李雯雯 上海海事大學(xué)法學(xué)院（上海，201306）

國(guó)際勞工組織 （International Labour Organization，ILO）制定的《2006 年海事勞工公約》（Maritime Labour Convention，2006）規(guī)則A2.5.2（b）規(guī)定，海員在船服務(wù)時(shí)間不得超過(guò)12 個(gè)月。 在我國(guó)，《海員船上工作和生活條件管理辦法》 第32 條第6 款也作出相同規(guī)定。 為避免國(guó)際海員超期服務(wù)，航運(yùn)公司有義務(wù)安排海員換班。 完整的換班程序包括船上海員上岸休息和岸上海員上船工作。

疫情期間，為保障海上公共衛(wèi)生安全，一些港口國(guó)對(duì)港口實(shí)行嚴(yán)格的邊境管控，國(guó)際海員基本無(wú)法下船或上船。 嚴(yán)重時(shí)期，多達(dá)40 萬(wàn)的國(guó)際海員超期服務(wù)，無(wú)法下船［1］。另一方面，岸上近20 萬(wàn)海員無(wú)法上船工作［2］。 一些港口國(guó)允許國(guó)際海員在部分港口換班，但隨時(shí)調(diào)整政策。 例如，2020 年7 月中旬，新加坡較大程度放開(kāi)國(guó)際海員遣返，后因海員篡改病毒檢測(cè)結(jié)果而對(duì)海員遣返嚴(yán)加限制。接連出現(xiàn)的新型變種病毒使得海員換班難題成為頑瘴痼疾。國(guó)際海員“換班難”現(xiàn)象引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的熱切關(guān)注。 聯(lián)合國(guó)大會(huì)第75 屆會(huì)議文件 （A/75/L.37）指出，“敦促會(huì)員國(guó)指定海員和其他海事人員為關(guān)鍵工作人員”，國(guó)際海事組織（International Marine Organization，IMO）4204 號(hào)通函件第4 號(hào)補(bǔ)充件將國(guó)際海員列為“關(guān)鍵工作人員”，以期緩解國(guó)際海員換班困境。

《2020 年中國(guó)船員發(fā)展報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，我國(guó)海船船員共計(jì)808 183 人，其中國(guó)際航行海船船員592 998 人?！按蠛：叫锌慷媸帧?，疫情期間因海員換班問(wèn)題導(dǎo)致的船舶操作失誤時(shí)有發(fā)生。 國(guó)際海員有序換班對(duì)于保障船舶航行安全，以及維持全球供應(yīng)鏈暢通具有重要作用。 解決疫情期間國(guó)際海員的換班問(wèn)題，既是貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部關(guān)于 “高度重視疫情期間的船員權(quán)益保障工作”的要求［3］，也是對(duì)國(guó)際海員“關(guān)鍵工作人員”身份的回應(yīng)。

1 疫情期間安排海員換班的基本原則

1.1 保障海員生命健康權(quán)原則

生命健康權(quán)保障原則是衛(wèi)生法的最基本原則，體現(xiàn)了衛(wèi)生法的最高價(jià)值。 這一原則要求國(guó)家對(duì)公民的生命健康權(quán)予以充分、優(yōu)先的保障［4］。但在緊急情勢(shì)下，緊急權(quán)制度允許國(guó)家行政機(jī)關(guān)暫時(shí)克減公民的基本權(quán)利。 作為一種在特定情形下被集中、強(qiáng)化和放大了的行政權(quán)力，緊急權(quán)一旦被濫用，可能侵害公民的生命健康權(quán)。 為此，許多國(guó)家以法律手段對(duì)緊急權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制，確立了緊急狀態(tài)下人權(quán)的最低標(biāo)準(zhǔn)。 例如，中國(guó)2015 年《國(guó)家安全法》第7 條和2007 年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家安全、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障公民的基本權(quán)利。2020 年3 月12 日，我國(guó)交通運(yùn)輸部聯(lián)合人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情期間中國(guó)籍國(guó)際航行船舶在船船員換班安排的公告》。 公告指出，一旦海員因疫情防控?zé)o法換班，應(yīng)當(dāng)安排其在船休息。 上述規(guī)定表明，海上公共衛(wèi)生安全的防治治理應(yīng)當(dāng)以不侵犯海員的生命健康權(quán)為底線。

