唐偉玲 呂承文

摘? ?要： 政府責任立法是一項關(guān)于政府公共權(quán)力制約及其行使邊界規(guī)范的政治活動，除了憲法及相關(guān)政治法的實體性條款之外，大多數(shù)政府責任立法多應(yīng)表現(xiàn)為程序性法案。然而，在現(xiàn)實中政府責任與公共權(quán)力相伴生的規(guī)律退化為法律對權(quán)責規(guī)定模糊的立法困境。在關(guān)于政府責任的立法過程中，立法語言技術(shù)滯后性問題造成了當下法律條款難以明確權(quán)責之間的界限，結(jié)果衍生出政府責任實現(xiàn)與追究的難題，這不利于法治政府建設(shè)。若要實現(xiàn)政府責任的法律控制，亟須提高立法語言技術(shù)水平，促進政府責任法律體系的統(tǒng)一，并加大程序性法案在政府責任立法中的比重。

關(guān)鍵詞： 政府責任; 立法困境; 法律控制; 法治政府

中圖分類號： D921.1? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.017

Abstract： Government responsibility legislation is a political activity about the restriction of government public power and the exercise of boundary norms. In addition to the substantive provisions of the Constitution and related political laws， most government responsibility legislation should be manifested as procedural bills. However， in reality， the law of government responsibility and public power degenerates into the legislative dilemma of vague regulation of power and responsibility. In the legislative process of government responsibility， the lag of legislative language technology causes the current legal provisions to be difficult to clarify the boundaries between power and responsibility， and the result is the difficult problem of realizing and investigating government responsibility， which is extremely unfavorable to the construction of government ruled by law. In order to realize the legal control of government responsibility， it is urgent to improve the technical level of legislative language， promote the unification of the legal system of government responsibility， and increase the proportion of procedural bill in the legislation of government responsibility.

Key words： government responsibility; legislative dilemma; legal control; rule of law government

2020年11月，習近平在中央全面依法治國工作會議上指出，“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革，必須以科學理論為指導，加強理論思維，不斷從理論和實踐的結(jié)合上取得新成果，總結(jié)好、運用好黨關(guān)于新時代加強法治建設(shè)的思想理論成果，更好指導全面依法治國各項工作”。推進全面依法治國首要處理好的工作是政府權(quán)力與政府責任之間的關(guān)系，大力加強法治政府建設(shè)。政府權(quán)力多是指政府允許的范圍，區(qū)別于此，政府責任則是政府禁止的范圍。而且，在法理上，政府責任通常被認為是與政府公共權(quán)力相伴生的政治制度事物及現(xiàn)象。法治的規(guī)律是公法中的權(quán)力與責任必須實現(xiàn)辯證統(tǒng)一。根據(jù)這個“權(quán)利義務(wù)辯證相成”的原理，政府責任通常被人們視為政府行使公共權(quán)力所產(chǎn)生的一種不可放棄的公共義務(wù)，從而保持立法客體體系的動態(tài)平衡。然而，在現(xiàn)實中從我國政府責任的立法現(xiàn)狀來看，政府責任與政府權(quán)力之間的伴生性容易被扭曲為同一性，即把權(quán)力視作責任本身。本文結(jié)合法律文本分析與統(tǒng)計，嘗試揭示法律對權(quán)責規(guī)范模糊的真相，冀加強我國政府責任的法律控制。

一、法治建設(shè)與政府責任立法

法治政府是法治建設(shè)的首要步驟與全面法治建設(shè)實現(xiàn)的前提。法治政府的根本目標在于制約公共權(quán)力從而保障公民權(quán)利，實現(xiàn)這一根本目標的途徑是限定與賦予政府相應(yīng)的公共責任，這樣才能真正踐行責任與權(quán)力相伴生的法治原理。在法治的理論中，公法的諸多法案應(yīng)更多地表現(xiàn)為程序意義上的法律規(guī)范，才能以程序壁壘來限制具有擴張性的行政權(quán)（公權(quán)力）。比起賦予政府責任的程序立法，保障政府權(quán)力的實體立法尤顯時代的迫切意義。自近代修律以來，沈家本等人法治先驅(qū)結(jié)束了傳統(tǒng)社會中的“諸法不分、民刑合一”的舊法時代，實現(xiàn)了中國法律的近代化。然而，在法治建設(shè)的漫漫長路中，只有實現(xiàn)實體法與程序法的分離，才是推進了法律的現(xiàn)代化。

