王偉 呂濤

摘? ?要： “河長(zhǎng)制”全面實(shí)施以來(lái)，我國(guó)河流管理與保護(hù)成效顯著?！昂娱L(zhǎng)制”確認(rèn)各級(jí)河長(zhǎng)在河流管理保護(hù)中的職責(zé)，通過(guò)對(duì)河長(zhǎng)每年工作履職情況進(jìn)行嚴(yán)格考核并實(shí)施嚴(yán)格追責(zé)等措施，促進(jìn)了我國(guó)水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量的改善并向長(zhǎng)久保持。在實(shí)踐中，我國(guó)“河長(zhǎng)制”面臨著本質(zhì)偏離、考核異化、多元共治欠缺的困境，使得河流治理容易出現(xiàn)短期、反彈等現(xiàn)象，影響了“河長(zhǎng)制”的實(shí)效。為此必須通過(guò)明晰各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任，確保以責(zé)任驅(qū)動(dòng)“河長(zhǎng)制”工作;建立多層面的科學(xué)完善的考核指標(biāo)體系;堅(jiān)持多元共治，弱化對(duì)行政權(quán)力的依賴來(lái)優(yōu)化“河長(zhǎng)制”制度，保障“河長(zhǎng)制”的長(zhǎng)效化、法治化。

關(guān)鍵詞： “河長(zhǎng)制”; 河流管理; 困境; 優(yōu)化

中圖分類號(hào)： D922.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.003

Abstract： Since“the River Chief System” was fully implemented， Chinas river management and protection have achieved remarkable results.“the River Chief System”confirms the responsibilities of river chiefs at all levels in river management and protection， and promotes the improvement and long-term maintenance of water environment and water ecological quality in China through strict assessment and strict accountability of river chiefsannual work performance. In practice， Chinas“the River Chief System” is faced with the dilemma of essential deviation， assessment alienation and lack of multi governance， which makes river governance prone to short-term effects， rebound and other phenomena， and affects the effectiveness of “the River Chief System”. Therefore， we must clarify the responsibilities of river leaders at all levels to ensure that the responsibility drives the work of“the River Chief System”; establishes a multi-level scientific and perfect evaluation index system; adheres to the principle of multi governance and weakens the dependence on administrative power to optimize the“the River Chief System”and ensure the long-term effects and legalization of “the River Chief System”.

Key words： “the River Chief System”; river management; dilemma; optimization

一、引言

起源于太湖流域水污染治理探索的 “河長(zhǎng)制”，由于在實(shí)踐先行中取得了不錯(cuò)的成績(jī)， 在2016年底根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件（即：《關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)制”的意見(jiàn)》），“河長(zhǎng)制”得以在全國(guó)全面推廣。2017年，修改后的《水污染防治法》將“河長(zhǎng)制”從國(guó)家政策進(jìn)一步上升成為一項(xiàng)正式的法律制度。與此同時(shí)，各地關(guān)于“河長(zhǎng)制”的地方立法也在不斷推進(jìn)。目前，浙江省、海南省、江西省、吉林省、福建省、龍巖市、山南市已出臺(tái)專門的河長(zhǎng)制的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，而其他省市在河道保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水資源管理、飲用水源保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域的地方立法中也規(guī)定了河長(zhǎng)制的相關(guān)內(nèi)容。 “河長(zhǎng)制”全面實(shí)施以來(lái)，我國(guó)水環(huán)境治理工作取得了初步的成效，根據(jù)近幾年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示的數(shù)據(jù)，全國(guó)地表水Ⅰ-Ⅲ類水的比例逐年上升，而劣Ⅴ類水則逐年下降。

