原 光，曹現(xiàn)強(qiáng)

（1.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島266590；2.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島266237）

一、引言

在網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)絡(luò)日益成為輿論傳播的主渠道，輿情網(wǎng)絡(luò)化和網(wǎng)絡(luò)輿情化的發(fā)展態(tài)勢日益明顯，對社會穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，正如習(xí)近平總書記所指出的，“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為輿論斗爭的主戰(zhàn)場。在互聯(lián)網(wǎng)這個戰(zhàn)場上，我們能否頂?shù)米?、打得贏，直接關(guān)系我國意識形態(tài)安全和政權(quán)安全?！盵1]政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情是政務(wù)輿情在網(wǎng)絡(luò)時代的主要體現(xiàn)形式，是與國家和政府管理職能相關(guān)的社會輿情網(wǎng)絡(luò)化的表現(xiàn)形式。近年來，頻發(fā)的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情嚴(yán)重威脅到國家的長治久安和社會的穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)行有效的政府回應(yīng)已勢在必行。鑒于此，2016年，國務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》中呼吁要加強(qiáng)政務(wù)輿情回應(yīng)，此后又在《2018年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)，要“圍繞社會重大關(guān)切加強(qiáng)輿情回應(yīng)”；2019年又重申“緊緊圍繞黨和政府中心工作及群眾關(guān)注關(guān)切，著力提升政務(wù)公開質(zhì)量，加強(qiáng)政策解讀和政務(wù)輿情回應(yīng)”。[2]一系列重要文件的頒布表明重視政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)、努力提升政府回應(yīng)效能已成為政府的工作重點(diǎn)。然而，雖然中央三令五申，但地方政府的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)效果仍然不盡如人意，集中體現(xiàn)為許多輿情在短暫平息后又死灰復(fù)燃，導(dǎo)致政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情與政府回應(yīng)長期處于巨大的矛盾張力之中，形成久治難愈的“潰瘍面”，日益成為嚴(yán)重牽扯政府精力的管理痼疾。那么，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情緣何頻繁復(fù)發(fā)，為何難以根治呢？有學(xué)者認(rèn)為這是地方政府只治標(biāo)不治本的策略性回應(yīng)方式導(dǎo)致的后果，如某些地方政府習(xí)慣于采取“交易式”“賄賂式”“收買式”手段降低輿情影響，總是試圖“大事化小”，而不是根治。[3](p57)那么，地方政府為何要采取這種明顯不合理的回應(yīng)方式呢？對此，學(xué)者們眾說紛紜。秉持內(nèi)部“素質(zhì)論”的學(xué)者[4](p36)認(rèn)為地方政府素質(zhì)低下，只能“化小”不能“化了”；而持外部“壓力論”的學(xué)者[5](p67)則認(rèn)為這是壓力型體制導(dǎo)致的回應(yīng)結(jié)果，是地方政府在持續(xù)壓力刺激下的條件反射。這些觀點(diǎn)都能在一定程度上解釋地方政府回應(yīng)中的“化小”傾向，但問題在于輿情回應(yīng)是雙向活動而非單方行為，進(jìn)行單向解釋難免失之偏頗。實際上，地方政府如何回應(yīng)并不取決于其單方意志，而是各方相互博弈的結(jié)果，其中直接對立的雙方即公眾與地方政府構(gòu)成了博弈行動的核心。

那么，這種“化小”傾向的政民博弈是如何形成，又如何發(fā)揮作用呢？這就需要從博弈參與者的行動策略中尋找答案。一般而言，在博弈關(guān)系中，弱勢方若欲與強(qiáng)勢方進(jìn)行平等對話，則必須先行“擴(kuò)權(quán)”，通過“平權(quán)”為對話奠定基礎(chǔ)，但是，資源稟賦不足的民眾如何才能實現(xiàn)擴(kuò)權(quán)呢？那就需要先將事情“鬧大”，引起社會的廣泛關(guān)注，通過輿論壓力進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張。在信息閉塞時代，民眾即使有鬧大意愿，也無擴(kuò)大影響的有效途徑，故而更傾向通過越級上訪等方式表達(dá)自身訴求，但網(wǎng)絡(luò)時代則完全不同，因為網(wǎng)絡(luò)具有天然的“賦權(quán)”功能，即網(wǎng)絡(luò)所具備的便捷性、匿名性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)賦予了民眾前所未有的擴(kuò)大自身影響力的機(jī)會和條件，民眾只要“操作得當(dāng)”，便可在與強(qiáng)勢方的博弈中把握先機(jī)，增加對話資本，從而產(chǎn)生了“上訪不如上網(wǎng)”的說法。于是，公眾參與和地方政府回應(yīng)之間的博弈關(guān)系在網(wǎng)絡(luò)時代就演化為“網(wǎng)絡(luò)鬧大”與“輿情化小”之間的關(guān)系。鑒于二者在實踐中經(jīng)常陷入“鬧大→化小→再鬧大→再化小”的惡性循環(huán)，本文擬對這組博弈范疇所蘊(yùn)含的行動邏輯進(jìn)行探討，厘清其發(fā)展脈絡(luò)，為破解二者的循環(huán)性博弈困局奠定理論基礎(chǔ)。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）輿情抗?fàn)幣c“鬧大”。

