內(nèi)容提要 為防止行政協(xié)議單方變更或解除權的濫用，法院有必要對其進行司法審查。司法審查是法院行政審判權能完整性的體現(xiàn)，是公私法妥協(xié)的延伸，也是協(xié)議效力判斷權的最終歸屬。通過梳理典型案例發(fā)現(xiàn)，我國行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查，存在對“公共利益需求”的解釋標準不統(tǒng)一、行使程序的合法性審查缺位、行使條件的公私法邊界不清、賠償標準模糊致使相對人權益救濟不充分等問題。為克服上述障礙，應從打破對實體法律規(guī)范的機械應用、以支付對價為變更或解除的前置條件、采用復合標準衡量公共利益、運用財務平衡原則確定賠償方案等環(huán)節(jié)入手，完善司法審查制度。

一、行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查之必要性

自2014年《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟范圍后，行政協(xié)議案件數(shù)量驟增。在北大法寶中以“變更”“解除”“優(yōu)益權”為關鍵詞進行檢索，以文書類型、法院級別、審理程序為全部，統(tǒng)計得到2015年至2019年相關行政案件共計10828例，占行政協(xié)議總案件數(shù)34517的比率達31.4%。可見，行政協(xié)議單方特權的濫用已成為行政協(xié)議糾紛產(chǎn)生的重要緣由之一[1]本文所指單方變更或解除行政協(xié)議專指行政主體單方面享有的行政特權。為行文方便，下文中也簡略稱之為“特政特權”“單方權力”。。

廣義上的法律解釋是自然人或組織根據(jù)自身理解對法律條文的含義、內(nèi)容以及適用條件等做出的說明，法律解釋方法的差異性決定了解釋結論的多樣化。法律解釋方法可分為擴張解釋（也稱擴大解釋）與限縮解釋（也稱縮小解釋）。當法律條文文義過窄時，擴大解釋條文文字內(nèi)涵能夠闡明立法真意；當法律條款文義過于寬泛時，僅根據(jù)一般字面含義所得結論與立法者意圖不符，因此應當對文字含義加以縮小[1]王利明、王葉剛：《法律解釋學讀本》，江蘇人民出版社2016年版，第125—126頁。。行政特權情形下，行政主體對權力行使條件的趨利性限縮解釋[2]趨利性限縮解釋存在前提是將政府擬制為政府法人。政府作為行政協(xié)議當事人，在以公私合作方式提供公共服務過程中，和普通合同當事人一樣不能完全排除趨利特征，在此基礎上可能會對權力行使條件作出以趨利為目的導向的限縮解釋。是權力濫用的形態(tài)之一。行政允諾行為是行政協(xié)議常見的表現(xiàn)形式之一，與一般的授益性行政行為不同，行政允諾行為是行政協(xié)議締結過程中，行政主體與相對人意思表示一致的產(chǎn)物。比如：行政主體為達到招商引資等公私合作行政目的，而允諾行政相對人一定的經(jīng)濟收益或政策優(yōu)惠。實踐中，行政允諾行為適用范圍較為廣泛，但也存在行政主體對行政協(xié)議單方變更的問題。例如崔龍書訴豐縣人民政府解除行政允諾案中[3][2016]蘇行終字第90號。，被上訴人豐縣人民政府以案涉招商引資項目種類不合規(guī)定為由，否認行政允諾行為有效成立，拒絕承擔上訴人崔龍書引進項目行為的物質(zhì)獎勵義務。二審法院認為行政允諾一經(jīng)達成合意，便不得隨意解除，豐縣人民政府因?qū)φ咝晕募划斚蘅s解釋而做出的行政允諾單方解除行為構成濫用行政優(yōu)益權，以司法審查方式及時維護了相對人合法權益。

以公共利益為名，擴大化解釋行政主體行使行政特權的條件，是行政特權行使異化的另一重要體現(xiàn)。行政主體單方變更或解除行政協(xié)議的正當性來源于對公共利益的維護，而在現(xiàn)實中，一些行政主體卻往往簡單地將政府利益等同于公共利益，不加甄別地以資金減損做為行政協(xié)議單方權力行使的決定因素，致使政府利益與公共利益不當混同。唐仕國訴關嶺縣政府變更行政協(xié)議案（以下簡稱關嶺案）中[4][2018]最高法行申8980號。，爭議焦點之一為：在相對人已積極履行完畢行政協(xié)議的前提下，因行政主體單方過錯而導致的行政協(xié)議內(nèi)容重大誤解能否作為關嶺縣政府單方變更行政協(xié)議的行使條件？關嶺縣政府聲稱因內(nèi)部決策失誤而導致補償款數(shù)額過大，加重了國家財政負擔，故而要求變更行政協(xié)議。再審法院認為“補償款數(shù)額失實”并不能直接證成公共利益受損，行政協(xié)議單方變更行為于法無據(jù)。政府作為特殊組織機構，維護自身利益無可厚非，但政府并不必然能夠自我適應權力行使限度。如若單方特權濫用而不加司法管束，行政主體極易利用不平等地位隨意侵害相對人權利，這顯然“將為以后行政主體締結合同造成困難”[5]王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第157頁。，與以私法形式履職的行政協(xié)議初衷相背離。

