王麗春

民族自治地方立法是我國地方立法的一個(gè)特殊組成部分，為民族自治地方行使自治權(quán)提供了重要的法治保障，對(duì)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度、鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系有著極其重要的意義。廣東省轄區(qū)內(nèi)乳源瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣和連南瑤族自治縣3個(gè)自治縣，自上世紀(jì)80年代擁有立法權(quán)以來，依照憲法、民族區(qū)域自治法和立法法等規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和民族特點(diǎn)，先后制定并報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過3部自治條例、13部單行條例和3項(xiàng)變通規(guī)定，其中單行條例涉及自然資源保護(hù)類5部、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類4部、文化教育發(fā)展類2部和特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)類2部，變通規(guī)定均是對(duì)計(jì)劃生育規(guī)定的變通。上述條例和規(guī)定在貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法、維護(hù)少數(shù)民族群眾合法權(quán)益、促進(jìn)民族地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面較好地發(fā)揮了法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。經(jīng)過30多年的立法實(shí)踐，3個(gè)自治縣立法工作積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了可喜的成績，但與自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要及少數(shù)民族群眾的期盼相比，仍存在著一定的差距。自治縣立法力量薄弱、立法變通不充分、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題長期存在，在一定程度上影響了自治縣立法質(zhì)量和效率，不利于自治縣有效行使自治權(quán)、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)，對(duì)自治縣立法的主動(dòng)性、積極性也造成較大挫傷。3個(gè)自治縣立法現(xiàn)狀是我國民族自治地方立法的一個(gè)縮影，面臨的問題比較突出，具有一定的典型性和代表性。本文立足于我省3個(gè)自治縣立法實(shí)踐，重點(diǎn)探討自治縣立法面臨的困境及其成因，提出相應(yīng)解決對(duì)策，為進(jìn)一步理清民族自治地方立法工作思路、促進(jìn)民族自治地方立法高質(zhì)量發(fā)展提供參考和借鑒。

基本特質(zhì)概述

民族自治地方立法是指民族自治地方的人民代表大會(huì)依照憲法和法律的規(guī)定，按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，在法定權(quán)限內(nèi)，依照法定程序制定自治條例、單行條例等自治法規(guī)的專門活動(dòng)。民族自治地方立法包括自治區(qū)、自治州、自治縣三個(gè)層面的立法，與一般地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法相比，在制度設(shè)計(jì)上存在以下不同，構(gòu)成其基本特質(zhì)：一是立法主體不同。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，民族自治地方立法主體是自治地方的人民代表大會(huì)，并不包括自治地方的人大常委會(huì)和政府，一般地方立法主體和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法主體則包括人大及其常委會(huì)、政府三方面。二是變通權(quán)限不同。民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法均在遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)基本原則等前提下享有立法變通權(quán)，但兩者權(quán)力來源、變通內(nèi)容存在不同。民族自治地方依照立法法和其他單行法的規(guī)定，可以對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，包括對(duì)民事、刑事、訴訟等部門法進(jìn)行變通，具有更大的自主性；經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的授權(quán)，主要對(duì)經(jīng)濟(jì)制度和行政管理等法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，一般不涉及對(duì)民事、刑事、訴訟等部門法的變通。而一般地方立法則必須遵循不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則，不得對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。三是立法范圍不同。民族自治地方立法范圍涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面的事項(xiàng)；一般地方立法除國家專屬立法事項(xiàng)外，可以對(duì)地方事務(wù)作出規(guī)范，其中設(shè)區(qū)的市立法則限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法則必須在授權(quán)決定的范圍內(nèi)進(jìn)行，主要包括經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、商事等方面的事項(xiàng)。四是審批程序不同。民族自治地方的自治條例、單行條例需報(bào)全國人大常委會(huì)或者省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；省級(jí)地方立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法則無需報(bào)準(zhǔn)，制定機(jī)關(guān)通過后即生效。設(shè)區(qū)的市法規(guī)則需報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。具體負(fù)責(zé)審查自治條例、單行條例的部門各地不一，一些地方是省級(jí)人大法委，一些地方是省級(jí)人大民族委，而國家層面是全國人大民族委。根據(jù)我省地方立法條例規(guī)定，自治縣自治條例、單行條例由省人大僑民宗委負(fù)責(zé)審查。設(shè)區(qū)的市法規(guī)則由省級(jí)人大法委統(tǒng)一審查。在上述特質(zhì)中，立法變通權(quán)是民族自治地方立法最大的特點(diǎn)和優(yōu)勢，是國家為了確保民族區(qū)域自治制度貫徹落實(shí)而賦予民族自治地方的一種特殊的立法權(quán)，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界廣泛的研究和探討。掌握民族自治地方立法基本特質(zhì)，有助于我們更好地解析民族自治地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并在現(xiàn)行立法體制下提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

