周 軍

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095)

在工業(yè)社會歷史階段，社會運行和社會變化已從工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程的激烈變化和加速化過程進入到平穩(wěn)發(fā)展的階段。這既是社會的總體特征，也是社會的現(xiàn)實條件，因為社會及其治理都呈現(xiàn)為這樣的特征，都必須面對這樣的社會現(xiàn)實條件。而如今，我們已在全球化、后工業(yè)化進程中砥礪前行數(shù)十年，社會運行和社會變化的加速化、流動性的迅速增強，以及復雜性和不確定性的急劇增長，正改變著社會總體特征，改變著治理的社會現(xiàn)實條件，而這正是我們需要努力思考社會治理創(chuàng)新的根本現(xiàn)實。對此，我們將提出怎樣的治理方案才能適合于這個以高速流動性、高度復雜性和高度不確定性為總體特征和現(xiàn)實條件的時代呢？

一、科層制對固化治理行動模式的積極建構

作為工業(yè)社會的基本組織形式和理性化的結果，官僚制組織的基本結構是科層結構，其在結構化工業(yè)社會及其治理的過程中使得整個社會都同樣地呈現(xiàn)出科層結構特點，并基于這種結構來運行和治理社會。通過科層結構，官僚制組織尋求通過各種技術手段來控制低速流動性、化簡低度復雜性、排除低度不確定性。在科層結構不斷取得良好治理效果的過程中，官僚制組織高度依賴這種結構形式進行社會治理，因而形成了固化治理行動模式?？梢哉f，用固化治理行動模式來規(guī)范和約束行動者，其原初的目的是具有合理性的，因為這種行動模式在規(guī)避人的非理性行為和政策自上而下執(zhí)行方面有著以往任何行動模式所不具備的“技術優(yōu)越性”(1)馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社，2004年，第45頁。，但它卻在透過這種技術優(yōu)越性嘗得“甜頭”之后逐漸走向了對這種固化模式的過度依賴，而遭到日益加速的流動性、日益增長的復雜性和不確定性的反噬，使行動者變得行動固化，缺乏靈活性、主動性和積極性。為此，在承認固化治理行動模式以往的積極功能的同時，我們也要在當前時代背景和社會條件下批判地認識它，而其中的關鍵點則在于：一是固化，二是模式。

就治理行動固化的發(fā)生原理而言，固化可以概括為兩種主要情形。一種是預設。面對低速流動性、低度復雜性和低度不確定性的治理任務，官僚制組織及其科層結構在分解治理任務、設計治理流程時，預先假設了可能出現(xiàn)的問題情形，假設了可能的問題解決方案，以及每種方案可能出現(xiàn)的后果。決策者會根據(jù)預期所想要達到的治理結果，建立唯一朝向這一結果的通道，排除其他不在預設范圍的任何可能性，甚至將這些可能性視作錯誤。如此，每個人、每個環(huán)節(jié)、每個機構都要照著預設好的標準和規(guī)則運行在通道內(nèi)，不得出現(xiàn)偏離預期目標和預設軌跡的任何“差錯”。這樣，科層結構也就通過這種預設方案固化了治理行動。而其后的治理實踐則幫助驗證了這種預設的固化行動是高效的，是能夠取得預期效果的，事實上，越是在實踐中得到驗證，決策者就越有足夠的動機去強化它，執(zhí)行者就更樂意接受它。

而另一種則是經(jīng)驗。行動者根據(jù)以往行動者或自身的歷史經(jīng)驗，習得問題解決的方案，這種經(jīng)驗的習得既可是成功經(jīng)驗，亦可是失敗經(jīng)驗。行動者在成功和失敗經(jīng)驗中進行多方面比較，形成個體特定的行動習慣，并在每次遭遇類似問題情境或條件時采取相同或相似的行動。在某種意義上，經(jīng)驗固化是思維定式引發(fā)的行動定式。相比較而言，組織的經(jīng)驗固化過程比個體的情況要相對復雜些，因為經(jīng)由歷史的經(jīng)驗知識而逐漸形成組織行動習慣，會經(jīng)歷比個體行為選擇更加復雜的篩選過程。如果說個體往往更樂意根據(jù)自己的經(jīng)驗和偏好而形成習慣，那么，對于組織而言，篩選過程則要綜合歷史和當前、個體和集體、自我和他者等各方面的經(jīng)驗知識進行決策，而篩選結果則往往會被內(nèi)化為組織及其成員行動習慣。這實際上是一種行動依賴，或者說，組織及其成員在采取行動時，更愿相信這種固化的經(jīng)驗和習慣，因為它們通?？赡苁钦_的行為選擇，即便它們是錯誤的，也可能是不需要個體去承擔責任或后果的。