二、行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查之法理基礎

（一）法院行政審判權能完整性的體現(xiàn)

法院是由憲法直接創(chuàng)設并行使審判權的司法機關，代表國家意志行使審判權能，以國家名義裁決各類糾紛[6]韓大元：《憲法學基礎理論》，中國政法大學出版社2008年版，第382頁。。行政審判權能是行政法賦予法院的行政法律關系塑造能力，由于任何法律的作用都是有一定范圍的[7]汪全勝、張鵬：《法的總則中的“法的效力”條款設置論析》，《理論學刊》2013年第2期。，故而行政法以受案范圍標識出行政審判權的效力管轄界限。但法律對受案范圍的規(guī)定足以涵蓋行政審判權的存在空間，將行政審判權限定于法律允許的制度領域。由于行政審判權的要素遠不止行政訴訟的受案范圍，除了受案范圍，還有案件管轄、審理程序、證據(jù)規(guī)則等其他要素。隨著2014年《行政訴訟法》的修改，特別是最高人民法院《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》出臺，行政協(xié)議的受案范圍問題似乎塵埃落定。但實際情況未必如此，一方面，對可訴的行政協(xié)議的范圍究竟如何劃定依然存在爭議，另一方面，對行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查這一更為具體的問題，還沒有形成共識。

行政協(xié)議締結過程中，往往相對人意思表示空間較大，因此，關于行政協(xié)議是否屬于行政審判權管轄范圍，曾存在過激烈爭論，但由于行政協(xié)議本質(zhì)上是與以私法方式行使行政權相對應的新型行政行為種類，最終還是被納入行政訴訟之中[1]鄧剛宏：《行政訴訟受案范圍的基本邏輯與制度構想——以行政訴訟功能模式為分析框架》，《東方法學》2017年第5期。。既然行政協(xié)議已經(jīng)納入行政訴訟受案范圍，那么，行政協(xié)議單方變更或解除權的行使作為行政協(xié)議不可或缺的重要內(nèi)容，完全契合傳統(tǒng)行政行為的基本特征，是典型的受行政審判權約束的行政行為。行政審判權是法院對外部行政行為進行司法審查與裁判的權力，法院之所以享有這項權力，是因為除化解糾紛和救濟權利外，行政審判權還是監(jiān)督制約違法行政的重要環(huán)節(jié)之一[2]姜明安：《擴大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲》，《廣東社會科學》2013年第1期。。行政協(xié)議單方變更或解除權的行使，是公權力引起外部行政權利、義務產(chǎn)生變動的原因，就此而言，行政協(xié)議單方變更及解除權的行使，理當同普通行政行為一樣，為行政訴訟受案范圍所包含，受法院司法審查的管轄。倘若行政協(xié)議單方變更或解除權被司法審查排除在外，行政審判權的效力范圍便會存在缺口，行政審判權的完整性就無從談起。

“案件受理權、事實認定權、法律適用權、程序保障權以及裁判權等共同構成了法院審判權內(nèi)部的完整權能”[3]黃松有：《司法解釋權：理論邏輯與制度建構》，《中國法學》2005年第2期。，其中，案件受理權作為審判權啟動的基本條件，負責回答法院對哪些案件享有審判權，是審判權效力范圍的行政法表達。如前所述，如果行政協(xié)議單方變更或解除權不屬于法院司法審查的范圍，等同于審判權的效力范圍存在遺漏，相應地，案件受理權的內(nèi)容便存在缺失，行政審判權能自然也就不再完整。

（二）公私法妥協(xié)的延伸

行政協(xié)議自誕生之日起，有關糾紛解決適法問題的爭論始終存在。行政法學者從行政協(xié)議的“公法”屬性出發(fā)，主張行政協(xié)議是屬于行政法上的行政行為，應當按照行政法規(guī)則提起行政訴訟。民法學者則強調(diào)行政協(xié)議的“私法”屬性，認為行政協(xié)議屬于廣義合同的特殊形態(tài)，需要受到民事原理與規(guī)則的調(diào)整[4]王旭軍：《論行政合同案件的類型化》，《人民司法》2014年第11期。。很顯然，這些觀點都是對行政協(xié)議法律屬性的片面理解，忽視了行政協(xié)議用語的整體性，“行政合同是一種交叉邊緣性法律制度，內(nèi)容上兼具行政性和民事性”[5]曾哲、韓錦霞：《我國行政合同司法審查的實踐梳理及完善路徑》，《江西社會科學》2016年第6期。。

