吳本健，楊思琪，李 哲

中央民族大學 經濟學院，北京 100081

2020年，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的任務。民族地區(qū)是脫貧攻堅時期深度貧困的集中地帶，也自然成為當前鞏固脫貧攻堅成果的主要場域。民族地區(qū)的發(fā)展除了易受自然災害的威脅，還有脫貧人口生計不可持續(xù)、易受市場波動風險沖擊、自我發(fā)展能力較弱等諸多困境，這對提升民族地區(qū)脫貧質量、抑制返貧風險、鞏固脫貧攻堅成果等是一個巨大的挑戰(zhàn)。以往通過政府救助、直接補貼等救助式幫扶措施，難以有效應對災害、疾病等致貧風險，其減貧效果的可持續(xù)性較為有限[1]。而“小額人身保險+農業(yè)保險”等形式的農村小額保險作為國家以保險形式幫扶弱勢群體的重要手段[2]，不僅為民族地區(qū)編織了一張應對風險的“安全網”，還為民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果提供了有力支撐。相關數據顯示，截至2019年底，寧夏Y縣建檔立卡貧困戶財產保險投保7 457戶共1 639.1萬元，理賠金額達到4 054戶共279.5萬元，人身保險參保率達到了100%[3]。農戶選擇農村小額保險，既兜住了因病、因災等意外返貧的底線，又為農戶發(fā)展產業(yè)增收致富保駕護航。

理論上，農村小額保險在補償災害損失和穩(wěn)定收入方面具有獨特優(yōu)勢，是農戶風險管理的選擇之一。但是，已有研究發(fā)現，農村小額保險的保障水平存在區(qū)域異質性，其差異化的保障水平導致不同地區(qū)的農戶可選擇農村小額保險的機會不平等。一方面，受自然環(huán)境和地勢地形的限制，民族地區(qū)的農戶主要依靠當地特色產業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)來獲得收入，其生計常常面臨自然災害不可預測性和市場波動性的兩大威脅。而傳統(tǒng)的農村小額保險只以玉米、水稻、小麥、能繁母豬、乳牛等主要糧食作物和畜牧種類為保障對象，沒有實現各地特色種類作物的全覆蓋。這使得從事特色產業(yè)的農戶無法選擇合適的保險種類，從而無法充分發(fā)揮農村小額保險的保障作用。另一方面，由于民族地區(qū)的保險市場發(fā)展程度較低，農戶獲取信息和增收的能力有限，往往對農村小額保險保障的預期低于保費。這在一定程度上降低了農戶參與農村小額保險的積極性，忽視健康保障所引發(fā)更大的風險損失，不利于農村小額保險在民族地區(qū)發(fā)揮抗風險、穩(wěn)收入、補損失等作用，農戶仍然面臨著災害、事故和疾病的威脅。

那么，針對民族地區(qū)的特殊性，應該如何更好地利用農村小額保險這一工具實現防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果的目標？在鄉(xiāng)村振興的實踐中，農村小額保險在民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果的機制是怎樣的？回答上述問題，有助于優(yōu)化民族地區(qū)保險機構資源配置，預防返貧風險，繼而鞏固拓展脫貧攻堅成果。

一、文獻綜述：農村小額保險與民族地區(qū)脫貧

農村小額保險作為金融扶貧的重要工具，對優(yōu)化配置社會扶貧資源產生了積極作用[4]36-37。隨著絕對貧困人口的清零和區(qū)域性整體脫貧工作的完成，脫貧戶的家庭生計能力提升工作被提上了日程[5]。理論上，與農業(yè)信貸的扶貧效應相比，以“互助共濟”為基礎理念、以“小額人身保險+農業(yè)保險”為代表的農村小額保險，具有天然的防貧屬性，切實保障了農戶的利益，在提高扶貧的精準度、預防返貧、增強農戶發(fā)展信心等方面發(fā)揮了極其重要的作用。

一方面，農村小額保險具有分散農業(yè)生產經營風險的重要功能，可對沖農業(yè)風險。農村小額保險作為市場經濟條件下支持和保護農業(yè)的風險管理工具[6]，憑借其非營利性、政府提供補貼等屬性[7]，在幫助脫貧戶抵御風險、穩(wěn)定現有收入、增加預期收入等方面發(fā)揮了重要作用[8-9]。農村小額保險不僅在糾正市場失靈方面產生了積極影響[10]，還可對沖種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失，如為農戶提供直接物化成本保險[11]，避免了因自然災害和大幅度市場波動所帶來的毀滅性打擊。在自然災害頻繁發(fā)生的情況下，農村小額保險提供的風險保障降低了民族地區(qū)農戶因災致貧和返貧現象的發(fā)生概率[4]31-38。