關(guān)于“河長(zhǎng)制”的學(xué)術(shù)研究起始于無(wú)錫市，在全國(guó)首創(chuàng) “河長(zhǎng)制”工作之后。在2016年以前關(guān)于“河長(zhǎng)制”的研究不多，主要集中在“河長(zhǎng)制”產(chǎn)生的原因、實(shí)施效果如何、其存在是否合法，以及地方“河長(zhǎng)制”工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)上。隨著《意見(jiàn)》的出臺(tái)以及《水污染防治法》的修改，“河長(zhǎng)制”是否合法、是否存在短期性等問(wèn)題不再存在爭(zhēng)議，“河長(zhǎng)制”的研究開(kāi)始關(guān)注“河長(zhǎng)制”與流域生態(tài)治理之間的關(guān)系，以及“河長(zhǎng)制”考核機(jī)制的完善，或者分別從公共行政管理、行政法、環(huán)境法等角度對(duì)“河長(zhǎng)制”存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。已有的研究雖然探討了“河長(zhǎng)制”實(shí)施中存在的問(wèn)題，但是由于對(duì)“河長(zhǎng)制”在全面實(shí)施過(guò)程中面臨問(wèn)題的原因分析尚不夠徹底，因而所提出的對(duì)于問(wèn)題的解決對(duì)策針對(duì)性不強(qiáng)。筆者擬就“河長(zhǎng)制”實(shí)施中面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行全面闡述分析，提出根本上突破困境的思路，希望為“河長(zhǎng)制”的常規(guī)化、長(zhǎng)效化、法治化建設(shè)提供些許有益的建議。

二、“河長(zhǎng)制”的產(chǎn)生根源與運(yùn)行邏輯

（一）“河長(zhǎng)制”的產(chǎn)生根源

“河長(zhǎng)制”的產(chǎn)生根源是由于我國(guó)水資源現(xiàn)有行政管理體制存在的缺陷而導(dǎo)致出現(xiàn)了水資源危機(jī)、水環(huán)境危機(jī)、水生態(tài)危機(jī)等。我國(guó)河流治理和保護(hù)涉及多個(gè)具備相應(yīng)水資源保護(hù)和管理職權(quán)（責(zé)）的部門（例如生態(tài)環(huán)境、水利、航運(yùn)等多個(gè)職能部門），這些管理部門之間彼此管理目標(biāo)不完全一致、管理信息透明度不夠，管理范圍分化，認(rèn)定河湖環(huán)境問(wèn)題的程序與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各自具有差異化，難以解決河湖復(fù)雜多變的環(huán)境問(wèn)題，使得我國(guó)河湖水生態(tài)環(huán)境狀況整體不容樂(lè)觀。 “河長(zhǎng)制”的實(shí)施，河長(zhǎng)肩負(fù)所管轄區(qū)域的河湖治理與保護(hù)的職責(zé)，在河長(zhǎng)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，各涉水監(jiān)督管理的職能部門之間進(jìn)行分工協(xié)作與配合，履行完成各自水資源保護(hù)和管理的職責(zé)，以綜合性、系統(tǒng)性的思維解決水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。

（二）“河長(zhǎng)制”運(yùn)行邏輯

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行四級(jí)河長(zhǎng)體系。地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任不同級(jí)別的河長(zhǎng)，每一級(jí)河長(zhǎng)管理和保護(hù)河湖的職責(zé)與自己行政級(jí)別相匹配。同時(shí)，各涉水管理的職能部門也要在河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行有效的分工、協(xié)作并配合，履行好各自的職責(zé)。河長(zhǎng)及各涉水管理部門職責(zé)履行情況會(huì)每年被進(jìn)行考核，進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。即“河長(zhǎng)制”的運(yùn)行要經(jīng)歷三個(gè)環(huán)節(jié)，即定責(zé)、履責(zé)和考核追責(zé)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。

三、“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐困境

（一）本質(zhì)的偏離

相關(guān)政策性文件中都規(guī)定對(duì)河長(zhǎng)履職情況每年要進(jìn)行考核，強(qiáng)調(diào)對(duì)履職不力的河長(zhǎng)，必須要嚴(yán)格追究其責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)河長(zhǎng)必須按照職責(zé)要求很好地完成其“分內(nèi)”工作[1]。 可以說(shuō)，“河長(zhǎng)制”的本質(zhì)是一種責(zé)任制，是對(duì)政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的具體落實(shí)，回應(yīng)了環(huán)保問(wèn)責(zé)制的要求[2] ?！端廴痉乐畏ā芬呀?jīng)明確規(guī)定“河長(zhǎng)制”的情況，河長(zhǎng)履職不力是需要承擔(dān)法律責(zé)任的。但是在運(yùn)行實(shí)踐中“河長(zhǎng)制”真的是依靠“責(zé)任”驅(qū)動(dòng)的嗎？我們梳理一下2017年全面推行河長(zhǎng)制以來(lái)，河長(zhǎng)因履責(zé)不力受到處理的主要案件：

