孫百亮

摘? ?要： 近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理取得了很大的成就，從陜西省的治理實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村仍存在生活污染、種植業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、工業(yè)污染等問(wèn)題;從總體看，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)展不平衡、長(zhǎng)效機(jī)制不健全、推進(jìn)速度有待提升、農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度不高。導(dǎo)致上述問(wèn)題的主要原因是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的政府職能不足，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、生產(chǎn)生活習(xí)慣改進(jìn)難，資金投入不足，環(huán)境管理體系不健全，宣傳力度不夠。根據(jù)陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的協(xié)同治理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的有效途徑。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村; 生態(tài)環(huán)境; 治理

中圖分類號(hào)：X22? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.008

Abstract： In recent years， Chinas rural ecological environment governance has made great achievements， From the governance practice of Shaanxi Province， Chinas rural areas still have the problems， such as domestic pollution， planting pollution， aquaculture pollution， industrial pollution， etc. On the whole ，the progress of rural ecological environment governance is unbalanced; the long-term mechanism is not perfect; the promotion speed needs to be improved; and the participation of farmers in ecological environment governance is not high. The main reasons for the above problems are the lack of government functions in the rural ecological environment governance， the farmers environmental awareness is not strong， the improvement of production and living habits is difficult， the capital investment is insufficient， the environmental management system is not perfect， and the propaganda is not enough. According to the current situation of rural ecological environment governance in Shaanxi Province， it is an effective way to promote the innovation of rural ecological environment governance mechanism and build a collaborative governance mechanism with Party committee leadership， government-leading， social collaboration and public participation.

Key words： rural areas; ecological environment; governance

黨的十九大提出要把中國(guó)農(nóng)村建成生態(tài)宜居、治理有效的現(xiàn)代化農(nóng)村。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。近年來(lái)，陜西省在推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面卓有成效，但仍存在許多問(wèn)題。“建設(shè)現(xiàn)代的生態(tài)治理體制，推進(jìn)生態(tài)治理的現(xiàn)代化是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的生態(tài)文明的必由之路?！盵1]自2017年來(lái)，本研究的課題組成員多次對(duì)陜西各地農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行調(diào)研，分析和探討陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題和策略，推動(dòng)陜西農(nóng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化。

一、陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染與治理存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題

1. 生活污染。2016年陜西農(nóng)村污水處理率、生活垃圾收集率、農(nóng)村衛(wèi)生改廁普及率分別達(dá)到18.22%、59.52%、68.28%[2]。2020年陜西省政府確定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)是：生活垃圾收集率、生活污水處理率、農(nóng)村衛(wèi)生改廁率分別達(dá)到90%、60%、85%。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)仍存在不少問(wèn)題。一是農(nóng)村生活污水污染仍比較嚴(yán)重，農(nóng)村生活污水治理是目前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的短板。目前陜西大部分農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢水、生活廢水污染問(wèn)題突出，大部分農(nóng)村沒有生活污水收集和處理設(shè)施，未經(jīng)處理或處理不達(dá)標(biāo)的污水被直接排入河道或者滲入地下。有些農(nóng)村“污水橫流”不時(shí)發(fā)生，不僅會(huì)影響村民的正常生活和居住，更會(huì)影響農(nóng)業(yè)灌溉和水產(chǎn)業(yè)。二是生活垃圾處置不當(dāng)形成污染。大部分農(nóng)民缺少垃圾分類常識(shí)，很多農(nóng)村墻角、屋后，村口、路邊，有大小不一的垃圾堆，破碎瓶罐、潰爛水果、酸臭剩飯、廢舊電池散落其中，直接導(dǎo)致了土壤、大氣以及水資源的污染。由于缺少有效的處置方法，垃圾處理設(shè)施又不完善，隨意堆放和直接焚燒嚴(yán)重影響了空氣質(zhì)量。