公私法妥協(xié)的延伸，是行政協(xié)議內(nèi)部公私法混合屬性達到和諧統(tǒng)一后，其作用范圍向糾紛解決的法律適用與司法權限繼續(xù)伸展的過程?！缎姓V訟法》及其司法解釋一方面為充分保護相對人權益，在訴訟類型上確認行政協(xié)議糾紛為行政訴訟；另一方面，考慮到協(xié)議獨有的合意性特征[6]葉必豐：《行政合同的司法探索及其態(tài)度》，《法學評論》2014 年第1期。，于法律適用上規(guī)定行政法與合同法交互適用，在法律適用層面展現(xiàn)了公私法適用的彈性妥協(xié)。行政協(xié)議單方變更或解除權，在權力外觀看來是一種行政主體享有的自由裁量權，不應當受到司法權的干涉[7]麻錦亮：《糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議》，《中國法律評論》2017年第1期。，但是，既然行政協(xié)議單方變更或解除權的行使可能直接導致行政主體對行政相對人合法權益的隨意貶損，這一行為一旦繞開人民法院的司法審查，則行政相對人的合法權益誰來保護？行政協(xié)議法律適用的混合規(guī)則[8]混合規(guī)則主張，無需人為地以規(guī)則的性質(zhì)來劃定調(diào)整對象的類型，應從解決行政協(xié)議糾紛的效果出發(fā)，創(chuàng)造出公私法融合的混合法律體系。參見余凌云：《論對行政契約的司法審查》，《浙江學刊》2006年第1期。，要求行政主體在行使單方面變更或解除行政協(xié)議的權力時，不但受行政法規(guī)則對傳統(tǒng)行政行為的管控，也應受合同法中有關合同解除規(guī)范的約束?；谛姓ㄅc民法的混合適用規(guī)則，法院對行政主體單方變更及解除權行使的司法審查并不越位，具有法律正當性。同時，行政協(xié)議的公私法妥協(xié)適用，也為行政協(xié)議單方變更或解除權的司法審查提供了雙重視角，更為行政權力的司法審查消除了法理障礙。

當然，在行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查中，公私法妥協(xié)的延伸并不是無限度的，要以解決行政協(xié)議權利義務糾紛為目的，同時又以公私法對彼此調(diào)整范圍的互相尊重為界限。司法對行政協(xié)議單方變更或解除權行使條件的審查不應局限于單一的公法規(guī)則或私法規(guī)則，在以行政法審查單方權力行使是否符合公共利益需求標準為本位的前提下[1]于立深：《行政協(xié)議司法判斷的核心標準：公權力的作用》，《行政法學研究》2017年第2期。，還應兼顧合同法法定解除權的要求。在公私法混合適用時，也應當警惕合同法越界規(guī)范本應由行政法調(diào)整的法律關系。

（三）協(xié)議效力判斷權的最終歸屬

行政主體的職責大多通過行政行為實現(xiàn)，行政協(xié)議作為雙方當事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，因不具有行政行為基本特征的單方性而被排除在外。傳統(tǒng)行政行為的排斥意味著行政協(xié)議未完全獲得行政行為的全部效力，不具有一般行政行為的公定力[2]于立深：《行政契約履行爭議適用〈行政訴訟法〉第97條之探討》，《中國法學》2019年第4期。。相對人對不符合信賴利益原則的行政特權不需要預設遵守[3]張青波：《行政協(xié)議司法審查的思路》，《行政法學研究》2019年第1期。，行政協(xié)議權利義務變化亦不能如傳統(tǒng)行政行為僅由行政主體單方意思表示便足以促成。正因為行政協(xié)議在公定力方面有所欠缺，從行政法角度便不難理解，協(xié)議是否繼續(xù)履行的司法審查權力最終應歸于法院而非行政主體。

為全面考察行政協(xié)議效力判斷權的歸屬，還需結合私法上合同的效力形式進行探討。根據(jù)一般行政行為效力原理，行政協(xié)議生效后，行政主體與相對人之間便產(chǎn)生行政法上的權利義務的分配效果，任何行政協(xié)議單方變更或解除權的行使，都意味著協(xié)議效力歸于無效的結果。行政主體既然選擇了以行政協(xié)議方式實現(xiàn)行政管理，就意味著其對以單方面、強制性為特征的傳統(tǒng)行政權行使手段的放棄，轉(zhuǎn)而強化了以平等協(xié)商為要素的合同式治理方式的運用。依照民法中的合同效力變動方式，合同效力的變化不是由協(xié)議雙方中的一方徑行決定，而是由法律權威居中裁決，“……私法契約效力的判斷權，都屬于第三方獨立的法律權威，不能由某一締約當事人自己決定契約效力的屬性和權益歸屬”[4]于立深：《行政契約履行爭議適用〈行政訴訟法〉第97條之探討》，《中國法學》2019年第4期。。契約效力之爭，不應允許采取除調(diào)解、仲裁或訴訟以外的私力方式救濟，這是司法對協(xié)議成立之初雙方合意的理性回應。

