陳家剛 馬穎

人大代表職責(zé)的根本所在即是代表人民。作為一名人大代表，最應(yīng)該做到的就是代表人民發(fā)聲。從民意代表過(guò)程的視角來(lái)看，人大代表代表人民可以分為三大層面或三大步驟：民意表達(dá)、民意整合與民意實(shí)現(xiàn)[1]。人大代表的履職行為往往都會(huì)體現(xiàn)這三大層面的某一個(gè)或某幾個(gè)方面。2017年，深圳市福田區(qū)人大常委會(huì)啟動(dòng)了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制試點(diǎn)工作，其呈現(xiàn)的民意代表過(guò)程和代表人民當(dāng)家作主的功能，值得我們思考。

一、民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的特征

1.民意表達(dá)渠道多樣。每年9、10月份，福田區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)組織全體人大代表深入選區(qū)、社區(qū)，靈活運(yùn)用主題接待日、居民議事會(huì)、代表直通車、選民見(jiàn)面會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、代表信箱、網(wǎng)上征集等方式搜集公眾的意見(jiàn)建議，收集民眾最關(guān)心的民生實(shí)事。通過(guò)豐富的民意表達(dá)渠道，可以讓更廣泛的人民群眾充分反映自己的意見(jiàn)建議。通過(guò)構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、更順暢的表達(dá)渠道，民意表達(dá)得更廣泛、更簡(jiǎn)化、更積極。民意得到反映的范圍越廣，民意得到反映的程度就會(huì)越深，這樣才能夠?yàn)槿舜蟠泶磉x民的意志提供一個(gè)更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如果人大代表不能聽(tīng)到選民真實(shí)的聲音，就很難有效地代表民意。因此，民意表達(dá)渠道多樣化具有重要的價(jià)值。

2.民意整合精準(zhǔn)有效。福田區(qū)人大常委會(huì)對(duì)民生實(shí)事選題提出了明確要求，這就為民意整合提供了方向。這些要求是可量化、可操作的。通過(guò)這些要求將可以保證民生實(shí)事項(xiàng)目征集工作有一定的指引，可以確保項(xiàng)目議題的聚合度。如果不提出任何要求，不受任何限制的表達(dá)民意，可能會(huì)出現(xiàn)民意表達(dá)碎片化、局部性等現(xiàn)象。有一些人可能會(huì)提出個(gè)體化的訴求，而這些訴求不具有普遍性特征，難以納入公共事務(wù)的范疇。福田區(qū)人大常委會(huì)提出一些原則性指引后，一方面形成一種導(dǎo)向，另一方面又充分尊重民意，實(shí)現(xiàn)了一定程度上的民意聚合。然后再對(duì)收集的選題建議進(jìn)行歸納、提煉和整理，使選題建議實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的整合，從而使民意更具全局性、代表性、普遍性。

3.民意實(shí)現(xiàn)步步做實(shí)。首先是嚴(yán)格篩選。通過(guò)參與區(qū)政府統(tǒng)籌開(kāi)展的民生實(shí)事候選項(xiàng)目征選論證、征求意見(jiàn)等工作，人大代表積極反映民意、為民代言。比如，2019年，福田區(qū)人大代表征集了近200個(gè)需求建議，經(jīng)過(guò)整理歸納后，最終提交了83個(gè)切合實(shí)際、可操作的選題建議給區(qū)政府。其中有79個(gè)被采納（含合并項(xiàng)），采納率超過(guò)95%。除去人大收集的選題以外，區(qū)政府還從黨政系統(tǒng)、微信網(wǎng)民等多個(gè)渠道上收集選題建議，最終一共匯總了275個(gè)，并通過(guò)多輪篩選和論證討論精挑細(xì)選出25個(gè)關(guān)切高、可實(shí)行的民生實(shí)事候選項(xiàng)目。其中包含21個(gè)人大提出的選題建議，這21個(gè)人大選題建議還涵蓋了所有入選候選項(xiàng)目的微信網(wǎng)民提出的選題建議。其次，嚴(yán)肅投票表決。在大會(huì)全體會(huì)議上，人大代表采用無(wú)記名投票方式進(jìn)行書(shū)面投票，可以投贊成票和反對(duì)票或棄權(quán)。在投票過(guò)程中人大代表積極謹(jǐn)慎履職，慎重對(duì)待自己手中的票。得票數(shù)高的民生實(shí)事候選項(xiàng)目將成為新一年的正式項(xiàng)目。再次，嚴(yán)格監(jiān)督落實(shí)。在督促模式上，福田區(qū)人大常委會(huì)探索構(gòu)建了“人大常委會(huì)工委+人大街道工委”的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督模式，以鞭策實(shí)現(xiàn)監(jiān)督責(zé)任全落實(shí)。同時(shí)，按照從頭抓起、過(guò)程監(jiān)督、一督到底的工作思路，對(duì)民生實(shí)事開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容方面，不僅注重對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目有效解決民生需求、實(shí)現(xiàn)民生功能方面的監(jiān)督，還加強(qiáng)了對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效情況的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。最后，嚴(yán)厲票評(píng)督出實(shí)效。每年底由區(qū)政府提交20項(xiàng)民生實(shí)事完成情況的總體報(bào)告，各牽頭承辦部門提交單項(xiàng)民生實(shí)事的總結(jié)報(bào)告。在每年初，全體人大代表通過(guò)滿意度票評(píng)的方式對(duì)上年度20項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目的完成情況及實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，該票評(píng)結(jié)果與政府部門的績(jī)效考核指標(biāo)體系相聯(lián)系、捆綁。這樣，通過(guò)環(huán)環(huán)相扣的程序設(shè)計(jì)，讓民生實(shí)事步步做實(shí)，從而確保了民生實(shí)事項(xiàng)目的質(zhì)量與實(shí)效，切實(shí)提升了人民對(duì)政府工作的滿意度。

