丁文珺，張 錚

（武漢發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北 武漢430022）

推動要素有序流動是具有中國特色城鎮(zhèn)化道路及其相關改革的邏輯起點，社會流動性推動了城市經(jīng)濟增長和空間擴張，提高了勞動生產(chǎn)率，倒逼了城鎮(zhèn)化相關制度的改革創(chuàng)新，[1](p56)伴隨當前我國社會流動性的迅速增強，社會運行和社會變化呈現(xiàn)加速化、復雜化和更加不確定性，具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑被賦予了更深層次的內(nèi)涵與要求。面對新形勢，湖北省城鎮(zhèn)化建設邁入了新的發(fā)展階段，以高效、包容與可持續(xù)性為核心要義走出一條具有湖北特色的內(nèi)涵提升式城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑是新時期全省高質量發(fā)展的重要支撐。

一、湖北省城鎮(zhèn)化建設：新形勢、新要求與新內(nèi)涵

當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制、內(nèi)在邏輯和外在表征呈現(xiàn)出一些新特征。一是在經(jīng)濟增速放緩、人口結構變化等因素影響下，我國城鎮(zhèn)化率增速已呈放緩趨勢，2002—2011年我國城鎮(zhèn)化率年均增速為1.36%，而2012—2019年我國城鎮(zhèn)化率年均增速已降至1.16%，①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。可以預期未來城鎮(zhèn)化速度還將進一步持續(xù)放緩，在城鎮(zhèn)化增速遞減階段，過去因補償性因素帶來的發(fā)展動力將逐步消失，如何實踐城鎮(zhèn)化發(fā)展動力向要素集聚帶來的規(guī)模效應和效率提升轉型將是新形勢下區(qū)域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心問題；[2](p12)二是當前流動人口轉移方向已呈現(xiàn)出由城鄉(xiāng)流動向城鄉(xiāng)與城城流動并存的轉型特征，城市群成為新型城鎮(zhèn)發(fā)展的主體形態(tài)，以空間資源配置效率提升推動區(qū)域發(fā)展質量將成為區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展實現(xiàn)內(nèi)涵式提升的新要求；三是伴隨著發(fā)展階段轉型，讓全體人民享有更加公平的發(fā)展機會和公共權利將是我國改革領域的重點關注，在新形勢下如何認識和重構城鄉(xiāng)關系，如何通過政策保障勞動者能夠在充分選擇和相對公平環(huán)境中提升生活質量將是城鎮(zhèn)化質量提升的關鍵內(nèi)容。新形勢、新特征對城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展賦予了更深層次的內(nèi)涵，無論是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，還是城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)研究框架下的經(jīng)濟支撐、人文環(huán)境、協(xié)調(diào)水平、空間形態(tài)等既具有明顯的延續(xù)性，但又都需要融入更多“更高質量”的評判標準，湖北城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨新要求。

（一）必須突破慣性思維，探索效率提升、更加精細化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

伴隨社會流動性加大，更高水平的人口集聚將推動規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展和市場擴張，城鎮(zhèn)化在提升資源效率、增強創(chuàng)新活力等方面的積極作用會進一步凸顯，湖北省需要將城鎮(zhèn)化量的合理增長、質的穩(wěn)步提升與進一步挖掘全省增長潛力、促進協(xié)調(diào)發(fā)展緊密結合。這要求在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略設計時，突破傳統(tǒng)僅將城鎮(zhèn)化勞動力集聚帶來的簡單規(guī)模經(jīng)濟作為發(fā)展動力的慣性思路，[3](p5)立足湖北科教大省資源優(yōu)勢，探索將城市化發(fā)展動力由人口容納向創(chuàng)新集聚升級，把創(chuàng)新發(fā)展理念融入城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之中，為創(chuàng)新要素自由流動及交流共享創(chuàng)造良好市場環(huán)境，加快從創(chuàng)新聚集角度彌補城鎮(zhèn)化過程中人口邊際報酬遞減的作用，使全省在城鎮(zhèn)化進程中真正實現(xiàn)高質量的發(fā)展。

同時，新的階段特征還要求湖北省必須加快以城鎮(zhèn)化本質內(nèi)涵推進動力變革，將精細化理念更多融入城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略之中，使區(qū)域發(fā)展中線由建設為主轉為建設與治理并重的雙核，[4](p27)更加關注過去城鎮(zhèn)化進程中如舊城改造、城中村建設、城鄉(xiāng)接合部治理等薄弱環(huán)節(jié)，更加注重綠色發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設的融合互動，消除和避免快速城鎮(zhèn)化進程下帶來的高質量發(fā)展隱患，在凸顯湖北優(yōu)勢下探索出一條內(nèi)涵提升的城鎮(zhèn)化道路。

