向的匯率制度，并且對匯率的干涉最多在6個月內出現(xiàn)3次且每次不超過3個交易日的自由浮動匯率安排這一具體義務，在《基金協(xié)定》和執(zhí)董會決定中并沒有規(guī)定，那么，這個義務是否已經(jīng)成為國際習慣法，作為SDR籃子貨幣的習慣，而要求SDR籃子貨幣的發(fā)行國予以遵守呢？

依據(jù)國際法的理論，構成國際習慣法必須具備兩個要件，即國家實踐和法律確信; 〔44 〕有學者將其具體化為四個，即時間、實踐的一般性、實踐的一致性和一貫性以及法律確念?！?5 〕既然國家匯率安排的證據(jù)材料容易獲得，因為國家的匯率安排都是以國內法或者政策命令的方式確立的，可以作為證明國家實踐的材料，也都應當歸屬于國家行為， 〔46 〕下文即以該四個要素為基礎，逐一分析采用自由浮動的匯率安排是否已成為國際習慣法。

（一）時間性

國際習慣法在通常情況下須經(jīng)過時間的積累才能夠形成，雖然國際法上沒有關于國際習慣法形成的具體時間要求，而是依照特定情形和實踐的性質具體判斷，但是一般的觀念認為這一時間過程應當是相當漫長的。筆者所討論的SDR制度，在20世紀60年代建立，而自1980年之后SDR貨幣籃子組成及相關制度改革并沿用至今，才開始產(chǎn)生自由浮動的匯率制度，至人民幣成為SDR籃子貨幣只有36年的時間。這段時間相較于古老的國際習慣法顯得過于短暫。

但是，國際法院曾明確地指出，習慣的形成不需要很長時間，在“北海大陸架案”中，國際法院所論證的國家實踐持續(xù)的時間甚至比筆者探討的自由浮動的匯率制度持續(xù)實踐的時間更短。國際法院在該案中主張，關于本案中國際習慣法形成的時間因素，盡管公約簽訂之后10年、自公約于1964年6月生效以來不多于5年、至案件提起訴訟之日不到3年，且爭端各方自開始協(xié)商至協(xié)商失敗又經(jīng)過不到1年的時間，但是僅僅一個短暫的時間過程不一定會妨礙或者其本身不一定會妨礙在原來純粹為協(xié)定規(guī)則的基礎上形成一項新的國際習慣法規(guī)則?！?7 〕北海大陸架案中國家實踐的持續(xù)時間不到19年，國際法院尚且認為較短的時間過程不能阻礙國際習慣法的形成。筆者所討論的自由浮動的匯率制度至現(xiàn)今已經(jīng)實踐近40年，通過舉輕以明重的解釋方法，也不應當認定會阻礙其作為國際習慣法的形成。這一觀點得到了國際法學家的認可，“由于現(xiàn)代化交通的發(fā)達以及各國之間交往的頻繁，慣例可以相當快地形成起來，而不需要較長的時間，尤其在某些領域國際習慣法規(guī)則的確立僅需快速的實踐” 〔48 〕 “時間性并不是國家實踐的最重要的因素”?！?9 〕

從時間性的角度看，近40年的“短暫”實踐并不能阻止SDR籃子貨幣國采用自由浮動匯率安排成為國際習慣法的可能，特別是SDR籃子貨幣國長期以來只涉及5個國家 〔50 〕實踐的情況下，更是如此。

（二）實踐的一般性

國家實踐應當具有一般性才能夠成為國際習慣法，這已得到國際法院的肯定。在“漁業(yè)管轄權案”中，國際法院認為漁業(yè)區(qū)域擴大至基線起12海里處明顯已經(jīng)得到一般性的接受;與漁業(yè)有關的國家實踐揭示了對于沿海國家享有優(yōu)先權的越來越多地、廣泛地接受，尤其是在沿海國家對于捕魚業(yè)處于特別依賴的狀態(tài)時，更應當對這些國家有利?！?1 〕在“庇護權案”中，國際法院認為哥倫比亞政府應當證明，其援引的規(guī)則應當是根據(jù)國家所實施的經(jīng)常和一貫的慣例，此項要求來源《國際法院規(guī)約》第38條關于“國際習慣作為被認可為法律的一般性實踐的證據(jù)”。〔52 〕在“北海大陸架案”中，國際法院認為國家實踐應當是廣泛的， 〔53 〕且這里的廣泛指的就是一般性?！?4 〕在“荷花號案”中，國際常設法院認為得到一般接受的表述法律原則的實踐可以作為法律規(guī)則約束各成員國。〔55 〕