二、民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的價(jià)值

1.代表人民當(dāng)家作主。通過(guò)推行民生實(shí)事票決制，福田區(qū)實(shí)施了一大批人民群眾期盼、認(rèn)可，黨委政府愿做、能做的民生實(shí)事項(xiàng)目。比如，義務(wù)教育學(xué)位增量供給項(xiàng)目，2018—2020年每年都以獲得贊成票數(shù)排名第一的成績(jī)，連續(xù)三年被票決確定為年度民生實(shí)事項(xiàng)目。通過(guò)該項(xiàng)目，福田區(qū)做到了每年新建和改擴(kuò)建學(xué)校3所以上，同時(shí)每年新增義務(wù)教育學(xué)位4000個(gè)以上，有效緩解了福田區(qū)學(xué)位設(shè)立不能滿足需求的問(wèn)題。這個(gè)項(xiàng)目得到社會(huì)各方的廣泛好評(píng)，人大代表滿意度票評(píng)的結(jié)果也連續(xù)三年排名第一。民生實(shí)事項(xiàng)目票決一方面賦予了人民群眾廣泛參與、當(dāng)家作主的機(jī)會(huì)，另一方面也讓人大代表與廣大選民的意志更加緊密地聯(lián)系在一起，真實(shí)有效地代表人民當(dāng)家作主。

2.創(chuàng)新人大代表代議領(lǐng)域。人大代表代表人民需要通過(guò)具體領(lǐng)域的議題來(lái)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《立法法》，區(qū)縣人大并沒(méi)有被授予立法權(quán)，在其職權(quán)運(yùn)行上，主要是通過(guò)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)來(lái)推行。而在實(shí)踐中，人大的職權(quán)則主要是依托監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)有效進(jìn)行的。重大事項(xiàng)決定即使在全國(guó)人大和省級(jí)人大的層面數(shù)量都比較少，區(qū)縣層面更是少之又少，所以區(qū)縣人大在重大事項(xiàng)決定權(quán)方面上一直未能體現(xiàn)其真正價(jià)值。在召開(kāi)區(qū)縣人大會(huì)議的時(shí)候，區(qū)縣人大代表能夠議事的領(lǐng)域是相對(duì)比較少的。如果找到具體議題，豐富人大代表的議事領(lǐng)域，也意味著人大代表做實(shí)相應(yīng)職權(quán)有了具體依托。因此，在實(shí)施民生實(shí)事票決制后，人大會(huì)議就可以在一定程度上履行其重大事項(xiàng)決定權(quán)，使其具體化，豐富人大代表的代議領(lǐng)域。

3.拓展人大代表履職盡責(zé)的制度空間。“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”雛形始于浙江省寧波市寧?？h力洋鎮(zhèn)、大佳河鎮(zhèn)試水的“政府實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”[2]。該項(xiàng)目收獲實(shí)效后，便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)全面推開(kāi)。2012年起，浙江省內(nèi)其他地區(qū)也陸陸續(xù)續(xù)開(kāi)啟了該項(xiàng)目的探索實(shí)施。2017年，浙江省全面推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作。浙江省的探索實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛影響，全國(guó)各地也先后開(kāi)始了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的探索實(shí)施。廣東省也于近兩年鼓勵(lì)各地探索實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制。正是在這樣的背景下，包括福田區(qū)在內(nèi)的深圳各區(qū)人大也開(kāi)始了各具特色的實(shí)踐探索。2017年1月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》和2017年11月修訂通過(guò)的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定》中，都把重大民生工程明確列在人大討論和決定重大事項(xiàng)的范圍之中。這樣，民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制就獲得了合法性保障，有利于進(jìn)一步廣泛推廣。正是地方的實(shí)踐探索，賦予了人大代表履職工作的新形式，讓區(qū)縣人大做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)有了新的渠道，拓展了人大代表履職的制度空間。所以，制度空間的形成與演進(jìn)離不開(kāi)各級(jí)各地人大的實(shí)踐探索。只有大膽的實(shí)踐創(chuàng)新，才能夠進(jìn)一步拓展人大的制度空間，才能夠進(jìn)一步提升人大的地位。