另一方面，農村小額保險可幫助農戶有效應對健康風險。人們往往因遭受各種意外和疾病而給個人健康帶來嚴重威脅，甚至給家庭帶來沉重的經濟、心理負擔。雖然2021年初發(fā)布的《全國第六次衛(wèi)生服務統(tǒng)計調查報告》顯示，調查地區(qū)基本醫(yī)療保險覆蓋率較高，達到了96.8%，其中城市地區(qū)和農村地區(qū)的居民基本醫(yī)療保險參保率分別為96.1%和97.6%[12]，但是，多項研究也證明了居民醫(yī)保未能減少農村居民的醫(yī)療負擔[13-15]，難以降低災難性醫(yī)療支出對家庭財務脆弱狀態(tài)的沖擊。農村小額保險立足于脫貧戶的保險需求，以“政府引導、市場運行、保本微利”為原則為脫貧戶的保險需求保駕護航。其中，小額人身保險風險保障體系在民族地區(qū)已初見成效，其增強了民族地區(qū)抵御風險的能力，減少了民族地區(qū)因災返貧的現象。以云南省楚雄市為例，全市15個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))參保人數從2014年的2萬人增加到2019年的11.8萬人，覆蓋面從2014年的0.3%增加到2019年的35%，增長117%[16]。更為重要的是，對脫貧戶而言，農村小額保險不僅降低了投保人對保險成本的預期，增加了對農村小額保險的需求，提高了抵抗風險的能力，拓寬了扶貧資金的來源渠道[17]，為鞏固脫貧攻堅成果提供了持續(xù)的動力[18]，還能夠通過增信和融資功能，緩解農戶的信貸約束、增強脫貧戶的信貸水平和信心[19]，激勵脫貧戶進行投資與建設，提高其資信水平和自我發(fā)展能力，解決農戶“融資難、融資貴、融資慢”的問題，有助于生產資料的保障和維持，增強農戶發(fā)展的造血能力和發(fā)展信心[20]，增強民族地區(qū)的內生發(fā)展動力[21]。因而，政界和學界對農村小額保險寄予較大期望，認為其是鞏固脫貧攻堅成果的有效手段之一[22]。

然而，從現實情況來看，脫貧戶由于自身資源稟賦不足、金融素養(yǎng)較差等原因，普遍存在著對農村小額保險認識不足的情況[23]。而且農村小額保險對每個地區(qū)的扶貧效果各不相同[24]，存在區(qū)域異質性。農村小額保險在富裕地區(qū)的發(fā)展較好，農戶的參與度也較高[25]。與非民族地區(qū)相比，民族地區(qū)的農戶普遍存在著保險意識淡薄、地方政府支持力度不夠、保險公司下鄉(xiāng)積極性不高等問題。這也是阻礙民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的難點所在。在繼續(xù)推動脫貧地區(qū)發(fā)展和鞏固拓展脫貧攻堅成果的背景下，對農村小額保險如何化解返貧風險、鞏固脫貧攻堅成果的研究還有進一步拓展的空間：一是從當前“十四五”時期防止返貧的政策設計來看，尤其是民族地區(qū)脫貧戶在面臨內外部因素沖擊下，該如何鞏固脫貧攻堅成果。二是現有研究多關注農村小額保險應對自然、健康風險的因素和機制、農村小額保險與脫貧的關系分析，較少對民族地區(qū)農村小額保險鞏固脫貧攻堅成果的機制進行深入分析。

鑒于此，考慮到后脫貧攻堅時代民族地區(qū)脫貧戶的抗風險能力和恢復能力，首先，本文提出以“減法與加法”機制構建民族地區(qū)農村小額保險鞏固脫貧攻堅成果的分析框架。農戶有必要有的放矢地選擇農村小額保險，通過補償風險損失產生的“減法”效應，與通過增加保費補貼、提高健康保障和增強脫貧信心等路徑而產生的抵御風險的“加法”效應，共同助力農戶兜住返貧底線，鞏固脫貧攻堅成果。其次，基于寧夏Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！?1)“2”代表2項基礎險，即家庭綜合意外傷害保險和大病補充醫(yī)療保險。“X”代表選擇性險種，即農牧業(yè)保險、金融信貸保險等多個可供選擇的保險。的案例證據，本文試圖通過理論與案例分析相結合，分析農村小額保險在鞏固脫貧攻堅成果中的關鍵舉措及其成效，總結其成熟經驗，為民族地區(qū)有效實現返貧阻斷、鞏固脫貧攻堅成果提供借鑒和參考。