“只要行政主體進入市場交易環(huán)境，其就無法逃脫價值交換規(guī)律的客觀約束?！盵5]陳天昊：《行政協(xié)議中的平等原則——比較法視角下民法、行政法交叉透視研究》，《中外法學》2019年第1期。行政協(xié)議雖然是新型協(xié)議，但在協(xié)議效力變動方面仍舊需要與契約基本原理保持一致。行政協(xié)議的設立初衷是在公共服務領域引進市場活力，弱化行政權力，行政主體若以自我確認的形式隨意決定行政協(xié)議是否有效或是否需要變更，無異于同一案件中自己做自己的法官，如此一來，行政協(xié)議的公私合作根基將不復存在。因此，行政協(xié)議單方變更或解除權行使的法律效果的衡量權，應歸屬于獨立的第三方權威機構，因行政主體單方變更或解除權行使而產(chǎn)生的爭議，應當交由法院通過司法審查方式作出裁判，這對于行政協(xié)議制度的存續(xù)具有不可替代的重要意義。

三、行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查之障礙

透過前述案例中典型裁判文書的類型化研究，可以發(fā)現(xiàn)單方變更或解除權的司法審查存在如下障礙：

（一）對“公共利益需求”的解釋標準不統(tǒng)一

由于行政協(xié)議始終無法同公共利益完全剝離，行政主體基于維護公共利益的需要，必要時可以打破契約的法律約束力。不同社會背景下公共利益的法律闡釋有所不同，《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）出臺前后，法院審核標準經(jīng)歷了多元化向二元化限縮的變遷過程[1]《適用解釋》出臺以前，由于并沒有任何一部法律就行政協(xié)議單方變更或解除權行使條件做出統(tǒng)一規(guī)定，法院傾向于以權威理論學說進行說理，采取的是多元化的審查條件，包括公共利益需求、法律規(guī)定或合同約定以及情勢變更等實體要件?！哆m用解釋》出臺后，轉(zhuǎn)為以公共利益需求及其他法定事由二元條件作為審查標準。參見沈廣明：《行政協(xié)議單方變更或解除權行使條件的司法認定》，《行政法學研究》2018年第3期。，《行政協(xié)議規(guī)定》采取日本學者宮澤俊義分類方式，將公共利益內(nèi)容簡便劃分為國家利益、社會公共利益[2]〔日〕宮澤俊義：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第171頁。，規(guī)定此兩種利益受損才是行政主體單方變更或解除權行使的依據(jù)。

公共利益的現(xiàn)代界定方式主要遵循盧梭的公意論與邊沁的功利主義論，二者分別代表一元的意志共同體公共利益觀、個人利益疊加的分布式公共利益觀。盧梭將公共利益界定為抽象的共同體利益，在個人利益面前呈現(xiàn)絕對優(yōu)勢，他認為公共利益永遠是純粹而正確的理性實體[3]〔法〕盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第35頁。。邊沁則強調(diào)公共利益是個人利益疊加匯總，國家促進公共利益的目的在于實現(xiàn)最大多數(shù)人的利益[4]〔英〕邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第92-98頁。。公意論與功利主義論都有著高度的抽象性和片面的局限性，因此公共利益在理論上本身是一種極易陷入價值空洞的不確定概念[5]王天華：《行政法上的不確定法律概念》，《中國法學》2016年第3期。。正是由于公共利益具有的不確定性特征，法官只能憑自由心證裁量個案事實是否滿足公共利益需求，“從公共利益這一抽象的法律概念到具體情形下是否出于公共利益需要這一個案化結論的得出，之間的距離只有‘一步之遙’，中間不需要再經(jīng)過其他說理過程，推演步驟呈跳躍化傾向”[6]沈廣明：《行政協(xié)議單方變更或解除權行使條件的司法認定》，《行政法學研究》2018年第3期。。在這種情況下，司法權擴張的危險是客觀存在的。