從有限的對(duì)河長(zhǎng)履職不力進(jìn)行處理的案件可以看出，一是受到處理的河長(zhǎng)基本是基層河長(zhǎng)（以村級(jí)河長(zhǎng)為主），二是處理結(jié)果以黨紀(jì)責(zé)任等為主，而非法律責(zé)任①[3]。

目前《水污染防治法》等法律并未具體規(guī)定違反“河長(zhǎng)制”的法律責(zé)任，使得追究河長(zhǎng)不履職等違法行為的法律責(zé)任無(wú)法可依。而在 “河長(zhǎng)制”的地方法規(guī)中，對(duì)于不履行河長(zhǎng)職責(zé)的河長(zhǎng)，以及實(shí)施河長(zhǎng)制管理的相關(guān)部門的責(zé)任人的追究法律責(zé)任，也大多沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。因此，當(dāng)前運(yùn)行實(shí)踐中，“河長(zhǎng)制”并非真正依靠“責(zé)任”來(lái)驅(qū)動(dòng)，河長(zhǎng)認(rèn)真履職的動(dòng)力更多還是來(lái)自上級(jí)的行政壓力。以地方對(duì)河長(zhǎng)考核的規(guī)定看，河長(zhǎng)考核不合格的，或是被上級(jí)河長(zhǎng)約談（如山東?。?，或者是被調(diào)整工作崗位，同時(shí)幾年之內(nèi)不能被提拔重用（如山西?。?，或是被通報(bào)批評(píng)（如湖南省、安徽?。┑鹊取?可以看出，“河長(zhǎng)制”工作更多是通過(guò)行政壓力，將水環(huán)境治理和水資源管理保護(hù)的任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)，并通過(guò)嚴(yán)格考核，督促各級(jí)河長(zhǎng)認(rèn)真履職、完成相關(guān)水環(huán)境治理和水資源管理保護(hù)的任務(wù)。改善水環(huán)境質(zhì)量雖然不會(huì)使下級(jí)河長(zhǎng)必然獲得被提拔任用的機(jī)會(huì)，但至少能保證下級(jí)河長(zhǎng)不會(huì)因?yàn)樗h(huán)境治理和水資源管理保護(hù)工作不力而在職務(wù)晉升上受到影響。因此，如若政治壓力不夠大（即上級(jí)不重視），“河長(zhǎng)制”工作則非常容易受到冷遇，部分基層政府及組織可能就會(huì)應(yīng)付了事，使“河長(zhǎng)制”工作浮于表面[4]，河流治理非常容易出現(xiàn)反彈等現(xiàn)象。例如廣西南寧市市內(nèi)河在2017年完成了整治黑臭水體的任務(wù)，但在2018年的抽檢中又出現(xiàn)了嚴(yán)重的反彈現(xiàn)象[5]，之所以出現(xiàn)這種情況，和督查整改完成后政治壓力減輕，因而基層政府和河長(zhǎng)的放松有很大的關(guān)系。

（二）考核的異化

嚴(yán)格的考核制度能有效促進(jìn)河長(zhǎng)治河的積極性和有效性，但是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己酥贫葧?huì)對(duì)“河長(zhǎng)制”工作帶來(lái)負(fù)面影響，帶來(lái)河長(zhǎng)只追求短期可視的治理效果，忽視對(duì)河湖長(zhǎng)期科學(xué)整治的問(wèn)題。當(dāng)前“河長(zhǎng)制”考核工作存在以下問(wèn)題：

