涂天鶴，周 葉，2

(1.南昌航空大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院；2.南昌航空大學(xué) 區(qū)域物流研究所，江西 南昌 330063)

近年來，無人機商業(yè)化應(yīng)用備受關(guān)注，能否有效賦予物流行業(yè)更是成為相關(guān)領(lǐng)域的研究熱點，國家對此創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很是重視，相關(guān)政策不斷出臺和松綁，在諸多創(chuàng)新技術(shù)涌現(xiàn)與利好政策不斷出臺的大背景下無人機物流應(yīng)運而生并蓬勃發(fā)展。然目前我國無人機物流運營監(jiān)管法律制度尚未建立，相應(yīng)監(jiān)管措施缺乏強制執(zhí)行力和可操作性。盡管無人機可為物流行業(yè)帶來巨大經(jīng)濟效益，但其所存的安全隱患使其受到諸多質(zhì)疑與否定，因此，亟須對無人機物流相關(guān)管理問題進行了深入分析與研究。

1 文獻回顧

無人機物流在充滿各種激烈競爭與質(zhì)疑中如何得以生存與發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者進行了諸多探索與研究。國內(nèi)學(xué)者霍盈盈運用貝葉斯網(wǎng)絡(luò)分析法對M電商企業(yè)的物流無人機建立了風(fēng)險評估模型，確定了安全、技術(shù)、保障、管理、社會及自然等影響無人機使用的風(fēng)險因素[1]?？偨Y(jié)這些影響因素，有針對性的研究如何使無人機技術(shù)在最大程度上尊重他人生命、財產(chǎn)和權(quán)利的前提下有秩序的規(guī)模化運行，對無人機技術(shù)商用發(fā)展具有重要意義。監(jiān)管立法方面，周路菡指出由于無人機物流在法律規(guī)定和監(jiān)管政策上還沒有落地的實施細則，導(dǎo)致無人機物流監(jiān)管法規(guī)政策成為無人機物流推廣的最大瓶頸之一[2]。欒爽則認為我國目前無人機立法無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都遠遠不能適應(yīng)迅速發(fā)展的無人機產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的政策內(nèi)容比較模糊，無法形成有效地監(jiān)管[3]。國外學(xué)者Bharat等人指出無人機被認為是監(jiān)視設(shè)備，其商業(yè)用途受到個人和活動組織的質(zhì)疑[4]；Falker等人對無人機發(fā)展的影響因素進行實證分析，提出有限的空域會逐漸成為阻礙無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素[5]；Chao則指出無人機受國內(nèi)領(lǐng)空、空中航行規(guī)則、公共安全和國家安全等法規(guī)限制，迫切需要制定某種形式的共享“開放”天空政策[6]。

綜上，可以看出國內(nèi)外已有相當一部分學(xué)者對制約無人機物流發(fā)展的因素以及缺乏監(jiān)管政策等問題進行了相關(guān)研究，但總體來說，無人機物流的監(jiān)管研究還是新興領(lǐng)域，美國、日本目前已有相關(guān)法律出臺，而我國在此方面較為滯后，因此，筆者將著重對此展開分析。

2 無人機物流的監(jiān)管問題

為促進無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，我國相關(guān)部門對無人機的運行特點和監(jiān)管方式進行深入研究，并不斷取得實質(zhì)性進展，探索之路日漸明晰。然而，若想將無人機商業(yè)化，賦能于物流行業(yè)仍有若干問題亟須解決。

圖1 無人機物流監(jiān)管問題分析框架

2.1 監(jiān)管法律缺失問題

隨著無人機技術(shù)的日漸成熟，國家對無人機的監(jiān)管立法正在不斷完善，但逐步出臺的管理文件如《輕小型無人機運行規(guī)定(試行)》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等都是針對無人機駕駛員資質(zhì)、實名認證、準入條件、適航管理等為主要內(nèi)容的規(guī)范性文件，看似繁多，但大多是臨時性或某一事件后緊急修改或簽發(fā)的，實質(zhì)上有關(guān)審批、適航、處罰等核心問題存在規(guī)定滯后、規(guī)定范圍狹窄、規(guī)定不明甚至不同規(guī)定之間相互沖突的問題，如對于無人機飛行具備的條件、飛行要向哪個部門提出申請等問題均無明確的法律規(guī)定[7]，且根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定對于現(xiàn)行出臺的這些規(guī)范性文件其等級與效力還不足以作為無人機物流立法監(jiān)管的立法依據(jù)。另外，2018年《中華人民共和國民用航空法》授權(quán)國務(wù)院、中央軍事委員會對無人機管理作特別規(guī)定，而歷來國家對無人機制定和發(fā)布的文件如《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》等，均將無人機劃設(shè)在通用航空的框架內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定，并未對無人機及無人機運輸方面進行單獨規(guī)定，缺乏具體適用法律依據(jù)的現(xiàn)有無人機管理政策，無法被視作為無人機物流監(jiān)管立法的直接來源，因此，無人機物流行業(yè)監(jiān)管亟須完善法律規(guī)范體系。