（二）必須立足湖北區(qū)域特征，探索協(xié)調(diào)有序、充滿活躍度的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

面對社會流動性加大下集聚與擴散關系的新趨勢，在全省加快構建多層級協(xié)同空間格局的緊迫性將進一步加強，[5](p16)這要求湖北省既需順應市場機制下經(jīng)濟活動“宏觀上趨向聚集”的發(fā)展態(tài)勢，也必須從避免空間失衡的角度出發(fā)，加快推進生產(chǎn)與人口在宏觀布局上的適當分散，以“一芯兩帶三區(qū)”的戰(zhàn)略布局進一步理清“大集聚中帶小分散、小分散中相對集中”的布局思路，加快構建疏密有致的城鎮(zhèn)化空間。特別值得關注的是對于湖北省會武漢，一方面要支持其做大做強以更好地發(fā)揮區(qū)域輻射帶動功能，另一方面也要避免其在發(fā)展過程中出現(xiàn)當前北京、上海已明顯呈現(xiàn)的“內(nèi)極密外極疏”時空失衡特征，通過規(guī)劃公共服務網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)實現(xiàn)大中小城市網(wǎng)絡化發(fā)展，切實實現(xiàn)“以大城輻射小城，以小城疏解大城”的合理空間格局。[6](p64)

同時，在政策推動社會流動性加大的趨勢下，我國區(qū)域間要素的自由流動性和市場的深入融合度將進一步增強，這也對長期以來湖北省存在的對外開放度、活躍度不足軟肋提出了挑戰(zhàn)，如何提升武漢主中心的輻射力與帶動力，如何更加凸顯發(fā)揮出武漢城市圈、襄十隨城市群、宜荊荊城市群在全省城鎮(zhèn)空間格局中的作用，如何以更加積極主動的姿態(tài)深度融入國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等大的戰(zhàn)略布局之中實現(xiàn)在區(qū)域合作與聯(lián)動發(fā)展時推進更高質量的城鎮(zhèn)化建設等都值得深入探索。

（三）必須融入包容性發(fā)展理念，探索雙輪驅動、雙向流動的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”是我國新一輪城鎮(zhèn)化的核心要義，黨的十八大以來中央提出的系列城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展理念歸根結底都圍繞在是否以人民為中心，只有包容理念下人人獲益的城鎮(zhèn)化才能真正保障非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者參與率以及穩(wěn)定的勞動力供給數(shù)量，進而在優(yōu)化資源配置效率下實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提升。[7](p8)

伴隨著人口管理制度、土地管理制度、農(nóng)村金融體制改革、城鄉(xiāng)管理體制改革的不斷深化，當前湖北省已具備了城鄉(xiāng)要素雙向流動的基礎并已取得若干實質性成效，面對社會流動性進一步加大趨勢，在推進城鎮(zhèn)化過程中進一步暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動渠道將是構建全省新型城鄉(xiāng)形態(tài)的重要支撐，這要求湖北省必須加快探索出具有湖北特色的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙輪驅動的發(fā)展模式，使城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素可以按照市場運行機制自由流動。在包容性發(fā)展理念下值得關注的是，伴隨著城鎮(zhèn)化推進，會存在大量以提高農(nóng)村發(fā)展質量和農(nóng)民生活水平為出發(fā)點的體制創(chuàng)新，但由于實際運行下政策的效果與理想可能存在差異，包容性的發(fā)展思路要求必須遵循自覺自愿的原則，使勞動力在“進可自由進城、退可順利返鄉(xiāng)”的雙向流動中實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有序推進。

二、新形勢下湖北省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合測度

新形勢對湖北省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展提出了新要求。為客觀了解和分析湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，基于城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展內(nèi)涵，秉持系統(tǒng)性、客觀性和適用性的原則，特從經(jīng)濟、社會、人口、生態(tài)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等五個維度構建了城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合指標體系。（表1）其中經(jīng)濟是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，社會生活質量和人口發(fā)展質量是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要表征，生態(tài)環(huán)境水平是新時期推進綠色發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設融合互動的要求，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平是體現(xiàn)城鎮(zhèn)高質量發(fā)展從非均衡向均衡的要求。