二、分析框架：民族地區(qū)農村小額保險鞏固脫貧攻堅成果的機制

保險集保障、增信、融資三大功能于一體。在鞏固脫貧攻堅成果時期，由于返貧風險成因復雜多元、鄉(xiāng)村治理與新形勢要求不匹配、扶貧產業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不強等因素，農村小額保險這一政策工具在理論上來說，需要側重脫貧戶自我發(fā)展能力的保障和培養(yǎng)這兩個方面，即針對事后補償和增加收入這兩個方面來開發(fā)相應的保險產品。

有效防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果，需要巧用“減法”和“加法”機理。所謂“減法”之策就是盡可能地減少脫貧戶風險損失和風險應對支出，從而降低風險引發(fā)的“成本”，減緩風險沖擊對生計水平的負面影響；而“加法”之策就在于通過農村小額保險來化解風險，幫助低收入農戶提升發(fā)展信心，增進物質資本投資，改進人力資本水平，增加脫貧戶的收入。鑒于此，如圖1所示，可以從事前的減緩風險、事后的應對風險兩個方面，結合“減法”與“加法”的作用路徑，來理解農村小額保險促進脫貧戶增收、進而鞏固脫貧攻堅成果的作用機理。

圖1 農村小額保險鞏固脫貧攻堅成果的作用機制

(一)“減法”：“風險無阻”，保險有效降低風險沖擊造成的損失，防止返貧

“雙重作用并駕齊驅?！鞭r村小額保險具有風險阻隔和風險補償功能[26]，尤其表現在減少因病、因災、因意外事故帶來的損失等方面。以“農業(yè)保險+小額人身保險”為代表的農村小額保險，在“減法”效應上主要體現在風險阻隔和風險補償這兩方面。

從風險阻隔的角度來看，適宜的農村小額保險為農業(yè)生產和農村經濟發(fā)展提供了風險保障，保障了糧食安全，有助于農戶規(guī)避、轉移和分散農業(yè)風險。農村小額保險通過保費補貼的形式，最大限度降低了農業(yè)投資者的風險，滿足了大多數農戶的收入風險分散預期[27]，切實保障了農戶利益。

從風險補償的角度來看，農村保險作為重要的風險管理工具[28]，通過對農戶遭受風險時所遭受的損失進行一定的補償，減小了農業(yè)風險所帶來的收入波動。小額人身保險能夠減少農戶自我承擔醫(yī)療費用的支出，緩解因病、因意外帶來的損失，有助于緩解因病返貧。此外，小額人身保險有助于農戶平滑消費，減緩因災害或意外傷害導致的收入波動對消費的影響[29]，提升農戶的有效需求能力，促進有效供給的增加。

(二)“加法”：“履險若夷”，保險增強脫貧戶信心，提高發(fā)展能力

“由被扶者變主動者?！鞭r村小額保險作為一種風險管理手段，可以增加人力資本的保障水平，增強農戶抓住發(fā)展機會的信心，培養(yǎng)適度“冒險”精神，改進農戶家庭資產配置結構，實現增收致富。

從保障脫貧戶人力資本的角度來看，一方面，農村小額保險的建立和完善能夠優(yōu)化要素配置，進而增加農戶的就業(yè)機會和增收機會，改進需求側管理績效，提高人力資本保障水平；另一方面，小額人身保險能夠減少農戶自我承擔醫(yī)療費用的支出[30]，緩解因病、因意外帶來的損失，減輕因病、因意外造成的人力資本受損程度，幫助低收入農戶維持和改善人力資本水平。此外，農村小額保險加快了農戶災后能力的恢復，提升了人力資本水平。

從提升脫貧戶發(fā)展信心的角度來看，良好的社會保護和適宜的保險發(fā)展，能夠有效地增強農戶采用專業(yè)化、市場化、現代化生產結構的信心，并減少脫貧戶自我保險(儲蓄、保守的多樣化種植模式等方式)所帶來的資源配置損失(機會成本)。與此同時，農村小額保險可以通過降低農戶信貸風險，增加農戶的信貸可得性，進而增強農戶的社會融入感，緩解農村地區(qū)普遍存在的金融排斥等問題，提高農戶的主觀能動性，增強農戶的自我認同感與發(fā)展信心。

三、研究方法：寧夏Y縣農村小額保險調研

本文基于案例研究的方法[31]，以寧夏Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！弊鳛檗r村小額保險的代表，探討農村小額保險在民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果的作用機制問題。筆者及其團隊在2018年赴寧夏Y縣通過實地觀察和結構化訪談，對Y縣管轄范圍內的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農戶進行調研。調研內容包括農戶家庭及成員的收入情況和“2+X”菜單式“扶貧?！北ｋU種類、保費、保額、理賠金額、政府補貼等。筆者及其團隊于2020年又進行了相關內容的回訪。