“鬧大”是底層社會抗?fàn)幍某Ｒ姳憩F(xiàn)形式。20世紀(jì)60年代以來，以查爾斯·蒂利為代表的社會學(xué)家、政治學(xué)家對社會運(yùn)動、社會抗?fàn)帯⒓w暴力等問題進(jìn)行了探討。[6](p87)蒂利提出了著名的“抗?fàn)幷巍备拍畈⑵鋺?yīng)用于社會運(yùn)動研究領(lǐng)域，使之成為研究社會抗?fàn)幍慕?jīng)典范式。然而，雖然抗?fàn)幷文軌蜉^好地詮釋宏觀層面的社會運(yùn)動規(guī)律，但卻無法充分闡釋和還原廣泛存在的微觀的、分散的、非政治性的底層社會抗?fàn)幮袨?。于是，斯科特從日常生活的微觀角度闡述了底層抗?fàn)幍姆绞胶筒呗?，肯定了底層群體抗?fàn)幍莫?dú)特性，并通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)了他們的神秘抗?fàn)幉呗浴叭跽叩奈淦鳌?，[7](p81)即弱者（農(nóng)民）針對強(qiáng)者（地主）采取的特殊抵抗方式，其中包括：拖延、虛假服從、破壞、盜竊和假裝無知等。這一理論視角比傳統(tǒng)的政治色彩濃厚的抗?fàn)幷胃芙忉尫钦涡缘讓由鐣範(fàn)幹械闹T多問題，也可以用來分析同屬“弱者武器”的底層民眾的網(wǎng)絡(luò)輿情“鬧大”問題。

我國對底層社會抗?fàn)幍难芯侩m然起步較晚，但發(fā)展較快，目前已經(jīng)取得了較為豐碩的成果。在宏觀層面，現(xiàn)有研究主要致力于提出底層社會抗?fàn)幍慕忉尶蚣?，如李連江的“依法抗?fàn)帯薄8](p12)于建嶸的“以法抗?fàn)帯?、[9](p60)徐昕的“以死抗?fàn)帯?、[10](p268)董海軍的“以勢抗?fàn)帯盵11](p103)和應(yīng)星的“以氣抗?fàn)帯盵12](p75)等，這些框架能夠較為全面地揭示民眾依靠什么進(jìn)行抗?fàn)幍膯栴}。在微觀層面，現(xiàn)有研究主要探討了底層社會抗?fàn)幍男袆舆壿嫼筒呗?，如?yīng)星研究了上訪過程中的鬧、纏等行動策略；吳毅則將鬧和纏比作“典型的商戰(zhàn)”，認(rèn)為弱勢的農(nóng)民和能力衰微的政府通過曠日持久的協(xié)調(diào)，最終形成了“刁民”與“弱政”的對立格局；[13](p189)黃振輝則以“跳樓秀”為例研究了“表演式鬧大”的行動策略。[14](p73)這些研究比較準(zhǔn)確地描述和解析了我國底層社會抗?fàn)幍男袆硬呗裕瑢Ψ治觥棒[大”現(xiàn)象具有較高的借鑒價值。

（二）“鬧大”與“化小”。

“小事鬧大”（簡稱“鬧大”）是底層社會抗?fàn)幹械某Ｒ姮F(xiàn)象。蔡禾等通過對珠江三角洲農(nóng)民工的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)約有半數(shù)的底層利益受損者有“鬧大”的企圖，[15](p52)“鬧大”甚至被某些人奉為解決問題的金科玉律，成為屢試不爽的“成功模板”?！按笫禄　保ê喎Q“化小”）則是地方政府處理底層社會抗?fàn)帟r的慣用手段，表現(xiàn)為不求化了，但求化小。雖然有學(xué)者肯定了“鬧大”與“化小”的合理性，甚至從大國治理的簡約化技巧角度認(rèn)為“化小”能夠簡化社會治理需求，是“一種解決問題的智慧和藝術(shù)”，[16](p64)但總體而言，二者皆屬于非制度化的策略性行動，雖然在表面上利于彌合“碎片化”社會治理中官民關(guān)系脫節(jié)的缺陷，但實際上又加劇了社會治理中的“碎片化”。

“鬧大”與“化小”是一組相對應(yīng)的概念，最早將二者結(jié)合起來進(jìn)行研究的是一些法學(xué)學(xué)者，如徐忠明通過分析一份清代民事調(diào)解法庭記錄，指出百姓在訴訟中傾向于采取“小事鬧大”的訴訟策略，即所謂“無謊不成狀”，認(rèn)為將“小事鬧大”，是“聳動官府”的一種技巧；與百姓相反，官僚在處理此類事務(wù)時，卻傾向于“大事化小”，通過“擺平理順”的方式“大事化小，小事化了”，以防止問題擴(kuò)大化。[17](p5)韓志明是國內(nèi)政治學(xué)和公共管理學(xué)界較早對“鬧大”現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)研究的學(xué)者，他認(rèn)為：“‘鬧大’讓矛盾沖突爆發(fā)出來，敦促政府采取行動，有利于釋放社會緊張，加速社會問題的解決，促進(jìn)社會的動態(tài)穩(wěn)定?！背棒[大”外，韓志明還對“化小”進(jìn)行了研究，試圖將“鬧大”和“化小”解釋為大國治理中問題解決的共生邏輯。[18](p64)