當然，一般性不同于普遍性，國家實踐沒有普遍性方面的要求，不需要所有的國家普遍參加?！?6 〕某些國家更有影響力且國力強大，它們的行為應當更有重要性，這在國際法領域表現(xiàn)為國際習慣可以由少數(shù)幾個國家產(chǎn)生，如果這些國家與該國際習慣緊密聯(lián)系，且這種聯(lián)系或者是由于其財富和國力，或者是由于其與國家實踐的特殊關系?！?7 〕這一觀點也得到國際法院的肯定。在“北海大陸架案”中，國際法院在認定《日內瓦公約》的內容為國際習慣法時認為，即使沒有經(jīng)過較長的時間過程，只要廣泛和具有代表性的參與條約且那些利益受到特別影響的國家被囊括其中，這就足夠了;而那些內陸國家，由于其利益與大陸架無關，因此其實踐難謂重要。〔58 〕在國際常設法院所判的“S.S. Wimbledon”一案中，雖然國際常設法院沒有直接使用國際習慣法的表述，但是其肯定了少數(shù)幾個國家的實踐能夠產(chǎn)生普遍約束的法律規(guī)則。國際常設法院認為，蘇伊士運河和巴拿馬運河，無論是在戰(zhàn)爭時期還是和平時期，對所有國家的船舶均免費開放，即使船旗國為運河沿岸國家的敵對國也不例外，且這不會損害沿岸國家主權的中立性;上述先例已經(jīng)形成了一般性的觀點，從而駁斥了德國所主張“允許載有戰(zhàn)爭走私貨物的Wimbledon號船舶為到達發(fā)生武裝沖突國家的目的而通過基爾運河會影響德國的中立性”的觀點?！?9 〕

SDR籃子貨幣國采用的自由浮動的匯率安排，顯然滿足上述“一般性”的要求。第一，SDR籃子貨幣采用自由浮動的匯率安排滿足“一般接受”。所有IMF的會員國，尤其是參與了特別提款權賬戶的會員國，都可以被認定為接受了SDR籃子貨幣的發(fā)行國采取自由浮動的匯率安排的國家實踐。據(jù)統(tǒng)計，IMF成員國的數(shù)量已經(jīng)達到了189個，且所有的成員國均參與特別提款權賬戶， 〔60 〕這完全能夠被認定為一般接受。第二，SDR籃子貨幣的發(fā)行國數(shù)量較少，不影響一般性的成立。1980年起至2015年，SDR籃子貨幣的發(fā)行國只有英、美、日、德、法，以及后續(xù)的英、美、日、歐盟和中國?！?1 〕SDR籃子貨幣的考察標準決定了這些國家在財富和國力方面均處在全球領先的地位;而且只有這些國家的實踐才與筆者所討論的自由浮動的匯率安排國際習慣法相關，其他國家的實踐均不影響SDR籃子貨幣是否應當采取自由浮動的匯率安排的問題，因此僅由這些國家的實踐產(chǎn)生國際習慣在理論上是可行的。所以，從實踐的一般性要件看，自由浮動的匯率安排成為國際習慣法也不存在障礙。

（三）實踐的一致性和一貫性

只有一致、一貫的國家實踐，才有可能被認定為國際習慣法。在“庇護權案”中，國際法院認為國家實踐應當是一貫的;外交庇護相關的實踐太不確定、不一致，各國在不同場合表達的繼承庇護權公約的觀點太不相同，以至于國際法院不能認為這符合持續(xù)和一貫的實踐。〔62 〕在“北海大陸架案”中，國際法院也表達了類似的觀點?！?3 〕

SDR籃子貨幣的發(fā)行國實踐并非一致。1981年，SDR貨幣籃子中有英鎊、美元、德國馬克、法國法郎和日元五種貨幣，但是德國和法國的匯率安排屬于“聯(lián)合匯率安排”，而美國、英國和日本的匯率安排則屬于“其他”?！?4 〕根據(jù)1981年《外匯年報》，聯(lián)合匯率安排是歐洲貨幣體系所特有的現(xiàn)象，德國、法國加入了歐洲貨幣體系，因此各參加國貨幣之間匯率的變化幅度不得超過2.25%。這明顯無法等同于2007年之后所稱的浮動匯率安排，因為其帶有強烈的政府管控和官方政策主導的色彩。而“其他”包括3種情形，其中美元、英鎊和日元屬于“獨立浮動”的范疇?！?5 〕當年的獨立浮動是指會員國政府允許匯率連續(xù)波動以反映市場狀況;即使政府進行干預也是通過買賣外匯的方式影響匯率，而不是完全抵消、中和匯率波動的速度。〔66 〕由此可見，這在實質上與2009年之后的自由浮動等同。因此，在是否采用自由浮動匯率安排上SDR籃子貨幣的國家實踐在一致性和一貫性要件上無法滿足。在2016年之后的時間維度上，中國的實踐則更加阻礙了一致性要件的滿足，在可見的未來會進一步阻礙國際習慣法的形成。因為在人民幣入籃之時，其他SDR籃子貨幣的匯率安排均為自由浮動，但是人民幣采取的類似爬行安排 〔67 〕與他國的實踐又不一致。

