王 輝
(貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,貴州貴陽 550025)
世界上的所有國家在強化自身的經(jīng)濟建設(shè)過程中,都會土地資源的利用與發(fā)展,尤其在中國人口多的國家,要更加重視土地資源,中國作為發(fā)展中國家,在發(fā)展的過程中,土地資源利用規(guī)劃是國家目前發(fā)展的重要區(qū)域,實施土地利用戰(zhàn)略,是中國成為發(fā)達(dá)國家的必經(jīng)之路。糧食安全更是中國未來土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)嵤┑闹匾画h(huán),也是在實現(xiàn)全面發(fā)展過程中必然要解決的問題之一。
信息技術(shù)的變革使得世界融為一體,全球化進程中也伴隨著競爭與合作。美國戰(zhàn)略家、前國務(wù)卿基辛格曾說過:“誰控制了糧食,就控制了人類?!焙翢o疑問,當(dāng)今世界人口眾多,面臨許多全球性非傳統(tǒng)安全問題,尤其關(guān)乎人類生存、文明延續(xù)的糧食安全問題最為重要。
中國是一個土地資源數(shù)量大但是人均占有量少的國家,現(xiàn)在面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要時間節(jié)點。面對新時代,新要求,新形勢,無疑加重了中國土地供需矛盾突出。在資源環(huán)境緊缺的背景下,找出適合中國發(fā)展階段性特點的土地利用戰(zhàn)略方向,優(yōu)化土地利用策略,也能加快國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進程。中國的糧食安全歷經(jīng)了往日“總量不敷”,到現(xiàn)今“結(jié)構(gòu)性失衡”的改變。雖然糧食安全問題得到有效解決,但仍然需要持續(xù)進行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,解決人民日益增長的需求與糧食供給不充分的矛盾,也是為了實現(xiàn)真正讓中國人自給自足。就目前來看,中國的糧食安全還存在著隱患,需要采取及時治理手段措施,以避免由于糧食安全引發(fā)的災(zāi)難。
在建設(shè)用地面積的逐年增加、城鎮(zhèn)化加速的共同作用下,也加快了糧食危機問題。中國自改革開放以來,社會主義經(jīng)濟高質(zhì)速發(fā)展,實體化進程和城鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化加快,卻最終導(dǎo)致土地利用率與生產(chǎn)糧食需要之間不平衡的協(xié)調(diào),糧食產(chǎn)量近幾年變化如圖1 所示。從人口數(shù)量方面看,1994—2016 年期間,城鎮(zhèn)化人口由1.72 億人增加到7.93 億人,2016年比2015 年增加2 182 萬人[1]。農(nóng)村常住人口減少173 萬人,現(xiàn)為5.9 億人次,城鎮(zhèn)化率為57.4%。城鎮(zhèn)人口的增加。
大量良田被蠶食,糧食安全問題因此尤為突出。從全國糧食播種面積看,2017 年的數(shù)據(jù)為16.83億畝(112 220 千公頃),相比于2016 年,糧食播種面積減少了1 222 萬畝(815 千公頃),減少率為0.7%。單獨考察谷物播種面積,2017 年比2016 年減少2 196 萬畝(1 464 千公頃),為13.93 億畝(92 930千公頃),減少率為1.6%。國土資源部在2015 年發(fā)布了《2015 年中國國土資源公報》,其中數(shù)據(jù)顯示,截至2015 年底,全國的耕地面積為20.25 億畝[2]。中國提出的耕地保護目標(biāo)為2030 年18.25 億畝的耕地面積底線。也就是說,在2015—2030 年的15 年間,只有2 億畝的利用空間,但是隨著各級政府的超標(biāo)利用土地,耕地保護問題面臨著嚴(yán)峻形勢。
圖1 2015—2017 年糧食產(chǎn)量
糧食缺口日趨嚴(yán)重問題。雖然總量不足的問題被有效克服了,卻一方面是提升糧產(chǎn),另一方面擴大總糧進口量。2017 年中國的糧食產(chǎn)量12 358 億斤(61 791 萬噸),較上一年增長0.3%,增產(chǎn)33 億斤(166 萬噸)。其中全國谷物的產(chǎn)量為11 231 億斤(56 455 萬噸),較上一年減少0.1%,17 億斤(83萬噸);從海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)看,進口量方面,2017 年的糧食累計進口量為13 062 萬噸,比2016年增長13.9%,糧食進口總量突破了歷史最高記錄[3]。在進口的類別中,大豆的進口量近乎總量的2/3,各類占比如圖2 所示。出口量方面,2017 年中國累計出口糧食280 萬噸,較上年增長47.4%,其中累計出口大豆11 萬噸;累計出口稻米120 萬噸;累計出口玉米8.6 萬噸,各類占比如圖3 所示。相關(guān)研究推測,未來幾年中國糧食缺口仍然會比較大,與此同時,糧食價格也受到影響,價格不斷增長。較為客觀地說,中國現(xiàn)在正處于較為嚴(yán)重的海外糧食進口,卻也容易受到國外經(jīng)濟、政治、文化方面的制約而出現(xiàn)糧食安全缺口問題。
