王 瓊，楊倫慶

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心，廣東 廣州 510220）

1.引言

黨的十九大提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略部署，凸顯了黨中央對于海洋事業(yè)發(fā)展的高度重視[1]。自2002年《海域使用管理法》及2010年《海島保護(hù)法》的頒布與實施以來，我國海洋資源開發(fā)利用與保護(hù)逐步向“有序、有償、有度”轉(zhuǎn)變，海洋資源資產(chǎn)化管理工作拉開序幕。2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度?！?017年，中央深改組第三十五次會議審議通過《海域、無居民海島有償使用的意見》，提出要“完善市場化配置方式，加強有償使用監(jiān)管等措施，建立符合海域、無居民海島資源價值規(guī)律的有償使用制度?！?019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權(quán)能；構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能?！?020年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“健全要素市場運行機制，健全要素市場化交易平臺；完善要素交易規(guī)則和服務(wù)、提升要素交易監(jiān)管水平?！?/p>

目前國內(nèi)外對資源資產(chǎn)化管理主要集中在土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等人類開發(fā)利用較普遍的資源上，但是對海洋資源資產(chǎn)化管理研究還不多[2]。海洋資源保值增值管理更是概念模糊，長期以來，在海洋資源的開發(fā)與管理中，實際執(zhí)行的是資源無價和無償或低價使用政策，致使海洋資源資產(chǎn)的不斷流失與生態(tài)環(huán)境的破壞，以保值增值為目的的海洋資源資產(chǎn)管理將成為后續(xù)海洋管理中的重中之重。本文通過研究海洋資源資產(chǎn)保值增值管理的具體問題，探索建立海洋資源資產(chǎn)管理的具體路徑，以期為促進(jìn)海洋經(jīng)濟的可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展，推動海洋強國建設(shè)提供政策支持。

2.海洋資源管理與海洋資產(chǎn)管理內(nèi)涵

2.1 海洋資源管理

海洋資源的定義多種多樣，較為典型的是指海洋中所蘊含的各種可供人類開發(fā)利用的自然資源總稱[3]。國家對海洋資源的管理主要集中在海洋空間資源、海洋生物資源及海洋礦產(chǎn)資源等類型，其中海洋空間資源管理主要是海域、海島、灘涂等空間資源規(guī)劃、開發(fā)利用及保護(hù)等；海洋生物資源管理主要為海洋漁業(yè)資源養(yǎng)殖、捕撈、種質(zhì)資源保護(hù)等；海洋礦產(chǎn)資源目前較突出的為海砂資源開采管理等。

2.2 海洋資產(chǎn)管理

國內(nèi)對海洋資源資產(chǎn)的概念和內(nèi)涵界定較少，比較有代表性的是王淼等認(rèn)為，海洋資源資產(chǎn)具有三大特點：擁有明確的所有者、能夠產(chǎn)生一定的效益和資源本身具有稀缺性[4]。海洋資源資產(chǎn)化管理是采取各種措施來提升海洋資源開發(fā)利用與保護(hù)過程中海洋資源性資產(chǎn)的價值，使開發(fā)利用期末的所有者權(quán)益大于等于期初的權(quán)益，達(dá)到資產(chǎn)保值增值的過程[2]。

3.經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下海洋資源資產(chǎn)保值增值管理現(xiàn)狀及問題