2. 種植業(yè)污染。為有效防控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的面源污染，我國(guó)出臺(tái)了一系列文件，提出到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水總量控制，農(nóng)藥、化肥使用量減少，農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)膜資源化利用的目標(biāo)[3]。但由于大部分農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)化肥和農(nóng)藥不合理使用的環(huán)境危害重視不夠，導(dǎo)致污染問(wèn)題突出。調(diào)查顯示，關(guān)于農(nóng)藥化肥過(guò)度使用的危害，不是很清楚但知道有害的占70.37%;非常了解的占25.93%;不知道的占3.7%。陜西省植?？傉镜奶K小紀(jì)認(rèn)為，陜西只有三分之一的農(nóng)戶用藥比較理性[4]，大量施用化肥和農(nóng)藥，既會(huì)破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu)，加速土壤養(yǎng)分流失，使土壤出現(xiàn)嚴(yán)重板結(jié);還會(huì)導(dǎo)致蔬菜中硝酸鹽含量超標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降，威脅人們的身體健康;嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化，破壞水下生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而給人畜飲水帶來(lái)嚴(yán)重威脅。此外，秸稈類副產(chǎn)物污染也不容忽視，政府采取“誰(shuí)燒罰誰(shuí)，燒誰(shuí)罰誰(shuí)”的辦法，禁止焚燒。但由于缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套體系和扶持政策，秸稈綜合利用的產(chǎn)業(yè)化之路還很漫長(zhǎng)。每年有大量的秸稈被肆意焚燒，只有很少部分被用來(lái)生產(chǎn)生物木炭、木燃?xì)?、木焦油和木醋液?/p>

3. 養(yǎng)殖業(yè)污染。近年來(lái)，陜西省政府全面貫徹黨的十九大精神，以畜牧大縣和規(guī)模養(yǎng)殖為重點(diǎn)，全面推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的資源化利用。為了防止養(yǎng)殖業(yè)污染，還制定了畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管制度、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)評(píng)制度、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)主體責(zé)任制度、屬地管理責(zé)任制度、種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展機(jī)制。但隨著陜西農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題也日益突出。過(guò)去，單個(gè)農(nóng)戶的畜禽養(yǎng)殖規(guī)模小、投資少，產(chǎn)生的畜禽糞便基本作為農(nóng)家肥使用。而現(xiàn)在，多數(shù)養(yǎng)殖戶普遍采用產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖模式。很多養(yǎng)殖戶缺乏環(huán)保意識(shí)和畜禽糞便處理方面的知識(shí)，加之治理設(shè)施不健全，選擇直接將大量畜禽糞便及其他污染物隨意排放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省有35%左右的規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖場(chǎng)沒有配套的污染治理措施[5]，畜禽糞便中含有大量的有機(jī)質(zhì)、磷、氮及致病菌類污染物，不僅對(duì)環(huán)境造成污染，還會(huì)使水生生物加快繁殖，從而導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化程度嚴(yán)重，魚蝦及各類微生物死亡，甚至嚴(yán)重污染地表水和地下水。另外，由于一些養(yǎng)殖場(chǎng)通風(fēng)換氣不到位，使氮、硫化物、甲烷等有害氣體聚集，極易導(dǎo)致各種病菌的滋生繁衍，使畜禽糞便成為細(xì)菌的載體，感染人體。

4. 工業(yè)污染。自“十二五”以來(lái)，陜西啟動(dòng)了農(nóng)村工礦污染治理工作，全省43個(gè)連片整治試點(diǎn)縣進(jìn)入了全面加快建設(shè)的新時(shí)期[6]。但農(nóng)村工業(yè)污染治理問(wèn)題依然沒有得到應(yīng)有的重視。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染。陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有很多重污染企業(yè)，一些冶煉、化工、建材等企業(yè)建在生態(tài)環(huán)境良好的農(nóng)村，甚至是河流和湖泊的周圍。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，污染治理技術(shù)不先進(jìn)、措施不足，難以建立完善的工業(yè)“三廢”循環(huán)利用和污水處理系統(tǒng);管理者環(huán)保意識(shí)欠缺，監(jiān)督和管理不到位，工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放，這不僅會(huì)危及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的健康，還會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。二是城市工業(yè)污染向農(nóng)村蔓延。農(nóng)村由于具備自然資源和勞動(dòng)力價(jià)格相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)，加之城市對(duì)環(huán)保的重視，一些地方開始把污染嚴(yán)重、能耗大的造紙、化工、塑料等行業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，廢水、廢氣、廢渣的排放，導(dǎo)致“污染上山下鄉(xiāng)”問(wèn)題加劇。