2.2 監(jiān)管機制缺失問題

2.2.1 運營許可方面。無人機商業(yè)運營首先需獲得經(jīng)營許可，而現(xiàn)有無人機管理文件并沒有對物流企業(yè)使用無人機的相關(guān)許可制度做出規(guī)定。2018年3月21日，民航局發(fā)布的國內(nèi)首個《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法(暫行)》，明確指出不適用于無人駕駛航空器開展載客類和載貨類經(jīng)營性飛行活動。由此，無人機物流運營缺乏特定的行政許可制度，現(xiàn)有無人機管理法規(guī)與之也并不完全契合。

2.2.2 飛行空域方面。目前，我國民用無人駕駛航空器僅允許在為其單獨劃設(shè)的隔離空域內(nèi)飛行，現(xiàn)有政策都是諸如“飛行需申請獲批”“禁止在限定時間及區(qū)域內(nèi)飛行”“隔離空域內(nèi)飛行”等規(guī)定，飛行空域使用方面，現(xiàn)有的“兩步走”管理規(guī)定，不僅限制了無人機物流的運行效率還加大了其運營成本，很大程度上限制了無人機的飛行與運用；另外，為充分實現(xiàn)無人機物流商業(yè)價值，物流企業(yè)還需要申請大量航線，然而，目前各省市地區(qū)對無人機飛行空域劃設(shè)了時間與區(qū)域的限制，如陜西省《無人駕駛航空器可飛空域劃設(shè)方案》、深圳市《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法》等，這對無人機物流飛行空域航線的劃設(shè)與申請也增加了一定的難度。

由此可知，無人機物流發(fā)展滯緩的重要原因主要在于現(xiàn)行法規(guī)對無人機在物流行業(yè)的應(yīng)用并不適用，不僅缺乏特定許可制度，飛行空域方面還缺乏科學(xué)的管理機制，這些因素?zé)o不催促著合理的執(zhí)法監(jiān)管體系的制定與完善。

2.3 監(jiān)管低效問題

2.3.1 監(jiān)管技術(shù)。目前監(jiān)管技術(shù)仍不完善，如無人機物流運營過程中無人機飛行控制技術(shù)、自動避險技術(shù)以及預(yù)測或避免無人機飛離作業(yè)區(qū)域的預(yù)警技術(shù)等還無法做到精準控制；且無人機載貨能力有限、飛行時間短、飛行過程易受外界因素干擾等，迫切需要更為先進的技術(shù)的來支撐無人機物流行業(yè)發(fā)展需求。

2.3.2 監(jiān)管手段。在如今尚無成熟管理經(jīng)驗的情況下，民航局以鼓勵先行先試的方式，批準了不少無人機物流運營試點，如贛州南康的以及京東在西北的試點等，這些都標志著無人機物流發(fā)展正穩(wěn)步前進且前景可期。但由于監(jiān)管立法的滯后性，出現(xiàn)了空域申請及飛行受限，地區(qū)間政府部門標準不統(tǒng)一等問題，并還將面對諸多從實際出發(fā)亟待解決的問題，例如物流企業(yè)將如何為智能無人機體系提供后勤保障；智能無人機大規(guī)模應(yīng)用對于城市道路交通將構(gòu)成何種程度的影響以及智能無人機應(yīng)用后可能面臨哪些方面的居民反映等[8]。諸多問題都迫切需要有相應(yīng)的處理手段來解決。

2.3.3 監(jiān)管能力。無人機物流作為新興行業(yè)，市場監(jiān)管的實踐和經(jīng)驗積累較少，監(jiān)管工具和方法等的運用尚不完善，因此，難免會導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管漏洞或者監(jiān)管過度等，無人機安全飛行涉及多部門分段式監(jiān)管，監(jiān)管部門過多導(dǎo)致部門利益沖突、協(xié)調(diào)性差以及企業(yè)與政府相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)配合和信息共享機制不健全等，這些都表明著新興產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展而監(jiān)管能力不足的問題。