3.1 海洋資源資產(chǎn)性管理實施力度較弱，資源資產(chǎn)家底不清

我國海域遼闊，海岸線綿長，縱跨熱帶與亞熱帶區(qū)域，擁有豐富的海洋礦產(chǎn)、海洋生物、海洋空間、海洋能源等資源。為摸清我國資源本底情況，自1980至2012年間，全國主要開展了三次大的海洋資源調(diào)查，分別為1980年開始的“中國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查研究”專項，1988年開始的第一次“全國海島資源綜合調(diào)查”及2003年開始的“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價”（908專項），形成了豐碩的調(diào)查研究成果，為我國海洋資源管理奠定了重要的基礎(chǔ)。期間全國各省也有不斷開展相關(guān)專項調(diào)查研究，但隨著幾十年來發(fā)展巨變，原有的數(shù)據(jù)信息已經(jīng)難以滿足新形勢下海洋治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制約了我國海洋資源開發(fā)保護(hù)與資源資產(chǎn)優(yōu)化管理工作的有力推進(jìn)，不利于當(dāng)前海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作，先后作出了一系列重大決策部署，并提出要摸清全民所有自然資源資產(chǎn)家底。目前全國各省對海洋資源管理大多仍停留在資源本身的開發(fā)利用與保護(hù)，海洋資源資產(chǎn)化管理模式及管理體系尚未形成。雖廣東等多省已開展資源資產(chǎn)普查試點工作，但是正在開展的全民所有自然資源資產(chǎn)清查涉及到的海洋資源資產(chǎn)清查較為粗糙，僅僅是對海域、海島根據(jù)使用金的最大及最小可能值來進(jìn)行價值量估算，并不能體現(xiàn)區(qū)域海洋資源資產(chǎn)的總體價值，根據(jù)海洋資源屬性對海洋資源資產(chǎn)進(jìn)行分類統(tǒng)計的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到。

3.2 “藍(lán)色經(jīng)濟”在國民經(jīng)濟中地位日趨重要，海洋資源資產(chǎn)核算面臨困境

3.2.1 海洋資源資產(chǎn)分類及測算指標(biāo)體系尚未建立

開展海洋自然資源資產(chǎn)核算是關(guān)心海洋資源保護(hù)、認(rèn)識海洋資源資產(chǎn)價值和功能、經(jīng)略海洋資源資本市場的有效途徑。目前市場上進(jìn)行的海洋資源資產(chǎn)評估主要為海域、海島及海砂資源評估，與土地資源相比，由于海洋資源其特有的水體流動性和資源的未知性因素，其資源資產(chǎn)評估十分復(fù)雜。2015年以來，全國多個沿海省市在全民所有自然資源資產(chǎn)核算試點工作中將海洋資源資產(chǎn)納入其中，但是在核算中缺乏系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)的核算體系，資產(chǎn)類別、測算內(nèi)容及測算指標(biāo)的選取也有較大差別（詳見表1）[5-7]，在實踐探索核算自然資源資產(chǎn)實物量價值和生態(tài)服務(wù)功能價值時，市場價值法、影子工程法、機會成本法、時間成本法等方法在科學(xué)性、適用性、經(jīng)濟性等方面或多或少存在一些問題，自然資源資產(chǎn)核算方法亟待規(guī)范[8]。

3.2.2 海洋資源資產(chǎn)市場化配置程度較低，出讓缺乏科學(xué)合理的定價機制

我國海洋資源資產(chǎn)要素市場化配置中，僅海域資源出讓市場較為活躍，其次海砂及無居民海島也有部分出讓，目前海洋資源資產(chǎn)主要通過申請審批出讓，市場化配置程度較低，限制了海洋資源資產(chǎn)定價機制的形成及完善。2018年，財政部與原國家海洋局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對不同區(qū)域、類型、使用方式的海域及無居民海島的使用金的評估提出了具體要求，為我國海域、無居民海島評估提出了支撐，但是其采用的主要是“同等定級，統(tǒng)一評價”的定級思路，資源具體區(qū)位條件、自然條件、資源豐度、社會經(jīng)濟條件、市場影響及資產(chǎn)所有者權(quán)益均未在海洋資源資產(chǎn)價格形成中得到很好的體現(xiàn)。

表1 試點省、市自然資源核算中海洋資源資產(chǎn)核算指標(biāo)

