范秋萍

中國發(fā)展的幾十年發(fā)生了巨大的變化。改革開放讓國外先進思想涌進了國門，逐漸撼動人們的傳統(tǒng)觀念。國外興起的新公共管理理論呼吁政治民主的主張推動了政府由“權力型”向“服務型”的轉(zhuǎn)變。預算績效管理體系是財政體制現(xiàn)代化改革的重要方面。完善預算管理體制，改進財政支出績效管理，提高資金效率和政府提供服務的質(zhì)量與建立現(xiàn)代化政府治理體系相關；財政部在2015頒布了《中央部門預算績效目標管理辦法》，進一步強調(diào)了對財政科學化、精細化管理的要求。新《預算法》中強調(diào)全過程預算績效管理。以往的“重資金投入，輕績效管理”的預算管理模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變，建立囊括績效目標、績效指標、績效考評標準以及項目績效的綜合評價體系，全面提升預算管理水平是新形勢下的改革方向。本文深入剖析了預算績效管理體系中存在的問題，在以往績效評價體系的基礎上，針對正外部性公共服務設施創(chuàng)新構建了以社會效益評價為重點的財政支出績效考評體系；并且對2008年的奧運場館鳥巢的項目進行項目績效評價實證分析，具體設計指標體系予以績效評價，最終得出進一步改進項目后續(xù)運營建議。

開展財政績效評價的必要性

預算績效管理是對預算資金安排效率的評價與監(jiān)督。注重績效關注點在于預算的經(jīng)濟性和有效性以及政府行政水平?？冃Ч芾硎强己苏袚鐣娯熑?、保障公眾利益的過程。政府使用財政資金代人民行使權力，預算安排又牽扯到各方的利益，預算該不該安排，如何安排，績效如何都需要進行預算管理；因此，對財政資金績效的評價就是對合理利益分配、正當權力運作的考核，直接關系著政府受托責任的實現(xiàn)。

預算績效管理可以提高政府治理水平。開展績效管理可以減少政府部門的形式主義，過去政府在許多沒有績效的事情方面牽扯了大量的精力，以結果為導向的預算績效管理把政府部門從許多事務上面解脫出來，政府部門只要關注事情最后的結果如何，政府以提供高質(zhì)量的公共服務為目標不斷提高政府行政水平。權力關進制度的牢籠，控制公權不當使用要求政府改進預算管理水平。財政支出中不合規(guī)現(xiàn)象嚴重，財政資金支出了，用到了哪里，怎么用，不清楚也無從可查。明確政府職權，嚴控財政資金的使用以及進行績效管理可以使改進政府治理，有效減少政府尋租行為的發(fā)生，資金的使用更加高效，對于減少財政資金浪費，改善財政困境方面起到了作用，績效評價將成為帶動政府部門效率的一項改革。

雖然《預算法》出臺標志著我國財政資金的公開、細化程度邁上了一個臺階，我國現(xiàn)在財政資金的使用公開、透明程度還有待完善。公眾和政府間預算資金的信息不對稱滋生了委托代理問題，各部門爭搶預算的分配權，有關部門很少考慮這項支出是否必要；政府以往重產(chǎn)出的績效導向很多情況下偏離項目績效目標，花錢而且辦不好事情，大量資金浪費這種以擴大自己職權為目標的行為損害了社會公眾的利益。政府的權力有界，建立民眾為主體的參與式績效管理體系，充分體現(xiàn)主權在民和以人為本的思想，保障了納稅人的利益和廣大人民的知情權。

開展績效管理的困境

績效評價以“3E”（經(jīng)濟性、效率性和效益性）為原則。既考察項目的成本與成果，又著重考察項目的執(zhí)行績效。以往績效管理比較注重合規(guī)性評價，項目是否按時完工、資金的使用規(guī)范情況、項目是否能夠達到預期的質(zhì)量等因素，而對項目的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益往往不夠重視，評價的指標設計有缺陷，不能夠反映出政府投資項目所帶來的長期可持續(xù)性影響，尤其像政府投入的大型公益性設施等帶有很強外部性的項目，相關部門無法對其績效給予科學、合理的評價。