（一）政府責任在立法語言表達中完全與公共權(quán)力的條文區(qū)別開來

政府責任有一整套區(qū)別于公共權(quán)力的立法（法律）表達的話語體系。從整體來看，公共權(quán)力是法律關(guān)于政府為達成某項公共目標而規(guī)定的允許性行為范圍，而政府責任是為了防范公共權(quán)力越出法律的邊界與政府曲改法律規(guī)定的公共目標意圖而設(shè)定的一系列條款性限制型法律條款。

政府責任立法是指通過科學的法律語言來清晰地和明確地表達政府責任的法律概念，實現(xiàn)對政府權(quán)力的程序性要義上的約束與控制，以促成全面法治建設(shè)目標。權(quán)利法案大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別[1]。這是極其有別于當前流行的政府自行立法（行政立法）來規(guī)定自身責任或相關(guān)行政行為的程序等非法治現(xiàn)象。在全面依法治國戰(zhàn)略實施過程中，制約與約束政府及其行政權(quán)的最佳狀態(tài)是政府的一切行為皆在法律規(guī)范之內(nèi)，如果跳出了法律規(guī)定的范圍之外，則無政府的存在。從而，在這種法治的良法之治的框架下，實現(xiàn)對政府責任的立法控制，實際上是法治建設(shè)的基本途徑。

（二）政府責任是為了制約政府公共權(quán)力肆意行使而產(chǎn)生的法治利器

在理論淵源上，政府責任是法治理論的主要對象標的，政府責任的法治化是法治政府的核心目標，并鑄就了作為法治政府前提的責任政府的理論與現(xiàn)實雙重基礎(chǔ)。法治理論中的“制約權(quán)力”目標實現(xiàn)有賴于“權(quán)力之間制衡”的手段措置實施，可是，權(quán)力之間不會自動進入到制衡狀態(tài)，這是因為權(quán)力存在擴張的本性。

政府責任從根本上來看異于政府權(quán)力，如果政府權(quán)力直接指向自身的利益，那么政府責任應(yīng)是間接指向于權(quán)力行使主體密切相關(guān)的權(quán)力客觀及其他權(quán)力主體的利益，這可以是人為的制度設(shè)計，也可以是自然法的法律表達。從本質(zhì)上來說，只有兩種本身存在零和博弈的利益主體之間才會自發(fā)地相互彼此制約對方的權(quán)力擴張行為，實現(xiàn)權(quán)力的封閉循環(huán)式的運作。中外政治實驗中人們總結(jié)發(fā)現(xiàn)：（1）只有一種權(quán)力，即過度集權(quán)，很難受到制約，也就難以阻止其腐化的勢頭;（2）采用權(quán)力解構(gòu)的分權(quán)措施，最開始是自然分出兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，結(jié)果要么兩強相爭引發(fā)政局動蕩，要么一強一弱重新陷入集權(quán)困境之中;（3）以上方案的失敗則順勢推出三權(quán)分立的想法，西方實行了“立法-行政-司法”模式，傳統(tǒng)中國則是“君權(quán)-相權(quán)-監(jiān)察”模式，后來孫中山的“五權(quán)憲法”也不過是中西合璧的三權(quán)分立模式擴展，形式雖變、本質(zhì)無異。這致使公共權(quán)力擴張的誘因是其背后的利益在作祟，制約公共權(quán)力的辦法是“以責任牽制權(quán)力”。實現(xiàn)制約權(quán)力的關(guān)鍵問題：什么是政府責任？它與公共權(quán)力有何區(qū)別？政府責任如何“牽制”公共權(quán)力？這些雖是簡單問題，但是在現(xiàn)實中又容易被疏忽。