在公共利益衡量標準高度抽象性前提下，各級法院對于行政協(xié)議單方變更及解除權行使的限制呈現(xiàn)出不同甚至是矛盾的解釋。譬如單純的行政主體房屋征收補償款超額支出能否作為公共利益受到損失的評判標準，以下兩個法院得出的判決并不一致。徐川英訴廬山市房地產(chǎn)管理局變更行政協(xié)議案中[7][2018]贛04行終110號。，星子縣房屋征收與補償辦公室依據(jù)星子縣恒星測繪公司及九江科藝評估公司的錯誤評估鑒定書與上訴人徐川英簽訂了房屋征收與補償協(xié)議，協(xié)議履行發(fā)生爭議，雙方無法就星子縣房屋征收辦提出的糾錯性變更該行政協(xié)議要求協(xié)商一致，上訴人便遲遲未得到房屋征收補償款。法院認為，該協(xié)議雖然是雙方真實意思表示，但是在對徐川英涉案房屋測量過程中存在重大誤解，先后兩次測量房屋建筑面積與瓦隔熱建筑面積存在誤差，該誤差會造成過多于法無據(jù)的補償費用支出，故而行政主體可以對該行政協(xié)議予以單方變更。類似的案情，鄭州市二七區(qū)人民政府訴劉百嶺解除行政協(xié)議案卻得出了與之相反的判決[8][2018]豫行終1086號。。河南省高級人民法院認為，依法成立生效的行政協(xié)議具有約束力，上訴人二七區(qū)政府在履行協(xié)議過程中以被上訴人劉百嶺的宅基地面積超過法定標準為由，單方停止履行協(xié)議義務，違反了誠實守信原則和協(xié)議約定義務，因此單方解除行政協(xié)議行為顯屬不當。此類案件不在少數(shù)。我們不得不指出，政府單方面過錯導致的行政協(xié)議履行不當，并不能導致政府單方變更行政協(xié)議權行使，如若無法厘清二者所涉法律推演進路，案情相同判決卻相互矛盾的現(xiàn)象將難以得到徹底解決。

（二）行政特權行使程序的合法性審查缺位

在法律運行過程中，實體法權力的落實離不開程序法的組織實施，實體與程序共同推進行政協(xié)議目的的達成。但在長期以來重實體、輕程序的法制環(huán)境下，對行政協(xié)議單方變更及解除權行使的程序合法性司法審查始終差強人意。

與業(yè)已成熟的行政處罰法或行政許可法不同，“法定程序”是行政法對行政協(xié)議單方變更或解除權行使程序的全部規(guī)定[1]普通法層面，《行政訴訟法》六十九條、七十條指出，符合法定程序是行政行為合法的形式要件，并未指明何為“法定程序”；專項解釋中，《行政協(xié)議規(guī)定》第十一條雖然有所進步，明確地指出行政協(xié)議單方變更或解除權的行使程序納入到司法審查的范圍，但對于行使程序的內(nèi)容依舊沒有具體說明，僅以“是否遵守法定程序”進行籠統(tǒng)表達。，規(guī)則的概括性為權力行使程序?qū)彶榈亩萏恿粝螺^大空間。鴻遠公司訴長春市凈月管委會變更行政協(xié)議案中[2][2018]吉行終120號。，凈月管委會認為鴻遠公司已獲補償?shù)姆课葜写嬖诓糠诌`法建筑，而違法建筑不應得到房屋拆遷補償，故通過口頭方式要求鴻遠公司返還違法建筑補償款。鴻遠公司質(zhì)疑行政權力口頭行使的合法性，故提起訴訟。原審法院以行政法未對單方變更行政協(xié)議的程序要件做出具體規(guī)定為由，拒絕認定凈月管委會存在程序違法。法官是法律忠誠的代言人[3]〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁深譯，商務印書館1961年版，第163頁。，如果僅僅因為行政法沒有行政特權行使程序的具體規(guī)定，便認定單方權力行使程序合法，這與逃避行政特權的程序?qū)彶椴o差異，在行政法的視域下，這種逃避甚至足以構成程序的合法性審查缺位。

行政權力的行使應順應既定的法律程序，因為程序的完整運行是權力行使足夠謹慎的外在證明?！叭绻粚⑦@種宏觀行政程序納入視野，則不能全面把握行政法現(xiàn)象，也不能在整體上保證行政過程的合法性?！盵4]江利紅：《論宏觀行政程序法與我國行政程序立法模式的選擇——從行政過程論的視角出發(fā)》，《浙江學刊》2009年第5期。然而，現(xiàn)有規(guī)定仍著眼于一般行政行為解決，無論是聽證抑或是當事人的陳述申辯程序，都缺乏對行政協(xié)議的針對性。鑒于行政權力行使程序的完滿具有對抗相對人訴求的效用，因此，法院對行政協(xié)議的程序?qū)彶閼斢兴鶄?cè)重，應重點關注行政主體訂立行政協(xié)議之初的程序合法性。

（三）行政特權行使條件的公私法邊界不清

由于行政協(xié)議與民事合同的磨合存在隔閡或間隙，行政協(xié)議的行政性與合同屬性有所割裂，行政優(yōu)益權滋生的公法意義上的變更或解除權與合同法賦予的私法層面的法定解除權難以對接，致使行政協(xié)議的單方變更或解除權行使條件無法覆蓋所有情形。

由于對行政協(xié)議單方變更或解除權行使的法律依據(jù)界定不清，有時即使法院對行政主體能否行使單方變更權的結論一致，說理路徑也有可能大相徑庭。關嶺案中，二審判決以事實不清為由否定關嶺縣政府單方權力合法性后，關嶺縣政府提起再審。再審法院認為，僅僅是重大誤解這一孤立事由，無法達到合同法所要求的合同單方變更或解除標準，若要嚴格依據(jù)合同法變更協(xié)議，雙方需以協(xié)商或者訴訟、仲裁方式變更或解除合同。換句話說，該案中，再審法院既不認可行政優(yōu)益權是行政主體單方變更或解除權行使的依據(jù)，也不認同合同法框架下行政主體單方變更權的行使。