中央政府對財政資金的使用效果愈加重視，然而一些地方在進行具體考評工作時效果卻甚微，這其中與考核部門不能深入理解績效評價概念的重要性、預算績效管理的本質(zhì)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場的關系的認識不到位有著很大關系；有關部門在開展評價工作采取敷衍了事的態(tài)度，將它視為為項目完成后的后續(xù)工作。有些時候評價部門甚至為了使項目得到較高的績效評價，選取一些便于項目評價的指標進行評價，一系列因素的存在導致財政支出的績效評價多流于形式。

建立現(xiàn)代化的預算管理體系才剛剛起步，存在績效評價體系不健全、指標體系設計不夠科學、評價報告缺少權威性和公信力、評價缺少實際意義等?？冃Э己说哪繕嗽谟谝?guī)范資金使用，約束相關利益主體行為?？茖W的績效評價體系應體現(xiàn)評價結果的反饋與應用，但現(xiàn)在很多時候績效評價結果往往得不到有效的應用，不能成為政府控制預算成本的工具。

建立以評價結果與反饋與應用為導向的績效評價管理體系，績效評價體系為下一年度財政資金的使用提供了反饋機制，同時，作為一項退出機制保障了資源的有效配置。項目的績效是安排下一年度預算資金的重要根據(jù)，政府應增加財政資金的撥款以及適當推廣“優(yōu)質(zhì)”項目，砍掉未達到預期績效或者績效不高的項目，優(yōu)化預算資金的分配著力提高資金使用的質(zhì)量和效益。

績效管理具有兩重性：既是問責與監(jiān)督機制又是考核與激勵機制?？冃Э荚u在公平與效率方面做到了兼顧，真正使高效的政府部門獲得獎勵，是政府機構間展開有益競爭的手段，同時也實現(xiàn)了政府無效、低效投入的退出機制。提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，探索建立以績效目標為導向，以評價指標體系科學化和運行成本為依據(jù)的績效預算評價體系。

建立績效評價框架

全過程績效管理是是包括目標設計、執(zhí)行監(jiān)督、成果綜合評價和應用的一個綜合系統(tǒng)。評價框架包含設計預期目標、評價方法、具體指標、權重及評分標準等。開展評價采用凈現(xiàn)值法（衡量項目產(chǎn)生的NPV）、內(nèi)部收益率法（對比不同的項目IRR）、因素法、成本-收益比較法、公眾滿意度判定等。借鑒財務管理中的方法，在了解項目的具體情況后進行對比分析，可以衡量項目產(chǎn)生的NPV、對比不同的項目IRR。綜合考慮備選方法的特點從中擇優(yōu)選擇。

確定項目預期達到的績效目標是開展項目績效管理的第一步，應當從項目質(zhì)量、數(shù)量、成本以及時效等方面對績效目標進行具體明確表述。采用定量與定性相結合的方式：優(yōu)先采用定量表述，對某些特定的不能進行定量表述的目標可以采用分檔、分級的定性表述方式。在確定項目預期要達到的目標后，績效目標報送上級預算部門隨預算一并批復，是日后項目執(zhí)行和進行項目績效管理的重要依據(jù)。

績效評價指標是以財政支出的“3E”原則對預算項目進行監(jiān)督、評價與考核，評價指標體系由共性與個性指標構成，各種指標應該盡量具體細化。共性指標是包含項目執(zhí)行、資金配置、組織制度、完工程度等具有廣泛適用性的指標。個性指標依據(jù)項目特點設計的指標。

定性指標是指對項目結果、完工情況客觀分析以及定性。與定量指標不同，由于定性指標不能具體計算量化因此無法得到項目成果數(shù)值精準性的評價，開展評價有一定的難度，因此定性指標的設計通常以下列方法為依據(jù)：一是專家經(jīng)驗判斷。根據(jù)小組成員經(jīng)驗、知識、技能以及各方匯總的意見，結合歷史項目所產(chǎn)生績效得出的評價。二是問卷測試。開展問卷測試適用于對公眾滿意度進行調(diào)查咨詢。三是橫向比較。與同期同類型的預算項目績效進行橫向類比得到項目成果的綜合評判。