（三）政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情中“鬧大”和“化小”的博弈關(guān)系。

與線下問題類似，網(wǎng)絡(luò)輿情作為社會問題在網(wǎng)絡(luò)上的集中反映是“鬧大”在網(wǎng)絡(luò)時代的重要載體，已成為公眾進(jìn)行社會抗?fàn)幍某Ｓ霉ぞ?。與傳統(tǒng)抗?fàn)幨侄蜗啾龋W(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幰蚓哂行问诫[蔽、成本低廉、擴(kuò)散迅速、回饋及時等優(yōu)勢，獲得了普通民眾較為廣泛的認(rèn)可和采用，特別是在微博、微信、短視頻誕生后，網(wǎng)絡(luò)曝光成為民眾頻繁使用的抗?fàn)幑ぞ摺Ｕ?wù)事件因具備敏感度高、社會關(guān)注面廣、需求剛性強(qiáng)等特點(diǎn)，一旦被網(wǎng)絡(luò)曝光就有可能成為“輿情爆點(diǎn)”，所以，通過網(wǎng)絡(luò)對政務(wù)事件進(jìn)行“鬧大”具有顯著的“先天優(yōu)勢”和高度的內(nèi)在契合性，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情也因此成為常見的網(wǎng)絡(luò)輿情形式。

與輿情的“鬧大”相適應(yīng)，在網(wǎng)絡(luò)時代政府回應(yīng)的“化小”傾向也非常明顯。由于網(wǎng)絡(luò)輿情傳播速度快、發(fā)酵時間短、極化勢頭猛，政府在倉促之間更傾向于采取立竿見影的“化小”策略。雖然已有學(xué)者觀察到二者的共生和博弈關(guān)系，但目前學(xué)界對“鬧大”和“化小”的博弈關(guān)系的深入研究還比較少。雖然有學(xué)者利用博弈論對農(nóng)民工的“鬧大”進(jìn)行了探析，但并未討論“鬧大”與“化小”的關(guān)聯(lián)。[19](p49)現(xiàn)有研究既沒有從官民或政民博弈角度分析二者關(guān)系，也沒有將其應(yīng)用于政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情的政府回應(yīng)的研究之中。本文的價值在于通過對政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情地方政府回應(yīng)中“鬧大”與“化小”的博弈過程的研究，分析二者的博弈邏輯：一方面，從理論角度說明二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，證明二者的相倚相生；另一方面，從輿情治理角度剖析二者的博弈過程，為斬斷其多重博弈鏈條提供理論依據(jù)。

三、“鬧大”與“化小”博弈的框架邏輯

（一）地方治理的基本矛盾：“鬧大”與“化小”的生長點(diǎn)。

在轉(zhuǎn)型期，公眾日益增長的治理需求與地方政府有限的治理能力構(gòu)成了我國地方治理的基本矛盾。“鬧大”的本質(zhì)是民眾在權(quán)力約束條件下對政策議程設(shè)置權(quán)的爭奪，即如何將政府有限的治理能力和注意力集中到自身問題上來。因此，可以從政策議程角度對“鬧大”的機(jī)理進(jìn)行分析。戴伊認(rèn)為，政策問題不僅是“發(fā)生”的，而且是“制造”出來的，“制造出問題，給予戲劇性的夸大，引起人們的注意，給政府施加壓力解決此問題”。[20](p76)“戲劇性的夸大”在抗?fàn)幷沃斜环Q為“抗?fàn)巹∧俊保琜21](p99)是指通過表演和夸張的方式引起政府重視，從而獲得政策議程設(shè)置權(quán)的手段，這種人為夸大是“鬧大”的重要特征。政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情中也存在類似夸大特征的“抗?fàn)巹∧俊?，如各類苦情戲碼、嘩眾取寵的“標(biāo)題黨”甚至違背常理的網(wǎng)絡(luò)謠言等，都是用夸張的方式吸引網(wǎng)民眼球的劇目形式。

在我國，“轉(zhuǎn)型”不僅包括社會轉(zhuǎn)型，也包括治理轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期社會治理的變革在一定程度上強(qiáng)化了民眾期望與國家治理之間的張力，加劇了社會治理的基本矛盾。一方面，轉(zhuǎn)型期社會事務(wù)和社會問題更加紛繁復(fù)雜，治理難度增大；另一方面，政府受西方“新公共管理運(yùn)動”的影響，希望“掌舵而不劃槳”，[22](p65)試圖通過社會自治在公眾與政府之間搭建“緩沖帶”，將問題解決在民間，防止民眾事事找政府。雖然從長遠(yuǎn)看，這種變革思路有一定合理性，但在短期內(nèi)，國家權(quán)力的退縮與民眾訴求的伸張難以協(xié)調(diào)發(fā)展，在某種程度上造成了“治理真空”。由于我國的社會轉(zhuǎn)型尚未完成，民眾的傳統(tǒng)政治意識依然濃厚，轉(zhuǎn)型期社會問題的復(fù)雜性使普通民眾對政府的依賴程度非但沒有減弱，反而有所增強(qiáng)，凡事需要政府進(jìn)行“兜底”，[23](p52)如果地方政府不管不問，民眾則可能會通過“鬧大”的方式吸引政府的注意。在我國現(xiàn)行政府體制中，因為上下級的權(quán)責(zé)關(guān)系并不對等，地方政府對解決問題往往有心無力，為應(yīng)對上級的問責(zé)和監(jiān)督，往往只能寄希望于通過“大事化小”暫緩壓力。因此，“化小”的本質(zhì)是在“鬧大”的背景下，下級政府在能力約束條件下對治理壓力的規(guī)避。