首先，本文梳理了2016年(“2+X”菜單式“扶貧?！睂嵤┠?[32]和2020年“2+X”菜單式“扶貧保”在保費、保額、保障細節(jié)的變化，以此來說明政府和保險公司合作開創(chuàng)“2+X”菜單式“扶貧?！贝胧┘俺尚АＦ浯?，寧夏Y縣是典型的農業(yè)縣，以枸杞和灘羊為代表的特色產業(yè)發(fā)展獨具優(yōu)勢，“2+X”菜單式“扶貧保”是農村小額保險特色化和本土化相結合的產物。本文探究了這種創(chuàng)新型農村小額保險如何為農戶提供最優(yōu)選擇，以及怎樣有的放矢地滿足農戶對農村小額保險需求。最后，本文對比了寧夏Y縣實施“2+X”菜單式“扶貧保”前后農戶抵御風險能力，即比較考察了農戶獲得風險損失補償和其農戶收入的變化，“加法”與“減法”效應的作用。通過這一系列的探究，本文擬推論：以“2+X”菜單式“扶貧?！睘榇淼霓r村小額保險對鞏固脫貧攻堅成果作用的可信度，為其他民族地區(qū)推廣農村小額保險、保障農戶正常的生產生活提供借鑒和參考。

四、案例證據：寧夏Y縣農村小額保險模式創(chuàng)新

(一)寧夏Y縣發(fā)展情況

1.寧夏Y縣發(fā)展現狀

寧夏Y縣地處毛烏素沙漠南緣，總人口17.3萬人，其中農業(yè)人口14.3萬人，以回族為主的少數民族4 000余人。2014年，Y縣精準識別出貧困村74個、貧困戶11 203戶、貧困人口32 998人。截至2017年底，脫貧人口共計10 792戶32 078人，剩余貧困人口411戶920人。2018年9月，根據國家貧困縣退出專項評估檢查結果，Y縣綜合貧困發(fā)生率為0.66%，群眾認可度97.71%，Y縣由此退出貧困縣，實現全面脫貧[33]。

2016年，Y縣政府與保險公司合作，為Y縣建檔立卡貧困戶提供了創(chuàng)新性的農村小額保險。該保險即“2+X”菜單式“扶貧?！?，具有“低保費、微利、針對性強、保障全”等特點，由2項作為基礎險的小額人身保險和X項可選菜單上的農業(yè)保險這兩部分組成。建檔立卡貧困戶在免費享受小額人身保險的同時，可以根據自身生產實際選擇相應的農業(yè)保險項目，如種植保險、養(yǎng)殖保險等。自“2+X”菜單式“扶貧?！睂嵤┮詠恚n立卡貧困戶的收入得到了增加，其遭受風險的損失得到了補償，基本的生產生活得到了全方位的保障，脫貧機會大大提高。2018年9月29日，寧夏回族自治區(qū)人民政府正式批復《關于申請批準Y縣脫貧》，并發(fā)布《關于Y縣退出貧困縣的公告》[34]，Y縣成為寧夏9個國家級貧困縣區(qū)中首個脫貧“摘帽”的縣區(qū)，為全國減貧事業(yè)貢獻了“Y經驗”，提供了小額保險扶貧助農的可持續(xù)運營經驗。2020年，Y縣按照“擴面、提標、增品”的要求，進一步完善了農業(yè)保險政策，提高了農業(yè)保險服務能力，優(yōu)化了農業(yè)保險運行機制，推動了農業(yè)保險高質量發(fā)展，促進了農村經濟持續(xù)健康發(fā)展。

數據顯示，截至2020年，Y縣農村居民人均可支配收入達到13 922.1元，較2015年增幅達到了81.4%；從農村居民人均可支配收入構成來看，經營性凈收入、財產性凈收入與轉移性凈收入增幅分別達到了79%、177%與109%，其中，在經營性凈收入中，牧業(yè)收入增幅達到102%(如表1所示)。

表1 寧夏Y縣2015年與2020年農村居民人均可支配收入構成變化表

2. 寧夏Y縣可能的返貧成因

總體來看，寧夏Y縣存在生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)、產業(yè)發(fā)展難度大、脫貧人口自身發(fā)展能力不足等多維特征，脫貧人口中因病和因災等意外返貧比例仍然較高(如圖2所示)，Y縣鞏固脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。具體表現為以下4個方面：一是大病或殘疾造成的勞動能力喪失的比例較高。二是脫貧戶家庭極易出現重病患者或遭遇重大災禍而返貧。三是個別地區(qū)的脫貧戶自身發(fā)展動力不足，缺技術、缺資金、缺勞動的比例較高。四是產業(yè)項目經營失敗以及就業(yè)困難導致收入銳減的風險仍存在。