1.耕地指標(biāo)與實際調(diào)查的誤差。在一定范圍時期內(nèi)的規(guī)劃編制,會受到多方面的影響(比如信息技術(shù)手段等),在整個時間范圍內(nèi)各因素存在不容忽視的誤差,使得規(guī)劃基礎(chǔ)期預(yù)估的土地規(guī)模與實際調(diào)查測量存在較大出入。使得土地規(guī)劃編制的指標(biāo)脫離實際,造成不良后果。
圖2
圖3
2.對經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求,導(dǎo)致的耕地保護力度不足。土地規(guī)劃作為國土資源管理的重要依據(jù),應(yīng)該從宏觀層面,全局考察、合理安排布局,要把各種用地類型和結(jié)構(gòu)的安排統(tǒng)籌起來。40 年來的改革開放,城鎮(zhèn)化建設(shè)是主基調(diào),卻造成了一種只關(guān)注建設(shè)用地,卻不重視耕地保護的局面。在現(xiàn)實中,各級地方政府中強勁的發(fā)展意志對土地規(guī)劃的導(dǎo)向進行有力影響,大多數(shù)情況下,地方政府在總體規(guī)劃中會更加關(guān)注城鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模布局等,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低利潤率,其耕地的規(guī)劃常常受到忽視,保護不足。
3.基本農(nóng)田低效管理。在基層實踐中,為了達(dá)到保護基本農(nóng)田的硬指標(biāo),片面劃定保護區(qū)域,不客觀實際檢測土質(zhì),使得許多優(yōu)質(zhì)土地失去被保護的機會。
4.補充耕地的目標(biāo)難以實現(xiàn)。為了緩解耕地減少,會在土地總體規(guī)劃中,對土地開發(fā)進行整理補充,但是建設(shè)用地的退出機制不完善,復(fù)墾難以實現(xiàn),再加上規(guī)范不到位,農(nóng)民擅自將耕地改為其他用地,再這樣的共同作用下,耕地面積只減不增。
從原則上來看,在有條件下的土地資源滿足社會各種用地需要,這就為了土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃提供了社會客觀存在。土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)成為政府的重要職能,而未來的土地利用戰(zhàn)略依然要以保障糧食安全為土地規(guī)劃的基本前提,著手改進耕地保護和基本農(nóng)田保護的土地利用戰(zhàn)略。從長遠(yuǎn)和發(fā)展的視角來看,糧食安全問題是土地規(guī)劃工作的出發(fā)點和立足點,糧食安全是規(guī)劃的前提,進行合理可持續(xù)土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展,堅持協(xié)調(diào)、統(tǒng)一為規(guī)劃與糧食安全理念貫徹到實踐中,以正確社會價值觀和糧食安全價值觀對待規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系,促進二者有機整合起來。避之而談的發(fā)展是不穩(wěn)定的發(fā)展,糧食安全得到有效保障,社會經(jīng)濟才能可持續(xù)性發(fā)展。
要從實際出發(fā),以調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),再結(jié)合土地的調(diào)整、建設(shè)用地的占用、生態(tài)補償?shù)雀鞣矫娓氐淖兓闆r,以及多方參考未來規(guī)劃期內(nèi)土地變化的趨勢,統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)占用耕地、耕地保有量以及補充耕地的規(guī)模。
未來的土地利用還是要從耕地保護的角度出發(fā),進行建設(shè)用地的布局調(diào)整??梢酝ㄟ^利用好農(nóng)業(yè)用地分級分類,科學(xué)地評定質(zhì)量等級的結(jié)果,配合建設(shè)用地的調(diào)整,積極利用資源,盡量不占耕地、少占耕地。城市的開發(fā)要規(guī)定界限,避開優(yōu)質(zhì)土地,使城市發(fā)展從開放式向節(jié)約型發(fā)展。
首先,未來土地利用戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)關(guān)系的處理依然需要科學(xué)理論為主要指導(dǎo),遵守中國國情發(fā)展規(guī)律性,以黨的“十九大”理念為協(xié)調(diào)相關(guān)政策法規(guī)作為科學(xué)合理規(guī)劃思想依據(jù),才能構(gòu)建未來中國特色社會主義土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的理論體系。而中心城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩者之間相輔相成既有雷同性,但又有區(qū)別性,這就需要注重各項國家重點戰(zhàn)略規(guī)劃的要求,土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃也是協(xié)調(diào)中心城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的必要條件。