3.2.3 資源資產(chǎn)生態(tài)價值缺乏重視

我國海洋經(jīng)濟發(fā)展主要依賴于原始的海洋資源投入，對海域、海島等空間資源、海洋水產(chǎn)品等漁業(yè)資源進(jìn)行粗放型的開發(fā)利用，忽略了海洋生態(tài)功能調(diào)節(jié)作用及價值體現(xiàn)，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)、生物資源多樣性降低、典型生態(tài)系統(tǒng)功能下降等問題。目前，我國尚未有明確的法律法規(guī)對海洋資源資產(chǎn)開發(fā)利益主體所需作出的生態(tài)補償責(zé)任做出明確規(guī)定，缺乏強制性補償措施，海洋生態(tài)保護(hù)責(zé)任與義務(wù)落實困難[9]。

3.3 市場在資源配置中起決定性作用，海洋要素市場化配置效率較低

3.3.1 海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺普遍率低

我國海洋資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)主要是申請審批出讓的一級流轉(zhuǎn)，部分海域進(jìn)行了二級轉(zhuǎn)讓出租，無居民海島則只有浙江象山大羊嶼島、廣東珠海三角島等個別海島通過“全國第一拍”“全國第一掛”進(jìn)行市場化出讓，且轉(zhuǎn)讓過程中由于市場機制不完善也是困難重重。目前全國僅有山東省、福州市、青島市成立了海洋產(chǎn)權(quán)交易中心，但實際交易多局限于本地市場交易，區(qū)域合作少且缺乏信息共享互通機制，存在“信息孤島”現(xiàn)象。海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺的稀缺，影響了二級市場流轉(zhuǎn)的活躍性與便利性，同時也阻礙了海洋資產(chǎn)金融產(chǎn)品發(fā)展[10-11]。

3.3.2 海洋資產(chǎn)專業(yè)評估力量缺失

目前，市場上的海洋資源資產(chǎn)評估工作多由傳統(tǒng)的評估機構(gòu)承擔(dān)，評估時未能充分結(jié)合海洋資源的自然、社會屬性及潛在的生態(tài)價值，在一定程度上缺乏客觀性、準(zhǔn)確性，評估結(jié)果未能充分體現(xiàn)海洋資產(chǎn)整體價值。而部分由海洋資源開發(fā)管理技術(shù)支撐機構(gòu)開展的海洋資源資產(chǎn)評估，雖然能夠充分考慮資源資產(chǎn)屬性，但在專業(yè)評估技術(shù)及能力上存在一定欠缺，專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力有待提高。且國家及地方相應(yīng)服務(wù)機構(gòu)收費標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，存在“服務(wù)報價低、評估價低者得”的現(xiàn)象，互相壓價等惡性市場競爭時有發(fā)生，出具的評估價格往往與海洋資源資產(chǎn)實際價值不符，甚至嚴(yán)重偏低，評估質(zhì)量難以保證[10]，難以為資源資產(chǎn)的市場化配置提供有力支撐，且易造成國有資源資產(chǎn)流失。亟需從國家層面來統(tǒng)一規(guī)范評估管理制度及評估機構(gòu)準(zhǔn)入機制，提升海洋資源資產(chǎn)評估人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)與能力[12]。

3.3.3 缺乏健全的市場交易機制

2019年全國海洋生產(chǎn)總值超過8.9萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到9.0%，海洋經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占有重要地位。近年來，全國用海用島需求量不斷加大，但是由于缺乏一套系統(tǒng)的規(guī)范的市場交易機制，規(guī)范資源資產(chǎn)要素配置過程中的要求，如對用島、用海的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機制設(shè)置、生態(tài)保護(hù)與補償要求、權(quán)益所有者的權(quán)利與義務(wù)、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的規(guī)范流程及制度保障，政府職能與市場調(diào)控的相互作用等進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，有力地推動海洋資源資產(chǎn)要素自由流動與高效配置。

