范逢春，譚淋丹

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

一、引言

20世紀(jì)后期，人類社會(huì)開啟了全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，一個(gè)嶄新的社會(huì)形態(tài)在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上逐步形成，吉登斯和貝克稱之為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，卡斯特稱之為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。規(guī)范和秩序面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，社會(huì)控制處處呈現(xiàn)出了失靈的狀況(1)張康之：《論高度復(fù)雜性條件下的社會(huì)治理變革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第4期。。社會(huì)不平等和貧富分化加劇、西式民主體制失靈、“法治”異化為“律師之治”等問題頻發(fā)。近代建立起的民族國(guó)家政治形態(tài)及其社會(huì)管理方式已不再適用，社會(huì)治理問題已然成為當(dāng)今世界公共治理的中心話題。如何在開放性、流動(dòng)性極強(qiáng)的全球化進(jìn)程中重構(gòu)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者關(guān)系，構(gòu)建面向當(dāng)前和未來的有效社會(huì)治理體系，成為破題關(guān)鍵。全球化浪潮無疑對(duì)我國(guó)社會(huì)治理也形成了開放性挑戰(zhàn)。貝克指出，“中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’，以歷史濃縮的形式，將社會(huì)轉(zhuǎn)型中的各種問題呈現(xiàn)出來”(2)薛曉源，劉國(guó)良：《全球風(fēng)險(xiǎn)世界：現(xiàn)在與未來：德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2005年第1期。。國(guó)家改革存在著發(fā)展不均衡情況，在經(jīng)濟(jì)體制改革取得舉世矚目的偉大成就的同時(shí)，社會(huì)治理體制改革相對(duì)滯后。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正在由單一性、同質(zhì)性、總體平均性、義務(wù)本位性社會(huì)轉(zhuǎn)向多樣性、異質(zhì)性、嚴(yán)重不均衡性、權(quán)利本位性社會(huì)，社會(huì)“個(gè)體化”趨勢(shì)明顯加快，社會(huì)參與需求愈發(fā)強(qiáng)烈。但政府治理在很大程度上仍保持著權(quán)力集中、無限責(zé)任、主導(dǎo)包辦、單向強(qiáng)制的特點(diǎn)，“積極政府”與社會(huì)認(rèn)同率不匹配，現(xiàn)代的和后現(xiàn)代的問題共時(shí)性地交織。

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”(3)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。。我國(guó)社會(huì)治理的難點(diǎn)在基層，重點(diǎn)在縣域?；诓煌瑢蛹?jí)政權(quán)的政治應(yīng)力差異，縣域在很大程度上成為我國(guó)地方治理中明顯薄弱的區(qū)域。縣域社會(huì)是中國(guó)社會(huì)的神經(jīng)末梢和毛細(xì)血管，縣域發(fā)展關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，縣域社會(huì)治理質(zhì)量的提升對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有基礎(chǔ)性價(jià)值與戰(zhàn)略性意義。在國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中，測(cè)量縣域社會(huì)治理質(zhì)量并尋求其影響維度，有助于從“質(zhì)量”視角為中國(guó)特色社會(huì)治理提供理論分析框架，進(jìn)一步推動(dòng)化解“治理”知識(shí)的身份危機(jī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域社會(huì)治理的高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧

西方學(xué)者將縣域社會(huì)治理研究置于地方治理框架下開展，形成了多種進(jìn)路。20世紀(jì)80年代以來，公共測(cè)量的相關(guān)研究逐漸邁過經(jīng)驗(yàn)階段走向科學(xué)階段。西方政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值體現(xiàn)為“顧客至上、公共責(zé)任、投入產(chǎn)出”(4)臧乃康：《政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值缺失與指標(biāo)體系重構(gòu)》，《政治與法律》，2007年第5期。?？挤蚵蛣P雷等人研發(fā)的世界治理指標(biāo)，受到廣泛使用(5)Kaufmann D,Kraay A,Mastruzzi M. Governance matters III:Governance indicators for 1996-2002. The World Bank,2003.。具體到政府質(zhì)量的研究，施萊弗和維什尼提供了衡量政府質(zhì)量的5種測(cè)度指標(biāo)：政府干預(yù)程度，政府效率，提供的公共物品，公共部門的規(guī)模，政治自由(6)Shleifer, Andrei, and Robert W. Vishny,The grabbing hand: Government pathologies and their cures. Harvard University Press, 2002.，助推了政府質(zhì)量研究的興起。歐洲社會(huì)質(zhì)量研究基金會(huì)開發(fā)了一套包含4個(gè)維度18個(gè)領(lǐng)域45個(gè)亞領(lǐng)域共計(jì)95個(gè)指標(biāo)的社會(huì)質(zhì)量指標(biāo)體系，形成了分析社會(huì)質(zhì)量的整合性框架(7)Van der Maesen L，Social quality:A vision for Europe.Kluwer Law International BV,2001.。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)社會(huì)科學(xué)研究中，治理評(píng)估研究發(fā)展迅速。俞可平提出了涵蓋15個(gè)一級(jí)指標(biāo)的中國(guó)民主式治理的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(8)俞可平：《增量民主與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第142頁(yè)。。何增科構(gòu)建了三套治理評(píng)價(jià)體系(9)何增科：《中國(guó)治理評(píng)價(jià)體系框架初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第5期。，包國(guó)憲、周云飛設(shè)計(jì)出包括法治、公平、參與等7個(gè)維度的中國(guó)公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)(10)包國(guó)憲，周云飛：《中國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的幾個(gè)問題》，《中國(guó)行政管理》，2009年第2期。。樊紅敏、張玉嬌通過對(duì)專家訪談和實(shí)證檢驗(yàn),設(shè)計(jì)了包含47個(gè)可測(cè)指標(biāo)的縣域社會(huì)治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(11)樊紅敏，張玉嬌：《縣域社會(huì)治理評(píng)價(jià)體系:建構(gòu)理路與評(píng)估框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017年第1期。。然而，國(guó)內(nèi)理論界關(guān)于社會(huì)治理的測(cè)評(píng)方案欠缺“質(zhì)量差異”的思考，多為“治理績(jī)效”評(píng)估。社會(huì)治理“績(jī)效范式”帶有鮮明的結(jié)果主義、短期主義特征，與社會(huì)治理“質(zhì)量范式”存在重要區(qū)別。首先，社會(huì)治理績(jī)效的成果導(dǎo)向可能導(dǎo)致評(píng)估時(shí)忽略資源投入，造成不計(jì)成本、不管過程的維穩(wěn)式社會(huì)治理；其次，社會(huì)治理績(jī)效的客觀性會(huì)導(dǎo)致對(duì)公眾維度的忽視；最后，社會(huì)治理績(jī)效的短期性極易造成不可持續(xù)式治理。而社會(huì)治理的“質(zhì)量范式”卻能兼顧資源維度的投入與結(jié)果維度的產(chǎn)出，兼顧公眾維度的主觀感受與結(jié)果維度的客觀產(chǎn)出，兼顧短期性成績(jī)與可持續(xù)發(fā)展問題。因此相較于社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估，社會(huì)治理質(zhì)量評(píng)估關(guān)注的因素更加全面到位，對(duì)社會(huì)治理問題的診斷更加系統(tǒng)深刻，對(duì)社會(huì)治理行為的引導(dǎo)更加科學(xué)合理。