表1 城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展評價體系

（一）縱向時間演變分析：綜合水平穩(wěn)步上升，發(fā)展速度逐步趨緩。

圖1 2014—2018年湖北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)時間演變

從城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合指數(shù)評價結果看，2014—2018 年湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體呈上升趨勢，五年期間全省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合指數(shù)從4 上升到34，平均每年增加7.5。其中，2016 年是轉型發(fā)展的重要節(jié)點期，2016年之前全省城鎮(zhèn)化推進速度及綜合指數(shù)均處于高速增長階段，2016年進入結構性調(diào)整階段，2017—2018年城鎮(zhèn)化率及綜合指數(shù)的推進趨勢均呈現(xiàn)由高速轉向中高速，這基本符合城市化水平增長的“S”曲線規(guī)律，也說明湖北省城鎮(zhèn)化建設已然進入了“增長放緩、結構優(yōu)化”的新階段。

分要素來看，全省經(jīng)濟發(fā)展水平、社會生活質量和人口發(fā)展質量指數(shù)呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境水平和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平指數(shù)具有一定波動性，特別是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平指數(shù)波動性較大，但基本上與綜合發(fā)展指數(shù)趨勢保持一致。同時從指標分析看出，2014—2018年湖北省城鎮(zhèn)化各要素發(fā)展指標呈現(xiàn)出由不平衡向平衡發(fā)展的態(tài)勢，這說明近幾年湖北省在經(jīng)濟發(fā)展水平、社會生活質量領域重點著力并取得了明顯成效，同時也基本符合高質量發(fā)展本質上是從重點領域發(fā)展走向協(xié)同發(fā)展的要求。但值得關注的是，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民仍然是湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，雖然農(nóng)民在共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果中也實現(xiàn)了消費結構升級及收入水平的提升，但總體來看仍顯不足，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展指標中，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)由32穩(wěn)步下降至28，但農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)波動較大，使得城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)之比在增加和下降中交替發(fā)展，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比雖相對穩(wěn)定但2016 年開始呈現(xiàn)小幅度上揚態(tài)勢，②數(shù)據(jù)來源：相關年份湖北省統(tǒng)計年鑒。推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然任重道遠。

（二）全國省域橫向比較：中部領先，全國居中，潛力較大短板明顯。

從全國31 個省域（含直轄市）橫向分析來看，各省域之間綜合發(fā)展指數(shù)存在較大差異，上海綜合得分最高，其次是北京，湖北省綜合發(fā)展指數(shù)排序第十位，在中部地區(qū)處于領先地位。但值得關注的是，雖然湖北省綜合發(fā)展指數(shù)在全國排序靠前，指數(shù)得分卻仍低于全國平均水平，特別是生態(tài)環(huán)境水平以及社會生活質量、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平這三個方面是湖北省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的明顯短板。

（三）省內(nèi)空間差異分析：單核集聚效應明顯，空間平衡性仍待加強。

湖北省17 個市州城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展指數(shù)差異明顯，得分最高的武漢市是得分最低的孝感市分值的7.5倍。分要素來看，經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)方面，省會武漢長期以來在全省地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比超過35%，其次是宜昌、襄陽，除這三個地區(qū)以外2018 年全省其他市州GDP 均處于2100 億元以下水平，GDP 總量2100 億元—4000 億元區(qū)間存在“空白性斷層”。社會生活質量指數(shù)方面，除武漢市明顯處于領先水平，其余市州綜合水平相對均衡，孝感因距離武漢較近，在醫(yī)療、教育等資源方面能較為便利地享受武漢輻射效應，因此在此領域得分相對較高。人口發(fā)展指數(shù)方面，全省除武漢市為人口凈流入城市外均為人口凈流出城市，特別是神農(nóng)架、荊門由于交通不暢等綜合因素，使得區(qū)域城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較高、城鎮(zhèn)化率較低。生態(tài)環(huán)境指數(shù)全省除恩施州、神農(nóng)架等地因區(qū)域發(fā)展特色處于較好水平外，均處于較低水平，綠色城鎮(zhèn)化任務艱巨。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)方面，宜昌、襄陽因城鄉(xiāng)居民收入差距較大、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)較高等因素造成該領域排序較后，加快推進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展仍然任重道遠。

圖2 2014—2018年湖北省新型城鎮(zhèn)化分要素比例

通過聚類分析可將湖北省17 個市州總體劃分為四種類型，即：高質量城鎮(zhèn)化地區(qū)、較高質量城鎮(zhèn)化地區(qū)、中等質量城鎮(zhèn)化地區(qū)、較低質量城鎮(zhèn)化地區(qū)。其中：