數據來源：實地調研。

(二)寧夏Y縣農村小額保險扶貧的主要做法

寧夏Y縣在保障風險可控的前提下，整合了各項幫扶資金，以“政府引導、市場運行、保本微利”為原則，發(fā)揮保險行業(yè)的風險管理優(yōu)勢，使全縣農村居民都參加了“2+X”菜單式“扶貧?！?2)寧夏Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！痹?018年以前，實施對象為建檔立卡貧困戶。2018年該縣實現全部脫貧摘帽后，實施對象為全縣所有農村居民。，做到了參與主體的多元化、風險保障體系的廣泛化、優(yōu)惠保障政策的全方位和運營機制的可持續(xù)，實現了脫貧路上“零風險”。“2+X”菜單式“扶貧?！奔婢弑Ｕ限r戶的基本生存權和發(fā)展權的雙重任務。

1.多元化的參與主體

寧夏Y縣農村小額保險模式中，政府主導、保險公司積極參與、基層隊伍高效協作，形成多元化的參與主體。長期以來，農村地區(qū)的逆向選擇與道德風險問題較為嚴重。為克服逆向選擇、道德風險和傳統(tǒng)農村保險市場供給不足等問題，Y縣政府承擔“中間人”角色，推行“政府+商業(yè)保險”模式，參與供應鏈的運行，依靠當地村干部協助開展信息對接(識別脫貧戶和信用評級)、資金管理、保費收繳、理賠核算等供應鏈環(huán)節(jié)，解決了保險市場由于信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題，有效降低了保險公司的運營成本。原寧夏Y縣扶貧開發(fā)辦公室積極發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，駐村工作隊、幫扶責任人和基層組織積極幫助保險市場主體減少工作成本，引導商業(yè)保險公司更好地為老百姓服務(如圖3所示)。

資料來源：實地調研。

具體來看，在保費收繳方面，為了增強保險公司到農村地區(qū)開展保險業(yè)務的意愿，政府幫助保險公司降低了成本。對于全額補貼的農村小額保險產品，政府為建檔立卡貧困戶統(tǒng)一購買相關保險產品，解決了保險公司上門收繳保費的問題，為保險公司節(jié)省了經營成本。對于部分補貼的農村小額保險產品，政府通過基層有關部門，協助保險公司進行保費的收繳。

在信用評級方面，“扶貧?！辈捎谩氨镜厝恕痹u級授信。由村里鄉(xiāng)村干部、扶貧干部、農村商業(yè)銀行支行行長等組成評級授信小組對農戶進行評級授信，能夠充分了解農戶的信息，緩解了保險公司和農戶之間信息不對稱問題，降低了保險公司的風險，并降低保費收繳和理賠成本。

2.廣泛化的風險保障體系

“2+X”菜單式“扶貧?！睌M從家庭意外綜合保險、大病補充醫(yī)療保險、金融信貸保險、農牧業(yè)保險4個方面，建立起一攬子產品體系，實現對建檔立卡人口在保人身、保大病、保信貸、保收入上的全面、精準對接。這既兜住了脫貧戶因病、因災等因意外致貧、返貧的底線，又為其發(fā)展產業(yè)、增收致富保駕護航。

具體來說，一方面，針對因病、因災等意外致貧比重大的問題，“扶貧?！睘槊撠殤魳嬛】怠胺阑饓Α薄榉乐钩霈F“辛苦脫貧奔小康，一場病痛全泡湯”的情況，Y縣政府和當地保險機構共同設立了兩種健康扶貧惠農險種：大病補充醫(yī)療保險和家庭意外綜合保險，并實現建檔立卡脫貧戶家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險兩種基礎險全覆蓋，量身定制12項扶貧保險，包括老年人意外傷害保險、借款人意外傷害保險、殘疾人意外傷害保險等人身保險多種供脫貧戶選擇。另一方面，“扶貧?！眲?chuàng)新開發(fā)優(yōu)勢特色產業(yè)保險。為促進產業(yè)扶貧提標擴面，保障優(yōu)勢特色農業(yè)發(fā)展，Y縣推出黃花菜、馬鈴薯、玉米、蕎麥等多種特色農作物種植保險、養(yǎng)殖保險以及相應產業(yè)的價格指數保險和收益保險，從自然災害、疾病疫情、價格收益等多個方面對農戶的產業(yè)發(fā)展保駕護航，管理農戶面臨的農業(yè)風險，從而減緩農戶收入波動，推動Y縣特色產業(yè)發(fā)展。此外，Y縣還設立了風險保證基金，建立盈虧互補機制來應對保險公司存在虧損或盈利的不同情況，確保了群眾脫貧路上“零風險”。