與固化類似，模式也是科層結構的重要觀察點，但在這一觀察點上，模式更傾向于模仿系統(tǒng)的運行，即從已知條件的輸入，經(jīng)系統(tǒng)運行后，輸出結果來。一方面，在模式化運行中，該行動者總是能夠或希望能夠從已知條件出發(fā)，獲得未知的結果?？梢哉f，“工業(yè)社會中的絕大多數(shù)社會行動都可以歸類到模式化行動的范疇之中，行動大多建立在理性知識的基礎上”(2)張康之：《模式化行動與合作行動中的知識類型及其比較》，《西北師大學報》(社會科學版)，2019年第4期。。如果行動者掌握了系統(tǒng)“暗箱”部分的運行，那么，在輸入條件已知、系統(tǒng)運行已知的雙重前提下，輸出結果也便由未知轉化為已知了。模式也就是如此運作的，即行動者利用已掌握的理性知識科學地設計出了模式的系統(tǒng)運行部分，并設定好所要輸入的條件，當條件滿足時，便會自然而然地輸出所想要的結果來。另一方面，在模式運行中，它將已知理性知識進行可視化處理(如各種模型)，當行動者采用這類模式開展具體治理行動時，便能夠照著這種模式或模型的運行規(guī)則而獲得相應的結果。例如，在行政審批運行中，輸入必要材料之后，才會產(chǎn)生相應結果，一項行政審批內(nèi)容是否能夠得到通過取決于輸入必要材料的完備性，結果是從要件到結果的審批過程脫離了具體行政內(nèi)容，或者說，對于行動者而言，具體行政內(nèi)容已與行政審批程序無關了。當今技術條件的迅速發(fā)展更使得模式化運行變得更加便利，促使行動者更加依賴它，因為它所建構的輸入—運行—輸出的邏輯關系，使行動者能夠清楚地把握和預測行動產(chǎn)生的實際結果，并因而依賴模式化運行的可預測、確定性方案。

通過固化治理行動模式，科層結構將行動者限定在了一整套條條框框之中，這些條框以預先設計好的行為規(guī)則和行動軌跡來規(guī)范和約束行動者及其行動。按照科層結構的設計初衷，固化治理行動模式原本可以通過控制、化簡、排除來應對低速流動性、低度復雜性和低度不確定性，然而，這種成功卻在流動性加速、復雜性增長和不確定性集聚的社會變遷中逐漸暴露出其內(nèi)在缺陷，進而失去了原有的效用，變成了束縛行動、消磨積極性、抵消自覺性的無形枷鎖。在現(xiàn)實和邏輯兩個層面上，在科層結構強化對行動者及其行動進行控制的同時，行動者自身也依照相應的規(guī)則和軌跡做出同樣的策略選擇，或者說，這二者之間的相互建構達成控制與被控制的共同結果。

一方面，面對流動性、復雜性和不確定性的社會問題時，科層結構開始組織開展治理行動時，最大的擔憂便是行動者不能按照預設好的行動方式和軌跡行事而導致行動失敗，因而，它尋求固化行動模式來對行動者及其行動實施有效控制，以達到?jīng)Q策者設定的預期目標。即便實際情況并沒有按照預設路徑進行，科層結構也不會因此就放棄固化行動模式，反而會在對其進行修補式改革中扭轉不利局面，進而達到?jīng)Q策者所希望的“最優(yōu)”或“滿意”結果。事實上，這種方式越是好用，行動者就越是依賴它，而決策者或規(guī)則設計者就越是要強化它。在不斷強化這種行動模式的主動設計過程中，決策者達到了預期目標，但卻忘記了什么是預期目標，以及為何設定這樣的目標等根本性問題，因為在他們看來，只要這種固化行動模式是合理合法的、經(jīng)過科學設計的，它就能夠達成預期目標，他們在乎的是過程的科學性、合理性，如果這樣的話，結果也就是自然而然產(chǎn)生的了。如此下去，便在不斷強化使用的過程中出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，固化行動模式超出了實現(xiàn)原初目標的范疇，而成為限制和約束行動者及其行動的工具性策略，其結果則是建構了一種控制導向的結構化方案。

另一方面，在官僚制組織及其科層結構中，行動者被鑲嵌在每一個工作崗位上，并且他們也并非將治理作為一項崇高的正義事業(yè)，而更多的是一種謀生的職業(yè)。在謀生職業(yè)的意義上，行動者便會進行理性的“計算”。表面上看，科層結構是一種獎罰分明的結構，但實際上，對于行動者而言，獎勵并不如懲罰來得直接，獎勵或者是金錢的，或者是職務晉升的，但在科層結構運行實際中，這種獎勵往往并不能很好地調(diào)動行動者的積極性、主動性和自覺性，因為越來越多的人發(fā)現(xiàn)，這種獎勵兌現(xiàn)起來是很難的，甚至還要取決于上級領導的主觀判斷。而懲罰則相對直接，經(jīng)濟懲罰會很快反映在行動者的工薪收入上，而職業(yè)前景懲罰則可能導致行動者直至退休都無法得到應有的晉升。特別是在獲得獎勵尚未兌現(xiàn)的情況下，又因犯錯而遭到懲罰，導致行動者曾經(jīng)為獎勵而付出的努力“前功盡棄”。為此，在科層結構中開展治理行動，行動者最大的擔憂是承擔責任，因過錯或失誤而受罰。因而，在科層結構日益滋長的“不求有功、但求無過”氛圍中，行動者在采取行動時，面對規(guī)章制度、行為規(guī)范已明確規(guī)定的情形，不敢僭越雷池半步，既怕犯錯，又想規(guī)避或推脫責任。而在面對那些新出現(xiàn)的、沒有明確指導的情形時，則無所適從。這時，科層結構則會通過上下級之間的命令—服從關系，進行逐級上報、逐級審批的方式來提供新的行為指導意見，處于底層的行動者需要在獲得明確審批結論以后才能采取實際行動。在面對低速流動性、低度復雜性和低度不確定性的問題時，或者還能夠勉強應付，而一旦面對高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的問題時，它就捉襟見肘了，而這恰恰又是全球化、后工業(yè)化時代的“新常態(tài)”。