其次,實踐是檢測理論準(zhǔn)繩標(biāo)準(zhǔn),只有通過土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的過程,才能統(tǒng)籌處理城鄉(xiāng)關(guān)系過程中可能性。而從實踐一個方面,我們要以國家土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域為第一要義,對城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)進行合理優(yōu)化機構(gòu),發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)潛在性轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實性,提高領(lǐng)域內(nèi)兩者之間和諧共同發(fā)展;另一方面,要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中建設(shè)保障體系,推動可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)惠政策所組成的系統(tǒng)。因而我們應(yīng)科學(xué)、綜合優(yōu)化城鄉(xiāng)之間狀況的綠色生態(tài)效益、社會環(huán)境效益、市場經(jīng)濟效益,促進未來土地利用領(lǐng)域戰(zhàn)略可能性和可持續(xù)性發(fā)展。結(jié)合城鄉(xiāng)交接地區(qū)的實際,提出了注重對綜合土地進行合理資源配置、完善人員配置、落實相關(guān)政策、加強區(qū)域土地多用途制度等土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域規(guī)劃的優(yōu)化對策,從而有利于促進城鄉(xiāng)區(qū)域關(guān)系和諧發(fā)展。
最后,土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃在一定歷史空間進行本質(zhì)變化與結(jié)合演變,從而重視中國工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系,重視是規(guī)劃的前提,規(guī)劃是重視的基礎(chǔ),協(xié)調(diào)是規(guī)劃與重視的重點,進行可持續(xù)發(fā)展。也要全面考察用地需求,既滿足重點區(qū)域的土地規(guī)劃需求,要保障外圍城鄉(xiāng)發(fā)展的機會和發(fā)展水平,土地規(guī)劃指標(biāo)要實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡,避免浪費和短缺。還有可以利用新媒體對重點區(qū)域土地規(guī)劃進行宣傳,增加群眾知名度和項目透明性,運用APP 公眾號、新媒體APP 制作大眾宣傳視頻等提前進行宣傳,更多的民眾參與宣傳活動會使城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間關(guān)系得到更好的效果。
基本農(nóng)田的保障主要以硬指標(biāo)來實現(xiàn),而被保護農(nóng)田的質(zhì)量卻有待提高。市縣級政府要合理調(diào)整基本農(nóng)田保護的任務(wù),避免片面的數(shù)量指標(biāo),可以提高被保護對象中優(yōu)質(zhì)耕地的比例,優(yōu)先后期服務(wù)保障管理,通過相關(guān)部門進行宏觀調(diào)控制定符合保障基本農(nóng)田質(zhì)量目標(biāo)和理念導(dǎo)向,調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到清晰明確,保證農(nóng)民能夠清晰開展基本農(nóng)田活動,并盡可能量化使保障可衡量。保障的標(biāo)準(zhǔn)可以從數(shù)量、質(zhì)量、時間、產(chǎn)量四個維度去構(gòu)建,確保被保護的基本農(nóng)田的產(chǎn)能效能和整體質(zhì)量。
綜上所述,基于糧食安全視角下對中國未來土地利用戰(zhàn)略的過程,存在的問題包括大量良田被蠶食、糧食缺口日趨嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化加速作用下的糧食危機問題等,對此要建議包括對未來土地利用戰(zhàn)略選擇、耕地保護與建設(shè)用地布局的調(diào)整、未來土地利用戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)關(guān)系的處理、保障基本農(nóng)田的質(zhì)量與數(shù)量。糧食安全是國民生存的基本,每個國家都要重視糧食的安全,中國要合理進行城鎮(zhèn)化,適量進行土地增減掛鉤,保障足夠的耕地,有規(guī)模的進行糧食種植,研究更高產(chǎn)能和更高質(zhì)量的糧食。未來土地合理利用以及利用方向,特別是耕地的占用,決定了糧食的產(chǎn)量,農(nóng)業(yè)大國更應(yīng)該重視第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開土地利用的規(guī)劃,糧食安全問題更離不開土地的質(zhì)量。