（二）官民沖突：網(wǎng)絡(luò)“鬧大”的制度背景與抓手。

政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情之所以經(jīng)常發(fā)生，既與地方政府集體的職能履行失效有關(guān)，也與地方官員個體與公眾的矛盾沖突有關(guān)。而矛盾的產(chǎn)生，既與官員行為有關(guān)，也與部分人的“仇官”心態(tài)有關(guān)。公眾對涉官事件尤為敏感，只要該類事件發(fā)生，一般都能引起較多關(guān)注，從而使涉官輿情成為政務(wù)輿情的重要組成部分。那么，部分人為什么有仇官心態(tài)呢？這與官員的雙重身份以及公眾對其關(guān)聯(lián)性認(rèn)知有關(guān)。在我國，官員既代表個人，也代表政府。在公眾特別是底層民眾看來，官即政府，政府即官，而且在某些特殊情況下，“官即政府”還會被有意無意強(qiáng)化，例如，在監(jiān)獄中犯人稱呼獄警為“政府”的做法至今也未得到徹底糾正。[24](p65)此外，我國有長期的以人治為特征的官僚政治傳統(tǒng)，國家權(quán)力實際掌握在具體的官僚而非抽象的政府手中，政府管理往往更依賴于官僚的個性化操作而非制度化規(guī)定，[25](p6)民眾問題的解決必須通過官僚的個性化行為才能實現(xiàn)，這既是傳統(tǒng)文化中“清官情結(jié)”產(chǎn)生的根本原因，也是現(xiàn)實中公眾對貪官恨之入骨的社會心理基礎(chǔ)。因此，公眾更習(xí)慣于將政府管理責(zé)任歸咎于官員而非政府，使政民矛盾在很大程度上轉(zhuǎn)化為官民矛盾。迄今為止，官民關(guān)系仍是理解我國社會問題的基本框架，官民沖突也構(gòu)成了政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)的社會基礎(chǔ)和制度背景。

基于此，政府治理的順暢運(yùn)行必須依賴于官民關(guān)系的理順，需要官民的有機(jī)結(jié)合和積極互動。但事實上，相對嚴(yán)格的等級制度、僵化的分層而治與殘缺的社會參與機(jī)制已導(dǎo)致官民關(guān)系的隔離和割裂，使民眾脫離了“個體—社會組織—國家”的理想治理結(jié)構(gòu)，陷入了“原子化”的參與狀態(tài)。[26](p63)由于難以直接表達(dá)個人意志，民眾往往通過上訪或影響社會輿論等方式對政府施加間接性影響，而所針對的對象也由抽象的地方政府轉(zhuǎn)化為更為具體、更便于抗?fàn)幍牡胤秸賳T。官民矛盾為民眾抗?fàn)幪峁┝俗ナ?，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展則為民眾提供了低風(fēng)險、低成本且高效能的抗?fàn)幬淦?，并在推動“鬧大”中取得了“可觀”成果，在正向效果反饋的反復(fù)激勵下，“上訪不如上網(wǎng)”的觀念日益深入民心。

（三）大小的量度：“鬧大”與“化小”的量的對比。

地方政府的權(quán)能有限性與社會事務(wù)的復(fù)雜性之間的矛盾不可避免地引發(fā)了“簡約主義”的治理邏輯，即輿情回應(yīng)不再是面面俱到，而是“抓大放小”。那么何為大，何為小呢？這必然涉及大小的界定和衡量問題。由于政府、官員與民眾的立場和出發(fā)點(diǎn)不同，對于大與小的認(rèn)定往往存在很大分歧。民眾自認(rèn)為的“大事”在官員看來可能就是“小事”。部分官員習(xí)慣于用“極少數(shù)”“極個別”等字眼弱化甚至屏蔽民眾的個體訴求，因此，為將“小”的個人事務(wù)轉(zhuǎn)化為“大”的公共事務(wù)，某些民眾會采取比較極端的方式如“跳樓秀”等“鬧大”方式引發(fā)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，使大眾產(chǎn)生同情和共情，讓更多人感同身受或者聯(lián)想起自身遭遇，從而產(chǎn)生共鳴和義憤，最終將小的個人問題轉(zhuǎn)化為大的公共問題。

就地方政府而言，并非對所有輿情事件都會采取“化小”方式，是否進(jìn)行“化小”主要基于對“鬧大”程度的定性和對發(fā)展趨勢的判斷，即事件發(fā)展在客觀上是否已達(dá)到“鬧大”的標(biāo)準(zhǔn)、涉事民眾在主觀上是否有繼續(xù)“鬧大”的企圖、網(wǎng)絡(luò)輿情在未來是否有進(jìn)一步惡化的可能。如果地方政府認(rèn)為輿情事件已達(dá)到或可能會達(dá)到相應(yīng)“檔次”，則會采取“化小”方式進(jìn)行處理。因此，“化小”是“鬧大”的繼生概念，它的產(chǎn)生不是地方政府隨意處置的結(jié)果，而是經(jīng)過考量后的理性選擇。

四、“鬧大”與“化小”的發(fā)展路線

（一）“鬧大”的發(fā)展路線。

如圖1 所示，“鬧大”主要圍繞問題展開。遭遇困境的民眾需要政府迅速解決問題，但常因官員的不作為、慢作為和政府部門間的推諉、扯皮而久拖不決，造成問題解決遲滯甚至擱置。在此情況下，某些民眾會通過“鬧大”的方式影響或營造社會輿論，制造輿情，通過輿論對本級和上級政府施壓。民眾之所以很少求助于同級的其他機(jī)關(guān)，是因為地方上較為普遍地存在著行政權(quán)力集中甚至一家獨(dú)大的現(xiàn)象，同級其他部門的監(jiān)督作用有限，相比之下，上級的影響和鉗制力更為突出。因此，輿論的主要影響方向不再是本級政府，而是上級政府，甚至中央?！棒[大”的基本邏輯是：鬧得越大，傳播范圍越廣，輿論關(guān)注度越高，社會影響越強(qiáng)，則越容易引起上級重視。上級在了解相關(guān)情況后，一般會從大局出發(fā)，指示下級政府解決民眾所反映的問題?？傮w而言，“網(wǎng)絡(luò)鬧大”的路徑相對簡單、快捷，成本低廉，且效果比傳統(tǒng)途徑更為明顯，這就是民眾為何如此青睞“網(wǎng)絡(luò)鬧大”的主要原因。