1.考核主體單一。根據(jù)中央及水利部等相關(guān)文件規(guī)定， 組織“河長(zhǎng)制”工作的考核主體有兩類：上級(jí)河長(zhǎng)和地方黨委政府。從地方層面，當(dāng)前我國(guó)各地方對(duì)考核主體和考核對(duì)象的規(guī)定也并不統(tǒng)一。有省總河長(zhǎng)考核各市州政府及各市州河長(zhǎng)（如湖南?。?總河長(zhǎng)考核市州總河長(zhǎng)（如貴州省）;上級(jí)河長(zhǎng)考核下級(jí)河長(zhǎng)（如海南?。?等等。不過(guò)各地“河長(zhǎng)制”考核的規(guī)定也有一個(gè)共同的地方，就是“河長(zhǎng)制”考核工作考核主體為行政機(jī)關(guān)自身，考核過(guò)程僅限于政府內(nèi)部人員，即“河長(zhǎng)制”考核主要是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，因而考核的公平性與合理性令人質(zhì)疑。在2018年中央環(huán)保督查“回頭看”中發(fā)現(xiàn)，水污染問(wèn)題嚴(yán)重的廣東省，在全面推行“河長(zhǎng)制”后，一些河流水質(zhì)不但沒(méi)有好轉(zhuǎn)，反而逐年惡化，當(dāng)?shù)卣∏∈潜澈蟮耐剖郑±缒仙芥?zhèn)政府在北江一級(jí)支流漫水河的治理中，為達(dá)到考核要求，鎮(zhèn)政府不僅是調(diào)整考核斷面，而且還安裝增氧機(jī)以提高河水中的氧氣濃度，試圖順利通過(guò)考核[6]。再如廣東省清遠(yuǎn)市，被納入黑臭水體整治的瀾水河、海仔大排坑等4條河，地方上報(bào)說(shuō)這4條河經(jīng)過(guò)治理后，水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)到相關(guān)要求，但是環(huán)保督察 “回頭看”中發(fā)現(xiàn)，水質(zhì)狀況并沒(méi)有改善，有些河段（如五洲世紀(jì)城段水體）水質(zhì)根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)重度黑臭水體的標(biāo)準(zhǔn)，群眾對(duì)此也非常不滿意[7]。河北省定州市大沙河河段存在河岸兩側(cè)堆放垃圾、垃圾和污水直接傾倒在河中而污染河流的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)未巡查河道但考核時(shí)在“河道巡查情況”一項(xiàng)中還是能被打滿分，最終定州市在2017年河北省 “河長(zhǎng)制”工作的考核結(jié)果不僅通過(guò)，還得到“良好”的成績(jī)，被中央環(huán)保督察組批評(píng)為“河長(zhǎng)制”形同虛設(shè)的典型[8]。

2. 考核指標(biāo)設(shè)計(jì)欠缺足夠科學(xué)性。目前各地河長(zhǎng)制工作考核中，考核指標(biāo)的設(shè)置存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，差異性表現(xiàn)不夠。以安徽省為例，其2018年省級(jí)河（湖）長(zhǎng)制工作考核中，強(qiáng)調(diào)所屬河（湖）段水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，或者水質(zhì)比上年下降的（即使水質(zhì)是達(dá)標(biāo)），都會(huì)被扣分。這樣的考核指標(biāo)本意是督促各地積極治水，但是沒(méi)有考慮河流上下游的差異性，容易打擊下游地區(qū)治水的積極性，因?yàn)橄掠蔚貐^(qū)由于開(kāi)發(fā)利用程度高、污染排放量比上游地區(qū)大，因而河道下游地區(qū)治理的達(dá)標(biāo)難度就比較大，往往需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能達(dá)標(biāo)，如果下游地區(qū)經(jīng)過(guò)努力水質(zhì)比上年改善，但水質(zhì)未達(dá)標(biāo)，還是會(huì)被扣分，因此下游地區(qū)可能因?yàn)榕α藚s仍然不能達(dá)標(biāo)被扣分而不再有治理的動(dòng)力。其次，指標(biāo)設(shè)計(jì)不全面。河流治理運(yùn)行機(jī)制包括控制污染源、污染治理和后期維護(hù)。目前，各地對(duì)“河長(zhǎng)制”工作考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，主要包括幾個(gè)方面：一是看是否設(shè)置了健全的工作機(jī)構(gòu)，二是看是否有完備的制度，三是看水環(huán)境治理效果狀況。指標(biāo)設(shè)計(jì)上既缺乏前期預(yù)防的指標(biāo)，在水治理效果考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上也浮于表面。如《上海市2018年度“河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制”工作考核評(píng)分細(xì)則表》中，考核標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，河道中出現(xiàn)綠萍、水葫蘆等水生植物大面積積聚的，以及有黑臭水體的，屬于被扣分項(xiàng)目。地方政府因而往往熱衷于通過(guò)清除河道中藍(lán)藻浮萍、打撈垃圾等簡(jiǎn)單方式來(lái)進(jìn)行水環(huán)境治理，短期內(nèi)取得較為明顯的表面治理效果，河道表面沒(méi)有聚生水生生物以及發(fā)黑發(fā)臭即可，而忽視了對(duì)深度污染物的治理，因?yàn)檫@會(huì)花費(fèi)較多的精力和時(shí)間。 最后，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中對(duì)公眾滿意度的重視程度不夠。從各地對(duì)“河長(zhǎng)制”工作的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)來(lái)看，往往缺少公共滿意度的指標(biāo)，即使有部分省份的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中規(guī)定了公眾滿意度的指標(biāo)，但是其所占的比值也較低。例如《福建省2018年度河長(zhǎng)制工作考核評(píng)分細(xì)則》中，公眾滿意度的指標(biāo)分值只占全部指標(biāo)分值的2%。