3 無人機物流監(jiān)管分析框架與建議

3.1 法律規(guī)范體系

法律規(guī)范體系是無人機物流行業(yè)監(jiān)管的前提與保障。任何行業(yè)的發(fā)展都離不開以法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章制度以及相關(guān)技術(shù)標準等為依托的監(jiān)管機制對其進行相應(yīng)的約束，監(jiān)管部門也需要法律依據(jù)方可開展監(jiān)管工作，沒有完備的法律規(guī)范體系就不可能有完善的監(jiān)管體系。因此，無人機物流行業(yè)亟須盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，具體思路如圖2所示。

圖2 完善法律規(guī)范體系思路框架

在有關(guān)部門給出專門的立法規(guī)定，彌補這一領(lǐng)域的監(jiān)管空白之前，其首要任務(wù)就是夯實監(jiān)管立法的法制基礎(chǔ)，《中華人民共和國民用航空法》是我國民用航空安全管理的“母法”，由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和發(fā)布，是眾多管理文件的法律來源。因此，建議將無人機的監(jiān)管納入《中華人民共和國民用航空法》基本制度中，結(jié)合無人機的全生命周期過程，對無人機的整個使用過程做出特別規(guī)定，對于商用無人機可單獨授權(quán)規(guī)定，要充分考慮無人機商用的市場需求也要平衡商業(yè)利益與公共安全，在保證公共安全的基礎(chǔ)上最大限度的發(fā)揮無人機創(chuàng)新技術(shù)的商業(yè)價值；為保障無人機安全有效賦能物流行業(yè)建議在無人機的生產(chǎn)、銷售及報廢階段的規(guī)定要建立在無人機生產(chǎn)安全性能有保障、銷售實名登記、無人機性能定期檢查以及對于不合格產(chǎn)品及時淘汰等基礎(chǔ)上設(shè)定安全管理制度，對于無人機使用階段即賦能于物流行業(yè)的法律監(jiān)管方面，應(yīng)建立物流企業(yè)使用無人機的準入規(guī)定和運營監(jiān)管機制，對無人機物流運營的許可證頒發(fā)、飛行航線劃分、運營機制管理等作精細化規(guī)定；另外，還要明確無人機物流業(yè)的監(jiān)管主體和內(nèi)容、明確物流企業(yè)使用無人機的程序和規(guī)范物流企業(yè)使用無人機的法律責(zé)任[9]。

3.2 執(zhí)法監(jiān)管體系

執(zhí)法監(jiān)管體系是行業(yè)監(jiān)管的核心。完善和高效的監(jiān)管機制、專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)以及高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍是行業(yè)監(jiān)管到位的基本保證，因此，建議政企結(jié)合以及發(fā)動社會力量對其進行多方監(jiān)管，實現(xiàn)政府監(jiān)管+企業(yè)監(jiān)管+社會監(jiān)管的全方位協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管體系。

圖3 健全執(zhí)法監(jiān)管體系思路框架

3.2.1 政府監(jiān)管。協(xié)調(diào)無人機物流飛行空域使用及管理制度。在現(xiàn)代物流的發(fā)展過程中，政府部門的首要任務(wù)是提供公平、透明、統(tǒng)一、高效率的物流法制環(huán)境，為企業(yè)能夠在市場中充分發(fā)揮進取心和創(chuàng)造力提供良好的外部條件，對無人機物流飛行空域的申請以及空中交通的管理采取科學(xué)的策略應(yīng)該是寬嚴結(jié)合、禁放并舉，在公共安全和技術(shù)應(yīng)用之間尋求合理的平衡[10]。因此，當無人機和有人駕駛飛機共享空域時：①須安全有效劃分空域資源，以便于整體謀劃無人機飛行路徑和技術(shù)的應(yīng)用，根據(jù)各地區(qū)實際情況，對無人機飛行路徑進行實驗，結(jié)合先進技術(shù)對無人機物流運營模式進行整體規(guī)劃和模擬運營，從而為以后規(guī)?；\營積累經(jīng)驗；②重新設(shè)計整個空中交通管制系統(tǒng)，以應(yīng)對無人機一體化帶來的新的和不斷變化的運行參數(shù)[11]，在科學(xué)劃設(shè)航線的基礎(chǔ)上，可以模仿地面交通規(guī)則，構(gòu)建一個更為科學(xué)的空中交通管理法規(guī)體系；在立法過程中應(yīng)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設(shè)計，既要保證國家公共安全，又要最大限度地利用空域資源，建立起一套科學(xué)完善的無人機物流運營空域管理法規(guī)標準體系；③建立空管部門績效考核機制，做到有法可依，執(zhí)法必嚴，切實保障國家航空安全、社會公共安全以及無人機受益者的合法權(quán)益。