（二）“化小”的發(fā)展路線。

圖1 “鬧大”路線圖

圖2 “化小”路線圖

圖3 “鬧大”與“化小”的博弈關(guān)系模型

如果說“鬧大”是為解決問題，那么“化小”則包含了對諸多因素的綜合考量（如圖2所示）?！按笫禄?，小事化了”表明地方政府對大事不是“化了”，而是“化小”，即使迫于上級壓力，地方政府一般也不會全力以赴解決所有問題，而是對影響越大的問題越傾向于采取“化小”策略。“化小”一般通過兩種方式實現(xiàn)：部分解決和利益解決。部分解決是常規(guī)方式但并非常用方式，因為政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情的疊加成本很低、復(fù)發(fā)可能性很大，部分解決雖然能夠暫緩壓力，但也會提高民眾的期望值，容易使之“得寸進(jìn)尺”，對政府造成更大壓力，甚至構(gòu)成更大的風(fēng)險。因此，在實踐中下級政府往往另辟蹊徑，不是尋求解決問題，而是通過“花錢買平安”的方式，用利益輸出的方式直接“搞定”民眾，從而斷絕輿情來源，迅速緩解輿論壓力，以應(yīng)付上級監(jiān)督，保證自身官位安全。與以問題為中心的“鬧大”不同，“化小”的核心不在于問題而在于輿論。當(dāng)遭遇“網(wǎng)絡(luò)鬧大”時，地方政府的第一反應(yīng)往往不是解決問題而是限制網(wǎng)絡(luò)輿論。然而，由于網(wǎng)絡(luò)時代的社會輿論自由度空前提高，政府的輿論“把關(guān)”能力嚴(yán)重下降，地方政府特別是基層政府在難以通過控制網(wǎng)絡(luò)輿論實現(xiàn)“化小”的情況下，往往會使出“釜底抽薪”招數(shù)，通過擺平“鬧大”民眾來斷絕信源、平息輿論，給上級一個交代，而上級一旦感受不到輿論壓力，自然就不會繼續(xù)督促，從而使問題成功“化小”。

（三）“鬧大”與“化小”的博弈關(guān)系模型。

“鬧大”和“化小”是相對應(yīng)的行動策略。任劍濤認(rèn)為：“事件自身的演變總是由小及大，而處理事件的思路總是大事化小、小事化了，這正好是相互對峙的?！盵27](p67)“鬧大”與“化小”之所以發(fā)生交集和博弈，主要是因為二者具有共同的政治基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)——維穩(wěn)（如圖3所示）。在我國這樣一個治理環(huán)境異常復(fù)雜的大國里，穩(wěn)定無疑是第一位的“政治正確”和最明智的“政治選擇”。維護(hù)穩(wěn)定和諧的政治局面是政府自上而下的基本追求，而且政府和官員的級別越高，則越傾向于從政治角度考慮問題，對穩(wěn)定的重視程度也越高。

民眾的“鬧大”策略在一定程度上利用了官方的“求穩(wěn)”心理，通過制造“不穩(wěn)”的方式挑動有關(guān)部門的敏感神經(jīng)，增加維穩(wěn)壓力。上級的不安會通過指示、批示等明示方式和官媒報道、專家宣講等暗示方式向下傳達(dá)，對下級造成壓力。當(dāng)然，民眾要獲得“鬧大”效果也非易事，必須通過較為夸張的抗?fàn)巹∧恳l(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)注和共鳴，達(dá)到足以吸引上級注意力的程度。上級注意力的稀缺性決定了只有鬧得足夠大，才能引起充分重視。

地方政府的“化小”是應(yīng)對民眾“鬧大”的策略性行為。在客觀上，“化小”往往是被迫的選擇，因為轉(zhuǎn)型期諸多問題的解決難度較大，甚至具有“不可治理性”，所以能否解決往往并不以地方政府的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在主觀上，在與“鬧大”的長期斗爭中，地方政府和官員積累了“豐富”的斗爭經(jīng)驗和一套“行之有效”的應(yīng)對策略。在“鬧大”日趨常態(tài)化、專業(yè)化、群體化的情況下，特別是在“職業(yè)鬧家”產(chǎn)生后，地方政府的治理策略也由費(fèi)心勞神但效果欠佳地解決問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸唐娇臁钡南⑹聦幦恕Ｓ谑?，政?wù)網(wǎng)絡(luò)輿情的回應(yīng)思路就由“解決事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵[平事”，進(jìn)一步強(qiáng)化了只要“不出事”就是“沒有事”的維穩(wěn)思維，甚至產(chǎn)生了“有人鬧才去管，沒人鬧就不用管”的“等鬧”心態(tài)。

五、“鬧大”與“化小”博弈過程的理論闡釋

一般而言，完整的博弈過程包含局中人、行動、信息、策略、收益、均衡和結(jié)果等要素，其中局中人、策略和收益是最基本要素。在“鬧大”與“化小”的政民博弈行動中，涉事民眾、網(wǎng)民、下級政府、媒體、上級政府共同組成了“局中人”集合，其核心對話者為民眾和地方政府；博弈信息來自輿情和壓力的發(fā)展?fàn)顩r以及各方的研判結(jié)果；博弈策略為“鬧大”與“化小”；博弈收益為解決問題和維護(hù)穩(wěn)定；“均衡”則指通過博弈實現(xiàn)各方均可接受的效用最大化狀態(tài)；博弈的最終結(jié)果實質(zhì)上是多方“利益均衡”的產(chǎn)物。