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主要困境及成因

立法變通權(quán)行使不充分。從3個(gè)自治縣制定的條例及變通規(guī)定來看，立法變通事項(xiàng)和范圍過于狹窄，主要集中在民族干部培養(yǎng)任用、民族風(fēng)俗習(xí)慣照顧、民族人口生育、干部退休待遇等方面，而對(duì)經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政稅收、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)事務(wù)還未作出過變通。特別是近些年來，3個(gè)自治縣立法基本不涉及對(duì)法律、行政法規(guī)的變通。上述現(xiàn)象與自治縣本身對(duì)立法變通權(quán)認(rèn)識(shí)不到位、重視不夠有一定關(guān)系，但更主要、更直接的原因是上級(jí)國家機(jī)關(guān)的不理解、不支持。民族自治地方變通立法往往涉及上級(jí)職能部門行政權(quán)下放的問題，如何處理好立法變通權(quán)與自上而下的行政權(quán)之間的矛盾，成為民族自治地方立法的重點(diǎn)與難點(diǎn)。根據(jù)民族區(qū)域自治法第二十條“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”、立法法第七十五條第二款“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定……”民族自治地方享有兩種變通權(quán)，一種是行政變通權(quán)，另一種是立法變通權(quán)。在實(shí)踐中，這兩種變通權(quán)常被混淆，上級(jí)國家機(jī)關(guān)依據(jù)行政變通權(quán)的相關(guān)規(guī)定，要求自治縣立法變通涉及上級(jí)國家機(jī)關(guān)行政權(quán)時(shí)需報(bào)其批準(zhǔn)同意。在3個(gè)自治縣自治條例修訂報(bào)批過程中，自治條例關(guān)于安排使用水資源費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等內(nèi)容，均被要求加上“報(bào)請(qǐng)上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的前置條件，自治縣自主管理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)事務(wù)的自治權(quán)受到了限制。另外，一些職能部門以國家部委或本部門的紅頭文件為依據(jù)，對(duì)條例涉及的變通內(nèi)容提出不同意見。如，為提高森林開發(fā)利用率和林木經(jīng)濟(jì)效益，連山縣在制定森林資源保護(hù)管理?xiàng)l例中，對(duì)公益林區(qū)人工種植過熟的松、杉、桉樹采伐年限作出規(guī)定，即松30年以上、杉20年以上、桉樹10年以上，經(jīng)一定的認(rèn)定程序即可實(shí)施采伐。省林業(yè)廳則依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省級(jí)以上生態(tài)公益林更新改造工作的通知》（粵林函〔2013〕43號(hào)）中規(guī)定的采伐年限標(biāo)準(zhǔn)（松40年以上、杉30年以上、桉樹20年以上），建議自治縣修改采伐年限，與林業(yè)廳通知保持一致。廣東一直以來的做法是出于慎重考慮而采納省級(jí)職能部門的意見，從而導(dǎo)致自治縣立法變通權(quán)無法得到充分行使。