因而，不論是科層結構上述任何一個方面，都明確地告訴我們，科層結構在應對確定、簡單問題情形時，其固化模式的表現(xiàn)是優(yōu)異的，而當面對流動性、復雜性和不確定性時，這種固化行動模式的弱點也就暴露無遺了。為此，我們要對固化治理行動模式進行解構，建構靈活的治理行動方案。

二、加速化社會對固化治理行動模式的解構

如果說在低速流動性、低度復雜性和低度不確定性的條件下，具有結構主義特性的固化治理行動模式能夠勝任對那些尚不算太復雜的社會問題的積極有效回應，那么，20世紀七八十年代以來，社會流動性的急劇增強、社會運行和社會變化的加速化、復雜性和不確定性的急劇增長所構成的高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的社會事實已然宣判固化治理行動模式導致的政府治理失靈。更為重要的是，在后期出現(xiàn)針對政府治理失靈的可選擇替代方案中，學者們發(fā)現(xiàn)，不僅市場和政府會失靈，即便是志愿組織、慈善機構等“第三方政府”(3)Salamon L M,The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction. In The Tools of Government,edited by Lester M.Salamon，1-47，Oxford University Press,2002,p2.也會出現(xiàn)所謂的“志愿行動失靈”或“慈善失靈”(4)Salamon L M,Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. Baltimore:Johns Hopkins University Press,1995.。而按照波茲曼的觀點，當這些部門都處于“失靈”狀態(tài)時，也就意味著“公共價值失靈”(5)Bozeman B,Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do,Public Administration Review, 2002(2).。在當前的社會治理實踐中，盡管我們并不經(jīng)?？吹礁鞑块T全面失靈的極端情形，但事實上，當兩種及以上的多重失靈頻繁、交疊、循環(huán)出現(xiàn)并作為一種治理新常態(tài)時，我們便不難想象，既有社會治理的固化行動模式及其修補式改革方案正面臨著趨向于公共價值失靈的危險境地。

這種治理失靈是社會現(xiàn)實與社會運行的急劇變化對政治、法律、治理造成影響的直接或間接表現(xiàn)。我們看到，羅薩等人提出的“社會加速理論”(theory of social acceleration)不僅對此問題具有很強的解釋力，并且給社會治理創(chuàng)新方向和理論建構方案帶來了重要啟示。按照這一理論觀點，“現(xiàn)代化的經(jīng)驗就是加速化的經(jīng)驗”(6)Rosa H,Social Acceleration: A New Theory of Modernity.Translated by Jonathan Trejo-Mathys.Columbia University Press,2013,p21.?？梢哉f，20世紀七八十年代以來，很多學者觀察并關注到這一重要的社會現(xiàn)象，他們從時空壓縮、交通、溝通交流、社會節(jié)奏(日常生活)、生產(chǎn)和效率、社會文化變化率等諸多領域?qū)Υ税l(fā)表各自見解。這些研究所提供的例證，使我們很容易從這個時代中找到大量具有很強說服力的證據(jù)來證明這是一個日益加速化的社會，并且事實上它已經(jīng)呈現(xiàn)出高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的總體特征。但同樣地，我們也可以找到一些例證或領域，它們并沒有加速，甚至還呈現(xiàn)為減速的狀態(tài)。這種“反例”給人們造成了某種程度上的誤解，即社會并沒有像學者們所說的那樣加速化了。這就涉及社會加速的兩個關鍵問題，即社會的加速還是社會中的加速。事實上，我們能夠從當今社會中找出各種形式的加速狀態(tài)，因而我們認為，加速化是這個社會極為重要的特征，同樣，當我們看到大量減速的或者說放緩的情形時，也同樣能夠得出結論，即社會是減速的。而就社會加速而言，其內(nèi)部卻顯然存在著加速與減速并存的局面。最為典型的減速情形，如文化、結構、社會排斥等呈現(xiàn)為一種相對穩(wěn)定性，甚至在有關政治文明和歷史的研究中，學者斷言，它不僅沒有加速，反而走向了“終結”，如福山所講的“歷史的終結”。實際上，在現(xiàn)有制度安排和治理體系中，如果我們的治理安排失當，那么，它不僅不會促進文明的進步，反而可能導致“文明的終結”(7)張康之：《論風險社會中的治理變革》，《天津行政學院學報》，2010年第1期。。