該案件引申出一個事實上存在的司法審查難題，即，行政主體不具備行使行政優(yōu)益權的條件，協(xié)議雙方對變更情形無約定且無法對變更達成一致，但該協(xié)議又確因正當理由需要變更，行政主體能否突破限制，獲得一定程度非基于行政優(yōu)益權的合同法意義上的單方變更或解除權。我們認為，在行政協(xié)議效力變動采公私法混合規(guī)則審查的背景下，單方權力行使作為行政協(xié)議效力變動條件之一，司法審查的認定依據(jù)只圈定在行政優(yōu)益權范圍之內(nèi)的做法并不可取。

（四）賠償標準模糊致使相對人權益救濟不充分

行政協(xié)議單方解除過程中，相對人利益受損現(xiàn)象屢見不鮮，基于信賴利益保護原則，行政相對人享有相應賠償請求權?！缎姓f(xié)議規(guī)定》確立了充分賠償原則，其第十六條專門就行政主體單方變更、解除行政協(xié)議的行政行為給相對人造成損失的不同情形做了相應規(guī)定[1]最高人民法院《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條指出，在履行行政協(xié)議過程中，基于嚴重損害國家利益、社會公共利益情形，被告變更、解除協(xié)議的行政行為合法，給原告造成損失的，判決被告予以補償；被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，給原告造成損失的，判決被告予以賠償。。但是《行政協(xié)議規(guī)定》對賠償標準留下了較大的法律適用空間，“關于行政協(xié)議案件中的賠償標準是參照國家賠償法的規(guī)定還是參照民事法律規(guī)范，是否應當對賠償和補償?shù)那闆r進行區(qū)分處理等問題，仍存在較大爭議。”[2]江必新、梁鳳云：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第163頁。

行政協(xié)議的賠償標準模糊，賠償與補償?shù)膮^(qū)分度又不明確，致使法院對行政主體賠償（補償）責任及賠償（補償）金額判定的自由裁量權過大，缺乏統(tǒng)一性，甚至出現(xiàn)判決中的賠償（補償）條款難以執(zhí)行到位的不正?，F(xiàn)象。劉樹清訴銅仁市碧江區(qū)人民政府及燈塔街道辦變更行政協(xié)議案中[3][2017]最高法行申4590號。，因國務院下發(fā)文件，銅仁市政府調(diào)整和重新制定了市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市整體規(guī)劃，燈塔街道辦隨即以公共利益需求為由對與劉樹清簽訂的《房屋搬遷補償安置協(xié)議書》予以變更。最高人民法院確認了燈塔街道辦變更行為的合法性，并同時責令對劉樹清予以補償。但是判決中的補償范圍不明確，訴訟中的賠償問題又轉(zhuǎn)化成行政主體的自由裁量問題，人民法院對相對人的權益救濟不充分，為行政審判權的行使留下了缺憾。

四、行政協(xié)議單方變更或解除權行使的司法審查之完善

當前，我國調(diào)整行政協(xié)議的法律規(guī)范尚不健全，缺失系統(tǒng)全面的統(tǒng)一標準，因而需要建立良好的審查操作流程，使之更好地服務于審判實踐。

（一）打破對實體法律規(guī)范機械應用的藩籬

目前，“我國的行政合同實體法律制度尚付諸闕如，人民法院沒有充分的公法規(guī)范可以援引”[4]閆爾寶：《行政協(xié)議訴訟法定化的意義檢討》，《學術論壇》2019年第5期。。在此情形下，法院在審查行政協(xié)議案件時，面臨實體法律規(guī)范缺失的困擾，為了解決現(xiàn)有行政協(xié)議審查的實體法依據(jù)缺乏問題，相關法律規(guī)范及法院司法解釋除了對行政協(xié)議無效情形做出了明確的民法指引，對行政協(xié)議案件審理適用合同法依據(jù)做出了概括性規(guī)定外，關于行政協(xié)議具體適用合同法情形仍留有大量空白，致使司法審查過于倚重行政法規(guī)則而忽視了對合同法條款的理解適用。

根據(jù)《行政協(xié)議規(guī)定》第十四條規(guī)定，當行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形時，原告可請求法院依合同法撤銷行政協(xié)議。這一規(guī)定實現(xiàn)了行政協(xié)議效力判決類型與合同法的合同效力類型的公私法有機銜接。但該條款并未說明，行政協(xié)議締結時，若相對人存在欺詐或重大誤解等情形時應如何處置。由于我國行政訴訟制度對原被告訴訟主體資格的預設以及行政協(xié)議訴訟類型的法定化，行政主體作為受害人不能以原告身份起訴，進而并不當然享有上述撤銷權，行政協(xié)議履行結果的不利導向也不必然引發(fā)行政主體單方變更或解除權的行使，此時行政主體合法的協(xié)議變更訴求如何得到有效回應呢？