審批環(huán)節(jié)存在合法性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)民族區(qū)域自治法、立法法規(guī)定，民族自治地方的自治條例、單行條例需報(bào)全國人大常委會(huì)或者省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才生效。由于民族自治地方立法主體單一，加之立法法對(duì)批準(zhǔn)自治條例、單行條例只作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范，自治條例、單行條例經(jīng)民族自治地方人民代表大會(huì)通過進(jìn)入審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)后，往往會(huì)陷入合法性的困境。以我省審查批準(zhǔn)3個(gè)自治縣條例的做法為例，省人大僑民宗委在收到自治縣報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的報(bào)告后未提交省人大常委會(huì)會(huì)議審議前，提出審查修改意見，并退回自治縣要求修改條例后再報(bào)批；提交省人大常委會(huì)會(huì)議審議后，若審查發(fā)現(xiàn)條例合法性仍存在問題，除不予批準(zhǔn)外，還有一種處理結(jié)果，即以附帶修改意見的方式予以批準(zhǔn)，由自治縣按照修改意見修改后公布施行。而報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的條例已經(jīng)自治縣人民代表大會(huì)通過，上述修改是否還需經(jīng)自治縣人民代表大會(huì)通過？立法法和我省地方立法條例對(duì)此均未作出規(guī)定。鑒于人民代表大會(huì)一般一年召開一次會(huì)議，如果等到第二年召開時(shí)再通過，這勢必會(huì)造成自治縣立法程序過于復(fù)雜、時(shí)間跨度過長。通觀各地立法實(shí)踐，目前全國尚未有為制定或修改自治條例、單行條例專門加開人大會(huì)議的先例。和外省多數(shù)做法一樣，我省在審批環(huán)節(jié)，經(jīng)自治縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意或常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議審議，即可以通過對(duì)條例的修改。據(jù)了解，一些省份則由審查部門直接修改條例文本，再提交省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，履行所謂民族自治立法的“半個(gè)立法權(quán)”。這些做法均涉及立法主體、程序等合法性問題，已成為各地審批自治條例、單行條例的“模糊地帶”，存在違法立法的風(fēng)險(xiǎn)。

立法質(zhì)量亟待提高。在我國統(tǒng)一分層次的立法體制中，從國家到省，再到設(shè)區(qū)的市均享有立法權(quán)，自治縣作為地方最低層級(jí)的立法主體，其立法權(quán)限與其他立法主體之間既有區(qū)別，又存在一定的交叉重疊。我省3個(gè)自治縣制定立法規(guī)劃計(jì)劃隨意性較大，立項(xiàng)缺乏科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，經(jīng)常遭到上級(jí)機(jī)關(guān)指派任務(wù)或縣領(lǐng)導(dǎo)“點(diǎn)題”等，不可避免地出現(xiàn)重復(fù)立法、甚至越權(quán)立法等現(xiàn)象。近年來，有自治縣將集體所有土地征收條例、農(nóng)村民事糾紛仲裁條例列入立法計(jì)劃規(guī)劃中，而集體土地征收及仲裁制度屬于國家專屬立法事項(xiàng)，在法律沒有特別授權(quán)的情況下，自治縣均無權(quán)立法。在條例的制定過程中，自治縣往往在形式上追求大而全，在內(nèi)容上照搬照抄法律、法規(guī)、規(guī)章及政策性文件的規(guī)定。如，3個(gè)自治縣自治條例大部分條款照抄了民族區(qū)域自治法規(guī)定，致使倡導(dǎo)性、原則性條款過多、而針對(duì)性、操作性條款較少，難以發(fā)揮自治條例規(guī)范、保障民族自治地方行使自治權(quán)的綱領(lǐng)性文件作用。又如，3個(gè)自治縣制定的森林資源管理?xiàng)l例，不少條款內(nèi)容照抄國家森林法、省森林保護(hù)管理?xiàng)l例等相關(guān)規(guī)定，同時(shí)也抄了省政府關(guān)于森林采伐、木材經(jīng)營加工運(yùn)輸?shù)日咝晕募?guī)定，具有當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、民族特色的條款少之又少。總體上看，自治縣立法質(zhì)量不高，給人以“為了立法而立法”的印象。在條例的實(shí)施過程中，自治條例、單行條例往往不被社會(huì)公眾所知曉，當(dāng)?shù)卣块T執(zhí)法也僅需依據(jù)國家、省、市相關(guān)法律政策規(guī)定，即可滿足執(zhí)法需求，自治條例、單行條例被“束之高閣”，這不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，損害了立法的權(quán)威性，還嚴(yán)重挫傷了民族立法工作者的積極性。