“2+X”菜單式“扶貧?！钡木唧w細則隨著Y縣農戶實際需求的變化而變化，真正實現了對農戶需求的“精準對接”。2020年Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！陛^2016年以來實施的“2+X”菜單式“扶貧保”政策有所調整(如表2所示)，具體表現在保險種類增多、保費降低、保障范圍擴大等方面。

表2 寧夏Y縣“2+X”菜單式“扶貧保”2016年與2020年實施細則比較

續(xù)表

首先，從保險種類變化來看，在原有保險種類基礎上新增了枸杞成本保險和日光溫室種植保險兩種，并將黃花菜種植保險劃分為黃花菜成本保險與黃花菜價格指數保險，“2+X”菜單式“扶貧?！睂幭腨縣主要產業(yè)隱含風險囊括在其中，農戶投入成本與未來收益的中間差得到最大限度保障，尤其表現為農戶的收入會在穩(wěn)中有增。其次，從保費變化角度來看，一是部分保險種類項目的保費有所增加，但相應的保險額度也有很大的提高，例如人身保險中的家庭意外綜合保險由以前的以戶為單位投保調整為以人為單位進行投保，降低了由個人人身風險給家庭帶來的成本。二是保險費的繳費方式，在綜合考量農戶的經濟能力后，將原有的全部由政府補貼調整為補貼和農戶自籌兩個部分，在保費調整后，農戶的各項人身財產權益的保障會得到顯著增加。最后，“2+X”菜單式“扶貧保”的保障范圍有所擴大，主要表現在包含了家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險的人身保險。如圖4所示，“2+X”菜單式“扶貧?！睆娜松肀ｋU與財產保險兩大主要保險種類給予了農戶較為全面的保障，為農戶生產生活編織了一張“安全網”。除此之外，扶貧小額信貸保險和村級互助社成員互助資金借款保險為農戶提供了致富機會。

資料來源：實地調研。

3.全方位的優(yōu)惠保障政策

針對建檔立卡脫貧戶，寧夏Y縣政府在保費補貼和保額方面推出了許多優(yōu)惠政策。一是對兩種人身保險(家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險)每人補助80%。二是在家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險的基礎上，Y縣為脫貧戶設計了老年人意外傷害綜合保險，凸顯了對弱勢群體的關注，提高了老年人的人身保障水平。并且，為防止脫貧戶因意外傷害增加家庭負擔，Y縣基于事后保障機制，創(chuàng)新性地推出了借款人意外傷害保險，主要保障對象為在金融機構貸款的建檔立卡脫貧戶。三是采取保險與信貸相結合方式。為促進金融扶貧的持續(xù)推進，提升農戶的融資增信能力，Y縣還將保險與信貸相互結合，推出了有助于提升脫貧戶資信水平的借款人意外傷害保險和村級互助社成員互助資金借款保險兩種金融信貸險。四是為進一步幫助農戶享受“2+X”菜單式“扶貧保”待遇，Y縣還率先推行“一站式結算”服務，“數據跑起來，群眾少跑路”實現了農戶大病補充醫(yī)療保險賠款的出院自動結算。因此，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)是Y縣脫貧攻堅成果鞏固的重要途徑之一，但環(huán)境多變、疫病多發(fā)、養(yǎng)殖戶抵御風險能力弱等因素可能導致灘羊養(yǎng)殖規(guī)模下降、羊肉價格下跌。而養(yǎng)殖業(yè)保險恰恰為鞏固Y縣脫貧攻堅成果提供了強有力的保障。2020年，“2+X”菜單式“扶貧?！崩^續(xù)在不收取建檔立卡脫貧戶人身保險(包括家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險)保費的基礎上，對農業(yè)保險中具體各項產品的自費比例和保額進行了調整。自費比例上升的同時，保額也相較以前有很大提升，即保障有很大提升。

4.可持續(xù)的運營機制

2020年，在完成全面脫貧目標后，為有效管理返貧風險、防止脫貧人口再次返貧，寧夏Y縣接續(xù)推動商業(yè)保險與產業(yè)發(fā)展、市場需求的有機融合，以探尋以農村小額保險扶貧助農的可持續(xù)運營之路。具體做法如下：