從博弈類型來看，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情的地方政府回應(yīng)屬于動態(tài)博弈，因為博弈參與者的行動有先后之分，后行動者可以根據(jù)先行動者的行為決定如何行動。從行政實踐看，“化小”作為一種特殊的政府回應(yīng)方式屬于較為典型的動態(tài)博弈行為，政府的優(yōu)越感和回應(yīng)的被動性使其一般作為后行動者，可以在觀察和研判先行動者（民眾等其他主體）的行動之后再做出選擇。當(dāng)然，實際的博弈過程往往并非如此簡單，動態(tài)博弈只能說明博弈的順序性，而博弈各方最終能否達(dá)成具有約束力的協(xié)議，接受彼此都能接受的結(jié)果則取決于多重博弈中的合作程度。與“囚徒困境”以及“公地悲劇”等非合作博弈不同，合作博弈是指參與者從自身利益出發(fā)與其他參與者進(jìn)行談判并最終達(dá)成協(xié)議或形成聯(lián)盟的博弈類型，其結(jié)果需對各方均有益處才能實現(xiàn)博弈均衡從而中止博弈。[28](p72)非常吊詭的是，借助政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情實施的“鬧大”作為一種社會抗?fàn)幮袨?，本?yīng)是政民間的對抗性博弈，但民眾要解決問題又必須與地方政府和官員達(dá)成妥協(xié)或和解，因此，“鬧大”和“化小”雖然在形式上是對抗博弈，但實質(zhì)上是動態(tài)的合作博弈。[29](p15)一方面，博弈各方具有共同目標(biāo)，即通過政府回應(yīng)維護(hù)穩(wěn)定；另一方面，各方又會基于各自利益和需求，根據(jù)對方的反應(yīng)做出相應(yīng)選擇。

在政民博弈中，雖然民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)輿情先發(fā)制人，但政府由于先天優(yōu)勢明顯，仍能主導(dǎo)博弈策略和行動。民眾雖然是輿情議題的提出者，但在博弈過程中只能充當(dāng)政府合作或不合作博弈的追隨者。首先，地方政府根據(jù)民眾反饋的信息做出合作或不合作的行動選擇（即決定是否解決問題），民眾則做出應(yīng)對行動（即決定是否鬧大）；然后，政府根據(jù)民眾的行動（鬧大程度）及產(chǎn)生的影響（輿情狀態(tài)和上級關(guān)注程度）調(diào)整自身的行動（即決定是否化?。?；民眾再根據(jù)政府的策略變化考慮合作與不合作（即決定是否繼續(xù)鬧大）。如果雙方能夠在收益方面實現(xiàn)均衡和達(dá)成共識，則博弈暫告一段落；一旦這種利益均衡被打破，則博弈重新開始。如此，形成了一個圍繞利益的復(fù)雜的多重博弈決策樹，其基本結(jié)構(gòu)如圖4所示。

圖4 圍繞利益和需求的多重博弈決策樹

（一）公眾與地方政府的博弈：如何吸引政府注意力。

政民博弈的根源在于當(dāng)前社會治理的主要矛盾，即日益增長的社會治理任務(wù)與有限的政府治理能力之間的矛盾。轉(zhuǎn)型期我國社會矛盾日益突出，民眾作為弱者需要名義上的強(qiáng)者即地方政府解決問題，即傳統(tǒng)的“找青天為民做主”，這既是面對生活困境的無奈之舉，也是幾千年集權(quán)觀念和清官政治作祟的結(jié)果。國人自古就有“父母官”意識，雖然“為民父母”一般被認(rèn)為是官員的職業(yè)意識和職業(yè)道德，強(qiáng)調(diào)官員應(yīng)有責(zé)任感、使命感和擔(dān)當(dāng)感，但實際上真正擁有“父母”意識的往往不是官員，而是民眾，有事找“父母”，已成為根深蒂固的底層社會思維。然而，由于作為“父母”的官員和地方政府的精力和能力均有限，難以兼顧如此多的“子民”，于是“會哭的孩子有奶吃”便成為個體從群體中“脫穎而出”的“明智”選擇。從傳播學(xué)角度看，“愛哭”和“會哭”是兩個概念，“愛哭”只是一種偏好或傾向，而“會哭”則說明哭是有技巧的，“會不會”比“愛不愛”更能影響傳播效果。首先，“會哭”體現(xiàn)為傳播方向的正確選擇，即哭給誰聽。顯然，哭給下級政府聽往往效果欠佳，因為愛哭的人實在太多，官員們早已習(xí)以為常，只有哭給上級政府甚至中央政府聽才是最有效的，即哭給父母的父母。在某種程度上，“隔代親”的傳統(tǒng)倫理規(guī)律似乎也適用于政府管理領(lǐng)域，具體體現(xiàn)為上級政府的“愛民如子”和民眾對政府信任判若云泥的差序格局。[30](p101)其次，“會哭”體現(xiàn)為傳播策略的合理選擇，即如何讓哭聲更容易被上級聽到，關(guān)鍵在于如何通過策劃以“聳動官府，達(dá)于天聽”，引起上級的充分重視。再次，“會哭”體現(xiàn)為傳播手段的有效選擇，即通過何種途徑更易吸引上級有限的注意力。從實際效果看，上訪和網(wǎng)絡(luò)曝光無疑是最優(yōu)選擇。由于上訪的成本較高且容易受到嚴(yán)密監(jiān)控，網(wǎng)絡(luò)曝光逐漸成為第一選擇，于是才有了“信訪不信法”，“上訪不如上網(wǎng)”的說法。