船上醫(yī)療條件有限，沒(méi)有針對(duì)新型傳染病的檢測(cè)試劑和治療藥物，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效隔離。 一旦船上暴發(fā)疫情，船上所有海員的生命健康權(quán)都會(huì)受到威脅。 除身體上的健康外，國(guó)際海員心理衛(wèi)生工作對(duì)于海員隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展也十分重要［5］。 一方面，一些國(guó)家采取旅行限制措施，禁止海員下船，或?yàn)楹T下船設(shè)定了嚴(yán)苛的條件。 船上超期工作的海員對(duì)于自己能否下船、 何時(shí)下船基本不能確定，因而船上海員不得不同時(shí)忍受無(wú)法獲得遣返和可能感染病毒的雙重煎熬。 另一方面，岸上人員因無(wú)法上船工作導(dǎo)致缺乏收入來(lái)源而擔(dān)憂。 可見(jiàn)，一旦換班活動(dòng)受到阻礙，國(guó)際海員會(huì)產(chǎn)生緊張、焦慮等負(fù)面情緒。 此類情緒會(huì)導(dǎo)致機(jī)體免疫功能下降，對(duì)于抵抗新冠肺炎一類傳染性極強(qiáng)的疾病尤為不利。

一旦船員感染疾病， 港口國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循《2006 年海事勞工公約》規(guī)則4.1 的規(guī)定，保證感染病毒的海員享受岸上醫(yī)療服務(wù)。 盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例》（ 以下簡(jiǎn)稱《條例》）第32 條也有類似規(guī)定：締約國(guó)應(yīng)當(dāng)為旅行者提供適宜的醫(yī)療 （appropriate medical treatment）。 但是，《條例》第1 條對(duì)“旅行者”（traveller）和“乘務(wù)員”（crew）分別作出了定義，因而上述《條例》第32 條的規(guī)定不適用于海員。 換言之，在《條例》框架下， 港口國(guó)并無(wú)對(duì)海員進(jìn)行治療的義務(wù)。 可見(jiàn)，《條例》針對(duì)“乘務(wù)員”的規(guī)定存在不足。

1.2 屬地管理原則

屬地管理原則是指，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情形，發(fā)生地的人民政府實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，將原本分散在衛(wèi)生行政等政府職能部門的職權(quán)，相對(duì)集中到同級(jí)人民政府，通過(guò)整合應(yīng)急資源與信息，對(duì)相關(guān)政府職能部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)，提高當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力。 這一原則的依據(jù)為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4 條的規(guī)定。 疫情期間，各級(jí)各類行政主體應(yīng)當(dāng)基于屬地管理原則， 履行法定義務(wù)，承擔(dān)法律責(zé)任［6］。

海上公共衛(wèi)生安全視域下，一些港口國(guó)禁止國(guó)際海員換班，主要原因在于換班可能導(dǎo)致境外疫情輸入。 例如，2020 年9 月16 日，利比里亞籍“Patricia Oldendorff” 號(hào)貨輪從菲律賓馬尼拉港抵達(dá)黑德蘭港（Port Hedland）之后，有18 名海員被確診為新冠病例；10 月11 日，巴拿馬籍“Vega Dream”號(hào)貨輪在黑德蘭港停靠時(shí)，又有1 名海員確診。 在我國(guó)，因國(guó)際海員遣返導(dǎo)致疫情境外輸入的情況也持續(xù)發(fā)生。 2020 年3 月17 日晚， 掛靠在寧波港的丹麥籍“Gjertrud Maersk” 號(hào)貨輪的22 名海員中有1 名確診為新冠病例，另有4 名無(wú)癥狀感染者；6 月26 日，掛靠在寧波港的巴拿馬籍“MSC Flavia”號(hào)貨輪有11名海員被確診為新冠病例；7 月17 日， 掛靠在青島董家口港的巴拿馬籍“希特林”（Citrine）號(hào)原木運(yùn)輸船有1 名海員確診；9 月23 日， 掛靠在大連港的利比里亞籍“圣地亞哥”（San Diego）號(hào)貨輪有2 名海員確診，另有2 名為無(wú)癥狀感染者。

事實(shí)上，國(guó)際海員換班并非一定導(dǎo)致國(guó)內(nèi)疫情加重。 如果有國(guó)際海員攜帶病毒，可以通過(guò)隔離、檢測(cè)、治療等方式，有效避免疫情傳播。 海員能夠安全換班取決于港口國(guó)的應(yīng)急管理能力。 屬地管理原則采用“以塊為主型”的管理體系，可以有效整合應(yīng)急資源。 根據(jù)這一原則，港口所在地政府安排海員換班時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)職能，組織交通運(yùn)輸、外事、民航、海關(guān)、邊檢、口岸查驗(yàn)、衛(wèi)生健康等多個(gè)政府職能部門共同開(kāi)展工作。