一是建立了保費分擔機制，提高了農戶的參保積極性。為了實現可持續(xù)發(fā)展，同時考慮農戶的經濟承受能力，“2+X”菜單式“扶貧?！辈扇≌a助和個人自籌相結合的形式購買，逐年提高個人自籌資金占比，堅持自愿原則，極大提高了農戶的參保積極性，進而促進了農村小額保險的良性可持續(xù)發(fā)展。二是優(yōu)化了理賠程序機制，提升了服務質量。為了更好地服務于農戶，推動農村小額保險的可持續(xù)發(fā)展，各承保保險公司對理賠程序進行了全面優(yōu)化。例如，中國人壽保險公司對簡易案件5個工作日內結案。中國人民財產保險公司對簡易案件10個工作日內結案。結案時保險公司會向農戶講清理賠政策，并在次月按案件數的5%回訪，確保服務質量和政策知曉度。三是落實了風險調節(jié)機制，提高了投保資金的使用效益，實現農村小額保險的可持續(xù)發(fā)展。在每年保險周期結束后，對投保和理賠情況進行審計核算。按照保本微利的原則，如果存在盈利，盈利部分按照約定比例，歸保險公司留作利潤，或抵頂下年度保費；如果存在虧損，虧損部分按照約定比例，由縣政府和保險公司共同分擔。審計核算工作的逐步完善，有助于風險調節(jié)機制落到實處。

(三)寧夏Y縣農村小額保險創(chuàng)新的成效

自2016年施行“2+X”菜單式“扶貧保”政策以來，Y縣將保險與農戶看病就醫(yī)、產業(yè)發(fā)展、融資增信等方面結合起來，用設計與執(zhí)行保險項目的方式對農戶進行保障性幫扶，為全縣農戶構建起了一張有效防范因病、因災、因市場波動致貧返貧風險的“安全網”。具體成效主要體現在以下3個方面：

一是返貧風險降低，守住了脫貧攻堅成果，發(fā)揮了“風險無阻”的“減法”效應。2014年，Y縣仍有脫貧戶11 203戶，貧困人口32 998人。在2015年“回頭看”過程中，貧困人口增加了25戶1 048人，這說明存在非人口陷入或已脫貧人口返貧現象。然而，自Y縣2016年實施“2+X”菜單式“扶貧?！庇媱澓?，Y縣每年“回頭看”過程中再未出現返貧現象，并且，Y縣于2018年完成脫貧“摘帽”。由此可見，Y縣的農村小額保險兜住了致貧底線，保住了脫貧攻堅成果。

二是農戶看病就醫(yī)成本降低，增加人力資本保障，凸顯了“履險若夷”的“加法”效應?！?+X”菜單式“扶貧?！睂⒓彝ゾC合意外傷害保險和大病補充醫(yī)療保險的人身保險納入保障范圍中，給予農戶較為全面的保障。目前，Y縣推行“2+X”菜單式“扶貧保”成效明顯。截至2018年10月，Y縣共計各類理賠2 320起，賠付金額1 332.9萬元，理賠數量和金額與2017年同期相比實現翻番，其中，建檔立卡戶理賠766起，賠付金額382.5萬元。Y縣的農村小額保險有助于提升農戶的健康保障，有效防止因災、因病等意外事故致貧返貧。如表3所示，脫貧戶1是家庭主要勞動力，參與了家庭意外綜合保險和大病補充醫(yī)療保險，因大病死亡后，保險公司理賠了50 000元，在一定程度上緩解了其家庭成員因喪失主要勞動力帶來的傷害。

表3 寧夏Y縣2018年“2+X”菜單式“扶貧?！卑讣碣r舉例

三是農戶參保意愿和金融保險意識提升，發(fā)展信心增強，體現了“履險若夷”的“加法”效應。政府補貼和保險公司讓利，在一定程度上緩解了“保費貴”的問題，提高了脫貧戶參與保險的積極性?！?+X”菜單式“扶貧?！睂崿F了全縣建檔立卡脫貧戶的全覆蓋。截至2019年末，建檔立卡脫貧戶財產保險投保7 457戶1 639.1萬元，理賠4 054戶279.5萬元，人身保險參保率100%。保費補貼的提高，減少了農戶的自費比例，從而提高了農戶參與保險的積極性。此外，農戶的金融保險意識得到有效提升。Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！庇媱澰谶\行實施階段，需要農戶先行簽字付款購買保險，后期政府再將保費返還給農戶，這一流程提高了農戶的參保意識。在日常生活中，保險公司通過發(fā)放宣傳手冊、推廣保險產品等方式，為全縣農戶提供了保險和金融知識的普及教育，提升了農戶的金融素養(yǎng)，促進當地保險業(yè)的發(fā)展，激發(fā)農戶的內生動力。