（二）陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題

1. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)展不平衡。目前陜西省已建成多個(gè)省級(jí)和國(guó)家生態(tài)區(qū)和生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因?yàn)橛行┑胤筋I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，安排部署不扎實(shí)，政策及環(huán)保知識(shí)宣傳推廣、推進(jìn)渠道和方式單一，工作進(jìn)展遲緩，導(dǎo)致不同市區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間工作進(jìn)展不平衡，有的地方已經(jīng)全面鋪開，有的地方還在抓點(diǎn)示范。村與村之間工作開展差異也較大，貧困村與非貧困村有差異，有幫扶部門包抓的村與沒有幫扶部門包抓的村有差異，包抓幫扶部門實(shí)力強(qiáng)的村與實(shí)力弱的村有差異。按照《陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年（2018-2020年）行動(dòng)方案》，要求2019年底全省85%村莊生活垃圾得到有效治理。但截至2019年上半年，全省84.52%村莊生活垃圾得到有效治理。低于85%的市有：榆林市71.9%、漢中市75%、渭南市82.6%;農(nóng)村生活垃圾非正規(guī)堆放點(diǎn)整治銷號(hào)比例低于50%的市有：安康市20.39、銅川市34%、榆林市49.06%，而西安市、寶雞市、韓城市已完成整治任務(wù)[7]。

2. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理未得到根本性的好轉(zhuǎn)。由于起點(diǎn)低、標(biāo)準(zhǔn)不高，當(dāng)前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理總體還未得到根本性的好轉(zhuǎn)。具體表現(xiàn)為：一是環(huán)境臟亂差問(wèn)題仍然比較突出，特別是在垃圾處理、污水治理、造林綠化等方面仍有較大欠缺。生態(tài)環(huán)境整治不夠徹底，存在“前清后污”的反復(fù)現(xiàn)象。二是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理力度不夠，一些突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題還沒有得到有效的治理。如涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、食品安全、秸稈利用、垃圾處理、化肥農(nóng)藥使用、造林綠化、治水清淤、飲用水安全、沼氣建設(shè)等方面的問(wèn)題仍較突出。三是生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)為農(nóng)村生活垃圾污水集中處理、廁所改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，尤其是陜南陜北地區(qū)，村民居住分散，地形條件復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多，建設(shè)用地難以滿足，基礎(chǔ)建設(shè)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用高，多數(shù)鎮(zhèn)村沒有垃圾污水處理設(shè)施和處理能力。

3. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制不健全。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的善治需要長(zhǎng)效機(jī)制，但當(dāng)前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制還不夠健全。如一些地方為迎接“兩會(huì)”，成立了環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，防止各類污染事故的發(fā)生，確保“兩會(huì)”期間的環(huán)境安全，但“兩會(huì)”過(guò)后環(huán)保工作日漸松弛，盡顯臨時(shí)應(yīng)對(duì)性“運(yùn)動(dòng)式”治理的不足。從政府層面上看，機(jī)構(gòu)改革后，牽頭單位與參與部門職責(zé)分工發(fā)生變化，具體工作銜接不能及時(shí)到位，工作機(jī)制不完善，部門齊抓共管工作合力未真正形成。市縣工作機(jī)構(gòu)職責(zé)分工、人員力量還需加強(qiáng)，尤其是縣區(qū)、鎮(zhèn)村工作力量薄弱，導(dǎo)致很多農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理無(wú)長(zhǎng)期專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。從“建起來(lái)”到“用起來(lái)”“管起來(lái)”的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制亟待完善。從村級(jí)層面上看，稅費(fèi)改革以后，大部分村級(jí)組織無(wú)錢辦事的問(wèn)題比較突出。由于缺乏穩(wěn)定的集體收入，當(dāng)前陜西很多農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理沒有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化，沒有建立長(zhǎng)效機(jī)制，往往是過(guò)一段時(shí)間又恢復(fù)老樣子。

4. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理推進(jìn)速度有待提升。一些農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理推進(jìn)較快。如合陽(yáng)縣在2017年底就基本實(shí)現(xiàn)了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垃圾處理或轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，到2020年90%村莊的生活垃圾得到了有效處理[8]。但全省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)重，涉及面廣，難度大，總體推進(jìn)速度還有待提升。目前各級(jí)政府存在一定程度的畏難發(fā)愁的情緒，特別是基層政府由于在力量投入、資金扶持上還不足，精準(zhǔn)施策力度還不夠，“等靠要”的思想比較普遍，給多少錢辦多少事。全省19874個(gè)行政村，目前生態(tài)環(huán)境整治覆蓋率僅20%。普遍存在人力資金投入與整治目標(biāo)差距較大，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)才剛剛起步，監(jiān)管人員、運(yùn)維人員和技術(shù)力量都亟待充實(shí)。中央督察組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西一些地方領(lǐng)導(dǎo)仍然認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是硬任務(wù)，環(huán)境保護(hù)只不過(guò)是軟指標(biāo)。具體表現(xiàn)就是在工作中一手硬、一手軟，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作比較被動(dòng)緩慢[9]，致使重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重。