國(guó)外對(duì)地方政府能力、政府質(zhì)量、治理水平影響維度的研究集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、財(cái)政分權(quán)、稅收、審計(jì)、社會(huì)資本等幾大方面。豪納和克比提出政府效率受經(jīng)濟(jì)、制度等因素的影響(12)Hauner, David, and Annette Kyobe,Determinants of government efficiency.World Development，2010(11).。保羅指出財(cái)政分權(quán)政策會(huì)增加地方政府競(jìng)爭(zhēng)，利于公眾問責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府治理能力的整體提升(13)Faguet,Jean-Paul,Decentralization and Governance.World Development，2014,Vol53.。普特南和南克得出美國(guó)各州的社會(huì)資本對(duì)政府質(zhì)量水平具有正面的影響的結(jié)論(14)Knack, Stephen,Social capital and the quality of government: Evidence from the United States. The World Bank, 1999.。國(guó)內(nèi)對(duì)治理的影響維度的探討集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、財(cái)政、黨政、社會(huì)組織、社會(huì)資本、信息技術(shù)、文化等方面。田發(fā)和周琛影提出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)人口規(guī)模以及社會(huì)治理財(cái)政支出對(duì)社會(huì)治理水平均有顯著的正向效應(yīng)(15)田發(fā)，周琛影：《社會(huì)治理水平：指數(shù)測(cè)算、收斂性及影響因素》，《財(cái)政研究》，2016年第8期。。王小龍指出財(cái)政分權(quán)模式是影響政府治理結(jié)構(gòu)的非常重要的因素(16)王小龍：《中國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)改革：一種財(cái)政視角的分析》，《人文雜志》，2004年第3期。。吳建平認(rèn)為我國(guó)社會(huì)治理績(jī)效的影響因素中黨政主導(dǎo)的影響尤為顯著，而社會(huì)參與的影響則相對(duì)弱一些(17)吳建平：《社會(huì)治理績(jī)效及其影響因素：基于2015年全國(guó)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期。。

綜上，國(guó)內(nèi)外直接針對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異及影響維度的研究還比較少。國(guó)外關(guān)于社會(huì)治理理論構(gòu)建無“中國(guó)場(chǎng)域”的研究，不加以本土化應(yīng)用易發(fā)生忽視跨文化差異的錯(cuò)誤；國(guó)內(nèi)以社會(huì)治理質(zhì)量作為研究視角的專題成果較為缺乏，國(guó)內(nèi)外關(guān)于社會(huì)治理差異分析沒有針對(duì)縣域社會(huì)開展，以國(guó)家、省級(jí)層次的認(rèn)知來判斷縣域狀況顯然不夠理想。同時(shí)，在既有成果中因果理論檢驗(yàn)性的實(shí)證研究偏少，個(gè)案研究偏多，難以進(jìn)行橫、縱向比較。因此，本文從實(shí)證性、科學(xué)性、完整性角度探索縣域社會(huì)治理的質(zhì)量差異及影響維度具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

三、縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異分析

(一)縣域社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度指標(biāo)體系構(gòu)建

社會(huì)治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)部門等多元主體綜合運(yùn)用人、財(cái)、物、信息、時(shí)間等資源以及法律、道德、行政、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，對(duì)社會(huì)觀念的核心要素、社會(huì)生活的多元領(lǐng)域、社會(huì)結(jié)構(gòu)的組成部分、社會(huì)制度的構(gòu)成要素、社會(huì)事業(yè)的不同方面進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和創(chuàng)新的過程(18)范逢春：《縣級(jí)政府社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第59頁(yè)。。本文借鑒埃文斯與林賽提出的“產(chǎn)品質(zhì)量觀”(19)詹姆斯·R.埃文斯，威廉·M.林賽：《質(zhì)量管理與質(zhì)量控制》(第7版)，焦叔斌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第9-11頁(yè)。，將社會(huì)治理質(zhì)量界定為社會(huì)治理活動(dòng)的一種特性，這些特性可以通過安全性、公平性、有效性、合法性、科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性等客觀指標(biāo)來測(cè)量，它屬于國(guó)家治理質(zhì)量的一個(gè)側(cè)面。