高質量城鎮(zhèn)化地區(qū)目前僅有武漢市，該地區(qū)綜合發(fā)展指數(shù)遠高于其他城市，作為省會城市和全省唯一人口凈流入地區(qū)，如何發(fā)揮好武漢對湖北省全域的輻射帶動作用將是新形勢下湖北省城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要思考。

宜昌市、黃石市、鄂州市、襄陽市四個地區(qū)處于較高質量城鎮(zhèn)化地區(qū)。其中，襄陽和宜昌市是湖北省區(qū)域副中心城市，自身擁有豐富的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，在城鎮(zhèn)化建設方面具備先發(fā)優(yōu)勢和高質量發(fā)展的基礎條件。鄂州市是湖北省重要的工業(yè)基地，以及省內(nèi)唯一全國新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化試點區(qū)域，在政策的集聚疊加下，近年來鄂州市新型城鎮(zhèn)化建設取得了積極成效，并在若干領域進行了率先探索實踐。黃石市近年來城鎮(zhèn)化推進速度較快，連續(xù)多年均處在全省較前位置，特別是在探索以特色小城鎮(zhèn)建設為抓手推進市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了積極進展，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展質量水平在全省也處于較高位置。

十堰市、咸寧市、潛江市、神農(nóng)架、恩施州、荊門市六個地區(qū)綜合指數(shù)數(shù)值相對接近，分值范圍均處于中等質量城鎮(zhèn)化地區(qū)水平，檔位內(nèi)排序最高的十堰市綜合指數(shù)為0.061，排序最低的荊門市綜合指數(shù)也達到了0.05，兩者之間僅相差0.011?？傮w來看，這些區(qū)域均屬于城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展具備潛力區(qū)域。其中，潛江、咸寧緊鄰武漢市周邊，是武漢城市圈重要組成地區(qū)，伴隨著近年來我國以城市群為核心、以重要中心城市為節(jié)點的多極網(wǎng)格化區(qū)域經(jīng)濟格局推進，這兩個區(qū)域在武漢城市圈的融合帶動下具備城鎮(zhèn)化發(fā)展質量進一步提升的上升空間；十堰是湖北省重要的工業(yè)基地，區(qū)位優(yōu)勢明顯，還是湖北省唯一獲批國家生態(tài)示范區(qū)的地級市；荊門市資源條件優(yōu)越，是湖北省著名的歷史文化名城以及中國農(nóng)谷建設、柴湖振興發(fā)展兩大省級戰(zhàn)略集聚地；恩施州、神農(nóng)架地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢明顯，這些地區(qū)都具備打造具有區(qū)域特色城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的潛力。

表2 我國省域城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合測度結果（2018年）

仙桃市、黃岡市、隨州市、荊州市、天門市、孝感市這六個地區(qū)新型城鎮(zhèn)化質量評價綜合得分均在0.05 以下，排名相對靠后，這些區(qū)域在新形勢下城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上應該更加著重于融合區(qū)域發(fā)展特色。

三、新形勢下湖北省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的主要挑戰(zhàn)

當前湖北省正處在轉型發(fā)展的重要攻堅期，經(jīng)濟發(fā)展周期性調(diào)整與發(fā)展趨勢不確定性相互交織，[8](p62)以城鎮(zhèn)化為突破口是全省探尋疫后重振及經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要動力。雖然近年來湖北省新型城鎮(zhèn)化建設持續(xù)推進并取得積極成效，但從城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合測度分析可以看出，湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展質量仍存在較大提升空間，特別是伴隨著新形勢下人口結構變動、發(fā)展轉型需求以及人民群眾日益增長的對于美好生活的需要，全省城鎮(zhèn)化發(fā)展在經(jīng)濟支撐、人口資源空間格局、公共服務能力、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展能力、城鎮(zhèn)化活躍度等方面仍存在若干挑戰(zhàn)。

表3 省域內(nèi)城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展綜合測度（2018年）

圖3 湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展聚類級別空間劃分

（一）產(chǎn)業(yè)結構偏離度較高，經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化支撐仍待加強。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動力。但從湖北省產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構偏離度分析可以看出，雖然近年來全省產(chǎn)業(yè)結構偏離度總體呈下降趨勢，但仍一直處于較高水平，2014—2018年湖北省產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構偏離度持續(xù)且明顯高于全國平均水平，說明湖北省在推進產(chǎn)業(yè)結構升級與城鎮(zhèn)化發(fā)展融合互動方面仍處在探索階段。