5. 農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理參與方面，92.1%的農(nóng)民對(duì)垃圾分撿表示支持，65.5%表達(dá)明確支持;86.8%表示能夠做到不在公共場(chǎng)所丟棄垃圾，13.2%表示能夠做到將廢舊電池收集存放指定地點(diǎn)?？梢钥闯觯S著技術(shù)難度和參與風(fēng)險(xiǎn)的增加，農(nóng)民參與水平逐漸降低。另外，農(nóng)民參與途徑缺失，參與程度不高。當(dāng)前環(huán)境立法方面并沒有具體可行的制度來(lái)支持農(nóng)民參與，尤其是激勵(lì)性規(guī)定缺失，一些農(nóng)民想要參與卻沒有合適的途徑。調(diào)查顯示，在政府環(huán)境政策參與方面，僅有24.5%的農(nóng)民表示曾向政府反映過(guò)環(huán)境問(wèn)題;31.2%的農(nóng)民表示法院和新聞媒體是受到環(huán)境傷害時(shí)得到公正對(duì)待的投訴場(chǎng)所，而認(rèn)為是政府環(huán)境部門和村委會(huì)責(zé)任的為68.8%。另外，陜西目前已有不少環(huán)保NGO，但環(huán)保NGO在農(nóng)村環(huán)境治理方面的作用還很小。在環(huán)保NGO參與方面，被調(diào)查者中只有3.3%表示參加過(guò)環(huán)保團(tuán)體或環(huán)保公益活動(dòng)。一些具備環(huán)境公益訴訟起訴資格的民間環(huán)保組織還存在零訴訟的現(xiàn)象[10]。

二、當(dāng)前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在問(wèn)題的原因

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的政府失靈

政府應(yīng)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中占主導(dǎo)地位。但當(dāng)前地方官員升遷的主要依據(jù)還是GDP發(fā)展，遇到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的情況，一些基層政府往往會(huì)犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取短期的經(jīng)濟(jì)利益?！啊劝l(fā)展，后保護(hù)是許多地方政府的發(fā)展思路?！盵1]比如盲目引進(jìn)和包庇污染企業(yè)。生態(tài)考核僅僅停留在低層次的生態(tài)保護(hù)階段?！翱己藭x升體系中生態(tài)內(nèi)涵嵌入不夠，缺乏激勵(lì)作用，生態(tài)修復(fù)、改善、創(chuàng)建等長(zhǎng)期性建設(shè)方面的效果滯后于官員在任期間，故而在該方面往往被選擇性過(guò)濾和忽視，與此相反，立竿見影的政績(jī)工程是地方政府的理性選擇?！盵1]此外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)還存在追究機(jī)制的缺失。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。”[11]但即便如此，陜西仍發(fā)生了多起生態(tài)環(huán)境事件。2019年陜西省共發(fā)生26起突發(fā)環(huán)境污染事件。其中較大事件1起，一般事件25起。2019年5月27日，北洛河延安富縣段發(fā)生水體污染事件，致使洛河富縣、洛川部分河段水體污染[12]。

（二）農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，生產(chǎn)生活習(xí)慣改進(jìn)難