（三）政府責任在本質(zhì)上屬于公法性質(zhì)領(lǐng)域的程序法領(lǐng)域

除了憲法即相關(guān)政治（組織）實體法中的責任條款之外，政府責任在立法活動中多體現(xiàn)為程序法案，這樣可以清晰地與作為實體性條款的公共權(quán)力區(qū)分開來。程序，從法律學上的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系[2]12?，F(xiàn)代程序的特征表現(xiàn)為“處于平等地位的個人參加決定的過程，發(fā)揮各自的角色作用，具有充分而對等的自由發(fā)言機會”[2]80。從法本質(zhì)來看，私法屬性的民商事法律與公法屬性的憲法、政治法及行政法所遵循的法治原則不一樣，前者追求“法無禁止皆自由”，后者恪守“法無授權(quán)不得為”。中國幾千年的集權(quán)專制傳統(tǒng)不可能完全消亡，使政府“急迫為自身行政張權(quán)而自行制定依據(jù)或?qū)で筠q護”的逆法治習慣時有發(fā)生，致使私法與公法中的兩大原則發(fā)生了對調(diào)，政府中的少數(shù)人更容易“肆意妄為、侵犯民權(quán)”。而且，最應(yīng)受到約束的是作為行政權(quán)力中第一權(quán)力——行政立法權(quán)。不可通過行政法體系的龐雜性而讓行政立法擺脫憲法、法律等上位法的法階約束，造成行政權(quán)脫離法治軌道行駛。此外，即便是行政立法作為抽象行政行為，針對的是非特定的法律對象群體，也不應(yīng)將此種行為置于司法審查的權(quán)限范圍之外。法院的司法審查是依據(jù)高位階的憲法及法律審查下位的各類行政法規(guī)范，本身是一種促進法律體系統(tǒng)一、實現(xiàn)政府責任監(jiān)督的基本途徑，是全面依法治國戰(zhàn)略實施的必由之路。

總而言之，政府責任是完整意義上的第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，即最開始法律規(guī)定必須做的積極義務(wù)和違背法律規(guī)定而禁止做的消極義務(wù)，包括行政違法行為的撤銷，強制履行法定職責、行政賠償責任、行政處分責任、違法行政的刑事責任等[3]。所以，它具有一個過程上的意義，必須從事前、事中、事后的全局視角下才能實現(xiàn)真正有效的封閉性制度運作。同時，政府機關(guān)作為公法人應(yīng)當承擔一定的刑事責任，公務(wù)員的刑事責任也作為政府責任的一部分[4]。而且，法治規(guī)范中的責任不僅是要追究個人責任還有組織責任。因為法治的要義是從根本上確保公共權(quán)利依附于組織而非個人人身，以破除人治的迷信與影響。

二、政府責任的立法困境

本文的研究分析方法是統(tǒng)計分析，并輔之以法律文本分析，實現(xiàn)質(zhì)性研究。在法律文本分析上，盡可能地搜集全部關(guān)涉政府責任規(guī)定的法律文本，不僅包括憲法與法律，還包括政府的行政立法文件。通過這樣的劃分可有效地剖析與劃分公共權(quán)力與政府責任之間的異同聯(lián)系，根據(jù)不同的法律內(nèi)容進行相關(guān)統(tǒng)計分析，考察其中到底有多少權(quán)力條款、責任條款、權(quán)利條款或者程序條款，以判明我國政府責任立法的基本現(xiàn)狀情況。

（一）政府權(quán)力與政府責任的界限模糊

公共權(quán)力與政府責任既是一個法治認知問題，也是一個法律語言技術(shù)水平問題。在正確的法治認知前提下，可以產(chǎn)生合理的和清晰的立法語言表達。然而，政府責任認識（含判定、追究等內(nèi)容）模糊已成為當下我國法治建設(shè)困境的首要問題。追本溯源，政府責任終究不能等同于政府權(quán)力本身，這一點應(yīng)當被視作信條一般確立起來。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次會議通過）指出：“行政機關(guān)要堅持職責必須為，法無授權(quán)不可為……堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服怠政，堅決懲處失職、瀆職?！睓?quán)責一致的含義是，在權(quán)責的分配上，必須一致、相當。有權(quán)必有責，有權(quán)無責，將導致濫用職權(quán);有責無權(quán)，將導致推卸或躲避責任，都是國家行政管理中的大忌。[5]在現(xiàn)實中，法律對政府責任（權(quán)力）的規(guī)定，具體的情況如下：