五、結論、討論與建議

(一)結論

2020年，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現行貧困線標準下的絕對貧困得以消除，鞏固脫貧攻堅成果自然成為今后重要的任務之一。本文通過對寧夏Y縣農村小額保險的研究發(fā)現：第一，農村小額保險鞏固脫貧攻堅成果的效果主要通過“減法”作用機制和“加法”作用機制實現?！皽p法”即保險降低風險沖擊造成的損失，防止返貧。“加法”即保險增強脫貧戶信心，提高發(fā)展能力。第二，寧夏Y縣通過參與主體多元化、風險保障體系廣泛化、優(yōu)惠保障政策全面化、運營機制持續(xù)化，使得農村小額保險在鞏固脫貧攻堅成果方面產生了積極正面影響。第三，寧夏Y縣農村小額保險的推行有助于降低返貧風險，守住脫貧攻堅成果，降低就醫(yī)成本，增加人力資本保障，提升農戶參保意愿和金融保險意識，增強發(fā)展信心。以寧夏Y縣為代表的農村小額保險的推行有利于防止民族地區(qū)返貧、助力鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅成果。

(二)討論：寧夏Y縣農村小額保險經驗隱含的問題與推廣

保險扶貧計劃的推行，能夠有效應對貧困農戶因病、因災、因市場風險致貧和返貧的主要風險。然而，在調研中我們發(fā)現，可能有以下隱含的問題值得關注。其他地區(qū)借鑒推廣時，也應當注意以下問題，并針對不同地區(qū)，不同農戶的具體情況，設計農村小額保險的多元化項目，建立和完善應對農戶多元化的風險管理需求的應對機制。

1.農村小額保險財務可持續(xù)性問題

寧夏Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！庇媱澊嬖跐撛诘呢攧湛沙掷m(xù)性問題。一方面，Y縣“2+X”菜單式“扶貧?！钡馁r付率普遍較高，這將降低保險公司的盈利空間和積極性，過高的賠付率也可能導致保險公司陷入財務困境。根據實地調研，截至2017年5月底，小雜糧產量保險、羊肉價格指數保險、羊只養(yǎng)殖保險和玉米收益保險的簡單賠付率分別為118.67%、171.33%、108.85%和81.63%，4類保險累計賠付戶數為9 020戶，賠付金額930.27萬元，簡單賠付率高達134.1%。另一方面，“2+X”菜單式“扶貧?！庇媱澅ＹM的財政補貼比例很高。在保險賠付率很高時，為維持保險公司的可持續(xù)發(fā)展，政府還要提供一定比例的補貼，但長期大額度的補貼會加重政府財政的負擔。

2.農村小額保險設計尚待完善

寧夏Y縣農村小額保險仍處于探索完善環(huán)節(jié)，保險設計環(huán)節(jié)尚待完善。首先，保費定價不是通過精算確定的，而是由扶貧辦和保險公司協商確定，缺乏精確性。其次，在Y縣“一縣一業(yè)、一村一品”的產業(yè)發(fā)展狀況下，保險的大數法則難以發(fā)揮作用。正是因為投?；鶖堤。鲐毐ｋU前期開展難度大。再次，保險責任設定不合理。對于人身保險，有既往病史的建檔立卡戶，保險公司也給予賠付，這顯著增加了保險公司的負擔。最后，基層協保員激勵機制缺失。由于法律規(guī)定公務員不能有其他性質的收入，擔任基層協保員的村干部未得到額外收入補償，同時，沒有設置其他激勵機制，這將對其工作積極性產生負面影響。

3.農村小額保險政策與意識的宣傳教育工作尚需提升

一些農村的基層干部以及脫貧戶依然存在不懂農村小額保險、不知道自己獲得的保險保障、不清楚如何辦理保險理賠等實際問題。并且，部分農戶對于農村小額保險還沒有形成一個正確的認識，保險意識不強，自主投保的能力還需要進一步提升。

(三)對策建議

第一，提供保險運營協助或對提供農村小額保險服務的機構給予獎勵，或適度補償保險機構的運營費用。第二，針對民族地區(qū)的具體情況，建立和完善的農村小額保險保障機制，以多樣化的保險產品，應對農戶的風險管理需求。第三，提升民族地區(qū)保險與信貸在治貧工作中的協同作用，積極推動“政府、銀行、保險”的互動與合作。第四，加大對民族地區(qū)農戶的保險宣傳與教育，提高民族地區(qū)農戶在致富過程中“學保險、懂保險、用保險”的意識。