設計績效評價指標體系應以項目成本、流程、產(chǎn)出以及持續(xù)影響四個層面為重點。設計指標體系既要有反映各個預算部門支出績效完成情況的共性績效指標，也要有針對具體績效評價單位或?qū)ο蟮膫€性績效指標；指標體系應包括反映預算項目實際完成情況的產(chǎn)出指標，反映項目執(zhí)行中各項制度保障完善與否以及帶來的社會福利影響，各類指標相互結合，做到合理安排。

設計符合項目實際特點的的指標體系是評價工作中重點與難點，項目種類繁多，各自特點不同；績效評價項目的個性化導致績效評價體系設置的難度加大，政府提供的公共產(chǎn)品和服務有時難以用具體指標量化，尤其是長期可持續(xù)性的社會效益指標難以確定，導致績效評價并無統(tǒng)一的制定標準。指標的設計應從以往注重合規(guī)性，項目完成度到更多地評價其綜合效益，更加關注項目帶來的持續(xù)社會影響。

設計指標考慮可操作性與有效性，在借鑒相關經(jīng)驗的基礎上及時地調(diào)整與改進。不同的項目由于考核主體、預期目標、控制情況、完工結果等差異的存在，需要靈活選擇不同的考評方法。評價人員應當根據(jù)項目結合實際情況，在執(zhí)行項目評價過程中靈活根據(jù)評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時改進和完善評價工作與管理方式。

評價方在了解項目背景、相關資料、政策文件的基礎上應深入清晰地理解項目涉及到的專業(yè)問題，以項目的預期目標、產(chǎn)出和效益為中心設計專業(yè)、科學的考評體系。在確定評價指標后，參考項目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標準，對各項指標的績效預期值予以量化，據(jù)此對項目進行客觀評價。為構建了現(xiàn)代化績效指標體系，財政部設計了包含了一級指標3個、二級指標8個、三級指標20個的預算考評體系。

為保障評價工作的順利進行，有關部門應在項目交付、完工后組建專業(yè)工作小組。評價工作小組人員由具備各評價所需知識結構的無利害關系成員組成，主要包括四個領域的專業(yè)人員：經(jīng)濟金融人才是指對金融知識與實務，經(jīng)濟形勢以及項目政策背景熟悉的財經(jīng)人員；財務專業(yè)成員是具備財務、會計知識，具有相關實務經(jīng)驗的從業(yè)人員；綜合專業(yè)人員是指對行業(yè)以及相關行業(yè)領域具有知識和技術的復合型人才；法律專業(yè)人員是指掌握法律理論與實務，從事法務領域的專業(yè)背景人員。

以結果應用為導向的績效管理

績效管理結果強調(diào)應用為導向，力求評價與下一年度預算安排、規(guī)范制度流程、執(zhí)行責任追究、部門激勵相結合。有關部門應及時對項目情況和進展進行了解和分析，以考核結果為準優(yōu)化資金使用、改進政府行為。有關部門應根據(jù)評價結果對“優(yōu)質(zhì)”項目給予表揚和激勵，同時對問題嚴重、績效與預期不符項目的執(zhí)行部門給予批評。重點對項目管理中發(fā)現(xiàn)的問題認真反思和整改，做到信息自下而上的及時反饋與利用，優(yōu)化未來年度預算安排。

財政部門制定和研究績效管理成果應用細則，健全相關的法律法規(guī)和部門規(guī)章，增強對各相關的利益主體的制度約束，樹立考核監(jiān)督的權威，規(guī)范化考核成果的使用、增強績效管理的公信力；有關部門相互協(xié)調(diào)配合對存在的預算安排、項目執(zhí)行等問題依照規(guī)章制度進行處理，重點貫徹落實針對熱點、難點問題的事前、事中、事后的全面監(jiān)督，健全財政內(nèi)部和外部監(jiān)督機制（見圖1）。

健全人民代表大會的控制和審核制度，明確人大對支出安排以及資金使用結果的監(jiān)督權限。各級政府應按照人大批準的支出預算執(zhí)行，不得隨意追加調(diào)增預算，凡是調(diào)整支出預算項目或金額必須報人民代表大會或人大常委會審查通過，對于不符合預算安排和未經(jīng)上級部門審批的預算支出應當追究有關人員責任。

