內容提要 中美經濟沖突升級以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊，使我國面臨的經濟形勢更加復雜嚴峻。新形勢要求我國盡快提升國家競爭力，而加快科技創(chuàng)新步伐、全面提高科技創(chuàng)新質量、實現(xiàn)自主可控的創(chuàng)新是提升我國國家競爭力的重要路徑?！笆奈濉睍r期，我國科技領域需要進一步處理好政府與市場的分工、創(chuàng)新動力與創(chuàng)新壓力、創(chuàng)新政策與創(chuàng)新環(huán)境建設等多種創(chuàng)新關系，大力推進創(chuàng)新環(huán)境建設。按照創(chuàng)新有支撐、能協(xié)同、有動力、有壓力的建設思路，可以從創(chuàng)新支撐系統(tǒng)、創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)、創(chuàng)新壓力系統(tǒng)和創(chuàng)新動力系統(tǒng)這四個子系統(tǒng)出發(fā)，進一步完善我國創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)市場主體創(chuàng)新熱情，提高我國整體創(chuàng)新效率。

國與國之間的競爭，雖然表現(xiàn)為政治、經濟、軍事等各種形式，但是從根本上看，無一例外落實到科技競爭上。十八大以來，我國陸續(xù)出臺一系列鼓勵創(chuàng)新的政策，加大科技創(chuàng)新投入力度，使我國整體創(chuàng)新能力得以提升。然而，我們也要認識到，我國的科技創(chuàng)新還面臨著許多亟待解決的問題，比如科技創(chuàng)新投入大規(guī)模增長卻沒有帶來全要素生產率的顯著提高[1]葉祥松、劉敬：《異質性研發(fā)、政府支持與中國科技創(chuàng)新困境》，《經濟研究》2018年第9期。。在“十四五”的開局之年，面對復雜的國內外政治經濟形勢，我國的創(chuàng)新政策體系亟須重新定位、完善創(chuàng)新，以適應新時代發(fā)展需要。

一、新形勢要求我國全面提高科技創(chuàng)新質量

當前，我國科技創(chuàng)新正面臨著前所未有的兩個嚴峻形勢：一是中美兩國經濟沖突加??；二是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊。

從2018年3月起，美國總統(tǒng)特朗普宣布對中國商品加征關稅，挑起中美經濟沖突；2019年5月之后，美國對中國高科技企業(yè)的關鍵部件斷供，實行技術封鎖與市場封鎖，將經濟沖突的范圍由貿易領域擴大到科技領域，一批在國際上技術領先的中國高科技企業(yè)的發(fā)展受到嚴重威脅。中國經濟發(fā)展的外部條件與環(huán)境已出現(xiàn)重大改變。為此，中國快速做出戰(zhàn)略調整，因勢確立“雙循環(huán)”的發(fā)展新格局。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給世界經濟帶來沖擊。新冠肺炎疫情在世界范圍內擴散，直接導致2020年全球經濟全面衰退?？梢灶A見的情形是，新冠肺炎疫情之后，世界主要國家的對外經濟政策會明顯趨于保守，這勢必重新調整全球范圍內的產業(yè)布局，全球產業(yè)鏈、供應鏈將出現(xiàn)短化與本土化的發(fā)展趨勢，部分發(fā)達國家將更傾向專業(yè)化于全球價值鏈上游[1]何宇、張建華、陳珍珍：《貿易沖突與合作：基于全球價值鏈的解釋》，《中國工業(yè)經濟》2020年第3期。。這些改變標志著近40年來一直持續(xù)推進的全球化進程受阻，產業(yè)鏈重構與逆全球化可能是未來10～20年世界經濟的趨勢性特征。更為重要的是，新冠肺炎疫情過后，中美兩國經濟硬脫鉤的可能性加大，尤其是高科技領域的硬脫鉤已經開始，中國經濟發(fā)展和科技創(chuàng)新的外部環(huán)境約束將進一步強化[2]姚前：《新冠肺炎疫情與數(shù)字基礎設施建設》，《清華金融評論》2020年第6期。。

當前的國際政治經濟形勢要求中國全面提高科技創(chuàng)新質量，加快技術進步步伐，提高政策的精準度，需要特別強調自主可控的科技創(chuàng)新。當前我們正處在新科技革命的起點，從過去三次科技革命帶來的影響看，國家的興衰主要取決于一個國家是否能在科技革命進而在產業(yè)革命中取得領導地位，尤其是能否在核心技術領域取得突破。如能把握住第四次科技革命帶來的科技與產業(yè)機遇，我國則可以奠定未來百年發(fā)展大業(yè)的技術和產業(yè)基礎。而要把握住新科技革命和產業(yè)革命的契機，必須全面提高科技水平，更重要的是要實現(xiàn)核心技術的突破。