立法工作力量薄弱。民族立法工作力量薄弱，難以適應(yīng)民族自治地方立法需求，是民族自治地方普遍面臨的問題。立法人才緊缺已成為制約我省自治縣立法工作的一塊短板。目前，3個(gè)自治縣人大雖然均設(shè)置了法制工作機(jī)構(gòu)，也配備了1至2名行政編制的立法工作人員，但都“身兼多職”，同時(shí)還承擔(dān)著監(jiān)察司法、民族宗教、信訪等大量工作，很難專心致力于立法。立法工作人員絕大多數(shù)是從政府部門轉(zhuǎn)崗到人大，迄今為止沒有一人具備全日制法學(xué)專業(yè)大專以上學(xué)歷，且平均年齡超過50歲，存在青黃不接現(xiàn)象。立法工作隊(duì)伍知識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約了自治縣人大立法主體作用的發(fā)揮。為解決立法工作力量薄弱的問題，近年來3個(gè)自治縣無論是新制定條例，還是修改條例，均嘗試通過委托第三方的方式，聘請(qǐng)高校老師或者律師組織起草。但由于不熟悉自治縣實(shí)際情況、缺少立法經(jīng)驗(yàn)和宏觀視角等原因，第三方起草的條例草案往往不接地氣，難以符合地方立法要求。另一方面，作為自治條例、單行條例的審查部門，省人大僑民宗委同樣面臨立法專業(yè)人員配備不足、處室設(shè)置不合理等問題，直接影響了自治縣立法工作質(zhì)量和效率。由于審查部門力量相對(duì)薄弱，加之立法體量小，自治縣立法在全省立法工作總體安排中，往往處于被忽視或被遺漏的尷尬處境，在人才培訓(xùn)、交流等方面難以享受與設(shè)區(qū)的市同等的待遇。隨著依法治國的全面推進(jìn)，我省3個(gè)自治縣的立法需求不斷增長，立法工作任務(wù)和難度也相應(yīng)增加，而現(xiàn)有立法、審查工作機(jī)構(gòu)人手緊缺、力量分散等問題也日益凸顯，自治縣立法、審查工作常常陷入被動(dòng)作為、疲于應(yīng)付的困境。

思考與對(duì)策

建立科學(xué)的立法體制機(jī)制，是幫助民族自治地方立法走出困境、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本途徑?；谖沂?個(gè)自治縣立法實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)、大膽探索，遵循民族自治地方立法內(nèi)在規(guī)律，形成一套科學(xué)有效的立法工作機(jī)制，并逐步予以完善，顯得尤為重要和緊迫。

健全人大主導(dǎo)自治縣立法機(jī)制。立法權(quán)及立法變通權(quán)是憲法、民族區(qū)域自治法和立法法賦予民族自治地方的一項(xiàng)重要的自治權(quán)利。自治縣人大作為自治條例、單行條例的制定機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮自身在立法中的主導(dǎo)作用，用足用好立法權(quán)及其變通權(quán)，做到既積極主動(dòng)又合法合理，為自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展保駕護(hù)航，切實(shí)發(fā)揮好法治的推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。一是完善自治縣立法工作規(guī)范。根據(jù)立法法規(guī)定自治條例、單行條例案的提出、審議和表決等程序性內(nèi)容，由自治縣人大作出規(guī)定。近兩年來3個(gè)自治縣相繼制定了立法程序規(guī)范，但與之相配套的立法工作制度還不健全。要充分考慮自治縣立法特殊性，適時(shí)完善立法規(guī)劃計(jì)劃編制、立法論證、立法意見反饋、法規(guī)清理等系列立法工作制度，為自治縣科學(xué)、民主、依法立法提供制度保障；二是建立健全立法溝通機(jī)制。通過加強(qiáng)立法溝通，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)同各方做好自治縣立法工作。不斷健全與人大代表、社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，積極拓寬社會(huì)各方有序參與立法的途徑和渠道，探索引入立法論證、聽證和第三方評(píng)估、起草等，確保立法活動(dòng)集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意；立法變通涉及上級(jí)國家機(jī)關(guān)管轄事項(xiàng)的，要加強(qiáng)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)溝通，主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，為自治縣爭取更多的優(yōu)惠政策和利益。省人大常委會(huì)作為自治條例、單行條例的審批機(jī)關(guān)，要加大立法組織協(xié)調(diào)力度，建立以省人大為紐帶，由制定機(jī)關(guān)和上級(jí)國家機(jī)關(guān)共同參與的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，在審批環(huán)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，幫助解決自治縣變通立法與部門行政權(quán)力銜接的問題。