在加速化的社會里，高速流動性對政治、法律、治理的影響也基本呈現(xiàn)為兩種情形：一是加速，二是減速。我們知道，速度是一個相對概念。就社會加速和減速的相對性而言，當我們看到社會的某部分領域在加速，而另一部分沒有加速或者加速度并沒有跟上時，那么，另一部分則呈現(xiàn)為相對減速的情形。而這部分領域并沒有加速，只是另一部分在降速，也會表現(xiàn)為這部分的加速情形。從全球化、后工業(yè)化進程所表現(xiàn)出來的現(xiàn)實來看，我們面對的社會加速化，顯然是相對復雜多變、多種情形交織在一起的，即我們所觀察的部分在加速，而相對的另一些部分或者在加速，或者加速度不足，或者在降速。在這種復雜的加速化社會中，高速流動性對治理的影響導致的直接結果是：不論是既有治理模式還是正在生成中的治理模式，都將面對加速的考驗。因而，加速是這個時代走向成功最為重要的行動策略。對于既有的、老舊的、固化的治理行動模式而言，它并不會主動退出歷史舞臺，而是要想方設法在社會中謀求生存之道，因而，我們看到大量修補式改革方案的出現(xiàn)，其主要特征基本可以概括為尋求與社會運行和社會變化加速同步的加速度。然而，事實上，它們并沒有成功。并非加速行動策略失敗了，而是能夠支撐其加速的“發(fā)動機”“變速箱”等核心組件失敗了。當固化治理行動模式及其修補式改革方案想要進行加速以求跟上時代步伐時，它們殘破而落后的核心組件并不能承擔起這樣超負荷的勞動。因而，繼續(xù)加速不僅不會跟上步伐，反而會加速其走向“終結”。因此，我們看到，固化治理行動模式試圖通過外圍加持方式進行加速的思路失敗了，等待它的則是我們時代新的理論命題，即尋求全新的替代治理方案。這一方案必須是和高度流動性、高度復雜性、高度不確定性相匹配的，其產(chǎn)生于全球化、后工業(yè)化時代，并且是具有很強前瞻性、預見性和創(chuàng)造性的“豪華版”治理方案。如果我們用“轎車”來比喻現(xiàn)有治理模式，那么，我們則不能繼續(xù)采用“轎車”來命名這一全新治理方案，因為在核心組件上它已經(jīng)不再是現(xiàn)代意義上的“轎車”了。

可以說，在行動邏輯、規(guī)則體系、運行程序、價值實現(xiàn)等這些核心組件上，固化治理行動模式是一種制度主義框架下的結構化承諾。在社會治理實踐中，它努力通過官僚制組織及其“條塊化”的科層結構去實現(xiàn)這種“結構化承諾”(8)Colebatch H K,Policy,Open University Press,2009,p15.。在具體治理關系上，這種結構化承諾通常又表現(xiàn)為具有穩(wěn)定性、規(guī)律性、可預測性、可控制性的科學設計流程、結構-功能方式、控制技術手段等，幫助治理主體回避流動性、復雜性、不確定性造成的治理客體無法準確定位、控制、預測的難題。這是低度流動性、低度復雜性和低度不確定性社會現(xiàn)實條件下，人們在公共管理與政策領域建構起來的確定性追求路徑。也就是說，固化治理行動的制度主義結構化承諾在控制流動性、化簡復雜性、預測不確定性上是具有積極效果的。而隨著20世紀七八十年代以來人類社會邁入全球化、后工業(yè)化進程，社會運行和社會變化的加速化帶來的各種治理挑戰(zhàn)使人們越來越清晰地意識到靈活性、創(chuàng)造性、流動性之于社會治理的實質(zhì)性意義，并因而提出要求制度設計和治理體系具有靈活性、創(chuàng)造性、流動性的強烈訴求，這一訴求與結構化承諾所追求的穩(wěn)定性、規(guī)律性、可預測性和可控制性是相矛盾的，甚至可以說，結構化承諾追求的是拒絕靈活性、扼殺創(chuàng)造性、控制流動性的制度安排和治理體系。在社會運行和社會變化加速化進程中，盡管我們能夠清楚地預料到固化治理行動模式即將瓦解的必然結果，然而，流動性的增強及其對靈活性、創(chuàng)造性的強烈訴求并沒有立即“終結”固化治理行動模式，這可歸結為兩方面的原因。

一方面，官僚制組織及其科層結構努力通過各種技術改進和結構優(yōu)化維持著這種對重要資源的結構化承諾，并力圖從其對低速流動性、低度復雜性和低度不確定性問題的積極有效回應中維系自身的合法性基礎，謀求更多的合理性資源。在特定意義上，它做到了并且是成功逃避了被終結的厄運。就官僚如何回應行政改革而言，“態(tài)度與行動之間存在的某種聯(lián)系反映了官僚們是如何能夠自由地形塑其官僚部門以便獲得工作任務中所期望的平衡的程度”(9)Gains F. and John P，What Do Bureaucrats Like Doing? Bureaucratic Preferences in Response to Institutional Reform. Public Administration Review, 2010(3).。這也是為什么人們對于官僚制組織、科層結構、固化治理模式的批判和解構總是無法徹底進行的原因所在，因為它還具有很有說服力的合法性基礎，并因而擁有著勉強令其繼續(xù)存活下去的合理性資源。在固化治理行動模式力圖通過回應性加速謀劃生存下去的合法性基礎和合理性資源時，社會治理實踐中涌現(xiàn)出來的各種“失靈”不斷“打臉”這種治理行動模式及其修補改革方案。