全球科技進步加速要求我們加快科技創(chuàng)新步伐。從全球范圍看，“知識爆炸”已經成為現(xiàn)實，全球科技創(chuàng)新不斷加速，新技術不斷涌現(xiàn)。未來5～10年將是新一輪科技革命和產業(yè)革命的重大變革期。隨著數(shù)字信息技術的深化發(fā)展，信息、生物、新能源、新材料等領域將交叉融合、相互促進，新技術、新業(yè)態(tài)、新模式將不斷涌現(xiàn)[3]路紅艷：《未來30年科技產業(yè)革命變化趨勢及我國創(chuàng)新發(fā)展的建議》，《全球化》2018年第3期。，進而改變社會經濟運行的知識基礎、技術基礎和商業(yè)組織基礎，經濟與科技發(fā)展將出現(xiàn)根本性變革。

深刻變化的形勢要求我們的科技創(chuàng)新自主可控。當前，世界政治經濟格局正發(fā)生深刻變化。突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，加劇了世界的割裂與分歧，也帶來了全球范圍內的產業(yè)轉移與經濟資源的重新配置?？傮w來說，當前國際政治經濟形勢對我國的影響是負面的，要擺脫這種不利局面，我們必須依靠自主、可控的創(chuàng)新，只有實現(xiàn)技術上不可替代、自主可控，才能讓中國的產業(yè)鏈牢固起來，國家的經濟安全才能得到保障。

我國的科技創(chuàng)新雖然已經起步，但是整體基礎還較差，還有不少短板，科技與經濟發(fā)展明顯受制于人?！笆奈濉逼陂g，我們必須加快科技進步的步伐，要有“時不我待”的緊迫感和使命感，促使科技創(chuàng)新在新一輪科技革命浪潮中發(fā)揮重要作用。

二、“十四五”期間需要解決的重要科技創(chuàng)新問題

我國科技創(chuàng)新領域既存在一些多年未能得到解決的舊矛盾、舊問題，也面臨著一些新矛盾、新問題，只有解決好這些核心問題，中國科技創(chuàng)新的宏偉遠景才是可期的。雖然一個五年規(guī)劃不可能解決所有問題，但是“十四五”期間中國的科技創(chuàng)新政策應當重視和努力改善以下九個問題。

（一）政府與市場的關系問題

創(chuàng)新政策涉及政府與市場兩種力量。政府和市場的關系，是全面深化改革時期經濟體制改革的核心問題[1]王佳菲：《正確認識和運用“看不見的手”和“看得見的手”——學習習近平總書記關于政府和市場關系的系列論述》，《經濟研究》2016年第3期。。過去我國的創(chuàng)新政策沒有充分考慮政府與市場關系，政策成為創(chuàng)新的主要推動力量。在創(chuàng)新活動中，政府尤其是地方政府顯得很“強勢”，以至于在相當長的時期內，很多人都認為政府是理所當然的創(chuàng)新主體，造成了創(chuàng)新主體錯位、資源配置錯位等問題。政府與市場分工關系處理不當?shù)牧硪粋€表現(xiàn)是代表公共部門、作為公共政策實現(xiàn)者之一的國有企業(yè)與民營企業(yè)在創(chuàng)新角色定位上沒有體現(xiàn)出分工差別，大型國有企業(yè)與中小民營企業(yè)一樣，主要在競爭性領域活動，其創(chuàng)新活動也以應用型為主，導致基礎研究、基礎應用研究等“慢”變量無人問津，長久累積下來，形成基礎研究成果和基礎技術匱乏等制約創(chuàng)新進一步深入發(fā)展的諸多短板。在管理創(chuàng)新的方法上，以政府立項、審批、財政補貼為主要手段，而市場化的措施不足。處理好政府與市場關系的基本原則是在政府與市場兩種力量之間建立科學的分工關系，保證政府不“越位”、不“缺位”，實現(xiàn)政府與市場優(yōu)勢互補，共同推進創(chuàng)新[2]楊燦明：《關于政府與市場關系的再思考》，《中南財經政法大學學報》2019年第6期。。