農(nóng)民環(huán)保意識(shí)低導(dǎo)致生產(chǎn)生活習(xí)慣改進(jìn)難是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的催化劑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)。關(guān)于污水，48%的農(nóng)民選擇隨處亂潑。關(guān)于垃圾處理，67%的農(nóng)民選擇隨意丟棄。關(guān)于秸稈處理，用來(lái)做飯或取暖的占45%，在田間燒掉的占21%，隨意丟棄的占19%。瓜皮、菜葉、秸稈等有機(jī)垃圾，農(nóng)民習(xí)慣用來(lái)漚肥，這是農(nóng)民的生活習(xí)慣，并不認(rèn)為有害。關(guān)于農(nóng)藥和化肥使用，知道農(nóng)藥對(duì)人身體有害的占98%，知道化肥對(duì)生態(tài)環(huán)境有害的占28%，但具體有什么危害并不清楚。究其原因，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民普遍接受教育程度偏低，環(huán)保意識(shí)本身不強(qiáng);有人把環(huán)境保護(hù)看作是政府部門的事，不愿參與環(huán)境保護(hù)工作;有的人只顧眼前利益，求方便、圖省事，不愿為處理污染物花費(fèi)時(shí)力。長(zhǎng)此以往，各種新舊污染相互交織，會(huì)嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。陜西省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)王成文說(shuō)：“改變農(nóng)民的生活習(xí)慣和行為方式是最難的?！盵13]

（三）資金投入不足

近兩年陜西投入農(nóng)村人居環(huán)境整治資金約110億元[14]。但由于工作復(fù)雜，當(dāng)前的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。省環(huán)保廳官員說(shuō)：“實(shí)際的資金投入有缺口，縣一級(jí)的財(cái)政配套存在困難。中央財(cái)政和各級(jí)財(cái)政給的錢，基本上能保證完成最低的六項(xiàng)任務(wù)。如果要拓展，就要自己再想辦法弄錢?！盵13]調(diào)查顯示，超過(guò)半數(shù)群眾反映生態(tài)環(huán)境整治最大的困難是“缺錢”，84.1%的村干部反映農(nóng)村人居環(huán)境整治幾乎所有資金投入都依賴于財(cái)政。資金投入方面還存在來(lái)源單一問(wèn)題，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，沒有能力改善基礎(chǔ)設(shè)施;由環(huán)保部門發(fā)起的項(xiàng)目，資金下達(dá)往往與環(huán)保部門無(wú)關(guān)，缺少經(jīng)費(fèi)或經(jīng)費(fèi)使用繁瑣，很多環(huán)保工作無(wú)法有效開展;基層環(huán)保局工作人員和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算保障的不夠多，大多是與排污費(fèi)掛鉤，而排污費(fèi)征收總體上不足維持環(huán)保開銷;監(jiān)測(cè)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、總額少，難以支撐環(huán)保工作;多數(shù)群眾存在“凡事由政府大包大攬、出錢辦事”的思想，不愿自己出錢改善周邊環(huán)境;無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入的行政村自籌資金困難，村里項(xiàng)目配套資金落不實(shí)，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用無(wú)著落，已建設(shè)的設(shè)施不能有效發(fā)揮作用。

（四）生態(tài)環(huán)境管理體系不健全

生態(tài)環(huán)境管理體系對(duì)于節(jié)約資源、提高效益、降低風(fēng)險(xiǎn)、提高生態(tài)環(huán)境管理水平等具有重要的意義，但當(dāng)前陜西省的生態(tài)環(huán)境管理體系尚不夠健全。一是環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全。陜西縣級(jí)環(huán)保部門很少設(shè)立專門部門或?qū)Ｈ吮O(jiān)管農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大部分沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。這在一定程度上導(dǎo)致陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的知行脫節(jié)。二是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。當(dāng)前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)保普遍存在執(zhí)法難的問(wèn)題。主要原因是環(huán)保部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，監(jiān)管力度也不夠。基層環(huán)保部門不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法、不能執(zhí)法的情況短時(shí)間內(nèi)難以改變。三是環(huán)境監(jiān)察人員水平不高。不少環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員素質(zhì)不高，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)工藝不夠熟悉，監(jiān)督手段落后，不能及時(shí)有效地查處環(huán)境違法行為。四是環(huán)保責(zé)任主體不明。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)除了政府環(huán)保主管部門外，還有林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、礦產(chǎn)等部門。由于監(jiān)管部門多，相互之間的權(quán)責(zé)不明，難以形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，“統(tǒng)一監(jiān)管”很容易被肢解和架空。