“公私法在確定協(xié)議效力時，存在共通性?！盵5]王敬波：《司法認定無效行政協(xié)議的標準》，《中國法學》2019年第3期。對相對人請求變更或解除行政協(xié)議的訴請，法院進行的是行政法和民法的全方位審查，而實踐中，法院對行政特權行使條件認定的民法適用明顯不足。為全面審查行政特權行使的合法性，在行政訴訟過程中，行政特權行使除以行政優(yōu)益權為基本原則外，司法審查不能忽視《適用解釋》第十五條“其他法定事由”的激活應用。在此類行政權行使合法性審查的過程中，必須增加合同法中合同效力變動條款的考量因素，防止行政協(xié)議民法參照規(guī)定的實際死亡[1]郭雪、楊科雄：《行政協(xié)議中非基于行政優(yōu)益權的單方變更權》，《法律適用》2019年第18期。。如此一來，對合同法中脅迫、欺詐等極度缺乏正當性基礎的權利義務的認定，不再只是相對人行使撤銷權的有力依據(jù)，也是判斷行政主體權力行使合法與否的重要標準?？傊?，對實體法律規(guī)范的機械應用藩籬必須打破。

（二）以支付對價為變更或解除的前置條件

引入行政特權概念較早的國家，為消解行政特權對行政協(xié)議合意性的沖擊，無不重視對行政特權行使的程序約束。注重協(xié)議合同性的大陸法系國家德國，規(guī)定行政協(xié)議的解除應當以書面形式做出，并載明行為做出理由[2]參見《聯(lián)邦德國行政程序法》第四部分，第六十條，德國法律檔案館，https://germanlawarchive.iuscomp.org/?p=289。；衡平法國家英國則在判例中表明行政協(xié)議的單方變更或解除權需要事先進行約定[3]張敏：《從行政性、合同性雙重視角審視行政合同的延展與規(guī)范》，《政法論叢》2018年第4期。。從全球趨勢來看，凡是行政特權的行使，都要付出一定的代價，以支付對價為前置條件的程序約束問題由此產(chǎn)生。對價是英美法國家影響合同效力的重要因素，其核心在于受利人要想獲取合同收益，需要承擔一定的義務履行代價[4]王延川：《英國對價制度的歷史變遷與當代價值》，《河南大學學報（社會科學版）》2011年第4期。，除以金錢等物質(zhì)利益的給付作為對價外，對一定行為的容忍也逐漸成為對價方式，行政協(xié)議相對人能夠容忍行政特權的行使，原因之一就是以支付對價為內(nèi)容的償損機制的存在。

但是，行政特權的對價履行方式不能僅從經(jīng)濟效益角度理解，更應看重行政特權行使的社會效益[5]陳國棟：《作為公共資源配置方式的行政合同》，《中外法學》2018年第3期。。行政法通過科學的程序設定，防止行政特權行使的任意性，確保行政行為的公共利益最大化，相對人對法定程序的默認也因此成為行政特權行使的法定對價給付內(nèi)容。

由于我國行政協(xié)議單方變更或解除權的行使普遍缺乏具體的程序規(guī)定[6]僅有少數(shù)單行法做出行政特權行使的程序規(guī)范性指引，如《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第五十一條明確規(guī)定，特許經(jīng)營者認為行政機關做出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利。更多的行政特權行使程序，只能見諸于《行政協(xié)議規(guī)定》第十一條的概括性規(guī)定。，權力行使程序的司法審查標準需要進一步明確。除行政相對人陳述、申辯、聽證等慣常程序規(guī)定以外，尤其需要關注的是，行政協(xié)議單方變更或解除權行使主體的適格與否。鑒于行政委托與行政授權行為的存在，實際履行過程中，行政協(xié)議的簽訂者、履行者與單方特權的享有主體并非完全一致。因此，法院審查行政協(xié)議單方特權行使的合法性時，必須考量行政主體行政協(xié)議締約權的來源。締約權源于自身行政職權的，當然享有行政協(xié)議單方變更及解除權；缺乏行政職權支撐，僅僅實際履行行政協(xié)議的主體，則無法行使行政協(xié)議的單方變更或解除權。

（三）采用復合標準衡量公共利益

行政特權行使的基本條件是公共利益可能受到嚴重損害。目前，我國對公共利益的司法衡量標準主要采取法定公共利益需求說，先將案件所涉事實“按法索驥”，類型化為實在法的有名法定公共利益后，再根據(jù)具體法規(guī)判斷案件公益狀態(tài)是否足以引起行政特權的適用。但是，公共利益種類繁多，而在成文法中找到對應的法律規(guī)范的畢竟是少數(shù)，大部分還是沒有明確法律依據(jù)的“無名”公共利益?？傮w上，“無名”公共利益的事實認定程序，同法定公共利益需求說共同構成公共利益衡量的復合標準。