（二）創(chuàng)新資源分配中的機會公平問題

創(chuàng)新政策應著眼于創(chuàng)造一個公平且有效率的創(chuàng)新環(huán)境，力爭讓創(chuàng)新要素配置公平、創(chuàng)新主體機會公平。我國現(xiàn)有的創(chuàng)新政策雖然也在強調這些公平性，但是在實際實施過程中，受理念、政策著力點、資源分配方式、工作方式（如評審）等因素的影響，客觀上在國有企業(yè)與民營企業(yè)之間形成所有制歧視、在大型企業(yè)與中小企業(yè)之間形成規(guī)模歧視。而事實上，民營企業(yè)、中小企業(yè)既是創(chuàng)新活動的重要推動力量，又是創(chuàng)新資源最為匱乏需要政策扶持的對象。如何讓民營企業(yè)尤其是中小民營企業(yè)獲得更多的創(chuàng)新政策支持，既是公平問題，也是關系創(chuàng)新效率的重要問題。

（三）創(chuàng)新政策的體系化問題

受管理體制和站位高度等因素的影響，我國過去的創(chuàng)新政策基本上都是由不同部門針對不同發(fā)展階段出現(xiàn)的問題而出臺的，各部門、各地方根據(jù)自己的職責、行業(yè)特點和區(qū)域特點出臺自己的創(chuàng)新政策，政策多而雜，政策之間缺少協(xié)調（甚至有沖突），未能形成系統(tǒng)有效的創(chuàng)新政策體系，導致支持創(chuàng)新的政策數(shù)量越來越多，而創(chuàng)新主體卻越來越無所適從的怪象。2020 年9 月11 日在科學家座談會上，習近平總書記強調“要狠抓創(chuàng)新體系建設，進行優(yōu)化組合，克服分散、低效、重復的弊端”[3]習近平：《在科學家座談會上的講話》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年11月10日。，切中我國創(chuàng)新政策體系性不強之要害。

（四）基礎研究與應用技術之間的關系問題

基礎科學的進展狀況決定應用科學和技術的發(fā)展高度。我國目前在工業(yè)、農業(yè)、能源、信息技術等領域存在的諸多“卡脖子”技術瓶頸，實則與我國基礎研究滯后、缺少相應的知識儲備和基礎性成果有關。著名咨詢機構麥肯錫通過對比中美兩國企業(yè)的創(chuàng)新活動后發(fā)現(xiàn)，中國企業(yè)更多是進行研發(fā)周期不足2年的效率驅動型創(chuàng)新；美國企業(yè)更愿意進行研發(fā)周期5年以上的科學研究與工程技術方面的創(chuàng)新[4]左曉利等：《企業(yè)研發(fā)人才的創(chuàng)新活力亟待增強》，《中國人才》2019年第1期。。2019年，中國基礎研究經費投入占R&D 比重首次突破6%（2018年該比例為5.5%）[5]國家統(tǒng)計局：《2019 年全國科技經費投入統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202008/t20200827_1786198.html，2020年9月15日。，而發(fā)達國家的基礎研究經費投入占R&D 的平均比重約為19%[1]張艷秋等：《制造業(yè)技術進步的國際對比研究——基于投入產出分析》，《全球科技經濟瞭望》2018年7月。。2016年，日本R&D 預算中，“基礎研究”占57%，英國R&D預算用于“科學知識擴充”的比重約為33%，德國R&D預算中“科學知識擴充（源自大學資金）”占比達40.2%[2]日本科學技術振興機構：《主要國家研究開發(fā)戰(zhàn)略報告書》，https://www.jst.go.jp/crds/report/report02/CRDSFY2018-FR-05.html，2020年8月19日。。不難看出，中國與主要發(fā)達國家在基礎研究投入方面的差距仍然很大，長期維持這種投入結構必將造成中國核心科技能力薄弱。長期追求“短平快”式創(chuàng)新，不重視基礎研究，極易造成核心技術受制于人、關鍵行業(yè)與領域缺乏競爭力等問題。習近平總書記在科學家座談會上指出，“基礎研究是科技創(chuàng)新的源頭”，要“持之以恒加強基礎研究”[3]習近平：《在科學家座談會上的講話》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年10月20日。。重視基礎科學研究、加大基礎科學研究投入、促進基礎科學繁榮是當前創(chuàng)新領域的重要工作。