3. 多元共治的欠缺。當(dāng)今社會(huì)，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為涉及關(guān)系社會(huì)公共利益以及民生福祉的重要問(wèn)題。解決環(huán)境問(wèn)題，除了政府的組織領(lǐng)導(dǎo)外，更需要公眾和社會(huì)組織的參與，因此水環(huán)境治理必須依靠政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與。

“多元共治”強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的對(duì)話與合作。當(dāng)前“河長(zhǎng)制”的實(shí)施中，無(wú)論是權(quán)力運(yùn)行方式還是評(píng)價(jià)考核工作，都是在封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下地進(jìn)行。當(dāng)前河流治理管理保護(hù)以政府為主導(dǎo)，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視與否、考核評(píng)價(jià)及問(wèn)責(zé)的強(qiáng)弱程度，以及決策是否具有科學(xué)性、穩(wěn)定性和連貫性，直接影響“河長(zhǎng)制”的實(shí)施效果，還不夠重視河流治理管理保護(hù)中社會(huì)主體和社會(huì)機(jī)制的作用。從各地“河長(zhǎng)制”工作的實(shí)施來(lái)看，各地基本上都做到了在河岸邊設(shè)置了相應(yīng)的河長(zhǎng)公示牌，以便社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)工作進(jìn)行日常監(jiān)督，同時(shí)，很多省市招募河湖志愿社會(huì)監(jiān)督員，但是這些社會(huì)主體參與河流治理管理保護(hù)僅僅是水污染行為發(fā)生后或河流治理不力情形下的末端參與，沒(méi)有做到河流管理保護(hù)從決策、立法到執(zhí)法以及司法守法全過(guò)程的參與。同時(shí)參與的領(lǐng)域也有限，目前的“河長(zhǎng)制”的參與僅僅是“河長(zhǎng)制”政策的宣傳、舉報(bào)監(jiān)督等淺層次的領(lǐng)域。即目前“河長(zhǎng)制”的實(shí)施還是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，“多元共治”沒(méi)有得到有效貫徹實(shí)施。

四、“河長(zhǎng)制”的優(yōu)化建議

（一）回歸責(zé)任驅(qū)動(dòng)的“河長(zhǎng)制”工作本質(zhì)

“河長(zhǎng)制”工作的本質(zhì)是通過(guò)厘清河長(zhǎng)及相關(guān)職能部門在水環(huán)境治理和水資源保護(hù)及管理中的職責(zé)，以責(zé)任為核心，以嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制督促河長(zhǎng)盡職盡責(zé)，驅(qū)動(dòng)“河長(zhǎng)制”工作的開(kāi)展。建議從以下幾個(gè)方面著手解決。

1. 盡快出臺(tái)《河長(zhǎng)制實(shí)施條例》，對(duì)河長(zhǎng)的職責(zé)（權(quán)）及法律責(zé)任做出明確具體的規(guī)定。河長(zhǎng)的職權(quán)（責(zé)）應(yīng)該包括但不限于：行政準(zhǔn)立法權(quán)（制定和發(fā)布涉及河湖治理保護(hù)管理的規(guī)范性文件）;行政命令權(quán)（做出和發(fā)布涉及河湖治理保護(hù)管理的行政命令）;行政處理權(quán)（對(duì)涉及河湖治理保護(hù)管理事項(xiàng)做出行政處理）;行政處罰權(quán)（對(duì)涉及河湖治理保護(hù)管理違法事項(xiàng)實(shí)施行政制裁）;以及還有行政強(qiáng)制權(quán)、行政裁決權(quán)等等[9] 。