另一方面，面對不可回避的社會運行和社會變化加速化，固化治理行動模式也力圖通過加速來跟上時代前進的步伐，然而正如我們前面所論述的，通過加速的方式并沒有使其走出“失靈”的困境，反而加速了其走向“終結”。需要指出的是，在控制流動性的問題上，固化治理行動模式也具有一定的流動性，特別是其經(jīng)過科學設計的流程。因而，在對自身進行加速以期跟上社會加速化的步伐時，這種模式主要是通過流程再造的方式來優(yōu)化結構—功能、改進控制技術手段、加速組織運行流程來實現(xiàn)的。然而，表面上看，這種流程再造能夠保持組織運行的流動性——它確實加速了，但從根本上來說，這并不能突破其是經(jīng)過科學設計來控制流動性的本質(zhì)。因而，當固化治理行動模式加速時，其早期效果是明顯的，但隨著加速所要求的前置條件越來越高，其效果式微了，甚至在不重構其核心組件的前提下，持續(xù)加速的必然結果則是這種行動模式走向“終結”。

因而，對于固化治理行動模式而言，前者是其勠力謀劃的修補式改革方案，而后者則是自取滅亡但總想嘗試的加速選項。但不論是何種方案，都無法帶著它逃脫終將退出歷史舞臺的命運。面對這樣的困局，合作治理研究的早期理論建構和實踐路徑，給出了很多具有建設性的意見，例如，公私合作(10)Linder S H,Coming to Terms with the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings. American Behavioral Scientist, 1999(1).(11)Lund-Thomsen P,The Global Sourcing and Codes of Conduct Debate: Five Myths and Five Recommendations. Development and Change, 2008(6).、跨部門合作(12)Bryson J M., Crosby B C., and Stone M M,The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations: Propositions from the Literature. Public Administration Review, 2006(S).(13)Bryson J M., Crosby B C., and Stone M M,Designing and Implementing Cross-Sector Collaborations:Needed and Challenging.Public Administration Review,2015(5).等。邏輯上，政府治理失靈引發(fā)的變革邏輯很自然地指向了部門比較優(yōu)勢重組，即在看到政府、市場、非政府組織、公民等治理力量自身都存在缺陷并可能導致治理失靈的同時，也看到了它們各自具有的獨特比較優(yōu)勢，因而進行優(yōu)勢重組才是避免陷入“公共價值失靈”的可能路徑。事實上，這一邏輯引導著社會治理創(chuàng)新朝向建構多元治理力量合作的格局。在認識論上，在認識和改造自然的過程中，我們會有這樣的沖動和意圖，即創(chuàng)造一個近乎完美的存在。而在當前特定的社會現(xiàn)實條件下，我們看到了治理主體在有各自比較優(yōu)勢的同時也存在著內(nèi)在缺陷，而我們卻不能因此就毀滅掉所有這些部門而重造全新的、被認為是完美的部門。這顯然是不現(xiàn)實的，更何況它并不是問題的根本之所在?，F(xiàn)實是社會建構的(14)Berger P L. and Luckmann T,The Social Construction of Reality: A Treatise in The Sociology of Knowledge. Harmondsworth: Penguin Books, 1971.，而我們正是通過各種制度安排和治理體系建構了當前的現(xiàn)實。我們知道，當前的現(xiàn)實不可重塑，但卻可以改造，并將影響和創(chuàng)造未來的現(xiàn)實。面對當前的現(xiàn)實條件和未來的治理方向，我們的任務是對固化治理行動模式進行解構，而這一解構任務就是解構其制度主義的結構化承諾。當然，解構并不是我們的最終目標，重新建構一個全新的治理行動方案才是我們最終要走的正確道路和要解答的時代命題。也就是說，我們要建構的應當是不屈就于現(xiàn)實，面向人類社會未來的治理創(chuàng)新方案。

三、靈活性治理行動方案的生成與建構理路

可以說，我們對全新治理行動方案的建構思路，是基于對固化治理行動模式的解構而得以展開的。概括而言，固化治理行動模式在其結構、行動、思維上分別具有僵化、固化和定式的核心特征，這與社會運行和社會變化加速化、社會流動性迅速增強、復雜性和不確定性急劇增長的社會現(xiàn)實條件所要求的治理的彈性化結構、流動性行動、創(chuàng)造性思維是不相匹配甚至背道而馳的。因而，在高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的社會總體特征下，當我們努力為社會治理創(chuàng)新尋求一種全新的治理行動方案時，必須首先在行動主義框架下對固化治理行動模式的這三個核心特征進行解構，才能最終完成建構全新治理行動方案的目標?？傮w而言，從結構、行動、思維三個維度進行考慮，我們所要建構的，是一種靈活的方案，而不是固化的模式，為此，我們稱之為靈活性治理行動方案(見表1)。