建立上級(jí)國家機(jī)關(guān)依法支持自治縣立法機(jī)制。根據(jù)立法法規(guī)定，民族自治地方有權(quán)通過立法的形式，行使立法變通權(quán)，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定直接作出變通。立法變通權(quán)是民族自治地方行使自治權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與民族區(qū)域自治法第二十條規(guī)定的需經(jīng)上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政變通權(quán)相比，兩者調(diào)節(jié)的層面及范圍不同，不存在邏輯上的矛盾。上級(jí)國家機(jī)關(guān)保障民族自治地方行使自治權(quán)、幫助民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展，則是民族區(qū)域自治法賦予上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，屬于“法定職責(zé)必須為”范疇。此外，自治縣雖然是地方最低層級(jí)的立法主體，但其制定的自治條例、單行條例經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，并由省人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。從效力位階上看，自治條例、單行條例高于政府規(guī)章和規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件。上級(jí)國家機(jī)關(guān)要從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，從堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的高度出發(fā)，客觀認(rèn)識(shí)民族自治地方自治立法的重要性、特殊性，依法履行職責(zé)，建立支持自治縣立法機(jī)制，為自治縣行使立法變通權(quán)創(chuàng)造條件，保障自治縣依法自主管理地方事務(wù)。省、市職能部門要依法放權(quán)讓利，保留自治縣自治空間，避免從部門利益考慮而對(duì)自治縣變通立法進(jìn)行干預(yù)和限制。自治條例、單行條例的規(guī)定與政府的規(guī)章和其他規(guī)范性文件有不一致的，應(yīng)當(dāng)尊重和支持自治縣在其管轄范圍內(nèi)作出變通規(guī)定。

創(chuàng)新提前介入指導(dǎo)機(jī)制。針對(duì)前述審批環(huán)節(jié)中存在的“模糊地帶”，不少學(xué)者和民族立法工作者呼吁修改立法法規(guī)定，建議參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限，賦予民族自治地方人大常委會(huì)立法權(quán)，并取消民族自治地方立法審查批準(zhǔn)程序，讓民族自治地方享有更加充分的自治權(quán)。上述建議關(guān)系到中央事權(quán)，涉及對(duì)國家基本政治制度和立法體制的調(diào)整，地方?jīng)]有可作為的空間。在現(xiàn)行法律制度框架下，地方當(dāng)務(wù)之急是要合理規(guī)避審批環(huán)節(jié)中的合法性問題，確保在法治軌道內(nèi)開展立法活動(dòng)。近年來，省人大僑民宗委從改進(jìn)審查指導(dǎo)工作著手，提前介入自治縣條例制定過程，將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到條例通過縣人大會(huì)議審議前的立法指導(dǎo)上，已取得了初步成效。在此基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善提前介入指導(dǎo)機(jī)制，全過程對(duì)條例立項(xiàng)、調(diào)研、起草等環(huán)節(jié)進(jìn)行跟進(jìn)和指導(dǎo)。一是指導(dǎo)自治縣編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。及時(shí)掌握自治縣立法需求和動(dòng)態(tài)，做好立項(xiàng)指導(dǎo)和相關(guān)準(zhǔn)備工作，切實(shí)增強(qiáng)自治縣立法工作的計(jì)劃性、統(tǒng)籌性。二是同步開展立法調(diào)研。在條例立項(xiàng)、起草階段，與自治縣同步開展立法調(diào)研，著力增強(qiáng)立法調(diào)研的針對(duì)性、有效性、預(yù)判性，就自治縣立法重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，與各方交換意見，力爭達(dá)成共識(shí)，為審查指導(dǎo)自治縣立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是做好事前審查把關(guān)工作。在自治縣人大常委會(huì)審議階段，將條例草案修改稿送省直單位、省人大代表、立法咨詢專家等廣泛征求意見，并就條例涉及到的財(cái)權(quán)、事權(quán)等重要問題，組織召開立法協(xié)調(diào)會(huì)，與省有關(guān)部門反復(fù)協(xié)商、論證。在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上，對(duì)條例合法性、合理性、可行性和立法技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容提出初步審查意見，力爭把問題都解決在縣人大會(huì)議審議通過前，避免自治縣立法出現(xiàn)反復(fù)和走彎路。