（五）長期與短期的關系問題

我國現(xiàn)有的創(chuàng)新政策大多是短期的，如重視應用技術研發(fā)，偏好于采用立項審批的方式做1～2年就需結項的項目等。我們缺少足夠耐心去培育有利于創(chuàng)新的長期因素，比如人才培養(yǎng)方式改革、基礎科學研究、體制機制改革等，這導致諸多有礙創(chuàng)新的因素長期存在，反復出現(xiàn)。而且在持續(xù)推行短期目標的政策影響下，我國企業(yè)出現(xiàn)較大程度的行為短期化情況，這也不利于創(chuàng)新。處理長期與短期關系的科學方法是長期與短期相互結合、共同發(fā)展。長期任務的重點是培育有利于創(chuàng)新的環(huán)境，短期任務的重點是解決好1～3年的緊迫創(chuàng)新問題。讓二者協(xié)調起來的關鍵是改變過去輕環(huán)境建設的傳統(tǒng)做法，始終保持在創(chuàng)新環(huán)境建設方面的政策投入和資源投入，確定長期短期之間的資源配置比例，并長期堅持下去。

（六）動力系統(tǒng)與壓力系統(tǒng)之間的關系問題

現(xiàn)有的創(chuàng)新政策大多屬于“錦上添花”型的，給錢給項目，這樣做可以提高企業(yè)創(chuàng)新積極性，是一種正向的激勵手段。但是我們也應當注意長期推行這一激勵方式的負面作用，當前產能過剩等問題就與政策上長期不做“減法”等體制性因素有關[4]干春暉、鄒俊、王?。骸兜胤焦賳T任期、企業(yè)資源獲取與產能過?！?，《中國工業(yè)經濟》2015年第3 期。。促進創(chuàng)新的手段除施以利益以激發(fā)創(chuàng)新動力之外，給創(chuàng)新主體施加壓力也很重要。“十四五”期間我國面臨建設現(xiàn)代經濟體系的重大任務，而現(xiàn)代經濟體系建設的主線是供給側結構性改革。將供給側結構性改革與推進創(chuàng)新結合起來，可以同時提高供給側結構性改革與創(chuàng)新兩方面的效果[5]廈門大學宏觀經濟研究中心課題組：《中國經濟發(fā)展“十三五”回顧與“十四五”展望》，《中國高校社會科學》2020年第6期。，而能將兩者聯(lián)系起來的政策結合點，應當是構建創(chuàng)新壓力體系，在傳統(tǒng)的“錦上添花”創(chuàng)新政策基礎上，增加一些做“減法”的政策措施，比如通過懲罰性稅收政策讓企業(yè)感受到不創(chuàng)新的生存壓力，迫使這類企業(yè)加快實現(xiàn)創(chuàng)新、轉型；而沒有創(chuàng)新可能的落后產能，也會因為稅收負擔加重而提前退出市場，為其他更有活力的主體騰讓出資源和市場[6]曲婉、馮海紅、侯沁江：《創(chuàng)新政策評估方法及應用研究：以高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策為例》，《科研管理》2017年第1期。。

（七）政策與環(huán)境之間的關系問題

我國的創(chuàng)新主要由政府政策來推進。政策屬于“快變量”，其見效周期更短，資源分配速度更快，效果更顯性，因而受到政府青睞。但是我們也應當看到，這些短期化的政策，也更容易引致企業(yè)的行為短期化、創(chuàng)新活動策略化，最終會影響到中國的創(chuàng)新質量和長期創(chuàng)新能力培養(yǎng)。

創(chuàng)新環(huán)境的質量直接影響企業(yè)的創(chuàng)新意愿、創(chuàng)新動力的強弱和創(chuàng)新質量的高低?！笆奈濉逼陂g我國的創(chuàng)新政策應以完善創(chuàng)新環(huán)境為重點。創(chuàng)新環(huán)境是真正意義上的“組合拳”，不突出強調單個政策的作用，而強調環(huán)境的整體效果，通過把有利于企業(yè)創(chuàng)新的因素穩(wěn)定在環(huán)境中，形成對企業(yè)創(chuàng)新有正向促進作用的外部條件。然而，環(huán)境建設屬于“慢變量”。其中的基礎性制度建設、創(chuàng)新文化建設、理念的形成與轉變、人才培養(yǎng)等因素均需要數(shù)年甚至數(shù)十年時間才能形成實際創(chuàng)新效力。然而一旦建成完善的創(chuàng)新環(huán)境，其穩(wěn)定性、公平性以及長期作用效果是政策不可比擬和替代的[1]白俊紅、蔣伏心：《考慮環(huán)境因素的區(qū)域創(chuàng)新效率研究——基于三階段DEA方法》，《財貿經濟》2011年第10期。。因此，重視創(chuàng)新環(huán)境建設，消除創(chuàng)新環(huán)境中的不利因素，培養(yǎng)有利于創(chuàng)新的積極因素，應當成為“十四五”及之后若干年努力的目標。