1.3 國(guó)際合作原則

國(guó)際合作是指國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家與地區(qū)之間的多方合作， 包括全球性合作和區(qū)域性合作?！?006 年海事勞工公約》導(dǎo)則B4.3.11 建議各成員之間在海員的健康保護(hù)和事故預(yù)防方面達(dá)成合作?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第15 條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第7 條也提出，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展國(guó)際交流與合作。 合作治理以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，旨在提供臨時(shí)性的解決方案，具有較高的靈活性，可以盡快回應(yīng)科學(xué)、技術(shù)的進(jìn)展［7］。

國(guó)際海員下船后直達(dá)遣返目的地的情況較少，一般需要通過(guò)其他國(guó)家中轉(zhuǎn)，旅行限制會(huì)間接導(dǎo)致該國(guó)航空公司減少或暫停國(guó)際航班。 疫情期間，任何一國(guó)的政策變化都可能導(dǎo)致海員無(wú)法換班。 保障國(guó)際海員遣返活動(dòng)的順利開(kāi)展，必須秉持人類命運(yùn)共同體理念，貫徹國(guó)際合作原則的要求。

除各國(guó)之間政策的鴻溝，國(guó)際海員完成換班還需要足夠的社會(huì)資源作為保障。首先，海員換班對(duì)于國(guó)際交通資源的依賴性極強(qiáng)。 2020 年8 月，全世界93 個(gè)旅游目的地對(duì)旅游業(yè)完全關(guān)閉邊境［8］。 至2020年12 月， 仍有25%的旅游目的地繼續(xù)關(guān)閉邊境［9］。國(guó)家關(guān)閉邊境后，航空公司會(huì)暫停國(guó)際航班，交通資源急劇減少。 即便海員在一些國(guó)家可以享受旅行限制豁免政策，仍會(huì)因國(guó)際交通資源驟減導(dǎo)致?lián)Q班間接受阻。 其次，國(guó)際海員在疫情期間順利換班還需要足夠的醫(yī)療資源作為保障，包括為港口一線人員提供合格的防護(hù)裝備，為海員提供有效的檢測(cè)試劑和適宜的隔離場(chǎng)所等。

目前，各國(guó)已經(jīng)初步開(kāi)展國(guó)家或地區(qū)間多邊或雙邊合作機(jī)制。 對(duì)于國(guó)際海事組織發(fā)布的海員換班的系列指南文件，各成員國(guó)大多數(shù)積極遵守并據(jù)此對(duì)國(guó)內(nèi)海員換班規(guī)則體系進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。 中國(guó)中央政府及部門通過(guò)多種途徑開(kāi)展國(guó)際海員換班工作的國(guó)際交流與合作，包括在充分借鑒國(guó)際上先進(jìn)的法治理念的同時(shí)，積極與國(guó)際海事組織、世界衛(wèi)生組織溝通、交流，分享國(guó)際海員換班的中國(guó)方案。疫情期間，國(guó)際海事組織多次發(fā)布通函件，向國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)編制的《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南》《新冠肺炎疫情防控期間針對(duì)患病海員緊急救助處置指南》等疫情防控經(jīng)驗(yàn)。

2 疫情期間國(guó)際海員換班的實(shí)現(xiàn)路徑

2.1 采取精細(xì)化的管理模式

為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控工作，保障國(guó)際海員的生命健康權(quán)，2020 年4 月22 日，交通運(yùn)輸部、外交部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、海關(guān)總署、國(guó)家移民管理局和中國(guó)民用航空局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于精準(zhǔn)做好國(guó)際航行船舶船員疫情防控工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱 《通知》）。 《通知》指出，國(guó)際海員疫情防控管理應(yīng)當(dāng)精細(xì)化。 對(duì)國(guó)際海員進(jìn)行精細(xì)化管理，要求港口所在地政府在解決國(guó)際海員換班問(wèn)題時(shí)，將管理工作內(nèi)容類型化，并針對(duì)各類工作內(nèi)容采用專業(yè)的管理手段，達(dá)到更加優(yōu)質(zhì)的管理效果［10］。