在政治法中，權(quán)力條款被認為是國家機關(guān)的政治管理范圍，而責任條款只是要求國家機關(guān)實施政治管理，但是如果國家機關(guān)未能實現(xiàn)政治管理范圍的事項將會承擔何種后果，則法律語焉不詳。政府行政法主要特色是：一是規(guī)定了公職人員違法的責任情形及其處理，二是出現(xiàn)了一定程序條款。當然，政府行政法更注重在從程序的角度來規(guī)定政府責任，而不僅是從權(quán)限的角度來推進政府行政。

在公共衛(wèi)生法中，立法規(guī)定的方式也是權(quán)力與責任不加以區(qū)分，這樣模糊處理的方式也讓我們不難相信為何現(xiàn)實中各類公共衛(wèi)生安全事件層出不窮。此外，在微觀經(jīng)濟涉工法、涉服務(wù)法中，主要是模糊規(guī)定地方各級政府或者縣級以上政府的行政管理職責，這只是讓人明白相應(yīng)的責任主體該做什么，至于“做到何種程度”“不能做什么”“做不到將會怎樣”等一系列責任相關(guān)的問題都無法從這些法律文本推斷出來，似乎還需要更詳細的法律來進行規(guī)范，當然這無疑會加大立法與執(zhí)法的成本。而且，在大多數(shù)法律中，責任條款也可被認作為權(quán)力條款，主要是針對相關(guān)部門的處理措施進行的宏觀規(guī)定。出現(xiàn)頻率較高的法律術(shù)語詞匯主要是“指導”“鼓勵與支持”“應(yīng)當”“原則”等等。還有一個問題就是這些救濟法與上述相關(guān)法律之間的銜接性比較差，基本處于獨自適用的狀態(tài)。

（二）政府責任的實現(xiàn)與追究程序模糊

政府責任的實現(xiàn)與追究是兩個法律概念，前者是指將政府權(quán)力運行分解成為有次序、有步驟的公共行為內(nèi)容，并加以一定的時限等要求，以規(guī)范政府公共權(quán)力的行使，使之受限于法律的公共意志而非政府官員的個人意志，后者是指政府如果違背了任何的順序、目標等要求（即不合法、不合理），就須承擔具體的相應(yīng)公共責任。這是在程序法意義上對政府的立法提出的高水準的法治要求。

在教育法中，對政府促進公共教育的責任內(nèi)容比較完善，但是對于這些責任實現(xiàn)的后續(xù)問題是“政府如果不能履行上述責任或者未有很好地履行上述責任”，這時該對政府采取何種法律措施，否則，政府對上述公共教育責任履行與否，都不會給政府帶來很大的影響，它很可能就沒有責任心和積極性去履行這些責任。

在軍事法中，共包括責任條款80條和權(quán)力條款41條。例如，兵役法以懲處作為責任條件，卻把懲處權(quán)力交由縣級政府，并且把擾亂服兵役秩序的行為納入法律制裁范圍，這其中的邏輯（為什么是縣級政府）就很難明白。還有三部法律，分別是《預(yù)備役軍官法》《國防動員法》《人民防空法》，則出現(xiàn)了專門的“法律責任”條款，當然也只是告訴我們法律關(guān)系客體（如預(yù)備役軍官及其他軍事相關(guān)人員）所要承擔法律責任的情形，至于將如何承擔這些法律責任，似乎還要交給刑法。剩下的其他法律則把責任條款零散于相關(guān)條款，規(guī)定的方式也依然是規(guī)定相關(guān)情形，然后籠統(tǒng)交由刑法處理，即“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。