表1 固化治理行動模式與靈活性治理行動方案比較

第一，彈性化的結構，而非僵化的結構。在結構-功能的意義上，官僚制組織及其科層結構排斥流動性、復雜性和不確定性，抗拒組織內(nèi)外部的各種沖突，被動適應復雜的治理環(huán)境(G)，通過各種控制導向的技術手段對已被條塊分割的組織單元或社會部門進行功能整合(I)，對不符合組織目標實現(xiàn)意圖的內(nèi)外部行為實施強有力的控制，創(chuàng)制和維持組織內(nèi)外秩序和運行穩(wěn)定(L)，以資源的大量消耗和機構的急劇膨脹來換取組織目標的微弱實現(xiàn)(A)。因而，從固化治理行動模式的生成與發(fā)展路徑來看，它基本符合了帕森斯對基于目標達成、適應、整合、模式維護等四項基本功能(AGIL)以及經(jīng)濟、政治、社會、文化等多層面子系統(tǒng)所進行的總體社會系統(tǒng)的表征?；谶@一觀點，如果說穩(wěn)定的秩序是固化治理行動模式最為本質(zhì)的結構問題，那么，在行動者之間的互動關系模式上，結構依賴于地位—角色的分析單元，在帕森斯看來，“在地位-角色社會體系中，最重要的互動過程包含了個體之間關系的結構……也是行動模式化互動關系中的參與，是最重要的社會體系單位”(15)Parsons T,The Social System,Free Press,1951，p25.。不難發(fā)現(xiàn)，固化治理行動模式在通過角色預設建構行為期待和行為規(guī)范化、制度化的過程中，建構了一種作為相對穩(wěn)定的、模式化的制度規(guī)范的結構。因而，官僚制組織在通過一系列價值模式、角色互動以及規(guī)范體系建構了其科層結構。如果說在低速流動性、低度復雜性和低度不確定性的環(huán)境中，官僚制組織及其科層結構回應了治理主體和治理客體對穩(wěn)定秩序、共同價值和行為期待的訴求，并顯然具有強烈的結構和功能整合意圖，那么，在高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的環(huán)境下，我們卻發(fā)現(xiàn)這種穩(wěn)定秩序的追求和制度安排的整合意圖，在約束行動者行為邊界和規(guī)范組織成員的社會性共識上，因過分強調(diào)秩序和穩(wěn)定、變量控制，以及行為約束而導致了治理行動結構的僵化。因此，在建構固化治理行動模式的過程中，我們將要破解的便是這種僵化的結構，而建構起彈性化的結構。

與其說這是一種彈性化的結構，不如說它是一種無結構的結構。也就是說，彈性化的結構包含著兩層基本內(nèi)涵：一是結構的彈性。這說明的是，我們所要建構的治理方案具有某種可觀察到、可表征、可模型化的結構形態(tài)，但這種結構可以隨著社會環(huán)境、治理條件、行動目的而發(fā)生適應性改變，這種改變使組織及其目標實現(xiàn)對高速流動性、高度復雜性和高度不確定性具有很強的適應性。二是彈性的結構。這說明的是，它并不具有某種特定的結構形態(tài)，或者說，我們擁有一個類似于結構“百寶箱”的存在，當治理行動需要何種結構來提供支持時，行動者便從中選取何種結構或多種結構的混合。為此，行動與結構的關系發(fā)生了變化，行動者不依賴或受制于固定的某種或某類結構開展行動，而是由特定的行動來決定采取何種結構形態(tài)。我們可以說，彈性的結構是行動中的結構、流動中的結構。為此，基于上述兩點，我們認為，“行動者網(wǎng)絡”更適合來表征這種無結構的結構狀態(tài)。

這里，我們并不主張將“行動者網(wǎng)絡”視作某種特定的結構形態(tài)，但事實上，我們卻可以把它當作某種結構狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，每個積極投身治理行動中的行動者都是網(wǎng)絡的節(jié)點，它們之間的交往與互動又構成了網(wǎng)絡的“鏈”，并使由其構成的網(wǎng)絡具有很強的靈活性、流動性和彈性。而之所以不將其視作結構形態(tài)，主要是因為在時間和空間維度上，“行動者網(wǎng)絡”超出了特定時空限制，或者說，它具有很強的時空延伸特征。在時間上，作為節(jié)點的治理行動者既是現(xiàn)在的，也是過去的和未來的，不論是身在何時的行動者，它們之間的互動關系(代際和當代)都直接或間接地影響著我們的治理行動，因而可以說，它們都在這樣的治理網(wǎng)絡中貢獻自己的力量，并且在時間維度上形成過去、現(xiàn)在和未來的多向互動和多維呈現(xiàn)。在空間上，行動者既是“在場”的，也是“不在場”的，因為信息技術等創(chuàng)造性技術已使所謂的“存在場景”(16)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p61.式微了，不論其是否在場，網(wǎng)絡中的行動者及其行動都將直接或間接地與其他行動者發(fā)生互動。而在這樣的互動中，行動者便已然超脫了科層制的僵化結構，不論其身處自然界、人類社會以及虛擬世界中的何處，身處何種社會或組織層級，身處組織內(nèi)部還是外部，都不能排斥和抗拒其與其他行動者之間的交往與互動，以及對合作治理行動產(chǎn)生的積極影響(也不排除消極影響)。因而，在“行動者網(wǎng)絡”建構上，我們力圖促使其朝著松散、靈活、流動的構成方式發(fā)展。在高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的社會現(xiàn)實條件下，也只有這樣的網(wǎng)絡才能夠為靈活性治理行動方案提供足夠的組織、交往、行動支持。而正是如此，我們才能發(fā)現(xiàn)，區(qū)別僵化結構所造成的行動者及其行動的消極、遲緩、被動，彈性化結構能夠為行動者及其行動——特別是積極的、主動的、自覺的行動——提供足夠的支持性資源。