2. 立法上盡快對(duì)河長(zhǎng)的職責(zé)（權(quán)）與相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)（權(quán)）做出明確界定，并保障二者能有效銜接。《水污染防治法》在規(guī)定“河長(zhǎng)制”的同時(shí)，并沒(méi)有對(duì)河長(zhǎng)的職責(zé)、相關(guān)涉水管理部門的職責(zé)做出明確的劃分，應(yīng)該盡快明確它們的職責(zé)及界限。各個(gè)涉水監(jiān)督管理部門在河長(zhǎng)統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)下，分工、協(xié)作配合，切實(shí)履行各自在水環(huán)境治理和水資源保護(hù)管理方面的職責(zé)，確?！昂娱L(zhǎng)制”有效平穩(wěn)運(yùn)行。

3. 不同級(jí)別河長(zhǎng)的職責(zé)與其級(jí)別、職位對(duì)應(yīng)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等。責(zé)任源于特定的職位和職能，因而不同層級(jí)、職位具的責(zé)任不能雷同，應(yīng)與其掌握的權(quán)力、資源和話語(yǔ)權(quán)等對(duì)應(yīng)，所以各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)的規(guī)定不應(yīng)雷同。地方立法在這方面進(jìn)行了探討，浙江省、江西省、吉林省等地方立法中就根據(jù)河長(zhǎng)職位的不同，分別規(guī)定了不同級(jí)別的河長(zhǎng)各自不同的職責(zé)。

4. 完善相關(guān)配套法律制度，實(shí)現(xiàn)以責(zé)任驅(qū)動(dòng)“河長(zhǎng)制”。例如完善相應(yīng)的監(jiān)督制度，保障責(zé)任追究的全面、實(shí)效、嚴(yán)格。目前“河長(zhǎng)制”工作的監(jiān)督機(jī)制僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。要健全“河長(zhǎng)制”監(jiān)督制度，除了健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督（例如我國(guó)目前缺乏對(duì)省級(jí)河長(zhǎng)的監(jiān)督的法律規(guī)定，應(yīng)盡快彌補(bǔ)法律的盲區(qū)）外，還應(yīng)強(qiáng)化公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督，如建議修改《行政訴訟法》，賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，使得公民督促河長(zhǎng)有效履責(zé)盡職增加一條有力途徑。再如對(duì)人大監(jiān)督的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等做出具體翔實(shí)的規(guī)定。另外目前在環(huán)境行政公益訴訟訴前程序司法實(shí)踐中存在檢察建議形式化、可操作性不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)是否履職標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，訴前程序的履行期限設(shè)置是否合理等問(wèn)題[10]，影響了環(huán)境行政公益訴訟的職能有效發(fā)揮，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能也未能有效發(fā)揮，這些需要盡快改進(jìn)完善。

（二）建立科學(xué)的考核制度

1. 增加考核主體。建議從三個(gè)層面建立“河長(zhǎng)制”考核體系：首先，政府層面的考核，重點(diǎn)從河長(zhǎng)履職、人財(cái)物投入、工作機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行考核;其次，專業(yè)層面的考核，可委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)從水質(zhì)理化指標(biāo)變化、指標(biāo)生物變化等技術(shù)指標(biāo)方面，目的是對(duì)河（湖）水質(zhì)和水生態(tài)狀況做出一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)、客觀的評(píng)價(jià);最后，社會(huì)層面的考核，依托群眾，重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)群眾對(duì)河湖治理的滿意度。