“無名”公共利益是法院通過案件事實直接作出的判斷，主觀意識較強，但是“公共利益的判斷和界定要通過適當?shù)耐緩胶统绦騺泶_定，而不是僅僅憑借主觀的認識”[7]張旺：《美國的民主政治與決策效率》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2001年第6期。。所以，客觀的衡量標準顯得尤為必要。為保證衡量標準的統(tǒng)一性和完整性，客觀衡量標準應當是內(nèi)容豐富的復合標準。首先要明確的是，行政協(xié)議之訴是“關系之訴”[1]耿寶建、殷勤：《行政協(xié)議的判定與協(xié)議類行政案件的審理理念》，《法律適用》2018年第17期。，“法律關系論重視行政對現(xiàn)實社會利益關系調(diào)節(jié)功能”[2]魯鵬宇：《論行政法學的阿基米德支點——以德國行政法律關系論為核心的考察》，《當代法學》2009年第5期。，司法審查以當事人之間的法律關系為審查切入點，對當事人沖突利益予以調(diào)查，在不同法律框架內(nèi)解決權利義務配置糾紛。以前述關嶺案為例，行政協(xié)議權利義務分配的關鍵事實依據(jù)，是地方政府外聘的專業(yè)機構對拆遷面積的評估。由于評估義務源自合同約定，那么評估面積失誤引發(fā)的行政主體利益損失，屬于合同法意義上的違約，責任追究時達不到行政法的公共利益層次。此外，行政主體的趨利性特點不容忽視，對于行政法意義上的利益需求，判斷的關鍵是恪守不特定多數(shù)人與整體性的公益特征，避免將特定行政主體個體利益引申為社會整體的公共利益。最后，司法審查實踐中要探索逐步建立公共利益負面清單，反向明確哪些情形尚未達到公共利益需求這一要件，構建行政主體任意擴大公共利益適用的熔斷機制。

（四）運用財務平衡原則確定賠償方案

大量的訴訟糾紛都包含著利益的爭奪，在這樣的背景下，司法審查始終無法繞開當事人的損失賠償問題。行政優(yōu)益權的概念源自法國，法國行政主體行使行政優(yōu)益權的賠償適用“財務平衡標準”。財務平衡標準與行政優(yōu)益權同時誕生，要求凡是涉及行政優(yōu)益權的行使，無論行政主體是否違法，都需要對相對人遭受的損失進行金錢上的相當賠償。這里的“相當賠償”由實際損失與協(xié)議履行可能取得的期待利益共同構成[3]李穎鐵：《法國行政合同優(yōu)益權重述》，《求是學刊》2015年第4期。。由于法國私人權益相較于公共利益的強勢姿態(tài)，在相對人損失填補方面，財務平衡標準客觀上存在不分過錯地一刀切的情形。

從《行政協(xié)議規(guī)定》有關條款來看，我國行政審判中仍依據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，以行政行為違法與否作為是否賠償?shù)幕疽罁?jù)；盡管在行政法多處條文中肯定了行政主體的償損義務，卻疏于對賠償范圍做進一步說明。司法審查中，損失賠償范圍大多直接等同于實際損失，期待利益幾乎不被納入賠償方案。僅僅將實際損失納入賠償范圍，既不不符合法律的安定性要求，也不契合行政法的信賴利益保護原則，“賠償?shù)姆ǘㄐ?、有限性等也容易使當事人損失得不到應有的賠償”[4]張向東：《論行政協(xié)議合法性審查與合約性審查的關系》，《江蘇社會科學》2020年第2期。。再者，公共利益對私人利益的侵吞所引起的賠償衡量，“自應以一般的經(jīng)濟眼光而論……應以民法的損害賠償范圍來作基礎”[5]陳新民：《德國公法學基礎理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第498頁。。雖然我國是否存在財務平衡標準的生存土壤尚無定論，但在保持現(xiàn)有賠償框架不變的前提下，這一源自法國的做法可資借鑒。

合理的行政協(xié)議賠償范圍必定是雙方權益平衡的結果，行政協(xié)議任何一方的過度保護都是不可取的。為鼓勵行政主體依法行使行政特權，違法性有必要作為損失填補方案確定的前置要素。根據(jù)行政主體權力行使是否違法，損失彌補方式分為賠償與補償兩種。這兩種方式在損失填補的程度高低方面有所區(qū)別，而其底線的確立應順應以相對人權益為出發(fā)點的的財務平衡標準。補償是對相對人損失的充分填補，以實際損失的全面填補為必要限度，過多的補償不利于行政主體權力的積極行使。賠償不同于補償，帶有懲罰色彩，不僅要包括相對人的實際損失，行政主體還應當為行為的違法性付出代價，其代價表現(xiàn)應是對相對人行政協(xié)議期待利益的賠償。