管理精細(xì)化的具體實(shí)現(xiàn)路徑為管理過(guò)程細(xì)節(jié)化，即分階段管理國(guó)際海員遣返活動(dòng)，確保各階段的公共衛(wèi)生安全，構(gòu)建海員遣返的全鏈條疫情風(fēng)險(xiǎn)防控體系。 國(guó)際海員遣返管理活動(dòng)可以劃分為以下三個(gè)階段。

在前期準(zhǔn)備階段，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收集與疫情相關(guān)的準(zhǔn)確信息。2020 年9 月24 日發(fā)布的《交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署、外交部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際航行船舶船員疫情防控的公告》指出，換班船員應(yīng)當(dāng)持有核酸檢測(cè)陰性證明。 船舶航行路線、途徑港口的衛(wèi)生情況和海員近期健康狀況等相關(guān)信息是決定國(guó)際海員能否獲得遣返，以及遣返工作如何進(jìn)行的重要因素。

中期處置階段，涉及的主要環(huán)節(jié)有：準(zhǔn)許海員下船，組織海員入境，為海員安排核酸檢測(cè)，并要求其在指定隔離點(diǎn)接受隔離。 地方政府和主管部門應(yīng)當(dāng)采用全流程閉環(huán)式疫情防控管理模式， 即在港口、車站、機(jī)場(chǎng)等場(chǎng)所之間安排專車接送，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”直達(dá)運(yùn)輸。 在此期間，還應(yīng)當(dāng)利用“健康碼”等信息化技術(shù)記錄國(guó)際海員的行動(dòng)軌跡和健康狀況，筑牢海上疫情輸入防線。

后期跟蹤防控過(guò)程，一是要對(duì)遣返前期和中期工作進(jìn)行復(fù)盤，二是要對(duì)結(jié)束遣返的國(guó)際海員進(jìn)行必要監(jiān)控。 首先，各部門應(yīng)當(dāng)就其統(tǒng)計(jì)的海員健康和行程等公共信息進(jìn)行整理、報(bào)告，并與其他部門共享，以達(dá)到新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的要求。 其次，新冠病毒有大約10 至14 日的潛伏期，對(duì)于部分感染病毒的國(guó)際海員，可能因病毒處于潛伏期被放松監(jiān)管而成為病毒傳播的媒介。 因此，在遣返工作的后期跟蹤階段，一旦國(guó)際海員出現(xiàn)異常，應(yīng)當(dāng)立刻報(bào)告，從而彌補(bǔ)前期疫情防控的監(jiān)管漏洞。

2.2 增強(qiáng)府際合作

根據(jù)屬地管理原則，國(guó)際海員遣返工作由港口所在地的地方人民政府負(fù)責(zé)。 下文以上海市為例，闡述如何增強(qiáng)國(guó)際海員遣返管理的跨部門合作。

根據(jù)上海市新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組交通口岸管理組制定的《進(jìn)一步加強(qiáng)境外來(lái)滬船舶船員健康管理要求》（以下簡(jiǎn)稱《管理要求》），國(guó)際海員在上海港口的遣返流程如圖1 所示。

圖1 上海港口國(guó)際海員遣返流程示意圖

以上流程在當(dāng)?shù)貒?guó)際海員遣返工作部署中發(fā)揮了巨大的作用， 但在實(shí)踐運(yùn)行中難免發(fā)生問(wèn)題。首先，按照流程，海關(guān)檢疫部門采樣檢測(cè)后，如果檢測(cè)結(jié)果合格，應(yīng)當(dāng)允許海員下船。 但實(shí)踐中，一些部門不認(rèn)可海關(guān)檢疫部門的檢測(cè)結(jié)果，要求海員重復(fù)檢測(cè)。 其次，上海市為境外來(lái)滬國(guó)際海員提供4 個(gè)專用隔離點(diǎn)，共計(jì)627 個(gè)床位，難以滿足需求。 對(duì)此，《管理要求》指出：“經(jīng)船員機(jī)構(gòu)、航運(yùn)企業(yè)或船舶代理與相關(guān)區(qū)防控管理部門協(xié)商并經(jīng)同意，國(guó)際海員可到相關(guān)區(qū)隔離點(diǎn)進(jìn)行隔離。 ”這一規(guī)定旨在為海員隔離提供便利，但關(guān)于“相關(guān)區(qū)防控管理部門”的規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致航運(yùn)企業(yè)聯(lián)系隔離賓館時(shí)，難以確定協(xié)商主體與批準(zhǔn)主體。 再次，存在各部門互相不認(rèn)可其他部門的健康評(píng)價(jià)體系的情形，同等健康狀態(tài)的國(guó)際海員， 可能海關(guān)認(rèn)為需要隔離，而衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)認(rèn)為無(wú)需隔離。 疫情期間，不同地區(qū)之間、同一地區(qū)的不同部門之間互不認(rèn)可核酸檢測(cè)結(jié)果，會(huì)對(duì)海員換班造成嚴(yán)重阻礙。