同時(shí)，以空間正義理論的“公平正義”、治理理論內(nèi)在的“社會(huì)性”、社會(huì)質(zhì)量理論的“整體品格”為價(jià)值取向，在中國(guó)語境下，對(duì)社會(huì)質(zhì)量研究基金會(huì)創(chuàng)造的社會(huì)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行借鑒、調(diào)整和簡(jiǎn)化，以“社會(huì)安全—社會(huì)公平—社會(huì)互動(dòng)—社會(huì)成長(zhǎng)”為基本邏輯框架設(shè)計(jì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度指標(biāo)體系。

然后應(yīng)用專家調(diào)查法， 對(duì)32個(gè)備選指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析、相關(guān)性分析、鑒別力分析并實(shí)施信度檢驗(yàn)和效度檢驗(yàn)。經(jīng)過嚴(yán)格篩選后，通過層次分析法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，最終構(gòu)建一個(gè)包含4個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)、13個(gè)指標(biāo)層指標(biāo)的縣域社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度指標(biāo)體系(見表1)。

表1 縣域社會(huì)治理質(zhì)量測(cè)度指標(biāo)體系

(二)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的數(shù)據(jù)來源與模型構(gòu)建

1.數(shù)據(jù)來源

“縣域”是以縣級(jí)行政區(qū)作為地理空間、以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體、具有地域特色且功能完備的區(qū)域，本研究將縣域劃分成市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣三種類型，同時(shí)按東、中、西三大區(qū)域(20)西部包括12個(gè)省級(jí)行政區(qū)：川、渝、貴、云、藏、陜、甘、青、寧、新、桂、內(nèi)蒙古，中部有8個(gè)省級(jí)行政區(qū)：晉、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘，東部包括11個(gè)省級(jí)行政區(qū)：京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊。進(jìn)行分組。依據(jù)其占比(21)2018年，在縣級(jí)行政區(qū)中，市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣及其他縣級(jí)行政區(qū)分別占比33.0%、12.7%、54.3%。按比例應(yīng)分別抽取市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣17、6、27個(gè)。，運(yùn)用分層抽樣方法選取17個(gè)市轄區(qū)(東、中、西部各7、6、4個(gè))、6個(gè)縣級(jí)市(東、中、西部均2個(gè))及27個(gè)縣(東、中、西部各6、8、13個(gè))共計(jì)50個(gè)縣域構(gòu)成研究樣本(22)東部縣級(jí)行政區(qū)867個(gè)，占比30.4%，應(yīng)抽取15個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。其中，市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣及其他縣級(jí)行政區(qū)在全國(guó)的占比分別為41.9%、39.1%、21.4%，應(yīng)分別隨機(jī)取7、2、6個(gè)。中、西部同理。。

本文采用50個(gè)縣域2008-2018年共計(jì)11年的面板數(shù)據(jù)(Panel Data)。戶籍人口、農(nóng)業(yè)人口、居民儲(chǔ)蓄存款余額、各種社會(huì)福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)的數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、森林覆蓋率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、適齡殘疾兒童入學(xué)率、公共部門女性與男性晉升人數(shù)、志愿活動(dòng)參加人數(shù)、年群眾來訪人次、政協(xié)征集提案數(shù)、政協(xié)審查立案數(shù)、基層工會(huì)組織數(shù)的數(shù)據(jù)來源于各縣統(tǒng)計(jì)年鑒。部分年鑒里缺失的數(shù)據(jù)通過第六次全國(guó)人口普查資料、各縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、縣人民政府網(wǎng)站查找而得。對(duì)于個(gè)別年份缺失的數(shù)據(jù)采用均值插值法，對(duì)于連續(xù)缺失兩年以上的數(shù)據(jù)采用趨勢(shì)回歸法進(jìn)行補(bǔ)充。

2.模型構(gòu)建

采用“Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化”進(jìn)行無量綱處理，將原始值映射在區(qū)間[0，1]中?？h域社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)的計(jì)量模型為加權(quán)聚合模型，表達(dá)式為：

(1)

(2)

式中Qij為第i年j縣域的社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)，k為構(gòu)建的13個(gè)指標(biāo)，Wij為各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Zij為無量綱化后的指標(biāo)值。Qi為第i年地區(qū)社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)，h為地區(qū)下選取的縣域的數(shù)量，Iij為各縣域?qū)υ摰貐^(qū)的權(quán)重，在計(jì)算地區(qū)社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)時(shí)統(tǒng)一賦予各個(gè)縣域同樣的權(quán)重。全國(guó)縣域社會(huì)治理質(zhì)量也由這一公式計(jì)算。最終的社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)落在[0.9，1]表示社會(huì)治理質(zhì)量極好，[0.75，0.9)表示優(yōu)秀，[0.5，0.75)表示良好，[0.25，0.5)表示合格，[0，0.25)表示預(yù)警。

(三)縣域社會(huì)治理質(zhì)量水平及差異

據(jù)上述公式，運(yùn)用Stata14.0測(cè)算出我國(guó)縣域社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)(見表2)，東、中、西部縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異及市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣的社會(huì)治理質(zhì)量差異(見表3)。

表2 我國(guó)2008-2018年縣域社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)