（八）供給與需求的關系問題

過去我國的創(chuàng)新政策主要是針對供給方的激勵政策，以促進創(chuàng)新供給增加為政策目標（比如通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策手段激發(fā)創(chuàng)新），而激發(fā)創(chuàng)新需求的政策較少。相比之下，基于需求方的創(chuàng)新政策制定過程雖然更加復雜，但這些政策建立在市場需求基礎上，直接服務于企業(yè)需求，其政策效果會好于供給政策。習近平總書記強調科學研究要堅持需求導向和問題導向，對于創(chuàng)新來說，堅持需求導向和問題導向同樣重要?！笆奈濉逼陂g，我國的創(chuàng)新政策要增加基于企業(yè)需求的創(chuàng)新政策，讓供給政策與需求政策趨于平衡。

（九）解決好政策手段的科學化問題

過去，我國政策主導創(chuàng)新，政策工具以財政補貼為主，這使得我國創(chuàng)新政策的科學性不足，影響創(chuàng)新政策效果。財政補貼極易改變創(chuàng)新參與者（科研人員、企業(yè)）的創(chuàng)新行為，誘導他們將工作重心放在搶項目和爭政策資源上。為獲得財政資金支持，創(chuàng)新主體的行為往往更趨向于短期化，將創(chuàng)新異化為包裝項目，竭盡所能地夸大項目價值，最終演化為“表格創(chuàng)新”和騙取財政補貼。而且在補貼資金分配過程中，極易產生尋租和腐??；或者相反，政策執(zhí)行者為了刻意證明自己的清白，保證資金使用安全，盡可能給國有大型企業(yè)發(fā)放資金而避免給可能引起爭議的民營中小企業(yè)發(fā)放補貼，又導致出現(xiàn)前文所提到的所有制歧視、不公平等問題。從某種程度上講，一些財政補貼不僅不利于創(chuàng)新，反而不合理消耗政策資源，擾亂正常的價格信號，引發(fā)資源誤配。產業(yè)政策的存在并不意味著市場機制不再重要[2]中國社會科學院工業(yè)經濟研究所課題組：《“十四五”時期中國工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《中國工業(yè)經濟》2020 年第2期。，產業(yè)政策的科學性必須堅守。若能多利用減稅、政府采購、事后獎勵等政策措施，我國創(chuàng)新政策的科學性會有較明顯改善。

三、以建設創(chuàng)新友好型環(huán)境為突破點構建創(chuàng)新體系

建設創(chuàng)新型國家，需要大力推進創(chuàng)新環(huán)境建設。創(chuàng)新友好型環(huán)境是所有有利于創(chuàng)新因素的穩(wěn)態(tài)集合，是企業(yè)生存的外部條件，穩(wěn)定（不朝令夕改）、公平（各種主體創(chuàng)新條件一致）、高效（環(huán)境與創(chuàng)新主體之間正向互動）是創(chuàng)新友好型環(huán)境的特點，也是其優(yōu)勢[3]余泳澤：《政府支持、制度環(huán)境、FDI與我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設》，《產業(yè)經濟研究》2011年第1期。。要更好地保護產權、知識產權，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，在不同主體之間建立公平的競爭環(huán)境，做到創(chuàng)新有支撐、能協(xié)同、有動力、有壓力，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境?；诖?，可將創(chuàng)新環(huán)境劃分為創(chuàng)新支撐系統(tǒng)、創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)、創(chuàng)新壓力系統(tǒng)和創(chuàng)新動力系統(tǒng)這四個子系統(tǒng)。“十四五”及之后一段時期，我國創(chuàng)新政策若圍繞這四個方面開展體制、機制和條件建設，對改進我國創(chuàng)新環(huán)境，提升創(chuàng)新效率大有裨益。

（一）創(chuàng)新支撐系統(tǒng)建設

創(chuàng)新支撐系統(tǒng)能給創(chuàng)新活動提供基礎性支持，包括但不限于制度、文化、知識、技術和產業(yè)支持。一個優(yōu)秀的創(chuàng)新支撐系統(tǒng)，應當形成良好的創(chuàng)新文化、科學的政府與市場分工、完善的基礎制度，并能為創(chuàng)新活動提供先進的基礎設施和相關產業(yè)支持。

第一，創(chuàng)新文化建設。經過三十多年的持續(xù)宣傳和引導，我國已經初步形成較為積極的創(chuàng)新文化，社會各界對創(chuàng)新重要性的認識已經明顯提高。目前創(chuàng)新文化存在的最大問題是浮躁心態(tài)和機會主義盛行，缺乏沉下心來做基礎研究的耐心，動輒想“彎道超車”，遇到短板總想通過購買技術盡快解決。但事實上花費巨大代價買來的技術往往陳舊，造成資金、時間、時機的多重浪費?！笆奈濉睍r期，要進一步宣傳創(chuàng)新的重要性，形成重視創(chuàng)新、鼓舞創(chuàng)新的文化自覺。