解決以上問(wèn)題的較好方式是基于屬地管理原則，加強(qiáng)府際合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同型政府，即政府在公共事務(wù)治理過(guò)程中，與其他主體協(xié)同行動(dòng)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化，提升治理能力［11］。 府際合作的治理模式要求加強(qiáng)港口所在地地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 將條塊整合與屬地管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)責(zé)任連帶與系統(tǒng)管理，其實(shí)現(xiàn)路徑是相關(guān)行政主體在明確責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，打破部門壁壘。

明確各行政主體的權(quán)利邊界是指各行政主體應(yīng)對(duì)何種管理任務(wù)享有執(zhí)法權(quán)。 首先，根據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第4 條，在國(guó)境衛(wèi)生檢疫方面，衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)有權(quán)批準(zhǔn)國(guó)際海員入境。 根據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第12 條，海關(guān)配合衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)完成國(guó)際海員攜帶物品出入境的放行工作。 換言之，海關(guān)不得因衛(wèi)生原因拒絕國(guó)際海員入境。 其次，根據(jù)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第96 條，實(shí)施隔離措施的行政主體應(yīng)為衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，根據(jù)《海關(guān)法》第2 條，海關(guān)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管運(yùn)輸工具、貨物、行李物品。

在明確各行政主體的權(quán)力邊界的前提下，還應(yīng)當(dāng)打破部門壁壘。 根據(jù)屬地管理原則，遣返港口所在地人民政府應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸、外事、民航、海關(guān)、邊檢、口岸查驗(yàn)、衛(wèi)生健康等多個(gè)政府職能部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。 首先，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)根據(jù)本地公共衛(wèi)生狀況和衛(wèi)生管理水平，建立一套當(dāng)?shù)馗鞑块T共同認(rèn)可的健康評(píng)價(jià)體系。 其次，應(yīng)當(dāng)建立信息共享機(jī)制。 例如，海事管理機(jī)構(gòu)在前期準(zhǔn)備階段收集的信息， 應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)部門進(jìn)行橫向傳遞，實(shí)現(xiàn)信息共享與整合。 最后，國(guó)際海員遣返過(guò)程中發(fā)生的重大疑難問(wèn)題，地方政府應(yīng)當(dāng)聯(lián)系相關(guān)管理部門進(jìn)行協(xié)同決策。

2.3 加強(qiáng)公私協(xié)作

《通知》 指出， 為保障海員在疫情期間有序換班，要嚴(yán)格落實(shí)航運(yùn)企業(yè)的主體責(zé)任。 各國(guó)邊境政策隨本國(guó)疫情嚴(yán)重程度變化。 受此影響，航運(yùn)公司不得不將船舶專門安排至極少數(shù)允許海員下船的港口，或通過(guò)包機(jī)幫助海員從港口國(guó)抵達(dá)遣返目的地。 期間，海員需要經(jīng)過(guò)多次核酸檢測(cè)和長(zhǎng)期隔離。這些活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用導(dǎo)致國(guó)際海員遣返成本巨幅上漲， 上漲的成本是造成遣返困境的主要原因之一。 以海岬型干散貨船為例，自2020 年1 月開(kāi)始，海員成本每日增加10%，到7 月中旬，該筆費(fèi)用已經(jīng)高達(dá)3 144 美元［12］。 另有一家航運(yùn)公司為更換18名國(guó)際海員而支付了82 萬(wàn)美元的費(fèi)用［13］。