表3 三大區(qū)域及三大類型縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異

整體上，我國(guó)2008-2018年11年間縣域社會(huì)治理質(zhì)量狀況并不理想。2008年縣域社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)僅為0.4173，至2018年也僅提高至0.4880，僅提升16.94%，屬合格水平且增速相當(dāng)緩慢。這源于政府長(zhǎng)期重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕治理質(zhì)量，造成社會(huì)治理長(zhǎng)期屈從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在社會(huì)治理理念深入人心之前，評(píng)價(jià)社會(huì)狀況大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，其測(cè)量結(jié)果看似令人滿意，但并未深層、全面地反映社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。我國(guó)縣域社會(huì)治理經(jīng)歷了由“單純社會(huì)管控”到“綜合社會(huì)管理”，再到“全面協(xié)同治理”的演變過程。在當(dāng)前主體多元、構(gòu)成異質(zhì)、利益分化、沖突加劇的復(fù)雜社會(huì)環(huán)境下，由于資源限制、能力困境、任務(wù)沖突等原因，縣域社會(huì)基本態(tài)勢(shì)正從穩(wěn)定向亞穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，縣域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程仍面臨著多重治理困境。

從四個(gè)維度看，縣域社會(huì)治理質(zhì)量發(fā)展并不均衡。第一，縣域社會(huì)互動(dòng)質(zhì)量結(jié)果最好，11年均值為0.8824，屬優(yōu)秀水平，且呈上升趨勢(shì)。社會(huì)互動(dòng)質(zhì)量在表層體現(xiàn)為人際、鄰里和社區(qū)關(guān)系，在深層體現(xiàn)為社會(huì)融入、社會(huì)整合及社會(huì)賦權(quán)。社會(huì)排斥越低則社會(huì)互動(dòng)水平越強(qiáng)，社會(huì)治理質(zhì)量就越高。通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化減少社會(huì)排斥，通過提高公共服務(wù)可及性將個(gè)人整合到社會(huì)體系中，能大幅緩解社會(huì)壓力。第二，縣域社會(huì)安全質(zhì)量指數(shù)均值最低。一些地方政府習(xí)慣于簡(jiǎn)單維穩(wěn)思維，總想通過“規(guī)訓(xùn)、運(yùn)動(dòng)、動(dòng)員”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的維控，加之縣級(jí)政府管理水平有限、服務(wù)權(quán)能不足、騰挪空間不夠，近年來各種復(fù)雜的社會(huì)矛盾越來越集中地暴露于縣域?qū)用妗５谌?，縣域社會(huì)公平質(zhì)量指數(shù)波動(dòng)最大，從2008年(0.4122)一直下滑到2010年(0.3663)，隨后反彈上升，于2012年(0.3953)又開始回落，至2016年(0.3893)才又開始出現(xiàn)上升跡象。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)社會(huì)、封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型的劇烈變遷中，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了全方位的分化，社會(huì)公平問題愈發(fā)突出，城鄉(xiāng)收入差距明顯過大，弱勢(shì)群體權(quán)利保障不充分，階層貧富差距越發(fā)擴(kuò)大，引發(fā)社會(huì)認(rèn)同不足，社會(huì)信任弱化，極易誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)失序。第四，縣域成長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)前10年始終未超0.5，直至2018年才達(dá)到良好的水平。在傳統(tǒng)高密度社會(huì)形態(tài)逐漸稀釋、社會(huì)向“原子化形態(tài)”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，要培育現(xiàn)代社會(huì)組織，形成新的社會(huì)聯(lián)結(jié)，促進(jìn)社會(huì)成長(zhǎng)，否則個(gè)體權(quán)利只能直面政府權(quán)力，難以制度性地合理表達(dá)自身的利益訴求，社會(huì)底層易陷入無組織、無精英、無結(jié)構(gòu)的“群氓”狀態(tài)，不利于消弭弱勢(shì)群體對(duì)國(guó)家的負(fù)面情緒。然而，我國(guó)地方政府在多重指標(biāo)的“壓力型體制”和發(fā)展“政治錦標(biāo)賽”體制下，往往存在“政府干預(yù)情結(jié)”，大大壓縮了社會(huì)發(fā)育空間，抑制了社會(huì)成長(zhǎng)。如何為社會(huì)成長(zhǎng)留出足夠的空間，急切呼喚基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

從均值分析，2008-2018年三大區(qū)域的縣域社會(huì)治理質(zhì)量均低于0.5，僅處于合格水平。從共時(shí)性比較，東部縣域社會(huì)治理質(zhì)量均值(0.4840)最高，西部(0.4162)最低。從歷時(shí)性視角檢視，西部2016年縣域社會(huì)治理質(zhì)量(0.4279)與中部2008年得分(0.4242)極為接近；中部2015年縣域社會(huì)治理質(zhì)量(0.4563)與東部2008年得分(0.4550)極為接近，可以理解為西部縣域社會(huì)治理質(zhì)量落后中部9年，中部又落后東部8年。

市轄區(qū)、縣級(jí)市和縣的社會(huì)治理質(zhì)量均屬合格水平，僅市轄區(qū)的社會(huì)治理質(zhì)量在2018年達(dá)到良好。從共時(shí)性考量，市轄區(qū)的縣域社會(huì)治理質(zhì)量均值最高，遠(yuǎn)超縣級(jí)市和縣。從歷時(shí)性考量，2008年市轄區(qū)的社會(huì)治理質(zhì)量(0.4350)和縣(0.4088)優(yōu)于縣級(jí)市(0.4051)，3年后縣級(jí)市的社會(huì)治理質(zhì)量觸底反彈，開始反超縣，至2015年縣的社會(huì)治理質(zhì)量已落后縣級(jí)市0.0147，與市轄區(qū)2008年時(shí)得分0.4350接近，可以理解為縣的社會(huì)治理質(zhì)量落后市轄區(qū)8年。