（五）宣傳力度不夠

創(chuàng)新陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，提高人們的環(huán)保意識(shí)，宣傳是必不可少的。在每年6月5日“環(huán)境日”之際，陜西農(nóng)村各地開展生態(tài)治理宣傳，但當(dāng)前陜西許多農(nóng)村還存在環(huán)保宣傳是一片空白的問(wèn)題。課題組在西安、延安、漢中、商洛等農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，問(wèn)及周圍有沒有關(guān)于保護(hù)環(huán)境的宣傳教育活動(dòng)的問(wèn)題時(shí)，回答經(jīng)常有的農(nóng)民占47.8%;回答偶爾有的農(nóng)民占39.7%;回答聽說(shuō)過(guò)的農(nóng)民占8.3%;回答從來(lái)沒有過(guò)的農(nóng)民占4.2%。認(rèn)為有必要普及農(nóng)村地區(qū)環(huán)保宣傳教育的農(nóng)民占95.0%;回答可有可無(wú)的農(nóng)民占4.2%;回答沒必要的占0.8%。近89%的農(nóng)民不知道環(huán)保投訴和舉報(bào)電話。陜西省環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心也在積極推進(jìn)全民環(huán)保戰(zhàn)略，舉辦環(huán)保沙龍、大學(xué)生“綠色”宣傳志愿服務(wù)隊(duì)、“綠色書架”、自行車宣傳環(huán)保、“環(huán)保電影社區(qū)巡回放映”等系列活動(dòng)，但在城市的活動(dòng)開展成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建與完善

由于生態(tài)環(huán)境的公共性和治理的復(fù)雜性，極易導(dǎo)致權(quán)責(zé)難以明確。根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的要求和特點(diǎn)，構(gòu)建和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)組織協(xié)同、公眾參與的多元治理機(jī)制，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的有效路徑。

（一）完善黨對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

1. 健全黨對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。為了有效領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作，黨的基層組織可在黨的體制內(nèi)專門設(shè)立生態(tài)環(huán)境治理指導(dǎo)委員會(huì)等議事決策機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的總體調(diào)控、統(tǒng)籌安排、整體推進(jìn)。就其運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，這類議事決策機(jī)構(gòu)既要按照總體設(shè)計(jì)的要求開展工作，同時(shí)還要與其他議事決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行無(wú)縫銜接，以便協(xié)同工作?！班l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要深入到村，抓好具體工作的實(shí)施;村級(jí)黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，黨組織書記是本村的第一負(fù)責(zé)人，要切實(shí)發(fā)揮模范帶頭作用，積極發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，確保各項(xiàng)整治任務(wù)落地見效?！盵15]

2. 強(qiáng)化黨的基層組織在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中對(duì)同級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)。在各級(jí)地方政府以及辦事機(jī)構(gòu)向同級(jí)黨組織定期匯報(bào)工作時(shí)，必須確保如實(shí)匯報(bào)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的情況，確保社會(huì)主義生態(tài)文明和鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理念、原則和目標(biāo)在本轄區(qū)得到有效貫徹和執(zhí)行。除此之外，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的黨建工作時(shí)，也要明確和保證黨組織在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以便更好發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

3. 發(fā)揮黨的職能部門在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的作用。不斷優(yōu)化陜西各級(jí)黨的組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門的權(quán)責(zé)，在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，做好本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作的同時(shí)，還要積極參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作中去。在堅(jiān)持黨管干部的前提下，黨的相關(guān)職能部門要圍繞《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，做好組織工作，有效落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，對(duì)離任干部要實(shí)行離任生態(tài)責(zé)任審計(jì)，以保證認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、科學(xué)認(rèn)定、客觀公正、權(quán)責(zé)一致和終身追究的原則。為了更好地做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的組織人事保障，黨的相關(guān)組織部門還要積極與其他部門協(xié)同工作，科學(xué)評(píng)價(jià)和考核各級(jí)干部的生態(tài)治理政績(jī)。

（二）發(fā)揮政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用

1. 明確政府生態(tài)責(zé)任，不斷創(chuàng)新政績(jī)考核機(jī)制。政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任主體，是生態(tài)環(huán)境公共物品的主要提供者。因此，各級(jí)政府要明確生態(tài)責(zé)任，堅(jiān)持“綠色發(fā)展”理念，保護(hù)優(yōu)先，以保護(hù)求發(fā)展。再者還要不斷創(chuàng)新政績(jī)考核機(jī)制，將“人與自然和諧共處、社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等理念內(nèi)化為政績(jī)考核的公共價(jià)值取向”[16]。引導(dǎo)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，鼓勵(lì)加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的力度。