3.4 法律法規(guī)是海洋資源資產(chǎn)管理的基本保障，目前相應(yīng)體系存在一定缺失

自《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》出臺以來，海洋資源開發(fā)與保護(hù)變得有法可依，但是近年來國家在海洋管理方面做了一系列的改革，如國家先后印發(fā)了關(guān)于海域、海島有償使用制度改革、使用金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、申請審批流程的變更、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等相關(guān)文件，地方在落實海洋資源管理改革進(jìn)程中，原有的上位法已無法很好地支撐現(xiàn)有的工作，如廣東省三角島在市場化出讓前的具體流程、出讓后島上開發(fā)利用建設(shè)項目程序報批中困難重重。

4.我國海洋資源資產(chǎn)保值增值對策與建議

4.1 開展海洋資源資產(chǎn)清查工作，建立海洋資源資產(chǎn)實物賬戶及報告制度

海洋資源資產(chǎn)管理的首要任務(wù)就是摸清全國自然資源資產(chǎn)家底，開展新一輪的全國海洋資源資產(chǎn)普查工作，結(jié)合海洋資源稟賦條件，對海洋資源資產(chǎn)進(jìn)行分類，建立符合海洋資源資產(chǎn)特色且切實可行的清查制度，摸清各類海洋資源資產(chǎn)的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價格、使用權(quán)和收益等情況，開展經(jīng)濟價值估算，基本摸清全國海洋資源資產(chǎn)家底，建立全國海洋資源資產(chǎn)實物賬戶及報告制度。

4.2 深化海洋資源資產(chǎn)有償使用制度，確保海洋資源資產(chǎn)的保值增值

4.2.1 建立海洋資源資產(chǎn)價值評估體系

探索海洋資源資產(chǎn)分類體系，從海洋實體資源價值、生態(tài)服務(wù)價值、文化旅游價值等角度，分析構(gòu)建海洋自然資源價值體系，研究構(gòu)建海洋自然資源價值評估體系，為海洋資源資產(chǎn)國有資產(chǎn)保值增值實施途徑與方法提供重要技術(shù)支撐，為探索海洋資源資產(chǎn)市場建立和運行提供理論參考。

4.2.2 開展資產(chǎn)價格形成機制研究，落實海洋資源資產(chǎn)分等定級評估制度

以價值評估為基礎(chǔ)，探討海洋資源的價格形成機制、成本構(gòu)成、成本標(biāo)準(zhǔn)及價格干預(yù)等，研究建立全省海域、海島資源資產(chǎn)分等定級及評估制度。研究資源資產(chǎn)稅收問題（征收問題、標(biāo)準(zhǔn)及使用等），對資源資產(chǎn)經(jīng)營收益管理（利潤水平、分配等）提出科學(xué)的定價方法，為海洋資源資產(chǎn)市場化配置奠定基礎(chǔ)。

組織完善海域使用權(quán)、無居民海島使用權(quán)、海砂等礦產(chǎn)資源使用權(quán)供應(yīng)或合并供應(yīng)的收益管理制度，確保海洋資源資產(chǎn)不流失。

4.2.4 建立海洋資源資產(chǎn)市場化交易機制

一是完善海域、海島資源資產(chǎn)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，提高生態(tài)用海、用島門檻，將海洋資源資產(chǎn)開發(fā)水平和生態(tài)保護(hù)要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓公告和出讓合同。

二是完善海域、無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場規(guī)則，建立完善的海洋資源資產(chǎn)市場化配置方式、出讓要求、出讓流程、出讓依據(jù)及保障機制等。

三是推進(jìn)廣東省海洋資源資產(chǎn)交易平臺建設(shè)，建立完善的交易監(jiān)管體系，全面推進(jìn)我省海洋資源資產(chǎn)要素市場化配置，促進(jìn)海洋資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。

4.3 強化海洋資源產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

4.3.1 探索海洋資源資產(chǎn)“三權(quán)分置”

只有產(chǎn)權(quán)清晰，才能形成有效激勵，保障海域使用權(quán)市場交易，優(yōu)化資源配置，真正建成現(xiàn)代化海洋經(jīng)濟市場體系[10]。在符合國土空間規(guī)劃和用途管制前提下，根據(jù)自然資源屬性及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，推動海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，探索海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”機制，著力解決現(xiàn)有海洋資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀中的交叉、缺位等問題。