三、深入推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制需要注意的三大問(wèn)題

1.民意表達(dá)過(guò)程中“沉默的大多數(shù)”問(wèn)題。福田區(qū)的民意搜集采取了主題接待日、居民議事會(huì)、代表直通車、選民見(jiàn)面會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、代表信箱、網(wǎng)上征集等多樣化的方式。這些方式有些是線上的，有些是線下的，極大地方便了選民表達(dá)自己的訴求。從理論上來(lái)說(shuō)，這樣做已經(jīng)可以廣泛吸納民意，讓民意表達(dá)具有廣泛的代表性。但是現(xiàn)實(shí)中，往往勇于表達(dá)自己意志的只是少數(shù)人，而大部分人會(huì)成為“沉默的大多數(shù)”。因此，民意表達(dá)環(huán)節(jié)必須高度關(guān)注這一部分群體的民意。而采取何種方式進(jìn)行動(dòng)員，讓這一部分人勇于表達(dá)敢于表達(dá)，就關(guān)乎民意表達(dá)環(huán)節(jié)的質(zhì)量與效能高低。因此，接下來(lái)要深入推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，如何提供一種渠道或機(jī)制，實(shí)現(xiàn)最廣泛的動(dòng)員就是關(guān)鍵之舉。

2.民意整合過(guò)程中各方意志的辯證關(guān)系問(wèn)題。在對(duì)民生實(shí)事選題征集，民生實(shí)事候選項(xiàng)目挑選論證、征求意見(jiàn)等工作中，區(qū)委、區(qū)政府、人大代表、廣大市民等都會(huì)參與進(jìn)來(lái)。這時(shí)候就會(huì)呈現(xiàn)多重的意志。區(qū)委的意見(jiàn)體現(xiàn)了黨組織的意志，區(qū)政府的意見(jiàn)體現(xiàn)了區(qū)政府的意志，人大代表的意見(jiàn)體現(xiàn)了人大代表的意志，廣大市民的意見(jiàn)體現(xiàn)了人民群眾的意志。在對(duì)同一個(gè)民生實(shí)事項(xiàng)目的看法上，多方意志可能并不總是一致的。這時(shí)候應(yīng)該如何處理？如何找到各方意志的最大公約數(shù)？毫無(wú)疑問(wèn)，從理論上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是黨組織、政府部門，還是人大代表，都應(yīng)該代表人民的意志。但是對(duì)于一個(gè)民生項(xiàng)目的拍板決策還要考慮整體規(guī)劃、科學(xué)性、可行性等問(wèn)題，所以，在有些項(xiàng)目的選擇上，可能會(huì)出現(xiàn)不同的意志。從原則上來(lái)說(shuō)，人民的意志才是最根本的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是黨委政府，還是人大代表，都應(yīng)該從價(jià)值取向上以人民的根本利益為依歸。但是在具體項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排方面，黨委政府還可以根據(jù)實(shí)際情況作出策略性的選擇。只不過(guò)在決策過(guò)程中，應(yīng)該讓人大代表和廣大市民充分參與協(xié)商。

3.民意實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的評(píng)價(jià)主體問(wèn)題。在每年初，福田區(qū)人大代表舉行大會(huì)，對(duì)上年度的20項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行滿意度票評(píng)，最終其結(jié)果將與政府部門績(jī)效考核相聯(lián)系。在這一過(guò)程中，人大代表成了民生實(shí)事項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)主體。全體人大代表代表人民行使對(duì)政府部門辦理民生實(shí)事項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，這對(duì)于督促民意實(shí)現(xiàn)落地來(lái)說(shuō)具有重要意義。但是，從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，人大代表作為評(píng)價(jià)主體也是不夠的，因?yàn)樵黾恿艘粋€(gè)中間環(huán)節(jié)。毫無(wú)疑問(wèn)，只有人民群眾自己才更知道自己的意志有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話中指出，“生活過(guò)得好不好，人民群眾最有發(fā)言權(quán)”[3]。人民的滿意與否才應(yīng)該是民意是否實(shí)現(xiàn)的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。如果條件允許，可以探索讓人民群眾自己來(lái)評(píng)價(jià)民生實(shí)事項(xiàng)目的績(jī)效。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，開(kāi)發(fā)一個(gè)小程序，或者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷平臺(tái)，都可以實(shí)現(xiàn)這一簡(jiǎn)單的功能。當(dāng)然，也可以探索人大代表的票評(píng)和人民群眾的網(wǎng)評(píng)相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制。

注釋：

[1]陳家剛：《人大代表議案制度的有效性問(wèn)題研究——以區(qū)縣人大為例》，載《理論與改革》2006年第1期，第11-15頁(yè)。

[2]于浩：《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推動(dòng)“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”工作紀(jì)實(shí)》，載《中國(guó)人大》2018年第20期，第19-21頁(yè)。

[3]《習(xí)近平在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/1014/c64094-31892124.html.

（作者分別系中共廣東省委黨?！矎V東行政學(xué)院〕行政學(xué)教研部主任、教授，青年嶺南學(xué)者，公共政策統(tǒng)計(jì)與分析研究中心〔廣東省決策咨詢研究基地〕主任;中共廣東省委黨校〔廣東行政學(xué)院〕2020級(jí)中外政治制度專業(yè)碩士研究生。本文系2020年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)的制度空間、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與完善路徑研究”〔20AZZ004〕的階段性成果之一）