2. 提高環(huán)境管理部門的執(zhí)法能力和水平。目前，對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門非常多，如環(huán)保、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、衛(wèi)生等。這種“多龍治水”的局面容易導(dǎo)致職責(zé)不清、監(jiān)管缺位，難以形成合力，導(dǎo)致“有功都來(lái)?yè)尅⒂羞^(guò)踢皮球”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)根據(jù)陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的新形勢(shì)、新要求，進(jìn)一步明確各級(jí)管理部門的職責(zé)，明確分工，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定;繼續(xù)完善環(huán)境管理工作制度和執(zhí)法工作程序，吸納專業(yè)人員，提升隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì);加強(qiáng)對(duì)環(huán)境管理、監(jiān)察、環(huán)評(píng)審批等人員的知識(shí)和技能的培訓(xùn)，提升其對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的能力。

（三）培育農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)和參與能力

1. 培育農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。生態(tài)環(huán)保意識(shí)是生態(tài)環(huán)境善治的靈魂。一是加強(qiáng)生態(tài)道德教育。通過(guò)為農(nóng)民提供培訓(xùn)、講座、論壇等活動(dòng)，培養(yǎng)農(nóng)民自覺的生態(tài)環(huán)保認(rèn)知，促進(jìn)農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)的提高。通過(guò)普及環(huán)保和環(huán)境維權(quán)知識(shí)，開展環(huán)境政策、法律法規(guī)和技術(shù)咨詢服務(wù)，在形成“綠色農(nóng)村”的文明新風(fēng)尚。二是倡導(dǎo)綠色消費(fèi)。要改變?nèi)藗兊牟豢茖W(xué)的消費(fèi)觀念和消費(fèi)方式，限制一次性消費(fèi)、享樂(lè)型和奢侈性消費(fèi)行為;大力倡導(dǎo)循環(huán)型、節(jié)儉型和環(huán)保型消費(fèi)行為;積極推廣綠色低碳出行方式，在農(nóng)村逐步形成有助于可持續(xù)發(fā)展的綠色生活方式。三是養(yǎng)成自覺意識(shí)。在推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，農(nóng)民要以身作則，知行合一，維護(hù)生態(tài)平衡，以建設(shè)良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2. 提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度。努力推動(dòng)農(nóng)民參與重要投資項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證會(huì)，不斷關(guān)注媒體和網(wǎng)絡(luò)的環(huán)保信息，對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)不作為或者不公正的行為，要積極通過(guò)法律途徑來(lái)解決。努力搭建農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理參與的各種載體，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理，做到人人有責(zé)、人人參與、人人受益[17]。為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村干部群眾參與生態(tài)治理的積極性，一是要充分發(fā)揚(yáng)民主，成立由村民代表、黨員、干部組成的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管小組，監(jiān)督資金使用。充分保證農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的知情、決策、監(jiān)督和管理權(quán)。二是要注重典型案例的示范作用，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營(yíng)造“群眾催著干部干、村村行動(dòng)比著干”的生態(tài)環(huán)境治理新氣象。三是大力引導(dǎo)干群互動(dòng)，凝聚合力，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、農(nóng)民投工投勞”的新格局。

3. 加強(qiáng)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)保教育。堅(jiān)持以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，大力推進(jìn)環(huán)保宣教工作，形成“大宣傳”的工作格局。一是要加強(qiáng)各部門的聯(lián)動(dòng)，充分依靠各級(jí)新聞、科技、文化教育等單位的參與，落實(shí)環(huán)保宣教要求，構(gòu)建環(huán)保宣傳平臺(tái)，挖掘宣教資源，協(xié)調(diào)環(huán)保宣傳工作，開展環(huán)保宣教活動(dòng);二是加強(qiáng)環(huán)保部門的宣教能力建設(shè)，完善工作交流制度，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。三是構(gòu)建多種形式的宣教方式與途徑。各級(jí)宣傳部門和新聞單位要積極通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體，加大宣傳教育力度，普及農(nóng)村環(huán)保知識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性;四是大力推進(jìn)綠色農(nóng)村、環(huán)境教育基地、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)境友好型企業(yè)的創(chuàng)建活動(dòng)，開展環(huán)境治理教育，弘揚(yáng)環(huán)保文化，增強(qiáng)群眾的生態(tài)環(huán)境憂患意識(shí)。