第二，流動性的行動，而非固化的行動。在吉登斯的結構化理論中，“結構是潛在于社會系統(tǒng)不斷再造過程中的規(guī)則和資源”(17)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p377.。在吉登斯看來，規(guī)則和資源共同構成了結構，并通過二者的不同組合形成不同結構形態(tài)。其中，規(guī)則是結構中相對穩(wěn)定的知識，對行動者及其行動起到制約和規(guī)范作用，而資源則是積極變動的能量，是行動者及其行動的外在條件。因而，吉登斯才會認為結構“既有制約性又有能動性”(18)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p170.。而當我們?nèi)ニ伎冀Y構與行動二者關系時就會發(fā)現(xiàn)，結構中規(guī)則和資源兩種要素對行動者及其行動構成了不同影響。作為行動者的知識和理解，規(guī)則通過行動者對知識的自我反思和相互反思而內(nèi)化為影響行動的內(nèi)在因素，而一系列相互聯(lián)系、彼此交錯的規(guī)則群，又通過與實踐活動的建構性聯(lián)系而成為行動者及其行動界域?！敖Y構可以在實踐中表現(xiàn)出來，但不是具體實踐的外顯模式，而是一些記憶中的原則。結構本身也不是具體的存在，它沒有時間和空間的邊界，它必須以知識的延續(xù)(記憶)或?qū)嵺`的延續(xù)才能存在”(19)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p17.。結構中的規(guī)則往往會因行動者的知識局限和理解偏差而產(chǎn)生意外后果，而在規(guī)則設定上，官僚制組織及其科層結構是懼怕并反對“意外情形”的，因為這會引發(fā)不情愿的結構變遷。因而，我們看到，盡管作為一種知識和理解，規(guī)則需要得到行動者的內(nèi)化才可對行動產(chǎn)生作用，但官僚制組織則是強行將規(guī)則灌輸?shù)浇M織的每一個角落和組織中的每一個人的，其科層結構更多地表現(xiàn)為追求穩(wěn)定秩序的限制性規(guī)則。實際上，它不僅忽略了資源的積極變動能力，更以擁有和控制組織運行的內(nèi)外部資源而尋求確定性和安全感。

如果我們需要繼續(xù)在結構的意義上去理解“行動者網(wǎng)絡”，并獲得其建構思路的話，那么，我們看到，在科層結構中，規(guī)則的穩(wěn)定性及其對行動的限制性遠勝于資源的變動性及其對行動的支持。因而，在這個意義上，我們選擇從限制性規(guī)則和支持性資源去重構結構。與科層結構高度依賴限制性規(guī)則不同的是，“行動者網(wǎng)絡”更傾向于獲得資源的廣泛支持，而不是規(guī)則的過度限制。也就是說，在資源稀缺性假設前提下，行動者的策略是充分整合各種優(yōu)勢資源來開展合作治理行動，因而，它們更加需要資源的廣泛支持，并圍繞支持性資源在持續(xù)的合作行動中建構流動性的規(guī)則，替代預設的各類設計性規(guī)則對行動的過度限制。從支持性資源角度去觀察“行動者網(wǎng)絡”及其結構方案，我們看到，基于“行動者網(wǎng)絡”的行動不同于基于科層結構的固化行動，而是流動性的行動。這種流動性來源于資源的流動特性。如果資源僅被特定行動者所控制或者根本不被任何行動者所擁有，不能在行動者之間自由流動和有效分享，那么，這也就意味著，行動者及其行動得不到足夠資源的支持而無法克服資源稀缺性的約束條件。在社會治理體系中，為了獲得或擁有資源的競爭模式只能短暫地促進共同福利的增長，而只有通過行動者的公共支付以及對資源的有效共享才能保證共同福利增長的可持續(xù)性。因而，對于“行動者網(wǎng)絡”的建構，我們主張用支持性資源取代限制性規(guī)則在合作網(wǎng)絡中的關鍵地位，并進而在合作治理中建構一種流動性的行動體系，而非固化的行動。

第三，創(chuàng)造性的思維，而非定式的思維。對于官僚制組織及其科層結構而言，受行動者“自由意志”決定的行動選擇是與組織所追求的確定性相違背的。按照近現(xiàn)代社會理性化的進程，官僚制組織的一切設計都朝向祛除充滿不確定性的“價值巫魅”的方向發(fā)展，并千方百計通過控制的技術手段來改變行動者的自由意志、結構化其知識、定式化其思維，使其理所當然地認為按照經(jīng)過科學設計的規(guī)則行事是最優(yōu)解、最合理的方式、最符合組織目標(公共利益)實現(xiàn)的路徑，從而達到控制行動者意志和行動的目的。對于正義的行動者而言，自由意志是他們能夠作出正確行動選擇的基礎，而不同選擇標準和價值偏好又直接或間接地影響著行動者對行動選擇的理解和決策。一般來說，行動者會選擇三種基本標準：一是社會公平正義。正義和非正義是一組普遍的、社會性的判斷標準，它更多地來源于法律認知和道德認知；二是公共利益實現(xiàn)，這是公共生活領域特定的職業(yè)或行業(yè)標準，屬于角色認知；三是官僚制組織的目標，這是最貼近行動者及其行動選擇的要求和規(guī)范，屬于組織認知。但人們最擔憂的是，當這三種標準相互沖突時，行動者應當按照何種標準來進行行動選擇，這其實也是官僚制組織及其科層結構最為擔憂卻也很容易解決的難題，即通過在三者之間建立統(tǒng)一性來結構化行動者的思維。也就是說，官僚制組織的目標設定以及為了這些目標而制定的各種規(guī)則被宣稱是與公共利益實現(xiàn)完全一致的，或者說，組織目標的實現(xiàn)是公共利益實現(xiàn)的途徑，而公共利益實現(xiàn)則又是與社會公平正義保持高度一致的?；谌咧g的統(tǒng)一性，行動者及其努力實現(xiàn)的組織目標就是實現(xiàn)公共利益目標，就是維護社會公平正義。然而，這種統(tǒng)一性卻事實地掩蓋了三種標準之間可能，使行動者圍繞官僚制組織及其科層結構所設定的規(guī)則行事，并理所當然地認為，其行動選擇既是其自由意志，又是具有合理性與合法性的。