《國家機關(guān)公職人員法》一共含有責任條款51條，專門涉及了法律責任的只有《教師法》，這些人事法主要是從培訓、考試、待遇、管理等方面進行宏觀規(guī)定相關(guān)的責任，大多力圖與刑法接軌，表述術(shù)語為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。事實上，在人事法中主要出現(xiàn)了人事管理主體和人事管理對象兩個方面，我們的人事法主要是針對人事管理對象出現(xiàn)的相關(guān)責任情形作出了相應(yīng)的制裁條件，這說明所有的人事法律默認人事管理主體（國家機關(guān)）不會出現(xiàn)太大的責任問題，一切交由自律便好。

文化管理法一共出現(xiàn)了90條責任條款，主要是規(guī)定國家機關(guān)、各級政府或者科學技術(shù)行政部門的相應(yīng)責任，一如既往的問題是這些責任條款既可以當作責任也可以當作權(quán)力，同樣這些責任的實現(xiàn)與追究等問題都不在法律的視野之內(nèi)。

總體來看，政府責任的實現(xiàn)與追究的法律條款大多數(shù)表述不太清晰，特別是“相關(guān)部門”問題，這是觸犯立法嚴謹性的忌諱。這里，相關(guān)部門既包括龐大的行政職能部門，也包括了權(quán)力監(jiān)督部門，它們?nèi)绾伪恢萍s與規(guī)范？它們又如何正確和有效地履行監(jiān)督責任？這些將是推行政府責任法律控制的核心命題。政府責任實現(xiàn)與追究包括如下問題。第一，政府責任的監(jiān)督措施未有效規(guī)范到實施制度之中。政府責任的監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、程序是一個亟須法治化完善的范疇。而且，監(jiān)督者的監(jiān)督工作又如何去實施，這將對政府責任實現(xiàn)與追究過程中能否建立起一個封閉有效的監(jiān)督循環(huán)，有著重大的法治影響意義。第二，政府責任的關(guān)系處理也仍處于一種缺失狀態(tài)。旨在防范政府部門對外“踢皮球”的政府責任實現(xiàn)與追究也應(yīng)考慮政府部門內(nèi)部的“機關(guān)打架”問題，實現(xiàn)政府間責任關(guān)系的有效協(xié)調(diào)，確保政府部門履行好公共責任。第三，政府責任的結(jié)果公示未有達到應(yīng)有的預(yù)期目標。即便政府部門由于不作為而被依法追究責任，但是責任追究結(jié)果并不足以對相應(yīng)的責任人產(chǎn)生相應(yīng)的法定影響，那么，無論政府責任實現(xiàn)與追究結(jié)果是否公示，都將會沖抵掉政府責任實現(xiàn)與追究的現(xiàn)實效果。

（三）實體與程序的政府責任條款之間模糊

法律體系的統(tǒng)一性不僅是指位階意義上的法律層級之間的統(tǒng)一銜接或平行時空上的部門法（如憲法、刑法、民商法、社會法、行政法等）之間的統(tǒng)一銜接，還包括了作為“許可內(nèi)容”的實體（權(quán)力、權(quán)利）條款和“作為禁止內(nèi)容”的程序（責任、義務(wù)）之間的統(tǒng)一銜接。楊海坤等人認為法治概念本身就包含了程序性的意義。[6]那么，僅有實體部分，則法律無法自行運作，反而給政府行政擴張?zhí)峁┝俗孕辛⒎?、尋求辯護提供了便利。僅有程序法部分，則法律容易陷入無根之木的境地。必須使得實體法與程序法有效銜接起來，真正促使一國的法律體系統(tǒng)一，最終推進全面法治建設(shè)。