第二，制定并推行《創(chuàng)新法》，以支持與保護創(chuàng)新。目前的創(chuàng)新政策大多是以“通知”“意見”等形式呈現(xiàn)的，如《推廣第二批支持創(chuàng)新相關改革舉措的通知》《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》等?！笆奈濉逼陂g，應推進《創(chuàng)新法》立法，廢止原有各種“通知”“辦法”，避免政出多門引發(fā)的政策相互沖突，提升創(chuàng)新的法律地位，保持創(chuàng)新政策的嚴肅性、穩(wěn)定性和權威性。這可以給企業(yè)更穩(wěn)定的創(chuàng)新預期，還可以更好地保護創(chuàng)新成果，為創(chuàng)新活動提供更堅實穩(wěn)定的基礎。

第三，進一步強化產權和知識產權保護。產權保護制度保護的不僅是財產權，更是保護推動社會經濟發(fā)展的熱情。如果創(chuàng)新成果的歸屬等涉產權問題得不到很好保護，整個社會的創(chuàng)新熱情必將受影響。基于這一認識，我國需出臺成體系的產權保護制度，憲法、民法、公司法、合同法、物權法、行政法等法律法規(guī)中均有保護私有產權的規(guī)定。“然而，現(xiàn)實中，由于觀念上的偏差、制度設計上的缺陷、政策落實不到位等原因，各所有制經濟主體權益并未能實現(xiàn)平等保護，在產權保護的實踐中存在重公有、輕私有的現(xiàn)象”，“相關法律法規(guī)對非公有產權的保護弱于對公有特別是國有產權的保護，司法實踐中國有企業(yè)和民營企業(yè)未完全同等對待”[1]中共中央、國務院：《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，人民出版社2016年版，第178頁。。進一步完善知識產權保護體系，嚴格執(zhí)法，提高國民保護知識產權意識，形成尊重知識產權的良好氛圍，將會改善我國創(chuàng)新環(huán)境質量。

第四，為市場主體的創(chuàng)新活動提供更好的創(chuàng)新基礎設施和基礎科學技術支持。創(chuàng)新活動是建立在現(xiàn)有的基礎設施和基礎科技之上的，創(chuàng)新活動的多樣性可以營造創(chuàng)新的文化氛圍，在某種程度上決定了創(chuàng)新的高度和質量。我國創(chuàng)新基礎設施（如關鍵領域的國家實驗室和技術平臺）建設滯后，質量不高；對基礎科學、基礎技術重視不夠，投入不足，導致關鍵知識和技術（如芯片技術）缺失。這些問題就構成我國創(chuàng)新環(huán)境的短板，未能給創(chuàng)新活動提供充分支持。加大基礎研究投入，為創(chuàng)新活動提供更多的基礎知識、基礎技術，改善創(chuàng)新基礎設施，可提高我國創(chuàng)新環(huán)境質量。

（二）創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)建設

創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)將不同創(chuàng)新主體和創(chuàng)新資源聯(lián)系起來，形成創(chuàng)新合力，以增強創(chuàng)新能力、提升創(chuàng)新效率。一個有效的創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)，應當具有良好的協(xié)同促進機制，能夠跨越主體界限、產業(yè)界限和區(qū)域界限，把不同的創(chuàng)新資源整合起來。

第一，加強產學研合作。產學研合作是協(xié)同創(chuàng)新的重要實現(xiàn)形式，也是我國反復倡導和大力推進的創(chuàng)新政策。但目前我國產學研合作并不充分，究其原因，主要有主體目標不一致、信息不充分不對稱、學研機構在現(xiàn)有評價制度下更傾向于自我循環(huán)、封閉運行等幾個方面。目前對高校教師、科研人員的考核以論著和科研項目為主，導致高校與科研機構更專注于論文、報告、實驗、專利，缺乏對市場實際需求的關注，大學和科研院所自我封閉循環(huán)。信息不對稱導致產學雙方互不清楚對方的需求，從而無法達成合作，無法建立高度的信任。針對上述問題，“十四五”期間可以通過統(tǒng)一發(fā)布創(chuàng)新需求信息來增強信息的充分性；通過第三方認證方式消除信息不對稱問題；通過改革高等院校和科研機構的考核評價方式、加大對參與各方利益分配格局的調整等方式改變高等院校封閉運行、產學雙方興奮點不一致等問題，以提高產學研各方在協(xié)同創(chuàng)新方面的參與度。