（二）公眾與輿論的博弈：如何吸引輿論注意力。

雖然只有鬧大才能引起上級政府的注意，網(wǎng)絡(luò)輿論也為“哭鬧”提供了最佳傳聲筒和放大器，但是因為“鬧”的意義并不能自動呈現(xiàn)和自我完善，難以形成具有合理內(nèi)核和“爆破力”的輿情訴求，所以在“鬧”與輿論之間還需要進(jìn)行必要的內(nèi)容建構(gòu)和意義提升，需要有大量的其他主體比如傳統(tǒng)媒體、自媒體、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖、普通網(wǎng)民進(jìn)行參與和解讀，從“鬧”中挖掘出具有普遍意義和較高傳播價值的輿論內(nèi)涵，[31](p5)從而形成具有社會意義的抗?fàn)幠繕?biāo)和價值取向，至此，分散的輿論才有可能發(fā)展為集聚的輿情。當(dāng)然，傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體出于新聞價值和自身利益的考慮，一般不會主動關(guān)注私人性問題。因此，民眾要引起媒體的關(guān)注就必須“鬧大”，使私人問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣毡殛P(guān)注和具有新聞價值的社會問題，從而吸引媒體眼球，進(jìn)而吸引更多人的注意，故而夸張的、極端的“抗?fàn)巹∧俊本统蔀閼T用手段或伎倆。當(dāng)然，隨著愛鬧的人越來越多，“鬧大”的手法也需要不斷翻新甚至創(chuàng)新，以便產(chǎn)生更強(qiáng)的表現(xiàn)力、吸引力和震撼力，防止政府、媒體和網(wǎng)民對“抗?fàn)巹∧俊碑a(chǎn)生“審美疲勞”。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿論與上級政府的博弈：如何防止輿論動員。

“鬧大”往往體現(xiàn)為較激烈的抗?fàn)幮袨?，從維穩(wěn)角度看，激烈抗?fàn)幈旧砭褪菄?yán)重的社會問題，更遑論附帶網(wǎng)絡(luò)輿情的激烈抗?fàn)?。在上級注意力有限的情況下，抗?fàn)幮问酵瓤範(fàn)巸?nèi)容更重要，就像“哭的聲大”比“哭的有內(nèi)容”更重要。在網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)民的廣泛參與極大地縮短了輿論發(fā)酵的周期，哭聲變大的速度也越來越快，從而使“鬧大”顯得更為頻繁和激烈。同時，網(wǎng)絡(luò)參與的匿名性和隨意性，極易導(dǎo)致輿論建構(gòu)的導(dǎo)向出現(xiàn)問題，甚至發(fā)生議題跑偏和意見極化。偏激輿論往往會引導(dǎo)公眾進(jìn)行“終極歸因”，將社會問題歸咎于政治問題，形成“邊緣和外圍指向中央的運(yùn)動圖式”，[32](p42)從而引發(fā)社會動員，影響黨和政府的執(zhí)政合法性。網(wǎng)絡(luò)輿論的“強(qiáng)社會動員”作用與“穩(wěn)定壓倒一切”的政治思維導(dǎo)致防范和控制輿論動員必然成為各級政府的工作重點(diǎn)，上級政府對“網(wǎng)絡(luò)鬧大”的干預(yù)實際上是對維穩(wěn)與輿論動員關(guān)系進(jìn)行調(diào)諧的手段和產(chǎn)物，至于能否解決問題并不是其最關(guān)注的內(nèi)容。

（四）下級政府與上級政府的博弈：如何應(yīng)對上級壓力。

在現(xiàn)行體制下，上級掌握著下級的生存資源和發(fā)展命脈，財政撥款、職務(wù)晉升、行政問責(zé)等都是行之有效的威懾途徑和干預(yù)手段。為使上級滿意，下級必須針對“鬧大”采取某些應(yīng)對措施，緩解上級施加的壓力。然而，解決問題并非易事，因此，在回應(yīng)實踐中，下級在治理能力與上級壓力的雙重約束下，會采取某些能夠“擺平”麻煩的行動，只要能夠減輕或平息輿情，達(dá)到能夠應(yīng)付上級的程度即可。上級由于精力有限不可能長期過問和仔細(xì)審核問題回應(yīng)的細(xì)節(jié)，甚至并不關(guān)心解決過程，只注重處理效果，因此，上下級之間的信息不對稱和關(guān)注點(diǎn)差異為下級采取策略性行動提供了足夠的活動空間。在網(wǎng)絡(luò)時代，上級更注重網(wǎng)絡(luò)輿情熱度等顯在、泛在、宏觀的治理指標(biāo)，對問題處理效果的考察也在一定程度上轉(zhuǎn)化為對輿情緩解程度的考量，在客觀上，對下級政府起到了一定的負(fù)面導(dǎo)向作用。