疫情期間， 航運(yùn)企業(yè)依靠自身力量難以為繼，在此情形下應(yīng)當(dāng)整合社會(huì)公共資源，加強(qiáng)公權(quán)力部門與民間部門或私人的合作，通過(guò)資源互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效用最大化［14］。 為保證海員有序換班，港口所在地人民政府應(yīng)當(dāng)基于屬地管理原則，配合航運(yùn)企業(yè)安排海員換班。 首先，當(dāng)?shù)卣晒膭?lì)港口企業(yè)降低港口費(fèi)用。 例如，菲律賓卡賓平港（Capinpin Port）出臺(tái)政策， 對(duì)于更換海員的船舶減半收取港口費(fèi)用［15］。 其次，當(dāng)?shù)卣梢怨膭?lì)航空公司適當(dāng)增加運(yùn)力。 疫情期間，一些航空公司削減運(yùn)力或暫停航班，而搭乘國(guó)際航班是國(guó)際海員抵達(dá)遣返目的地的最主要方式。 對(duì)此， 國(guó)際航運(yùn)工會(huì)（International Chamber of Shipping，ICS）和國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（International Air Transport Association，IATA））呼吁各國(guó)政府為遣返國(guó)際海員指定一定數(shù)量的機(jī)場(chǎng)，確保遣返工作順利進(jìn)行［16］。 以上做法可有效降低航運(yùn)企業(yè)遣返成本，解決國(guó)際交通資源短缺問(wèn)題。

2.4 開(kāi)展外交活動(dòng)

疫情期間，我國(guó)的國(guó)際海員換班政策主要針對(duì)國(guó)際航行船舶上中國(guó)籍海員在中國(guó)境內(nèi)港口換班。與此同時(shí)，還有大量中國(guó)籍海員在境外陷入換班困境。 這些海員的生命健康權(quán)也應(yīng)受到重視。 《通知》指出：“對(duì)于身處困境并強(qiáng)烈請(qǐng)求安排回國(guó)的中國(guó)籍船員，可研究以適當(dāng)方式穩(wěn)妥安排。 ”疫情期間，出現(xiàn)以外國(guó)港口為中轉(zhuǎn)站的新型換班模式。 例如，2020 年5 月25 日，中遠(yuǎn)海運(yùn)“室女座”輪與“比利時(shí)”輪同靠荷蘭鹿特丹港，“比利時(shí)”輪上8 名超期服務(wù)的中國(guó)籍海員登上“室女座”輪，順利遣返回國(guó)。 此種換班模式可以較好滿足純海外航線上的中國(guó)籍海員的換班需求。

至于其他無(wú)法換班的中國(guó)籍船員，我國(guó)有必要依據(jù)國(guó)際合作原則，開(kāi)展以便利國(guó)際海員換班為中心的外交活動(dòng)。 具體協(xié)商內(nèi)容為，各方對(duì)現(xiàn)行的入境政策做出適當(dāng)調(diào)整， 給予國(guó)際海員旅行限制豁免，并請(qǐng)求港口國(guó)允許我國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館對(duì)身處困境的中國(guó)籍海員進(jìn)行救助或治療。 相應(yīng)地，我國(guó)可為該國(guó)提供防護(hù)設(shè)備、檢測(cè)試劑等醫(yī)療資源，以能力為導(dǎo)向幫助他國(guó)緩解醫(yī)療資源不足的問(wèn)題。

3 結(jié)語(yǔ)

分析國(guó)際海員遣返活動(dòng)受阻的原因，正確認(rèn)識(shí)新冠疫情下國(guó)際海員遣返困境中的主要矛盾，是走出國(guó)際海員遣返困境的重要實(shí)踐依據(jù)。 國(guó)際海員遣返活動(dòng)無(wú)法按計(jì)劃進(jìn)行，主要在于病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)與公共衛(wèi)生安全之間的矛盾，大量遣返需求與有限社會(huì)資源之間的矛盾，以及高昂遣返費(fèi)用與節(jié)約企業(yè)成本之間的矛盾。

走出國(guó)際海員遣返困境，應(yīng)當(dāng)首要遵循保障海員生命健康權(quán)原則。 此外，解決我國(guó)國(guó)際船員遣返問(wèn)題，既要根據(jù)屬地責(zé)任原則，保障國(guó)內(nèi)遣返活動(dòng)安全有序地進(jìn)行，也要通過(guò)國(guó)際合作，維護(hù)身處異鄉(xiāng)的中國(guó)籍海員的遣返權(quán)利。 具體而言， 我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取精細(xì)化的管理模式，增強(qiáng)跨部門協(xié)作，并為國(guó)際海員遣返活動(dòng)提供政策扶持。為保障境外國(guó)際海員順利遣返，還應(yīng)開(kāi)展以便利國(guó)際海員遣返為中心的外交活動(dòng)。 保障國(guó)際海員遣返制度穩(wěn)定運(yùn)行，對(duì)于保障航行安全、促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。