(四)縣域社會(huì)治理質(zhì)量?jī)?nèi)部差異

借助變異系數(shù)可以反映縣域社會(huì)治理質(zhì)量?jī)?nèi)部差異。變異系數(shù)越大，內(nèi)部差異越大。

第一，全國(guó)內(nèi)部縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異分析。2008-2018年，變異系數(shù)分別為0.1209、0.1083 、0.1090、0.1180、0.1260、0.1236、0.1137、0.1262、0.1212、0.1202、0.1124，11年間變異系數(shù)呈現(xiàn)強(qiáng)烈波動(dòng)趨勢(shì)，內(nèi)部差異先不斷縮小，而后上升，2012年、2015年達(dá)到兩個(gè)高峰值之后才開始呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，內(nèi)部差異逐步減少，顯示我國(guó)縣域社會(huì)治理質(zhì)量?jī)?nèi)部差異變化極度不穩(wěn)定。

第二，區(qū)域內(nèi)部縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異分析。2008年中部地區(qū)各縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異(0.1267)大于西部(0.0953)，大于東部(0.0640)，2018年亦是如此。同時(shí)，東、中、西部地區(qū)內(nèi)部縣域間的社會(huì)治理質(zhì)量差異總體均在不斷擴(kuò)大，發(fā)展極為不平衡。

第三，縣域內(nèi)部社會(huì)質(zhì)量差異分析。2008年和2018年，市轄區(qū)的社會(huì)治理質(zhì)量變異系數(shù)(0.1280、0.1350)均大于縣(0.1204、0.0910)，大于縣級(jí)市(0.070、0.0611)，說明市轄區(qū)內(nèi)部社會(huì)治理質(zhì)量差異最大，縣級(jí)市最小。其中，市轄區(qū)內(nèi)部社會(huì)治理質(zhì)量差異雖在某些年份得到了一定控制，但到2014年卻進(jìn)一步擴(kuò)大，且擴(kuò)大速度快、上升趨勢(shì)明顯?？h級(jí)市內(nèi)部社會(huì)治理質(zhì)量差異雖基數(shù)小，但隨時(shí)間變化，差異也在擴(kuò)大?？h的內(nèi)部社會(huì)治理質(zhì)量差異雖出現(xiàn)幾次波動(dòng)，但總體差異得到了控制，處于緩慢下降中。

四、縣域社會(huì)治理質(zhì)量的影響維度

(一)理論分析及研究假設(shè)

1.政府子系統(tǒng)對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的影響

第一，財(cái)政能力和財(cái)政分權(quán)影響社會(huì)治理質(zhì)量。王敬堯認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政是縣級(jí)政府運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，是影響縣級(jí)治理的核心變量(23)王敬堯：《縣級(jí)治理能力的制度基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架的嘗試》，《政治學(xué)研究》，2009年第3期。。學(xué)界廣泛認(rèn)同財(cái)政分權(quán)是解釋基層公共服務(wù)與社會(huì)治理差異的重要因素。第二，賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)典政治學(xué)將高稅收視為劣治的代名詞，而谷成和于楊卻認(rèn)為稅收征管體現(xiàn)了國(guó)家治理的文明程度和現(xiàn)代化水平(24)谷成，于楊：《稅收征管、遵從意愿與現(xiàn)代國(guó)家治理》，《財(cái)經(jīng)問題研究》，2018年第9期。。馬駿與溫明月基于“稅收討價(jià)還價(jià)——政治民主模型”也發(fā)現(xiàn)稅收國(guó)家特征越強(qiáng)，國(guó)家治理質(zhì)量越高(25)馬駿，溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第2期。。第三，政府審計(jì)是國(guó)家治理的工具。拉斐爾和格羅德斯基發(fā)現(xiàn)審計(jì)力度與反腐敗工資政策有效性呈明顯正相關(guān)(26)Di Tella, Rafael, and Ernesto Schargrodsky. The role of wages and auditing during a crackdown on corruption in the city of Buenos Aires.The Journal of Law and Economics,2003(1).。劉雷等人發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)的揭示和抵御功能可有效降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)(27)劉雷，崔云，張?bào)悖骸墩畬徲?jì)維護(hù)財(cái)政安全的實(shí)證研究：基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《審計(jì)研究》，2014年第1期。。故本文提出4個(gè)政府子系統(tǒng)研究假設(shè)：

H1：縣級(jí)政府財(cái)政能力越強(qiáng)，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

H2：財(cái)政分權(quán)程度越強(qiáng)，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

H3：地方稅收越多，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

H4：政府審計(jì)揭示作用越強(qiáng)，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

2.經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)存在二元互構(gòu)的張力。米蓋爾和布朗格認(rèn)為較富裕的居民往往對(duì)公共服務(wù)效率有更高需求水平，這能給當(dāng)?shù)卣┘痈髩毫?28)Migué,Jean-Luc,et al.Toward a General Theory of Managerial Discretion with Comment and Reply.Public choice，1974，Vol.17.。田發(fā)和周琛影指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的地區(qū)，政府進(jìn)行社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越雄厚(29)田發(fā)，周琛影：《社會(huì)治理水平：指數(shù)測(cè)算、收斂性及影響因素》，《財(cái)政研究》，2016年第8期。。博格斯等(30)De Borger, Bruno, and Kristiaan Kerstens. “Cost efficiency of Belgian local governments: A comparative analysis of FDH, DEA, and econometric approaches.”Regional science and urban economics,1996(2).發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致政府缺乏控制成本的動(dòng)力，進(jìn)而使治理效率惡化。楊浩和南銳發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)治理支出的促進(jìn)作用則十分有限(31)楊浩，南銳：《社會(huì)治理支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：抑制還是促進(jìn)？》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2015年第1期。。