3.2.2 企業(yè)監(jiān)管。健全無人機物流安全配送管理機制。為進一步實現(xiàn)無人機物流企業(yè)規(guī)范化發(fā)展，物流企業(yè)應(yīng)做到行業(yè)自律且應(yīng)配合政府相關(guān)部門提供符合規(guī)定要求的無人機駕駛航空器、操作員、運營計劃、飛行計劃以及建立自我監(jiān)管的運營機制；進行物流配送工作前需嚴格按照規(guī)定要求檢測無人機狀態(tài)、性能以及配送裝貨能力等；運輸過程中建議對其進行全過程視頻監(jiān)控，通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)對無人機在途過程進行全方位管控，同時，建立信息共享機制，與其他部門做到有效溝通；加大投保力度并建立事故應(yīng)急方案，提高突發(fā)事件或事故應(yīng)對能力。

3.2.3 社會監(jiān)督。建立和完善輿論監(jiān)督反饋機制。無人機作為新興技術(shù)賦能物流業(yè)給人民生活帶來極大便利的同時對公共安全還存在一定安全隱患，不規(guī)范的運營或?qū)θ嗣褙敭a(chǎn)以及人身安全造成損失，因此，無人機物流運營過程中，可以建立和完善輿論監(jiān)督反饋機制，對不規(guī)范運營企業(yè)進行聲譽控制，并通過官方和非官方媒體的媒體報道和觀點加以強化[12]。

3.3 創(chuàng)新科技與服務(wù)保障體系

科技支撐和服務(wù)保障是現(xiàn)代物流行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，國家制定規(guī)范化、科學(xué)化、專門化和體系化的法律體制的基礎(chǔ)上實施有效監(jiān)管可以使無人機等新興技術(shù)的現(xiàn)有成果和后續(xù)成果持續(xù)推動我國科技進步和社會發(fā)展[13]。因此，針對監(jiān)管低效問題，還需進一步創(chuàng)新科技與服務(wù)保障體系。

科技創(chuàng)新是現(xiàn)代化的發(fā)動機，是一個國家的進步和發(fā)展最重要的因素之一。無人機物流的發(fā)展離不開科技的持續(xù)創(chuàng)新，有效監(jiān)管方面還需加強無人機監(jiān)管預(yù)警技術(shù)、飛行控制技術(shù)、自動避險技術(shù)以及無人機反制技術(shù)等。對于無人機監(jiān)管服務(wù)保障方面來講，政府應(yīng)根據(jù)各地情況，統(tǒng)一無人機管理制度和標準；完善和優(yōu)化無人機物流運營安全監(jiān)管手段體系，厘清各部門監(jiān)管分工，發(fā)揮各自監(jiān)管優(yōu)勢，協(xié)調(diào)監(jiān)管任務(wù)并順利交接，形成完善的監(jiān)管體系；還應(yīng)明確各監(jiān)管部門職責(zé)與責(zé)任，建立規(guī)范的考核機制，有效監(jiān)管。企業(yè)則應(yīng)積極配合政府部門，建立信息共享機制，合理控制監(jiān)管成本；設(shè)立后勤保障部門，對無人機配送做好反饋工作；建立應(yīng)急部門，對于突發(fā)事件如監(jiān)控信號中斷等問題可以做出積極反應(yīng)，從而保障無人機物流的安全運營。

4 結(jié)束語

無人機物流規(guī)?；\營和規(guī)范化管理尚需時日，無人機物流這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否能真正實現(xiàn)在安全運營的基礎(chǔ)上降本增效，促進國家經(jīng)濟增長、為企業(yè)帶來收益、為社會帶來便利等，還有待技術(shù)和法律的持續(xù)創(chuàng)新。監(jiān)管法規(guī)完善以及飛行空域管理是目前急需解決的問題，隨著無人機物流技術(shù)以及相關(guān)法規(guī)的不斷發(fā)展與完善，相信在不久的將來，大范圍的無人機物流與配送必將形成一個產(chǎn)業(yè)鏈，推動我國航空物流業(yè)的持續(xù)發(fā)展。