形成立法精細(xì)化工作機(jī)制。推動(dòng)自治縣立法精細(xì)化，是有效解決自治縣立法質(zhì)量不高、操作性不強(qiáng)、重復(fù)立法等問題的重要舉措。一是自治縣立法要準(zhǔn)確定位。自治縣立法是地方立法的特殊組成部分，既具有地方立法的共性，又具有自身獨(dú)有的特性，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和需求，突出地方特色，依法開展三種性質(zhì)的立法活動(dòng)，以避免重復(fù)上位法規(guī)定：對(duì)上位法在自治縣的實(shí)施進(jìn)行細(xì)化和具體化，即實(shí)施性立法；對(duì)上位法尚未有規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)制性立法；對(duì)上位法已有的規(guī)定進(jìn)行變通性立法。二是自治縣立法要抓住重點(diǎn)。針對(duì)民族自治地方立法的民族性和區(qū)域性，立足于現(xiàn)實(shí)，集中立法資源，突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，促進(jìn)自治縣經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展；加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域立法，維護(hù)好少數(shù)民族群眾合法權(quán)益；加強(qiáng)少數(shù)民族歷史文化保護(hù)與傳承領(lǐng)域立法，增強(qiáng)民族文化認(rèn)同和民族凝聚力；加強(qiáng)自治縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法，發(fā)揮自然資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。三是自治縣立法要在可操作性、有效管用上下功夫。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，緊扣自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，做好條例核心制度設(shè)計(jì)，用立法解決好自治縣發(fā)展中迫切需要解決的突出問題。此外，要加強(qiáng)省、市、自治縣立法整體統(tǒng)籌。對(duì)于省、市已立法或列入計(jì)劃的項(xiàng)目，自治縣沒有特殊需求，則避免重復(fù)立法；對(duì)具有自治縣民族性、區(qū)域性的項(xiàng)目，省、市立法時(shí)要為自治縣立法適當(dāng)留白，以更好地發(fā)揮自治縣立法精細(xì)化優(yōu)勢。

完善民族立法人才培養(yǎng)機(jī)制。民族自治地方立法是一項(xiàng)政治性、政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，要求從業(yè)人員不僅要有扎實(shí)的文字功底、法律素養(yǎng)，還要熟悉民族政策和當(dāng)?shù)厍闆r，敢于創(chuàng)新突破，善于處理維護(hù)法制統(tǒng)一和民族自治地方變通立法的關(guān)系。要高度重視自治縣立法工作，將其納入全省立法工作中予以統(tǒng)籌考慮，科學(xué)設(shè)置自治縣立法、審查工作機(jī)構(gòu)，并合理配備法律專業(yè)人才；要進(jìn)一步建立健全立法工作培訓(xùn)長效機(jī)制，加大民族立法培訓(xùn)力度，加強(qiáng)民族立法理論、實(shí)踐方面的交流探討，深入研究民族自治地方立法變通權(quán)的邊界、范圍和原則；要進(jìn)一步完善民族立法工作人才選拔任用機(jī)制，積極推進(jìn)自治縣人大與當(dāng)?shù)亍耙桓畠稍骸备刹拷涣?，暢通立法與執(zhí)法、司法以及其他部門具有法治工作經(jīng)驗(yàn)的干部之間的交流渠道，加大從法治工作一線選拔立法人才的力度，探索從律師、法官、檢察官中吸收立法人才的機(jī)制，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化、年輕化民族立法工作隊(duì)伍，切實(shí)為自治縣立法工作提供人才保障?！?/p>