圖4 2014—2018年湖北省與全國產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構偏離度分析①數(shù)據(jù)來源：歷年全國及湖北省統(tǒng)計年鑒，經(jīng)計算，產(chǎn)業(yè)結構偏離度（η）的計算公式為：η=|Xi-Yi |，式中Xi、Yi分別表示三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例與就業(yè)比例。產(chǎn)業(yè)結構偏離度（η）越大，表明一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結構與就業(yè)結構的偏差越大，產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構匹配性差，反之偏離度越小則表示匹配性較好。

進一步從全省三次產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構演進分析發(fā)現(xiàn)，兩者之間雖然總體趨勢相同，但就業(yè)結構轉換明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結構升級，2014—2018年全省三次產(chǎn)業(yè)結構由11.6∶46.9∶41.5調(diào)整為9.0∶43.4∶47.6，但三次就業(yè)結構僅由40.3：22.6：37.1 調(diào)整至34：23.4：42.6。②數(shù)據(jù)來源：相關年份湖北省統(tǒng)計年鑒。其中：第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比一直持續(xù)偏高，說明全省仍有較多的剩余勞動力未能實現(xiàn)真正轉移，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性仍需增強；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例雖基于發(fā)展階段因素將處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，但仍明顯滯后，這與湖北省工業(yè)結構偏重具有一定關系，全省重工業(yè)占比長期處在60%以上水平，③數(shù)據(jù)來源：歷年湖北省統(tǒng)計年鑒。較重的工業(yè)結構使得全省產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動能力不強，企業(yè)產(chǎn)品仍主要處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價值鏈中低端，這一方面使得近年來我省規(guī)模以上工業(yè)增加值增速呈現(xiàn)下滑趨勢，④數(shù)據(jù)來源：相關年度湖北省統(tǒng)計年鑒。另一方面也未能充分發(fā)揮制造業(yè)發(fā)展對于勞動力就業(yè)的帶動作用；同時，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，說明作為吸納就業(yè)最強的產(chǎn)業(yè)，湖北省服務業(yè)發(fā)展質量仍具備較大提升空間，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高、知識密集型和高附加值的現(xiàn)代服務業(yè)占比較低，以及服務業(yè)品牌化和高端化建設不足，這些都是造成全省第三產(chǎn)業(yè)在勞動力吸納力上仍顯不足的重要原因。因結構性因素帶來的產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構演變不同步，一方面會對全省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的內(nèi)生動力帶來影響，另一方面還將在一定程度上加劇富余勞動力向外轉移的壓力。

（二）各城市空間組織較分散，武漢區(qū)域輻射帶動功能仍待提升。

圖5 2014—2018年湖北省產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構趨勢⑤數(shù)據(jù)來源：歷年湖北省統(tǒng)計年鑒。 （單位：%）

圖6 湖北規(guī)模以上工業(yè)增加值增速縱向比較①數(shù)據(jù)來源：《2016湖北統(tǒng)計年鑒》及《2017年湖北省統(tǒng)計公報》。 （單位：%）

相較于已基本形成多中心空間形態(tài)的東部發(fā)達省份，中西部地區(qū)省份區(qū)域發(fā)展對于省會城市的依賴度普遍較高，2018年全國主要省份城市經(jīng)濟首位度湖北以3.7 的比值排序全國第三位。②數(shù)據(jù)來源：各省份2018年經(jīng)濟統(tǒng)計公報，經(jīng)計算，首位度=Xi/Yi，Xi表示各個省份經(jīng)濟規(guī)模第一位的GDP值，Yi表示各個省份經(jīng)濟規(guī)模第二位的GDP值。而從中部地區(qū)進行比較，湖北省城鎮(zhèn)體系結構極化特征也十分明顯。2014—2018 年中部地區(qū)各省會城市經(jīng)濟聚集度、人口集聚度武漢均處于首位，且聚集度總體仍呈上升趨勢。

但值得關注的是，在武漢做大做強的同時，如何更好地發(fā)揮其對全省的龍頭引領和輻射帶動作用仍值得深入研究。2018 年湖北省內(nèi)除武漢、襄陽、宜昌以外，其他城市地區(qū)生產(chǎn)總值均處于2100億元以下規(guī)模，城鎮(zhèn)體系內(nèi)組織斷層現(xiàn)象十分明顯，而同期河南省除省會城市外有12個城市經(jīng)濟總量處于2000億—5000億元水平，湖南省也有6個城市經(jīng)濟總量處于2000億—3000億元水平。同時，武漢市也是全省唯一人口凈流入城市，全省其他市州對勞動力資源的集聚和承載力仍需要加強，構建中心帶動、多極支撐、競爭有序的空間形態(tài)仍將是新形勢下湖北省城鎮(zhèn)空間體系發(fā)展的重點。