因此，在國家實踐的一致性與一貫性要件方面，自由浮動的匯率安排使其成為國際習慣法存在著障礙。

（四）法律確念

法律確念要求國家實踐是基于法律上的義務而作出，而不是出于禮讓、公平或者道德觀念。〔68 〕國際法院也認可法律確念作為國際習慣法的因素。在“荷花號案”中，國際常設法院認為，各國在實踐上往往不進行刑事訴訟，但是不表明它們承認其有義務這樣做;因為，只有不作為是以它們感到有不作為的義務為依據(jù)的，才有可能說有一項國際習慣?！?9 〕在“北海大陸架案”中，國際法院認為國際習慣應當表明一般的承認，認定國家實踐包含著一項法律規(guī)則或者一個法律義務?！?0 〕在“庇護權案”中國際法院表達了類似的觀點?！?1 〕

SDR籃子貨幣的發(fā)行國采取自由浮動的匯率安排是否是因為遵循法律義務，即在心理上是否認為該安排是法律的確念，相關實踐難以得到認定。從基金組織的實踐可以得出相反的認識，即如果要求符合法律確念的要件，一方面應當認為SDR籃子貨幣國是基于入籃的要求而采取自由浮動匯率安排，而非根據(jù)綜合經(jīng)濟水平、金融、貿易和投資等本國的具體情況訂立匯率安排事項。這在觀念上就是不符合邏輯的。另一方面，則需要展示SDR籃子貨幣為了滿足入籃的要求，而將匯率安排變?yōu)樽杂筛拥膮R率安排的事實證據(jù)。就美國、英國和日本三國的實踐而言，三國在1980年之前就采取了獨立浮動的匯率安排，IMF審查后認為其貨幣能夠達到SDR貨幣的標準，即將其納入SDR的貨幣籃子，納入SDR貨幣籃子之后，其匯率安排一直未發(fā)生根本性的變化。由此可見，美、日、英三國的匯率安排一直保持同一沒有發(fā)生變化，如此實踐，表明它們并不認為“入籃”而需要履行相應的義務，至少，目前尚沒有證據(jù)證明它們認為維持自由浮動的匯率安排具有法律的確念。同時，德國馬克和法國法郎在1999年之前一直處于聯(lián)合匯率安排之下，至1999年兩者并入歐元之后，歐元采取市場主導的匯率安排， 〔72 〕這種轉變明顯地并非出于德法兩國認為其貨幣加入SDR貨幣籃子之后承擔“實行浮動匯率安排”的義務，而是德國馬克和法國法郎并入歐元之后產(chǎn)生的自然而然的結果，這不足以形成法律上的確念。因此，德、法兩國的匯率安排雖然發(fā)生了變化，但是不能認定是基于“入籃”的目的而具有法律義務而為之。所以，在法律確念方面，自由浮動的匯率安排成為SDR籃子貨幣的國際習慣法并沒有強有力的證據(jù)支撐。

綜上依據(jù)構成國際習慣法的各要件分析得知，SDR籃子貨幣須采納自由浮動的匯率安排并非一種國際習慣法，不滿足國際習慣法的形成條件，不能認定SDR貨幣都應當采取自由浮動的匯率安排。雖然從時間、國家實踐的一般性這兩個要素不妨礙“自由浮動的匯率安排”發(fā)展成為國際習慣法，但是，在實踐的一致性和一貫性以及法律確念這兩個要素上，特別是法律確念上阻止了“自由浮動的匯率安排”發(fā)展成為國際習慣法。因此，是否采用“自由浮動的匯率安排”不是SDR籃子貨幣發(fā)行國需要遵守的義務。

因此，人民幣“入籃”之后，人民幣匯率是否采取自由浮動的安排可依情勢而處理，但人民幣匯率卻確實需要逐步減少政府干預，增強市場因素。

結語

人民幣現(xiàn)行的匯率安排，滿足SDR籃子貨幣所要求的出口標準和可自由使用標準，同時中國不負有維持上述標準的國際法義務。但是，為了輔助完成《基金協(xié)定》中所規(guī)定的SDR交易和業(yè)務要求，人民幣應當維持“可自由使用”的標準。雖然與其它現(xiàn)行的SDR籃子貨幣相比，人民幣的匯率安排被IMF認定為最不開放、市場化程度最低且靈活性最低的，但是并不應此認為人民幣承擔了需要采用自由浮動匯率安排的義務，更不能主張自由浮動的匯率安排是SDR籃子貨幣國承擔的國際習慣法義務。

為了繼續(xù)維持人民幣作為SDR貨幣的身份，通過IMF五年一度對SDR籃子貨幣的審查，繼續(xù)擴大人民幣在世界經(jīng)濟往來中的影響力，中國應當繼續(xù)采取更加靈活、開放和以市場為基礎的匯率安排。而這一趨勢，與目前我國金融貨幣體系改革、人民幣國際化的發(fā)展趨勢是大體一致的。從國際法的層面來看，人民幣“入籃”并沒有為資本項目自由化、人民幣國際化的改革時間和程度施加義務，人民幣制度的改革完全可以按照最適合自身的步調進行，享有完全的自主權。因此，雖然IMF于2016年要求中國繼續(xù)構建更加靈活、以市場為基礎的匯率安排，并且提出在2018年之前將人民幣匯率安排轉變?yōu)橛行Ц拥膮R率體制，并且構建與之相配套的靈活的金融體制， 〔73 〕但是中國并沒有義務強制履行上述要求。