故提出研究假設(shè)H5：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

3.社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的影響

中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化需要強(qiáng)大的執(zhí)政黨掌舵，需要守法的政府主導(dǎo)，需要有秩序的市場(chǎng)助力，需要有活力的社會(huì)參與。第一，社會(huì)資本助推社會(huì)秩序建構(gòu)。帕特南認(rèn)為社會(huì)資本差異導(dǎo)致了意大利實(shí)現(xiàn)民主化以后南北部地方政府績(jī)效差異(32)Putnam, Robert D., Robert Leonardi, and Raffaella Y. Nanetti.Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. Princeton university press, 1993.。閆臻發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本的豐富程度能影響各治理主體的參與水平的高低(33)閆臻：《嵌入社會(huì)資本的鄉(xiāng)村社會(huì)治理運(yùn)轉(zhuǎn)：以陜南鄉(xiāng)村社區(qū)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2015年第4期。。越來越多的證據(jù)表明社會(huì)資本對(duì)社會(huì)治理有重要影響，但影響程度是一個(gè)懸而未決的理論命題和政策困惑。第二，適度人口能獲取最大經(jīng)濟(jì)收益。基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，格羅斯曼等認(rèn)為人口密度對(duì)地方政府管理成本的影響是負(fù)向的，對(duì)政府績(jī)效的影響是正向的(34)Grossman, Philip J., Panayiotis Mavros, and Robert W. Wassmer. Public sector technical inefficiency in large US cities.Journal of Urban Economics,1999(2).。故本文提出兩個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)研究假設(shè)：

H6：社會(huì)資本越高，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

H7：人口密度越大，縣域社會(huì)治理質(zhì)量越好。

(二)變量測(cè)量與模型建構(gòu)

1.變量測(cè)量

表4 縣域社會(huì)治理質(zhì)量的變量

被解釋變量為上文所測(cè)的縣域社會(huì)治理質(zhì)量指數(shù)。解釋變量有7個(gè)，即代表縣級(jí)政府財(cái)政能力的人均公共財(cái)政支出、代表財(cái)政分權(quán)程度的財(cái)政自主度、代表地方稅收的地方年稅收收入、代表政府審計(jì)揭示作用的審計(jì)查出問題金額數(shù)、代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、代表社會(huì)資本的社會(huì)組織數(shù)以及社會(huì)子系統(tǒng)下另一變量人口密度(見表4)。

2.模型構(gòu)建

面板數(shù)據(jù)回歸模型的一般形式如下：

其中，i=1，2，…，N，表示N個(gè)個(gè)體；t=1，2，…，T，表示已知的T個(gè)時(shí)點(diǎn)。yit是被解釋變量對(duì)個(gè)體i在t時(shí)的觀測(cè)值，Xkit是第K個(gè)非隨機(jī)解釋變量對(duì)于個(gè)體i在t時(shí)的觀測(cè)值；βki是待估計(jì)的參數(shù)，uit是隨機(jī)誤差項(xiàng)。據(jù)此構(gòu)建縣域社會(huì)治理質(zhì)量的面板回歸模型(1)。為控制異方差和多重共線性的影響，數(shù)據(jù)采用對(duì)數(shù)形式。

1nqulityit=β0+β11nexpenditureit+β21nfinanceit+β31ntaxit+β41nauditit+β51npgdpit+

β61norganizationit+ β71ndensityit+εit

(1)

其中，i表示第i個(gè)縣域，t表示時(shí)間，自2008至2018年，εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)，滿足N(0，1)。

為了緩解內(nèi)生性問題，考慮到前期自變量可能對(duì)當(dāng)期因變量產(chǎn)生影響，將所有的自變量分別滯后一期和二期，得到模型(2)(4)，考慮到上一期縣域社會(huì)治理質(zhì)量也可能會(huì)對(duì)當(dāng)期縣域社會(huì)治理質(zhì)量產(chǎn)生影響，將因變量也分別滯后一期和二期，得到模型(3)(5)，具體模型內(nèi)容如表5所示。

3.數(shù)據(jù)來源

影響因素研究的樣本同上文50個(gè)縣域樣本一致，同樣采取11年的面板數(shù)據(jù)，地域面積、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、一般預(yù)算支出、稅收收入數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》，公共財(cái)政支出、審計(jì)查出問題資金、地區(qū)生產(chǎn)總值、社會(huì)組織數(shù)數(shù)據(jù)來源于各縣統(tǒng)計(jì)年鑒。

(三)影響因素實(shí)證分析

為了避免偽回歸發(fā)生，需檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性。運(yùn)用Stata14.0，采用同質(zhì)根面板單位根檢驗(yàn)的代表LLC檢驗(yàn)法和異質(zhì)根面板單位根檢驗(yàn)的代表ADF-Fisher檢驗(yàn)法進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)。LLC檢驗(yàn)結(jié)果和ADF-Fisher檢驗(yàn)的P值均小于0.05，因此拒絕原假設(shè)，證明數(shù)據(jù)是平穩(wěn)時(shí)間序列數(shù)據(jù)，其組成的面板數(shù)據(jù)平穩(wěn)，不需要進(jìn)行數(shù)據(jù)協(xié)整，可直接進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸分析。5個(gè)模型的F統(tǒng)計(jì)量的概率均小于0.05，表明固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合回歸模型；LM檢驗(yàn)的P值均小于0.05，表明隨機(jī)效應(yīng)模型也優(yōu)于混合回歸模型。隨后Hausman檢驗(yàn)中模型(3)(5)的P值小于0.01，應(yīng)設(shè)定為固定效應(yīng)模型；而模型(1)(2)(4)的P值則大于0.01，采用隨機(jī)效應(yīng)模型(見表5)。