第二，建立核心科技創(chuàng)新產業(yè)聯(lián)盟。研發(fā)聯(lián)盟是創(chuàng)新中常用的企業(yè)間組織形式，其目標是解決產業(yè)共性技術問題，可以起到研發(fā)資源互補、降低研發(fā)成本、分擔研發(fā)風險、知識互溢等作用，可以較快提升科技創(chuàng)新效率。我國應當圍繞重大共性科技需求，采用“政產學研用”創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等模式來推進協(xié)同創(chuàng)新。

第三，強化共享技術平臺建設。成立公共技術共享平臺，可以加快我國知識的累積速度，加速企業(yè)創(chuàng)新步伐，讓中國的創(chuàng)新加速。大力推進國家實驗室、國家重大科技基礎設施、國家技術（產業(yè)或制造業(yè)）創(chuàng)新中心、綜合性國家科學中心、行業(yè)科技創(chuàng)新平臺、科技創(chuàng)新聯(lián)盟等研究中心和平臺建設，促進基礎研究、應用研究與產業(yè)化對接融通。

第四，推進產業(yè)融合發(fā)展，大力培育服務型制造業(yè)和生產性服務業(yè)。加快推進制造業(yè)與服務業(yè)的融合發(fā)展，促進生產型制造向服務型制造轉變，同時大力發(fā)展生產性服務業(yè)，通過產業(yè)間的交叉融合，增加信息、技術碰撞機會，產生新的創(chuàng)新需求和新技術、新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)跨產業(yè)協(xié)同創(chuàng)新。

（三）創(chuàng)新壓力系統(tǒng)建設

創(chuàng)新壓力系統(tǒng)通過給市場主體施以壓力，促進其產生創(chuàng)新意識與動力。壓力系統(tǒng)的作用機理是讓技術落后、高能耗高污染的企業(yè)承擔額外的成本，迫使企業(yè)在虧損、破產與創(chuàng)新之間主動選擇創(chuàng)新。

第一，強化競爭。競爭帶來的生存壓力會讓企業(yè)更加關注新技術、新產品、新工藝，從而引致企業(yè)創(chuàng)新。當沒有足夠競爭壓力時，企業(yè)會覺得創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風險是額外的代價，往往傾向于回避創(chuàng)新；而當競爭壓力加大時，尤其是競爭壓力大到不創(chuàng)新會導致企業(yè)陷于生死存亡之境時，創(chuàng)新的機會成本會顯著降低甚至變?yōu)樨摂?shù)。也就是說，此時創(chuàng)新變得沒有代價甚至有凈收益，企業(yè)的創(chuàng)新意愿必將增強。因此，提高競爭強度的相關政策會促進企業(yè)創(chuàng)新。

第二，深入推進供給側結構性改革。產業(yè)層次低、產能過剩與產業(yè)短板并存，是我國經濟發(fā)展中存在的突出問題。供給側結構性改革從提高供給質量出發(fā)，推進結構調整，有利于解決這些問題。若將企業(yè)稅收負擔與產能過剩嚴重程度掛鉤，可以在去產能的同時增加企業(yè)創(chuàng)新壓力。比如對產能嚴重過剩行業(yè)的產品（如水泥）加征一定幅度的增值稅（比如加征二成），可以促進產能過剩行業(yè)內企業(yè)加快創(chuàng)新轉型。

第三，提高我國產品質量和技術標準，給企業(yè)增加創(chuàng)新壓力。提高產品質量和技術標準，既可以提升我國產品的質量形象，增加產品價值，又可以增加企業(yè)技術革新壓力，將企業(yè)的關注重點從低水平、低成本擴張引導到重視技術革新、產品質量上來，對我國推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和供給側結構性改革都有幫助。

第四，嚴格防范大企業(yè)壟斷市場。企業(yè)天然有壟斷市場的沖動，而壟斷是創(chuàng)新的天敵。我國已經頒布施行《反壟斷》法，但是市場上仍然存在多種形式的壟斷，除自然壟斷外，行政性壟斷、規(guī)模性壟斷較多，這種狀況不利于創(chuàng)新。推進改革，打破行政性壟斷，對影響到中小企業(yè)正常成長的超大規(guī)模企業(yè)進行拆分，可以增加市場競爭壓力，有利于創(chuàng)新。

（四）創(chuàng)新動力系統(tǒng)建設

創(chuàng)新動力系統(tǒng)通過資金、稅收等激勵方式引導企業(yè)主動創(chuàng)新。“十四五”期間，我國需要進一步健全和改進激勵手段，完善創(chuàng)新動力系統(tǒng)。