4.3.2 探索建立海域、海島產(chǎn)權(quán)體系

西方文明發(fā)展演進(jìn)邏輯意義上的發(fā)展，經(jīng)歷了非現(xiàn)實性向現(xiàn)實性轉(zhuǎn)變的過程，特別是具備現(xiàn)實性特征后，人們對發(fā)展的認(rèn)識越來越趨向經(jīng)濟增長、財富增加、社會進(jìn)步以及管理制度結(jié)構(gòu)和信仰的變化。

探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)體系及配套制度。開展無居民海島及島上建筑物、島上資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)研究，明晰產(chǎn)權(quán)類型及關(guān)系，構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系，確保海洋資源國有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的充分體現(xiàn)。

4.3.3 完善海洋資源資產(chǎn)確權(quán)登記制度

完善海洋資源資產(chǎn)確權(quán)登記辦法和規(guī)則，基于新的海域、海島產(chǎn)權(quán)體系，合理確定產(chǎn)權(quán)登記要素，確定臨近區(qū)域的權(quán)屬邊界，妥善解決海洋自然資源管理中的歷史遺留問題，逐步實現(xiàn)海洋資源資產(chǎn)確權(quán)登記全覆蓋。

4.3.4 理清資源資產(chǎn)管理清單

理清中央直接行使、委托省、市代理形式的分類評價標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建中央、省、市三級行使資源清單，明確各級權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與目標(biāo)，并構(gòu)建相應(yīng)的評價考核制度[9]。

4.4 完善法律法規(guī)與監(jiān)管體系，筑牢海洋自然資源資產(chǎn)法治基礎(chǔ)

4.4.1 推進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)修訂工作

加快推進(jìn)《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》的修訂工作，為海洋資源資產(chǎn)的開發(fā)利用、保護(hù)、市場化配置提供基礎(chǔ)法律保障。納入生態(tài)補償機制，規(guī)范海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及有償使用制度，逐步發(fā)揮招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化出讓方式在海洋資源資產(chǎn)市場化配置中的決定性作用。

4.4.2 制訂海洋資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)管理辦法

推進(jìn)國家及地方海洋資源資產(chǎn)二級市場流轉(zhuǎn)管理辦法的起草工作，明確海域、海島、海砂等海洋資源資產(chǎn)市場化出讓的管理機制，出讓條件與要求、出讓流程、出讓底價設(shè)置、出讓方式的選擇、出讓平臺、出讓合同等。在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，逐步提高經(jīng)營性用海、用島比例，優(yōu)化海洋資源資產(chǎn)市場化配置。

4.4.3 建立健全資產(chǎn)利用監(jiān)管體制機制，保障資產(chǎn)安全

建立對海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)益損害類重大案件的發(fā)現(xiàn)、制止和懲罰機制，對破壞海洋資源資產(chǎn)或低價出讓資產(chǎn)等行為進(jìn)行積極預(yù)防和及時制止，對私自侵占和破壞海洋資源資產(chǎn)并造成嚴(yán)重?fù)p失的予以嚴(yán)懲，切實維護(hù)所有者權(quán)益，同時加強與執(zhí)法和司法機關(guān)的溝通協(xié)作，推動構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)公益訴訟、民事、行政、刑事等案件的協(xié)同執(zhí)法和審判機制。

5.結(jié)語

海洋是巨大的資源寶庫，海洋資源的多寡、生態(tài)環(huán)境的變化將直接或間接地對人類的生存與發(fā)展產(chǎn)生影響。加強國民海洋資源資產(chǎn)管理意識，建立海洋資源資產(chǎn)常態(tài)化管理體制機制，不僅是落實國家全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的具體體現(xiàn)，更是保障海洋資源高效保護(hù)高效利用，維持海洋資源資產(chǎn)保值增值，推進(jìn)海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)海洋強國的重要抓手，意義重大。