（三）公共服務供給失衡依然突出，城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題值得重視。

公共基礎資源配置和公共服務供給是最基本的民生保障，是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力。但受多方面因素影響，湖北省公共資源和公共服務供給均衡性仍待加強。

圖7 2014—2018年中部六省省會城市經(jīng)濟聚集度變化及比較③經(jīng)濟聚集度=該區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值/區(qū)域所在省份地區(qū)生產(chǎn)總值。 （單位：%）

從區(qū)域布局來看，省內(nèi)武漢市公共資源集聚度較高，2018年武漢市普通高等學校占有量是全省的65.63%，每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)量是17 個市州中最低值的15倍多，每萬人擁有衛(wèi)生機構數(shù)量更是17 個市州中最低值的58 倍多，全市擁有三甲醫(yī)院36 所，但與之相鄰、常住人口超過其一半的黃岡市三甲醫(yī)院僅2所。作為全國重要的綜合交通樞紐城市，武漢市擁有較為完善的水陸空交通布局，但截至2018年包括荊門市在內(nèi)仍有市州未開通高鐵，鄂西、鄂南、鄂東的縣城至今仍存在許多尚未開通鐵路的區(qū)域，雖然在集聚發(fā)展格局下武漢市許多公共資源與公共服務在省內(nèi)具有一定的輻射性，在空間布局過多的失衡與斷層實質上對中心輻射功能會產(chǎn)生反向制約，進而影響全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量。

圖9 2018年中部六省各城市經(jīng)濟規(guī)模對比②數(shù)據(jù)來源：各城市2018年經(jīng)濟統(tǒng)計公報。

從城鄉(xiāng)布局來看，二元體制下城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題是全國面臨的普遍挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)居民在生活水平、收入水平以及衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務領域仍存在著差異，如在城鄉(xiāng)收入差距方面，雖然湖北省城鄉(xiāng)居民可支配收入差距長期低于全國平均水平，②數(shù)據(jù)來源：湖北省及全國統(tǒng)計公報。但一直也保持在2.3 左右水平，城鄉(xiāng)人均消費支出差距雖有縮減趨勢，但五年來也一直高于1.7，③數(shù)據(jù)來源：相關年份湖北省統(tǒng)計公報。又如在城鄉(xiāng)公共服務資源配置方面，僅從城鄉(xiāng)居民人均衛(wèi)生機構床位數(shù)之比來看，湖北省高達2.5，甚至高于全國2.2的平均水平，④數(shù)據(jù)來源：2019全國統(tǒng)計年鑒及2019湖北省統(tǒng)計年鑒。引導城鎮(zhèn)功能向農(nóng)村輻射、要素向農(nóng)村反哺以形成以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展格局仍然任重道遠。

圖10 2018年湖北省各市州教育和醫(yī)療資源分布情況①數(shù)據(jù)來源：各城市2018年統(tǒng)計年鑒。

（四）生態(tài)環(huán)境壓力依然較大，綠色宜居城鎮(zhèn)化建設任重道遠。

加快推進城鎮(zhèn)化建設與綠色發(fā)展的融合互動是新形勢下城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的必然要求。[9](p109)總體來看湖北生態(tài)環(huán)境基礎較好，2018年全省森林覆蓋率達到了39.61%，在全國省份中排第15位，在中部地區(qū)僅低于江西、湖南。⑥數(shù)據(jù)來源：各省份2019年統(tǒng)計年鑒。同時，湖北省也是千湖之省，湖泊、濕地資源豐富，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中凸顯和融合生態(tài)資源優(yōu)勢是走出一條具有湖北特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的有益探索。

圖11 2014—2018年湖北省城鄉(xiāng)可支配收入及城鄉(xiāng)人均消費支出對比⑤數(shù)據(jù)來源：相關年份湖北省統(tǒng)計公報。