第一，給予創(chuàng)新企業(yè)更多金融支持。金融支持主要是給符合條件的創(chuàng)新型企業(yè)在獲得資金方面提供便利（包括貸款、發(fā)債、上市等方面），也可以為符合條件的企業(yè)提供成本更低的資金，比如無息或低息貸款。保障創(chuàng)新企業(yè)有充分的資金來源，并能以更低成本獲得創(chuàng)新資金，可以有效降低創(chuàng)新的成本門檻，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。

第二，建設發(fā)達的風險資本市場以推動創(chuàng)新。美國舊金山灣區(qū)是全球創(chuàng)新高地，在該區(qū)域聚集的大量風險資本，是推動該區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的重要力量。我國目前已經積累較充裕的資本總量，風險資本規(guī)模也在快速擴張，但是其運行質量和投資定位還需完善。目前我國風險資本的投資重點大多集中于短平快的領域，對創(chuàng)新的支持力度不大。在設計上市、退出等資本市場規(guī)則時，我們應當更多考慮投資時間較長、投資于科技創(chuàng)新領域的風險資本的利益，給這些資本更多機會。可以引導風險資本把更多資金投向高科技領域，進而推動高科技領域實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

第三，給予創(chuàng)新企業(yè)財政支持。財政支持政策與金融支持政策存在一定交叉，比如金融支持中的財政貼息，實際上也是財政政策。這里強調一下財政政策的使用方向與作用方式：（1）要控制好財政資金投向，保證較大比重財政資金投向基礎科研領域、共性技術研發(fā)和公共平臺建設。（2）選擇適合的資助方式。對于創(chuàng)新投入較大的項目，可以采用財政投融資方式運用公共資金給企業(yè)提供支持；對于中小微企業(yè)的創(chuàng)新可以繼續(xù)沿用創(chuàng)新券方式提供支持；對于已經形成實際創(chuàng)新產品的企業(yè)，則可以通過獎勵和加大政府采購方式給企業(yè)提供后期支持和訂單支持。（3）大幅度削減財政補貼的作用范圍。財政補貼對創(chuàng)新的促進作用不明顯卻扭曲市場信號，誘導企業(yè)行為短期化、策略化，其政策的負效應顯著，因而需要慎重使用[1]曲婉、馮海紅、侯沁江：《創(chuàng)新政策評估方法及應用研究：以高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策為例》，《科研管理》2017年第1期。。（4）發(fā)揮財政資金的引導作用。引導社會資本參與重大項目建設、企業(yè)技術改造和關鍵科研、創(chuàng)新基礎設施建設等。

第四，革新稅收征收方式，將稅率與企業(yè)的創(chuàng)新貢獻結合起來?！笆奈濉逼陂g，我國可以選擇增值稅做創(chuàng)新與減稅關聯(lián)改革試點：以現(xiàn)有稅率為基礎，設置與企業(yè)創(chuàng)新貢獻相對應的稅收折扣率。比如某企業(yè)原來的增值稅稅率為13%，現(xiàn)在根據(jù)其創(chuàng)新貢獻（可以用新產品占銷售收入的比重、研發(fā)投入占銷售收入比重等指標測算）來確定企業(yè)享受的優(yōu)惠稅率。創(chuàng)新貢獻越大，該企業(yè)享受的增值稅折扣率也越高。

第五，建立創(chuàng)新風險分擔機制，設立創(chuàng)新保險支持企業(yè)創(chuàng)新。創(chuàng)新風險大是阻礙企業(yè)創(chuàng)新的最重要因素之一，如能幫助企業(yè)分散或分擔創(chuàng)新風險，可激勵企業(yè)創(chuàng)新。“十四五”期間，我國可以發(fā)起設立政策性創(chuàng)新保險公司，為企業(yè)提供創(chuàng)新保險服務；也可以聯(lián)合現(xiàn)有的商業(yè)保險公司開發(fā)專門針對科技創(chuàng)新的商業(yè)保險。企業(yè)在創(chuàng)新前投保，若創(chuàng)新失敗可以領取一定的保險賠償金，以分散、分擔其創(chuàng)新風險，鼓勵其創(chuàng)新。創(chuàng)新保險可以設置單筆賠付上限和賠付金額占企業(yè)創(chuàng)新投資損失比重兩道限制性措施，防止出現(xiàn)騙保等道德風險事件發(fā)生，同時也可以節(jié)約財政資金，提高資金使用效率。