（四）引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

1. 引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是企業(yè)反哺農(nóng)村、反哺社會(huì)的最好行動(dòng)。引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理可從以下幾個(gè)方面著手：首先，根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制和政府政策的要求，強(qiáng)化企業(yè)的生態(tài)責(zé)任，促使其來(lái)承擔(dān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理責(zé)任;其次，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)化，借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)的行為;最后，積極探討生態(tài)文化價(jià)值理念等外在的隱性約束力，控制企業(yè)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。

2. 提高環(huán)保NGO的生態(tài)治理參與能力。陜西現(xiàn)有環(huán)保NGO數(shù)量少、規(guī)模小、缺錢、缺專職人員。提高環(huán)保NGO的生態(tài)治理的參與能力，一是設(shè)立專項(xiàng)基金。有學(xué)者指出：“有些省份已經(jīng)設(shè)立了環(huán)境公益訴訟的專項(xiàng)基金，那么我們可以在基金中先提取一定的比例，來(lái)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟是前期墊付后期轉(zhuǎn)移。另外，對(duì)于一些社會(huì)反映非常強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題，政府也可以對(duì)提起公益訴訟給予一定比例的費(fèi)用，當(dāng)然，社會(huì)企業(yè)以及公眾也可以有一定的捐款?！盵10]二是營(yíng)造有助于培育環(huán)保NGO發(fā)展的良好環(huán)境。完善有關(guān)環(huán)保NGO的法律法規(guī)，在稅收、財(cái)產(chǎn)制度等方面資助公益事業(yè)，撤銷環(huán)保NGO繁瑣審批手續(xù)。三是完善環(huán)保NGO內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建立健全民主決策制度，克服環(huán)保NGO的官僚化傾向，完善環(huán)保NGO內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，增加透明度;建立環(huán)保NGO與政府、企業(yè)良好的協(xié)作關(guān)系，保持環(huán)保NGO的獨(dú)立性。

（五）推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的配套措施

1. 構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的多元投資機(jī)制。要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主、公眾參與的原則，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)力量參與的多元化的投資機(jī)制，拓寬融資渠道，籌集農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金。一是要構(gòu)建和完善“各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、鎮(zhèn)村居籌措、群眾出資、社會(huì)捐助”的籌資機(jī)制，特別是鼓勵(lì)社會(huì)力量籌集資金參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。二是按照城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求，打破城鄉(xiāng)分治的生態(tài)環(huán)境治理格局，按照“規(guī)劃主導(dǎo)一體化、治污一體化、考核一體化”的思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理，保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有專項(xiàng)資金。三是制定“一事一議”的補(bǔ)貼辦法，對(duì)農(nóng)民自己開展的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)政府要積極采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式，給予相應(yīng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，共同推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效能的提升。

2. 實(shí)施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工程。一是實(shí)施農(nóng)村生活污水治理工程。推廣低能耗、少維護(hù)、高效率、低成本的農(nóng)村污水處理技術(shù)，分類實(shí)施農(nóng)村生活污水治理。二是實(shí)施農(nóng)村生活垃圾處理工程。以“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”為基本模式，構(gòu)建農(nóng)村保潔機(jī)制，治理農(nóng)村生活垃圾，推進(jìn)廢棄物科學(xué)處置和資源化再利用。三是實(shí)施農(nóng)村衛(wèi)生改廁工程。推廣以雙翁漏斗式、三格化糞池式、完整下水道沖水式為重點(diǎn)的農(nóng)村廁所改造。四是實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。重點(diǎn)解決農(nóng)村飲水安全不達(dá)標(biāo)、水質(zhì)不高、易反復(fù)等問(wèn)題，強(qiáng)化農(nóng)村飲水工程的運(yùn)行管護(hù)，健全農(nóng)村飲水安全保障體系。五是實(shí)施農(nóng)村綠色家園工程。積極開展綠色家園創(chuàng)建活動(dòng)，構(gòu)建房前屋后綠化、庭院綠化、坑塘河道綠化、鄉(xiāng)村道路綠化的新環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

“綠水青山就是金山銀山”，綠色是鄉(xiāng)村的底色。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力不斷上新臺(tái)階，綠色盡染三秦大地，山水林田湖草愈發(fā)秀美。但生態(tài)環(huán)境治理仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理任重而道遠(yuǎn)，需要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央的相關(guān)要求，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在抓落實(shí)上下功夫、用實(shí)勁，全面提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力，使祖國(guó)大地的天更藍(lán)、山更綠、水更清，生態(tài)環(huán)境更美好。

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