其實，官僚制組織及其科層結構也并不簡單地將設計性規(guī)則強加給行動者進而限制行動者選擇的思維，而是將規(guī)則結構化為影響行動選擇的經(jīng)驗性慣例和常識性知識。就經(jīng)驗性的慣例而言，官僚制組織將通過實踐經(jīng)驗積累而來的知識結構化為一系列的慣例，那么，行動者作出了違反這種慣例的行動選擇之后，就會被視作組織中的“異類”，并因而在社會交往關系中遭到排斥，甚至是打擊。為了這種社會交往需求的滿足，即便行動者認為自己的行動選擇是正確的、正義的，也會因擔憂違反了組織內(nèi)約定俗成的慣例而放棄這種選擇，因而在組織中表現(xiàn)為“隨大流”“依慣例”“不求有功，但求無過”，甚至“得過且過”的組織亞文化氛圍。就常識性的知識而言，按照吉登斯的結構化理論，規(guī)則便是結構中相對穩(wěn)定的知識。在知識結構化的意義上，如果慣例屬于非正式知識的范疇，那么，規(guī)則就應當屬于正式知識的范疇。盡管我們說行動者對知識的結構化通常是帶有反思性的自我認知，但事實上，這種自我認知往往是對法律認知、道德認知、角色認知、組織認知的映射。官僚制組織也正是通過這種認知映射使行動者潛移默化地接受知識及其結構化，并形成定式思維。在確定性和穩(wěn)定秩序的追求中，定式思維引導行動者按照組織的規(guī)則和要求采取行動，祛除“價值巫魅”，從而實現(xiàn)行動的理性化。

在高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的社會現(xiàn)實條件下，建構“行動者網(wǎng)絡”需要打破依賴結構化知識的定式思維，建構基于無限想象力的創(chuàng)造性思維。在人類理性化過程中，知識結構化和思維定式化導致了人類創(chuàng)造力的流失。在合作治理的“行動者網(wǎng)絡”建構中，我們主張尋求理性和想象力的雙重支持，并更多地依靠人類無限的想象力在各種奇思妙想中尋求創(chuàng)造性的問題解決方案，實現(xiàn)創(chuàng)造力的回歸。但是，我們自然會追問，什么是奇思？什么是妙想？我們無法回答它們，因為任何有限的回答都可能限制了它們的內(nèi)在張力以及可能激發(fā)的想象力。事實上，對于想象力的過多理論論證是徒勞的，任何指導性的、預設性的思考，都似乎源自我們已然被結構化的知識和定式化的思維。盡管想象力常以結構化知識、理性化思維為基礎，但與之不同的是，想象力是實踐的、流動的、無拘無束的，更沒有任何結構可言?；蛟S我們不能用任何形式化的語言來框定它，但它獨有的那些特性卻預示著我們的合作治理理論建構是開放的、包容的，任何有益合作的成分都應當被這一開放體系所認可和接受，反過來，想象力也要求我們的理論建構具有包容性和開放性。如果借用吉登斯關于結構和規(guī)則的理解，我們可以說，想象力源于行動者的知識不完備，這種不完備使我們?nèi)狈Ρ煌耆Y構化的知識體系和定式化的思維方式，因而才可能在面對高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的治理問題時，找到創(chuàng)造性的問題解決方案。如果我們能夠成功地實現(xiàn)這樣的良好意圖，那么，便實現(xiàn)了通過想象力回歸創(chuàng)造力的美好愿景。

總而言之，當去思考加速化社會的治理問題時，我們發(fā)現(xiàn)，低速社會的官僚制組織及其科層結構通過固化模式開展治理行動時會陷入“治理失靈”和“改革失靈”的雙重困境。在破解這一治理難題的創(chuàng)新中，我們要以高速流動性、高度復雜性和高度不確定性的社會總體特征和現(xiàn)實條件為歷史方位，積極尋求超越固化治理行動模式的靈活性治理行動方案，以突破固化治理行動模式的僵化結構、固化行動和定式思維，最終建構一種具有彈性化結構、流動性行動以及創(chuàng)造性思維的行動方案。對于這一行動方案的建構，我們采取的是不同于制度主義邏輯的行動主義建構方案，當然它是開放的、包容的、合作的?？梢哉f，就實現(xiàn)合作治理理論建構的目標而言，我們目前的工作還遠遠不夠，它需要不斷吸納更多的積極合作成分，將這一建構方案延伸至政府、企業(yè)、非政府組織等多元行動者，打造更具包容性和開放性的“行動者網(wǎng)絡”平臺，積極開展合作的話語體系和行動方案的建構。