但由于較重的經(jīng)濟結構，湖北省綠色城鎮(zhèn)化路徑依然面臨較大壓力。2018 年湖北省能源消費總量增速為3.1%，全國排名15 位，高于中部地區(qū)河南、湖南、安徽，單位GDP能耗降低4.32%，下降速度位列全國第12位，同樣滯后于中部地區(qū)的河南、湖南、安徽，2014—2018 年全省規(guī)模以上工業(yè)能源消費量、全社會用電量、工業(yè)廢氣排放總量總體上均呈上升趨勢，在能源消耗壓力下全省環(huán)境質量建設面臨挑戰(zhàn)，2018年湖北省生態(tài)狀況指數(shù)（EI）僅為71.48良等級，空氣質量率也較上一年度下降了0.7，①數(shù)據(jù)來源：湖北省環(huán)境統(tǒng)計公報。加快推進綠色生態(tài)空間與城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的同步提升將是新形勢下湖北省城鎮(zhèn)建設的重要挑戰(zhàn)。

圖12 2018年全國各省份能源消費總量增速和單位GDP能耗降低率情況②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《2018年分?。▍^(qū)、市）萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低率等指標公報》。

表4 2014—2018年湖北能源消費及環(huán)境污染情況③數(shù)據(jù)來源：相關年份湖北省統(tǒng)計年鑒。

（五）縣域經(jīng)濟實力仍不足，各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局有待探索。

城鎮(zhèn)化發(fā)展質量與縣域經(jīng)濟發(fā)展水平具備較強的正相關性，城鎮(zhèn)化推進有利于提升縣域經(jīng)濟的發(fā)展質量，同時縣域經(jīng)濟的發(fā)展也能為農(nóng)村剩余勞動力就近轉移提供空間和動力。[10](p21)特別是面對經(jīng)濟增長動力轉型與發(fā)展模式轉換的新要求，當前全國各地區(qū)都在探索縣域經(jīng)濟由單純規(guī)模、速度增長向質量、效率提升的發(fā)展路徑。但縣域經(jīng)濟實力不足與特色不鮮明仍是湖北省城鎮(zhèn)化推進中的重要軟肋，雖然2018 年湖北縣域經(jīng)濟GDP 占全省經(jīng)濟總量比重跨越性突破了60%，④數(shù)據(jù)來源：湖北省縣域經(jīng)濟GDP占比躍升至60.3%[N].湖北日報，2019-09-27（04）。但產(chǎn)業(yè)層次低、結構不合理、發(fā)展特色不突出等制約了全省縣域經(jīng)濟的發(fā)展質量，多年來全國百強縣排行湖北都僅有3個左右名列其中，且基本處于排名后半段區(qū)位，同比中部地區(qū)河南省百強縣入圍地區(qū)數(shù)量每年均高于湖北省，湖南省雖然數(shù)量與湖北相近，但入圍縣域的位次基本都處于20以內(nèi)，⑤數(shù)據(jù)來源：各年度《全國綜合實力百強縣市》名單。推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展是新形勢下挖掘湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)撃艿闹匾緩健?/p>

四、新形勢下湖北省城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的關鍵對策

當前我國城鎮(zhèn)化建設進入了高質量發(fā)展的新階段，高效、包容與可持續(xù)性是新形勢下湖北省推進城鎮(zhèn)化建設的核心內(nèi)涵，這要求湖北省在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、城鄉(xiāng)融合、體制改革等若干領域提供支撐保障，切實走出一條速度適度合理、市民化質量提高、布局均衡有序、城鄉(xiāng)深度融合、綠色健康可持續(xù)的高質量湖北城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

表5 2014年—2018年中部六省全國百強縣分布①數(shù)據(jù)來源：各年度《全國綜合實力百強縣市》名單。

（一）凸顯優(yōu)勢，提質增容，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化推進的重要經(jīng)濟支撐。湖北省創(chuàng)新資源優(yōu)勢凸顯，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的加速演進下，湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展必須跳出傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚以及簡單經(jīng)濟活動集聚，應從激發(fā)創(chuàng)新活力、潛力和效率著手，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，立足創(chuàng)新鏈規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈，聚焦我省重點支柱產(chǎn)業(yè)的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，以關鍵核心技術突破和創(chuàng)新推動全省產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端躍升，推進全省創(chuàng)新資源優(yōu)勢加快轉化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。

積極探索產(chǎn)業(yè)提質增速與勞動力增容提效相融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，進一步推進作為吸納勞動力就業(yè)重要渠道的服務業(yè)發(fā)展，提升服務業(yè)發(fā)展質量，在探索產(chǎn)業(yè)融合推進中切實發(fā)揮好服務業(yè)對于全省先進制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引領支撐作用，以及對于滿足人民群眾日益增長的美好生活需求的服務供給功能，同時，加快推進農(nóng)業(yè)供給側改革，把城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分結合，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，為農(nóng)民進可入城、退可返鄉(xiāng)提供支撐。