2. 完善考核指標(biāo)體系。首先，注重考核指標(biāo)差異性?？己酥笜?biāo)的差異性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不同河湖的考核指標(biāo)不應(yīng)一樣，例如對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)的河湖考核，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)對(duì)飲用水水源的保護(hù)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)為對(duì)其主要的考核指標(biāo);而對(duì)飲用水源保護(hù)范圍之外其他河湖的河長(zhǎng)的考核指標(biāo)則可以從工作機(jī)制的建設(shè)、河長(zhǎng)制工作的成效、公眾滿意程度等多個(gè)方面來(lái)進(jìn)行[11]。二是不同級(jí)別的河長(zhǎng)的考核指標(biāo)應(yīng)有所區(qū)別，例如對(duì)鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)，考核指標(biāo)主要是檢查其是否履行了巡查河道的工作職責(zé);而對(duì)市縣級(jí)河長(zhǎng)，其是否督促相關(guān)主管部門處理（解決）所負(fù)責(zé)水域水環(huán)境治理和水資源保護(hù)管理中存在的問(wèn)題、是否查處相關(guān)違法行為則是對(duì)其考核的主要指標(biāo)。其次，建立綜合性的考核指標(biāo)體系。一級(jí)指標(biāo)體系根據(jù)中央的頂層設(shè)計(jì)的精神，可以從預(yù)防措施、管理措施、管理成效、問(wèn)責(zé)考核等幾個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上，再具體設(shè)計(jì)細(xì)化的二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)體系，明確評(píng)分方法[12]。最后，強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)中要加大公眾滿意度的比重。優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)環(huán)境與人民的幸福生活息息相關(guān)，加大考核指標(biāo)中公眾滿意度的權(quán)重，這是貫徹黨的十九大精神，貫徹黨的群眾路線的體現(xiàn)。

3. 堅(jiān)持多元共治，弱化權(quán)力依賴。水資源開(kāi)發(fā)管護(hù)、水生態(tài)環(huán)境的整治涉及方方面面，應(yīng)該堅(jiān)持多元共治，使大量的社會(huì)力量參與到其中。堅(jiān)持多元共治，要對(duì)社會(huì)主體參與治理的實(shí)體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容做出明確規(guī)范。例如規(guī)定參與環(huán)境治理的階段，不僅是出現(xiàn)問(wèn)題以后投訴舉報(bào)等末端的參與，還應(yīng)包括決策參與（即環(huán)境治理政策、規(guī)劃的制定的參與）、過(guò)程參與（即環(huán)境法律法規(guī)等的制定、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的施工等方面的參與）等。同時(shí)對(duì)參與的程序如社會(huì)主體對(duì)環(huán)境違法行為投訴、舉報(bào)，受理投訴、舉報(bào)的主體、受理時(shí)間等程序性要求也應(yīng)明確規(guī)定。首先，對(duì)社會(huì)主體參與治理的保障制度要予以完善，例如，社會(huì)主體參與環(huán)境治理基礎(chǔ)的環(huán)境信息公開(kāi)制度，現(xiàn)有的法律法規(guī)主要要求公開(kāi)污染物排放信息，對(duì)生態(tài)保護(hù)相關(guān)信息公開(kāi)涉及較少;其次，除了重點(diǎn)排污單位，現(xiàn)行法律法規(guī)其他單位沒(méi)有要求其公開(kāi)其環(huán)境信息;再次，沒(méi)有要求公開(kāi)主體要以公眾易于理解和接受的方式進(jìn)行公開(kāi)，現(xiàn)實(shí)中一些主體以社會(huì)公眾難以理解的專業(yè)術(shù)語(yǔ)公開(kāi)環(huán)境信息，使信息公開(kāi)失去應(yīng)有的意義。完善我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度，做到環(huán)境信息的及時(shí)公開(kāi)、有效公開(kāi)、全面公開(kāi)，才能為社會(huì)主體參與河湖多元共治提供有力有效的保障。

五、結(jié)語(yǔ)

“河長(zhǎng)制”實(shí)施至今，通過(guò)自上而下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制以及嚴(yán)格考核機(jī)制，實(shí)踐中取得了一定的成績(jī)，但是我們要正視“河長(zhǎng)制”實(shí)施中面臨的本質(zhì)偏離、考核異化、多元共治精神不足的困境，積極對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)行制度優(yōu)化，完善相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理和水資源管理保護(hù)的目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)文明體制改革的深化，進(jìn)一步滿足人民群眾對(duì)美好環(huán)境的迫切需要。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]