從各類法律文本來看，無論權(quán)力還是責任條款，很多時候表現(xiàn)為實體法條款，至于具體的法律實施，還需要程序法規(guī)范。我國大量法律文本重視實體意義的責任，即重權(quán)力而輕程序，以致責任淪于低效、無效狀態(tài)?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》是具有鮮明的政治法（公法）屬性，這是因為它是我國民族地方自治組織建立及賦權(quán)授責的基本法，它從屬于憲法，是實體意義上的而非程序意義上的行政法。可舉例說明，例如，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的第六章較“詳細”地規(guī)定了上級國家機關(guān)的職責（條文中明確寫有“責任”二字），該條例統(tǒng)共十七條條款，其中第六十七條“……與接收監(jiān)督”應(yīng)該是民族地方的責任而非上級機關(guān)的責任，另外第七十二條“上級檢查”更是權(quán)力條款而非責任條款。第六十九條“扶貧”則搞不清楚是上級政府或民族政府的權(quán)力還是責任等等，這些都是我國政府責任立法的亂象。從上述立法語言表述，可以清晰地看出，上述法律條款表述大多體現(xiàn)為實體性的權(quán)力條款，而非本文程序意義上的責任條款。而且，在憲法、政治法（如組織法）、行政法等公法體系中，實體性法案與程序性法案之間應(yīng)當保持一定旨在確保維系法際統(tǒng)一目標的動態(tài)平衡，不僅是體現(xiàn)在實體法與程序法之間的數(shù)量比例之上，也表現(xiàn)在二者之間的立法語言表述統(tǒng)一之上。

事實上，我們?nèi)狈y(tǒng)一的（政府）行政程序法，這造成了現(xiàn)實中的行政活動中容易貫徹的是政府官員的個人意志而非法律規(guī)定的公共意志。更何況法律對政府責任的立法語言表述過于模糊，同時對政府責任實現(xiàn)與追究的執(zhí)法監(jiān)督成本又過高，導致對政府行政活動的實質(zhì)性監(jiān)督變得形式化?？傮w來看，政府責任法律文本分析的意義在于推動權(quán)力與責任之間的確分及明晰，促進法律的清理，實現(xiàn)對失效、無效及違法的法律文本的全面清理。責任的實施意義在于它自身的運行，從而形成對政府方及其公共權(quán)力的制約、監(jiān)控及監(jiān)督。政府是責任主體，應(yīng)對自己的各種行為或制度設(shè)計承擔相應(yīng)的責任形式，并對政府的消極行為進行制約[7]。

三、政府責任的法律控制

我國政府責任立法規(guī)范的形式主要體現(xiàn)為權(quán)責界限模糊、側(cè)重規(guī)定管理對象的責任而淡化管理主體（政府）的責任等等。政府責任轉(zhuǎn)化的途徑主要是企圖通過一般責任（行政或民事責任）上升到刑事責任的方式來“威懾”管理對象，這恰恰導致了責任規(guī)定的虛無主義，也給政府濫用權(quán)力提供了法律空間。此外，最重要的法律銜接性也存在著問題，很多法律都是單行法律，它們之間缺乏基本的橫向或縱向聯(lián)系。只有立法機關(guān)提高關(guān)于政府責任立法的科學性和嚴謹性，妥善考慮與防范現(xiàn)實中政府責任立法困境，才能真正提升政府責任立法的質(zhì)量水平，實現(xiàn)對政府及其公共權(quán)力的法律控制。我國立法體制是人大的國家立法與政府的行政立法，由于對政府行政權(quán)，特別是其中的行政立法權(quán)控制不力，導致政府侵吞了大量的國家立法權(quán)，這給政府責任的立法帶來了許多困境，為了擺脫各種政府立法困境，應(yīng)對政府及其公共權(quán)力實行法律控制，強化法治的統(tǒng)一權(quán)威，最終實現(xiàn)法治政府建設(shè)。

（一）提升責任立法語言技術(shù)

法律語言是立法活動實現(xiàn)法律條款對社會公開表達的重要媒介，其成熟與否決定了一國完整法律體系的完整性及完善性。在政府責任立法過程中，最核心的法律語言（概念）表述是“政府責任”，以清晰地、有效地區(qū)別于“政府權(quán)力”。而且，“政府責任”的法律語言表述應(yīng)是獨一無二的，才能在對社會公開表時達明確無誤，便于高效地法律適用和法律執(zhí)行。