表5 各自變量對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量影響的回歸結(jié)果

滯后一期的縣域社會(huì)治理質(zhì)量對(duì)當(dāng)期縣域社會(huì)質(zhì)量產(chǎn)生顯著正向影響。在模型(1)中，人均公共財(cái)政支出、財(cái)政自主度、地方年稅收收入、每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量、人口密度均正向顯著，其中人均公共財(cái)政支出對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量影響最大。在模型(2)中，財(cái)政自主度、滯后一期的人均公共財(cái)政支出、滯后一期的地方年稅收收入、滯后一期的審計(jì)查出問題金額四個(gè)變量正向顯著。在模型(3)中，當(dāng)期財(cái)政自主度正向顯著，而滯后一期的財(cái)政自主度負(fù)向顯著。在模型(4)中，滯后二期的人均公共財(cái)政支出與縣域社會(huì)治理質(zhì)量在1%的水平上顯著正相關(guān)，滯后一期的每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)、滯后二期的地方年稅收收入與滯后二期審計(jì)查出問題金額數(shù)在10%水平上正向顯著。在模型(5)中，滯后一期的財(cái)政自主度負(fù)向顯著。在5個(gè)模型中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的影響均不顯著。

第一，人均公共財(cái)政支出對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量影響顯著，人均公共財(cái)政每增加1%，縣域社會(huì)治理質(zhì)量便提高0.043，研究假設(shè)H1成立。中共十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，縣域社會(huì)治理的主導(dǎo)者是政府，財(cái)政支配權(quán)力是政府最為核心的權(quán)力之一。縣級(jí)政府可以通過合理配置財(cái)政資源，推動(dòng)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，從單純實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的財(cái)政向滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政轉(zhuǎn)變；推動(dòng)財(cái)政過程的轉(zhuǎn)變，從政府完全壟斷的財(cái)政向民主治理的財(cái)政轉(zhuǎn)變；推動(dòng)財(cái)政結(jié)果的轉(zhuǎn)變，從無績(jī)效管理的財(cái)政向績(jī)效財(cái)政轉(zhuǎn)變，賦予財(cái)政以治理的性質(zhì)，推動(dòng)政府的公共性與社會(huì)的公共性內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，從而發(fā)揮財(cái)政對(duì)社會(huì)秩序的引導(dǎo)、建構(gòu)、發(fā)展作用，型塑改革預(yù)期的社會(huì)治理質(zhì)量。

第二，財(cái)政自主度顯著影響縣域社會(huì)治理質(zhì)量，財(cái)政自主度系數(shù)當(dāng)期呈正向顯著，滯后一期則呈負(fù)向顯著，研究假設(shè)H2得到部分驗(yàn)證。近十來年，地方財(cái)力配置往往需要進(jìn)行社會(huì)兜底，其次才能投入到經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中去。因此通過財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)力進(jìn)行保障，提高財(cái)政決策透明度，能充分利用基層政府了解民眾需求的信息優(yōu)勢(shì)，有效保障社會(huì)事業(yè)發(fā)展。在財(cái)政分權(quán)的同時(shí)也應(yīng)做到事權(quán)平衡，否則會(huì)造成縣級(jí)政府供給公共產(chǎn)品不力，進(jìn)而影響社會(huì)治理質(zhì)量。

第三，地方年稅收收入對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量呈正向顯著影響，研究假設(shè)H3成立。稅收在國(guó)家和地方層面均能提高治理水平，稅收是政府財(cái)政的重要來源，是政府與社會(huì)互動(dòng)的關(guān)鍵紐帶，通過對(duì)公眾訴求的響應(yīng)，能從民主角度改善治理。若地方稅收籌資能力偏弱，便難以為公共服務(wù)事項(xiàng)提供穩(wěn)定充足的財(cái)政資金支持。當(dāng)然，稅收與社會(huì)治理質(zhì)量間并非總呈正向關(guān)系，過高的稅收會(huì)增加人民負(fù)擔(dān)，有損社會(huì)治理質(zhì)量，故應(yīng)確定地方稅收收入的合理規(guī)模，合理擴(kuò)大地方政府稅政管理權(quán)限。現(xiàn)行分稅制是一種高度集中的稅政管理體制，中央政府擁有稅政管理權(quán)限大，享有更多稅收，而地方擁有稅政管理權(quán)限小，大部分縣域難以依靠自身稅收履行公共服務(wù)責(zé)任，也無法根據(jù)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅源分布情況對(duì)地方稅種適時(shí)地合理調(diào)整，這也對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。

第四，審計(jì)的作用尤其深遠(yuǎn)，上一年審計(jì)查出問題金額數(shù)會(huì)顯著正向影響縣域社會(huì)治理質(zhì)量，研究假設(shè)H4成立。這印證了學(xué)界普遍認(rèn)為的“政府審計(jì)有助于提高公共財(cái)政資金使用效率，降低社會(huì)治理成本”觀點(diǎn)。然而，審計(jì)作用的發(fā)揮依賴于政府信息披露的充分性。不可否認(rèn)，目前我國(guó)政府審計(jì)信息公開還存在較多不足，加之政府審計(jì)權(quán)力過度集中，使得政府審計(jì)的監(jiān)督、指引作用大打折扣。如何獨(dú)立、高效、公正地開展政府審計(jì)，探索一條中國(guó)特色的地方政府審計(jì)道路，最終有利于國(guó)家治理現(xiàn)代化，是我國(guó)地方政府審計(jì)改革需要繼續(xù)探索的課題。

第五，人均GDP未對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量造成顯著影響，研究假設(shè)H5不成立。這印證了國(guó)內(nèi)學(xué)者吳建南等人指出的地區(qū)經(jīng)濟(jì)因素并非影響政府創(chuàng)新活動(dòng)的決定因素的觀點(diǎn)(35)吳建南,黃艷茹,馬亮：《政府創(chuàng)新的穩(wěn)定性研究：基于兩屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例的比較》，《軟科學(xué)》,2015年第5期。。一方面源于本文對(duì)社會(huì)治理質(zhì)量的考察擯棄了以往“唯GDP”論，轉(zhuǎn)從“質(zhì)量”視角建構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)，另一方面源于在當(dāng)前中國(guó)縣域中，經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平并不同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率原則與社會(huì)治理的公平原則在具體時(shí)空?qǐng)鲇蛑写嬖诿軟_突和張力。因此，地方政府越是以效率為優(yōu)先目標(biāo)，就會(huì)越容易加劇社會(huì)分化，引發(fā)社會(huì)不公。