績效評價體系的實證分析——以鳥巢為例

2008年奧運會的北京體育場館-鳥巢位于奧林匹克公園，占地約21公頃，總造價22.67億元。建造完工后承辦了奧運會、殘奧會、大型商業(yè)活動等國內(nèi)外活動。鳥巢有鮮明的建筑特色，是北京重要的地標建筑。鳥巢作為政府投資的社會性大型基礎設施，具有很強的公共性質(zhì)以及社會效益，因此開展考評工作的重點是其指標的設計，遵循“3E”原則。設計指標應平衡其短期與長期目標，社會效益與經(jīng)濟效益，根據(jù)鳥巢項目的具體特點，構建包括考核項目資金使用、制度建設、執(zhí)行情況、取得的成效的全方位指標體系（見圖2）。

評價計分方法：

項目得分計算公式：項目評價得分（滿分100分）=∑一級指標分值

（一級指標分值等于二級指標分值之和；二級指標分值等于三級指標分值之和）

項目的績效評價具體應該采用評級與評分相結合的方式，根據(jù)各項項目評分與評級的內(nèi)容得出具體的評價結果。開展績效評價分為四個等級：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。項目的評價結果作為最終劃分項目等級的根據(jù)（見圖3）。

評價結果建議：

通過構建鳥巢的績效評價指標體系進行項目的綜合績效評價與分析，項目得分為91.5分，評級為“優(yōu)”，說明項目具有很好的綜合效益：在資金管理、項目組織與實施后期的績效和社會評價等方面達到了項目建設前的預期績效。

鳥巢的績效評價體系的構建更加清晰地展示了項目資金到位、資金管理、組織實施、項目產(chǎn)出方面的情況。對績效目標的考核有利于各方對項目的建設與執(zhí)行進行監(jiān)督。同時，評價體系在社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益與長期可持續(xù)性，公眾滿意度等方面給出了評價標準，通過對鳥巢項目事后的綜合性評價，有利于更加全面地了解政府財政資金投入建設鳥巢所帶來的社會福利增進情況。

政府有關部門應該完善財政資金合規(guī)使用的制度建設，加強對項目的管理、執(zhí)行方面的監(jiān)督，強化政府事后績效評價責任；在實際經(jīng)驗的基礎上不斷改進項目的評價方法與模式，優(yōu)化支出結構，力爭提高預算資金的效率，為下一年度預算的編制提供決策依據(jù)，提高政府提供公共服務的效率與水平。提出改進的建議如下：

鳥巢項目在奧運會之后的利用是政府應該持續(xù)關注的問題，政府應加大對項目后期運營、維護的監(jiān)督，推動鳥巢的商業(yè)化運作以及培養(yǎng)其盈利能力，提高奧運場館的利用率，減少空置率，充分發(fā)揮項目的效益，為社會帶來更大的貢獻。

鳥巢的運營注重實現(xiàn)其多元化、商業(yè)化經(jīng)營，可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)；構建以舉辦大型活動、開展特色文化旅游、公益活動為主體的多元化發(fā)展模式。

鳥巢在多元化商業(yè)運作的基礎上必須堅持“社會性、公益性、群眾性”，為青少年各項活動、社會公益賽事的進步貢獻力量。奧運場館可以通過與公益機構開展合作的方式，舉辦各類社會性公益文化活動，例如文化節(jié)、公益運動會等，以實現(xiàn)奧運場館大型公共基礎設施的社會效益。

冬奧會的籌備為鳥巢轉(zhuǎn)型為國際文化體育中心提供了契機。鳥巢的進一步發(fā)展應緊緊圍繞以構建文化體育產(chǎn)業(yè)為中心，提高場館的利用率，發(fā)掘具有國際視角的多元化的市場運營模式，緊緊圍繞推動鳥巢作為國際化文體中心的發(fā)展方向，推動其國際關系合作、跨國大型文化、體育活動舉辦的中心。

（中國社會科學院研究生院）