當政府責任的立法語言模糊不清時，政府部門自然以為“公共責任既可以履行也可以不履行”，“違法也不一定會受到追究”，那么，政府必然會濫用手中的公共權(quán)力。此外，監(jiān)督部門的監(jiān)督責任“可履行也可不履行”，它們就會選擇性執(zhí)法。只有讓政府職能部門和監(jiān)督部門一視同仁地置于法治的規(guī)范之下，各自履行和承擔相應(yīng)的具體責任，政府責任才能得以實現(xiàn)法律控制。因此，提升法律語言技術(shù)的出路在于加強對現(xiàn)實中的各種政府責任的具體情形進行相關(guān)的經(jīng)驗性規(guī)范研究，然后以具體的列舉性和程序性條款表述在相應(yīng)的政府責任法案之中。在政府責任立法過程中，政府責任立法的關(guān)鍵明確點在于政府責任的明確，這主要包括三個內(nèi)涵：（1）政府責任明示。責任的公開性是一種法律規(guī)定外的不作為與亂作為的警示，也是實現(xiàn)責任監(jiān)督的一種明確法律規(guī)范。（2）政府責任認同。法定責任的認同確保責任清單在實施過程中遇到更少的人為阻力。（3）政府責任評判。這是對責任本身確認的標準及程序設(shè)定。政府責任實施制度的關(guān)鍵在于監(jiān)督的權(quán)威性與有效性，有利于將政府自律邏輯逐步轉(zhuǎn)化為監(jiān)督他律邏輯，全面實現(xiàn)由傳統(tǒng)人治政府向現(xiàn)代法治政府轉(zhuǎn)變。而且，在政府責任立法過程中，政府責任的法律語言表述應(yīng)當包括以下內(nèi)容：（1）對政府責任關(guān)系的評判;（2）對政府責任程序的評判;（3）對政府責任標準的評判;（4）對政府責任時限的評判;（5）對政府責任結(jié)果的評判?！安灰匀搜?、不以人事”是政府責任法定的基本法則。只有確保法律成為政府責任確定的唯一途徑，才能真正踐行這個基本法則。政府責任的實現(xiàn)還強調(diào)將監(jiān)督者與責任者一視同仁地規(guī)范在責任清單之中，確保了政府責任的有效實現(xiàn)。

（二）政府的權(quán)責區(qū)別立法

將公共權(quán)力與政府責任放入不同的法案之中，看似加重了立法機關(guān)的立法任務(wù)，但從長遠來看，這對于推進法治政府建設(shè)有莫大的功效。當然，政府責任的程序立法對立法機關(guān)的立法技術(shù)表達提出了新時期的高要求。程序條款的立法語言表述決然不同于實體條款的內(nèi)容，前者重在實現(xiàn)行政行為的規(guī)范性與責任性，后者在于規(guī)定行政權(quán)限的內(nèi)容與范疇。并不能認為只要規(guī)定了行政權(quán)限的范圍與邊界，政府就無法利用它手中的行政權(quán)肆意侵犯民權(quán)了。這是一種過時的行政法治觀。全面依法治國戰(zhàn)略實施新的側(cè)重點與著眼點在于將政府組織類機械化，最終實現(xiàn)通過法律來控制政府及其行政權(quán)的法治化目標。

政府責任的立法也在另外一角度上表現(xiàn)為政府權(quán)力的行使的標準化。政府權(quán)力行使的標準化主要包括：（1）權(quán)力行使程序（步驟）;（2）權(quán)力行使效果確認;（3）應(yīng)急處理措施;（4）權(quán)力行使的過程監(jiān)督程序。這與政府責任條款之間就產(chǎn)生了較大的區(qū)別。法律中的“政府責任條款”是針對行政權(quán)力而言的，符合法律原則的權(quán)利義務(wù)一致性原則。政府一方面表現(xiàn)為責任，那么應(yīng)該在行政相對人——公民與組織那里表現(xiàn)為權(quán)利?？傮w上，政府責任立法應(yīng)基于權(quán)責二分而非權(quán)責同構(gòu)的視角來予以實施。權(quán)力即是權(quán)力，責任即是責任，二者永遠處于一個封閉的制度循環(huán)圈之中，才能實現(xiàn)二者的確分。因此，在責任立法時不可把權(quán)力與責任一同規(guī)定，而應(yīng)按照權(quán)力制衡的邏輯：A權(quán)力受制于B權(quán)力，B權(quán)力受制于C權(quán)力，C權(quán)力又受制于A權(quán)力，最終確保A、B、C三種權(quán)力之間的彼此均衡狀態(tài)。政府責任實現(xiàn)不僅應(yīng)從嚴處置，符合公罪重于私罪（法無規(guī)定公權(quán)不得為）定律，還要設(shè)定責任的可追究循環(huán)鏈，使得不同責任之間須存在明確的連坐式因果聯(lián)系，確保任何權(quán)力行使活動可以迅速找到最終的責任人，使權(quán)力行使者“自警”而不敢跨越法律雷池半步，最終實現(xiàn)對政府的權(quán)責區(qū)別立法。