（二）差異有序，高效協(xié)同，著力構建多元開放的城鎮(zhèn)空間格局。

新階段優(yōu)化湖北省城鎮(zhèn)空間格局需要從三方面進行綜合考慮。一是要立足區(qū)域特色接受差異性，不同區(qū)域自然稟賦與發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)特色的不同，決定了其空間需求具備差異性，[11](p34)也決定了其在全省空間供給中將處于不同層級及具備差異化發(fā)展趨勢。二是要發(fā)揮特色及差異走向協(xié)同高效，從資源環(huán)境承載能力和人口吸納能力來看，未來我國城鎮(zhèn)化仍將以城市群和都市圈為主體形態(tài)，以中小城市和縣城為吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要載體，[12](p129)因此湖北省城鎮(zhèn)空間布局的主要方向仍需向集約轉型，圍繞“一主引領、兩翼驅動、全域協(xié)同”的空間布局，使空間體系中城市群、大中小城市等不同層次之間耦合互動效應進一步加強，通過在互相影響、互相支撐的空間中實現(xiàn)互動效應。三是要推進城鎮(zhèn)空間格局的開放性，伴隨著我國區(qū)域間要素流動性的進一步加強，區(qū)域經(jīng)濟間的利益格局已呈現(xiàn)出由邊界分明向利益交織、相互依存演變，跨行政區(qū)和經(jīng)濟板塊的合作將是未來區(qū)域發(fā)展的必然趨勢，[13](p49)這要求湖北省必須加快提升城鎮(zhèn)化建設的活躍度，構建開放有序的省域空間格局。

（三）城鄉(xiāng)互補，協(xié)同共進，加快推進城鄉(xiāng)融合的城鎮(zhèn)化道路。

新形勢下高質量的城鎮(zhèn)化發(fā)展是在傳統(tǒng)以推進城市發(fā)展為主的路徑增添了城鄉(xiāng)雙向流動有通道、人口區(qū)域流動有途徑的新內(nèi)涵，在城鄉(xiāng)融合推進中不僅使農(nóng)村勞動力能自由流向城市，也為勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供途徑。[14](p72)因此在新階段湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展上應該更多融入增強城鄉(xiāng)發(fā)展整體性、差異性和協(xié)同性的理念，在推進城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙輪驅動中提升全省城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。其中，整體性體現(xiàn)在要突破城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興計劃以及各區(qū)域規(guī)劃相對獨立的現(xiàn)象，將農(nóng)村與城市作為整體進行規(guī)劃考量，從戰(zhàn)略上推進城鄉(xiāng)要素的互融互通；差異化體現(xiàn)在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展時也要綜合考量農(nóng)村與城市在發(fā)展定位的特色，因地制宜、精準施策，形成梯次分明、功能協(xié)調(diào)、互惠互補的發(fā)展格局，特別是在農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略上不能簡單地沿用城市發(fā)展路徑，必須遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展特色、傳承和保留鄉(xiāng)土味道；協(xié)同性體現(xiàn)在要以體制改革破除資源要素在城鄉(xiāng)流動方面存在的體制機制障礙，推動資源要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換。

（四）彰顯文化，注重生態(tài)，積極探索有荊楚特色的城鎮(zhèn)化之路。

社會流動性加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展質量提出更高要求，城鎮(zhèn)化已不僅是簡單的城市人口比例增加和城市面積的簡單擴張，更需要包括擁有綠色底蘊的人居環(huán)境、擁有文化底蘊的區(qū)域特色等多維度的支撐，只有高質量的城鎮(zhèn)化才能更好地集聚和吸引人才。因此，湖北省在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略設計時，必須將文化特色、綠色生態(tài)融入生產(chǎn)空間、生活空間的布局之中，以生態(tài)本位指導區(qū)域發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)結構綠色化、空間結合集約化、區(qū)域布局生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)品價值化實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，挖潛生態(tài)資源對于區(qū)域特別是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支撐作用，推進炎帝神農(nóng)文化、鄂西巴土文化、武當文化、三國文化、大別山紅色文化、三峽文化等具有荊楚特色的文化與區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的有機融合，在建設中保護、在保護中開發(fā)、在開發(fā)中傳承，走出一條推進速度適度合理、凸顯湖北特色、蘊含湖北底蘊的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。