（五）下級政府與涉事民眾的博弈：“雙弱”格局下如何實現(xiàn)妥協(xié)與合作。

在某種意義上，下級政府與公眾都是弱者，民眾在社會中處于弱勢地位，而下級政府則在政治系統(tǒng)中處于弱勢地位，從而形成“雙弱”格局。在民眾通過“網(wǎng)絡(luò)鬧大”取得上級關(guān)注之后，雙方已經(jīng)處于基本平等的對話地位，且皆有迅速了結(jié)問題的意愿，這為雙方在博弈中達(dá)成均衡性協(xié)議或進(jìn)行有限性妥協(xié)奠定了心理基礎(chǔ)。從社會基礎(chǔ)看，在市場機(jī)制嵌入社會之后，市場交易原則也隨之嵌入并形塑了一種特殊的以利益交換為特征的社會關(guān)系，其中也包含部分治理關(guān)系。從“鬧大”民眾的動機(jī)看，他們的經(jīng)濟(jì)訴求遠(yuǎn)大于政治訴求，其抗?fàn)幮再|(zhì)多屬于經(jīng)濟(jì)性抗?fàn)幎钦涡钥範(fàn)帯．?dāng)民眾對下級政府失去信心和耐心之后，一般會退而求其次，不再執(zhí)著于解決問題，而是希望通過獲得補(bǔ)償彌補(bǔ)自己的損失。在這種情況下，下級政府在輿論和上級的雙重壓力下會做出迎合性、功利性、策略性選擇，通過利益補(bǔ)償使民眾不再“鬧”。因此，博弈的結(jié)果就是圍繞著利益補(bǔ)償或官員處置，形成各方都能夠接受的方案或約定。此時，解決問題反而成為次要甚至不合時宜的目標(biāo)。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)但社會矛盾相對嚴(yán)重的地區(qū)，較強(qiáng)的財政支出能力和相對較弱的社會治理能力使政府更愿意通過錢或其他交易物解決問題。因此，下級政府與“鬧大”民眾之間的博弈雖然在形式上是對抗博弈，但實質(zhì)上是基于討價還價的合作博弈，抗?fàn)幾罱K演化為交易?！棒[大”的發(fā)展邏輯也由“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按篝[多給錢、小鬧少給錢、不鬧不給錢”的“哭→奶”邏輯。從負(fù)面作用看，這種合作博弈逐漸成為官民“合謀”侵吞公共資產(chǎn)，侵害公共利益的工具，這在地方政府應(yīng)對某些“職業(yè)鬧家”“網(wǎng)絡(luò)釘子戶”的行動中表現(xiàn)得尤為明顯。

如果民眾屬意于通過“鬧大”解決問題，那么官方就可能通過“化小”進(jìn)行應(yīng)對，如此循環(huán)往復(fù)，形成一個“鬧大→化小→再鬧大→再化小”的閉合性“怪圈”。首先，問題沒有真正解決，只是被暫時壓住、捂住，由形式上的久拖不決，變?yōu)閷嵸|(zhì)上的不拖亦不決。其次，地方政府會因經(jīng)常性“化小”形成不良的行政作風(fēng)和工作習(xí)慣，對上應(yīng)付，對下敷衍；再次，“化小”也會營造不良的社會政治文化，導(dǎo)致不良民眾爭相效尤，滋生更多“職業(yè)鬧家”，導(dǎo)致維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)居高不下，而網(wǎng)絡(luò)輿情仍舊此伏彼起；最后，由于問題沒有徹底解決，當(dāng)“擺平”資源用罄后，“鬧大”將會重新開始，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情又要爆發(fā)了。

總之，“鬧大”與“化小”的博弈關(guān)系既能部分解釋為什么公眾參與越來越頻繁、政府回應(yīng)越來越積極，但許多社會問題仍懸而不決，也能解釋為什么政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情難以根治，經(jīng)常周期性爆發(fā)。從涉事民眾角度看，底層民眾的“鬧大”實際上是一種“自力救濟(jì)”，寄希望于通過引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注，進(jìn)而吸引上級注意。從網(wǎng)絡(luò)輿情角度看，網(wǎng)絡(luò)輿論壓力具有較強(qiáng)的社會動員作用，網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)可能會形成政府的合法性危機(jī)。從下級政府角度看，在轉(zhuǎn)型期，政府的社會治理能力難以適應(yīng)日益增長的社會治理需求，權(quán)能有限性和社會問題的不可治理性成為限制下級政府治理效果提升的主要因素。從上級政府角度看，上級會從大局出發(fā)考慮問題，維護(hù)政治和社會穩(wěn)定是其根本訴求，但由于上下級之間的權(quán)責(zé)不對等和信息不對稱，上級政府即使認(rèn)真過問，但仍為下級保留了較大的自由裁量空間。在上述因素的綜合作用下，面對政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情，下級政府陷入了沒有能力解決卻一定要盡快解決的窘境，只能采取與民眾協(xié)商或妥協(xié)的方式，通過其他途徑給予民眾補(bǔ)償，暫時平息輿情；民眾會退而求其次接受政府的補(bǔ)償，但在補(bǔ)償用盡后又會繼續(xù)“鬧大”。久而久之，導(dǎo)致政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)陷入“鬧大”與“化小”的博弈怪圈，形成惡性循環(huán)。

因此，在“鬧大”與“化小”的官民博弈邏輯中，沒有真正的贏家，受損的不僅是民眾權(quán)益、公共利益，還有政府的公信力。長此以往，社會問題會不斷累積，公眾對政府的信任度會不斷降低，下級對上級的敷衍和弄虛作假會更加嚴(yán)重，上級對下級和社會的實際把控能力會逐漸下降，導(dǎo)致整個社會治理系統(tǒng)陷入運(yùn)行紊亂和控制無力的局面，從而外化為政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情的更頻繁爆發(fā)?！棒[大”與“化小”集中反映了地方政府回應(yīng)中存在的問題，也為我國進(jìn)一步完善社會治理提供了方向。在政府回應(yīng)中，只有理順政府上下級、官員與民眾、政府與民眾、政府與網(wǎng)絡(luò)輿論、個人與社會、穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，民眾的網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幣c地方政府的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)才能走出“鬧大”與“化小”的循環(huán)怪圈。