（三）擴充政府責任監(jiān)督的程序條款

在現(xiàn)實中，政府“重實體輕程序”，然而，在公法建設(shè)過程中，應(yīng)加大對程序法的立法進程，實現(xiàn)“實體與程序并重”的立法格局，這使得政府責任實現(xiàn)與追究具備了較強的可實施性。德國學者沃爾夫認為，行政程序是由行政機關(guān)主持，為作出行政行為而有計劃進行信息收集和處理的過程，是任何內(nèi)部或者外部行政活動所包含的事實過程。[8]這就為政府責任實現(xiàn)和追究提供了一定的可實施性。政府責任的實現(xiàn)與追究的可實施性是指在現(xiàn)實運行過程中具有完全的利于監(jiān)控與監(jiān)督的操作措施與手段。這使得政府責任不僅是實體上的組織內(nèi)涵，也還是程序意義上的約束內(nèi)涵，它既告訴政府“做什么”與“不做什么”，還告訴政府“如何做這些事情”或“如何不做那些事情”。因此，政府責任立法應(yīng)具有動態(tài)意義上的法律意義，不只是停留于文本上的靜態(tài)的責任內(nèi)容規(guī)定，更在于對責任內(nèi)容及其實現(xiàn)——即責任運行的公平性、統(tǒng)一性、有效性的保障。公法理論對政府的關(guān)注點應(yīng)當從權(quán)力轉(zhuǎn)向責任，從單純控制政府權(quán)力向控制政府整體運作與發(fā)展轉(zhuǎn)變，“通過構(gòu)建有效的公法來實現(xiàn)公共目的”[9]。

從廣義上來看，行政法其實應(yīng)是一種在憲法指導下的（程序）部門法，這雖有利于法理上的探討法理體系內(nèi)部銜接與位階問題，卻不利于現(xiàn)實中對政府授權(quán)限責，因為實體法從本質(zhì)上來看是程序法的上位法，如果單單重視實體部分，或重實體輕程序，都會造成政府責任的虛化?？紤]到我國行政實踐的現(xiàn)狀，當下的行政法應(yīng)該是以程序法為主要內(nèi)容，這樣才能避免“行政法與其他法不分”的困境。政府責任監(jiān)督實現(xiàn)在于政府權(quán)力行使的標準化和程序化，這使得監(jiān)督可有的放矢。因此，將政府責任監(jiān)督置于行政法體系中最重要的位置，以督促被監(jiān)督部門自查，也確保社會公眾也能隨時隨地看到監(jiān)督部門的“后臺工作”。通過擴充政府責任監(jiān)督的程序條款可將政府責任監(jiān)督打造成為懸于各級政府部門及其公務(wù)員頭上的“尚方寶劍”，使得他們有權(quán)卻不敢任性胡為，使政府責任立法朝向法治政府目標不斷完善，終而實現(xiàn)中央的全面依法治國戰(zhàn)略。

參考文獻：

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[8]〔德〕漢斯·J·沃爾夫，奧拓·巴托夫，羅爾夫.施托貝爾.行政法（第1卷）[M].高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，2000：197.

[9]〔美〕杰里·馬肖.貪婪混沛和治理[M].宋功德，譯.北京：商務(wù)印書館，2009：63.

[責任編輯、校對：葉慧娟]