第六，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)會(huì)對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量造成了顯著正向影響，研究假設(shè)H6成立。社會(huì)組織數(shù)量的實(shí)質(zhì)是公民參與的量化結(jié)果，背后反映了社會(huì)資本與社會(huì)治理質(zhì)量間的關(guān)系。這是因?yàn)椋鐣?huì)資本具有建構(gòu)社會(huì)秩序的積極功能，社會(huì)資本匱乏則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)作難度較大，政府運(yùn)行效率低下。社會(huì)組織發(fā)育狀況不僅是衡量一個(gè)國(guó)家和社會(huì)自由發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志，也是社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。當(dāng)前我國(guó)縣域社會(huì)組織數(shù)量嚴(yán)重不足，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府主動(dòng)變革、讓渡部分職權(quán)是意義深遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略抉擇。

第七，人口密度每增加1%，縣域社會(huì)質(zhì)量便會(huì)提高0.026，研究假設(shè)H7成立。這符合克魯格曼等在20世紀(jì)90年代開創(chuàng)的新經(jīng)濟(jì)地理理論，即“產(chǎn)業(yè)效率的聚集效應(yīng)原理”，也說明人口密度是集聚效應(yīng)的一個(gè)表征，集聚效應(yīng)帶來了外部經(jīng)濟(jì)、知識(shí)外溢，改變了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了人均承擔(dān)社會(huì)治理基礎(chǔ)設(shè)施成本的降低，易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而對(duì)縣域社會(huì)治理質(zhì)量的提高帶來顯著正面影響。

五、政策建議

“一個(gè)社會(huì)的健全必須建立在工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一之上”(36)張康之：《公共行政： 超越工具理性》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2002年第4期。。提升縣域社會(huì)治理質(zhì)量，在價(jià)值理性層面，需要通過“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”(37)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。，構(gòu)建全民共建共治共享的社會(huì)治理格局，“將正義的觀念歸并于一種基本結(jié)構(gòu)的理想形式”(38)約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年，第298頁(yè)。。在工具理性層面，需要通過“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”(39)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。，將社會(huì)治理逐步納入制度化的軌道，從政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大子系統(tǒng)入手助推縣域社會(huì)治理質(zhì)量的提升。

(一)建設(shè)“民生政府”以提升縣域社會(huì)治理質(zhì)量

社會(huì)治理的終極目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理從“權(quán)威—服從”模式演變?yōu)椤胺?wù)—服從”模式。讓民眾抱有獲得感、幸福感、安全感，關(guān)鍵在于全面改善民生。首先，要把民生改善作為縣域社會(huì)治理質(zhì)量的價(jià)值內(nèi)核。把民生持續(xù)改善作為縣域社會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，把民生公平改善作為落腳點(diǎn)，把民生協(xié)調(diào)改善作為著力點(diǎn)。其次，要把民生財(cái)政作為縣域社會(huì)治理質(zhì)量的發(fā)展基礎(chǔ)，要通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以擴(kuò)大財(cái)政收入，提升縣域民生財(cái)政能力。同時(shí)，要推進(jìn)財(cái)政民主，優(yōu)化財(cái)政支出，改進(jìn)縣域民生財(cái)政績(jī)效。最后，要把民生工程作為具體載體，強(qiáng)化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)縣域民生政府職能。

(二)發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”以提升縣域社會(huì)治理質(zhì)量

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低是揭示縣域社會(huì)治理質(zhì)量空間差異的重要切入口。首先，要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“創(chuàng)新—綠色—開放”協(xié)調(diào)發(fā)展，把創(chuàng)新作為縣域經(jīng)濟(jì)的根本動(dòng)力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，處理好外延性發(fā)展與內(nèi)涵性發(fā)展的關(guān)系，走上擴(kuò)大開放—增加就業(yè)—社會(huì)穩(wěn)定—經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)道路。其次，要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“空間—產(chǎn)業(yè)—制度”一體化發(fā)展，打破資源稟賦差異造成的自然市場(chǎng)分割和政府政策引起的人為市場(chǎng)分割。最后，要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”耦合發(fā)展，完善縣域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈，推進(jìn)土地利用制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、就業(yè)制度改革，發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動(dòng)作用。

(三)推進(jìn)“治理創(chuàng)新”以提升縣域社會(huì)治理質(zhì)量

在中國(guó)政治語境中，社會(huì)治理創(chuàng)新能為政治改革、社會(huì)變革、市場(chǎng)發(fā)展提供動(dòng)力，為中國(guó)整體性社會(huì)危機(jī)提供地方性化解機(jī)制，為頂層政治合法性提供支撐。首先，要完善縣域社會(huì)治理的多元主體協(xié)同體制，構(gòu)建縣域社會(huì)治理的黨建引領(lǐng)、多元協(xié)同格局，構(gòu)建強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、強(qiáng)社會(huì)三元平衡的治理主體結(jié)構(gòu)。其次，要打造縣域社會(huì)治理的共建共治共享格局，準(zhǔn)確定位政府、市場(chǎng)和社會(huì)的角色，協(xié)調(diào)好三者關(guān)系，積極推動(dòng)縣域社會(huì)共治，形成合作的三維結(jié)構(gòu)。最后，要提高縣域社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，讓社會(huì)治理從“經(jīng)驗(yàn)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖W(xué)治理”。